R 8717/2002 Stockholm den 27 februari 2002

Transkript

1 R 8717/2002 Stockholm den 27 februari 2002 Till Utrikesdepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 7 januari 2002 beretts tillfälle att avge yttrande över promemorian Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt, Ds 2001:77. Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. Allmänt Den kortade remisstiden har inneburit att samfundet inte kunnat granska förslaget i den utsträckning som dess vikt egentligen påkallar. Det hade bland annat varit önskvärt att företa en systematisk granskning av förslaget i relation till de internationella konventioner och åtaganden som Sverige har att följa. Samfundet understryker att ett införande av särskilda bestämmelser om uppehållstillstånd mm i en situation som definieras som en massflyktssituation inte får innebära att flyktingar enligt 3 kap 2 UtlL och FNs flyktingkonvention inte erkänns som flyktingar och att de förvägras skydd och andra rättigheter som följer av hittills gällande svensk utlänningslag och flyktingkonventionen. Samfundet noterar att åtskilliga av dem som nu klassificeras som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap 3 UtlL lika gärna kan anses vara flyktingar. Någon klar gräns mellan flyktingar och skyddsbehövande i övrigt finns inte. Utredningen framhåller (s 99) att det finns en avgörande skillnad mellan dem som är flyktingar i lagens mening och dem som är här endast för att få tillfälligt skydd vid en extraordinär situation i hemlandet. Den senare kategorin skyddsbehövande presumeras kunna återvända när situationen i hemlandet har blivit någorlunda stabil. De skall inte integreras i det svenska samhället och avsikten med vistelsen här är inte att de skall stanna kvar i Sverige, anför utredningen. Denna framhåller att situationen är annorlunda när det gäller

2 2 flyktingar och kategorin skyddsbehövande i övrigt: Dessa personer har anspråk på att få en varaktig fristad här. Författningsförslaget talar om särskilda bestämmelser om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd för utlänningar som fördrivits från sitt ursprungsland. Det är högst sannolikt att det i denna kategori utlänningar finns personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap 2-3 UtlL. En fördrivning innebär förföljelse i flyktingkonventionens mening. Ofta sker en sådan fördrivning p g a vederbörandes etniska tillhörighet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller p g a hans/hennes religiösa eller politiska uppfattning. Det senaste exemplet på detta är albaner från den serbiska provinsen Kosovo. De som ansökte om flyktingstatus efter att de flytt eller överförts hit fick också som regel erkännande som flyktingar. I sammanhanget noteras att den nu gällande lagstiftningen angående uppehållstillstånd p g a tillfälligt skyddsbehov, 2 kap 4 a UtlL, även omfattar flyktingar och andra skyddsbehövande. Samfundet vill erinra om att en utlänning blir flykting i det ögonblick då han lämnar sitt hemland av de orsaker som anges i flyktingdefinitionen och att flyktingerkännandet endast har en deklarativ karaktär. Vidare påminns om att en flykting upphör att vara flykting bland annat om han inte längre befinner sig i en sådan situation att han kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra låta sig använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort. För att denna upphörandegrund skall inträffa krävs enligt flyktingrätten att klara, djupgående och bestående förändringar inträffat, vilka är ägnade att undanröja grunden för flyktingens fruktan för förföljelse. Samfundet noterar att de som enligt förslaget skall ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd presumeras kunna återvända när situationen i hemlandet har blivit någorlunda stabil (s 99). Detta är någonting annat än upphörandegrunden enligt utlänningslagen och flyktingkonventionen. Vidare uppmärksammar samfundet att det rimligen måste vara synnerligen svårt eller kanske t o m omöjligt att i förväg konstatera att skyddsbehovet är tillfälligt, med tanke på de komplexa förhållanden av bland annat politisk och militär art som finns i de tänkta scenarierna. Den i förväg och utan individuell utredning åsatta etiketteringen av utlänningen kommer att få omfattande rättsverkningar och betydelse i övrigt för hans/hennes liv. Det är därför ur rättssäkerhetssynpunkt av yttersta vikt att utlänningen även i en situation som klassificeras som massflyktssituation får tillgång till individuell utredning och beslut i fråga om flyktingrättslig status. Dessa utlänningar har i högsta grad berättigade krav på förutsägbarhet när det gäller ställningen här i landet och dessutom krav på icke diskriminerande behandling. Samfundet anser att det bör klargöras vilka konsekvenserna kan bli för en utlänning, som erhåller permanent uppehållstillstånd efter att ha haft de i förslaget behandlade tillfälliga

3 3 uppehållstillstånden, om han ansöker om svenskt medborgarskap. För en utlänning som anländer hit i syfte att bosätta sig här och som senare tillåts att göra detta, bör enligt samfundets mening kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap inte bli längre endast därför att han fått tillfälliga tillstånd. Denna fråga och andra frågor av principiell vikt, såsom rösträtt i kommunalval, berörs inte i utredningen. Med dessa synpunkter som allmän bakgrund övergår samfundet till att redovisa sin syn på vissa delar av förslaget. Tidsbegränsat uppehållstillstånd p g a tillfälligt behov av skydd uppehållstillstånd med tillfälligt skydd Utredningen anser att övervägande skäl talar för att det skydd som grundas på EG-direktivet bör regleras i särskilda bestämmelser. Utredningen hänvisar till att EG-direktivets skydd är kopplat till särskilda regler om bland annat familjeåterförening, överförande av personer mellan medlemsstaterna, mottagningskapacitet och tidsgränser. För att skilja denna kategori från tidsbegränsat uppehållstillstånd p g a tillfälligt skyddsbehov enligt 2 kap 4 a UtlL införs en ny terminologi i 2 a kap, uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Till detta kommer enligt förslaget ytterligare ett särskilt tillfälligt uppehållstillstånd, enligt 2 a kap 5 2 st UtlL. I den fortsatta framställningen kallar samfundet dessa kategorier för TUT resp UTS och STU. Mycket kritik har riktats under årens lopp mot systematiken i utlänningslagstiftningen och dess svårtillgänglighet. Brister i den lagtekniska utformningen innebär även risker ur rättssäkerhetssynpunkt. Advokatsamfundet menar att utredaren hade bort pröva möjligheten att åstadkomma en enhetlig reglering för de utlänningar som anses ha tillfälligt skyddsbehov, givetvis med beaktande av att de krav som EG-direktivet innebär. När det gäller de utlänningar som anses ha tillfälligt skyddsbehov och som inte omfattas av EG-direktivet anser samfundet att de skall tillerkännas samma rättigheter, bland annat i fråga om rätt till arbetstillstånd och möjlighet till familjeåterförening. När det gäller den tid varunder tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas uppmärksammar samfundet att EG-direktivet anger en tidsgräns på i första hand ett år, vilket kan förlängas med två sexmånadersperioder. Under vissa förutsättningar kan Rådet med kvalificerad majoritet besluta om tillfälligt skydd ytterligare ett år. Då det tillfälliga skyddet har upphört kan enskilda personer få förlängt skydd till datum för frivilligt återvändande. För de utlänningar som ges TUT anser samfundet att den sammanlagda tiden av högst två år bör kvarstå. En förlängning till tre år bör under alla omständigheter kräva att det finns synnerliga skäl härför.

4 4 Enligt 2 a kap 5 2 st UtlL får ett STU ges för en tid av ytterligare högst två år om ett program för att förbereda ett frivilligt återvändande har inletts. Samfundet anser att denna formulering inte motsvarar innehållet i direktivets artikel 21 punkt 3 vilket, som framhållits ovan, talar om förlängning efter individuell prövning. Enligt samfundets mening får det alltså inte vara så att ett särskilt tillfälligt uppehållstillstånd ges utan noggrann individuell prövning. Det skall vara individens behov och rätt som skall stå i centrum. Advokatsamfundet avstyrker förslaget om att regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer än de som omfattas av Rådets beslut får ges uppehållstillstånd om de har fördrivits av samma skäl, 2 a kap 2 2 st UtlL. En sådan föreskrift skulle nämligen kunna gälla fördrivna personer som redan befinner sig som asylsökande i Sverige i kanske flera år innan EG-direktivet tillämpas på hans/hennes folkgrupp. Den sammantagna tiden i Sverige under osäkra förhållanden och inskränkta rättigheter kan bli oacceptabelt lång. Uppskjuten prövning av asylansökan mm Advokatsamfundet motsätter sig att det införs en möjlighet att besluta om uppskjuten prövning av en ansökan om uppehållstillstånd med stöd av 3 kap 2 UtlL. Samfundet anser dessutom att rätten till prövning inte skall inskränkas till att avse endast frågan om flyktingskap. Prövningen bör avse frågan om skyddsbehov överhuvudtaget. Om uppskjuten prövning skall tillåtas bör det krävas synnerliga skäl härför. Om det skulle räcka med särskilda skäl finns, enligt samfundets mening, en risk för att den uppkomna situationen i sig anses utgöra särskilda skäl. Samfundets uppfattning att uppskjuten prövning inte skall tillåtas innebär naturligtvis inte ett krav på att utredning och prövning sker genast. Emellertid bör förfarandet genomföras så skyndsamt som möjligt. I sammanhanget kan noteras att asylansökningar inte heller i normala förhållanden utreds och prövas genast. Ett beslut om uppskjutande av prövningen kan uppfattas som en suspension under viss tid av en internationell konvention, vilket inte bör accepteras. Enligt samfundets mening är det ytterligt tveksamt om ett beslut om uppskjuten prövning medför något att vinna ur ekonomisk och administrativ synpunkt. Samfundet pekar särskilt på de rättssäkerhetsrisker som en uppskjuten prövning kan medföra. Exempelvis kan viktig bevisning gå förlorad, vilket kan få irreparabla konsekvenser för den enskilde.

5 5 Undantag från skydd p g a rikets säkerhet Utredningen har föreslagit att UTS/STU får vägras om det finns skälig anledning anta att utlänningen utgör en fara för rikets säkerhet, 2 a kap 6 1 st 2. UtlL. Utredningen motiverar förslaget på sig 69. Även om beviskravet enligt EG-direktivet är satt så lågt som till att det finns skälig anledning att betrakta utlänningen som en säkerhetsrisk, finns, enligt samfundets mening, inte skäl för Sverige att acceptera ett så lågt ställt beviskrav. Utredningen framhåller att det starka intresse som bär upp en reglering om skydd för rikets säkerhet gör att det bör finnas längre gående möjligheter att göra undantag från skyldigheten bevilja uppehållstillstånd med tillfälligt skydd än vid skyddsbehov enligt 3 kap 2 eller 3 UtlL. Samfundet uppmärksammar att den person som givits UTS/STU mycket väl kan vara flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det är enligt samfundets mening oacceptabelt att olika beviskrav upprätthålls. Utredningen hänvisar till att, om ett konkret skyddsbehov föreligger i det enskilda fallet, är utlänningen enligt de regler som nu föreslås med anledning av EG-direktivet oförhindrad att ansöka om asyl. Ett väsentligt problem härvidlag är att utlänningen inte med säkerhet kan räkna med att ens få sin ansökan prövad. Utredningen nämner denna problematik men låter sig nöja med att även om prövningen av själva ansökningen skjuts upp, gäller att det före verkställigheten av en avvisning eller utvisning skall ske en prövning av om det föreligger hinder mot verkställighet i enlighet med bestämmelserna i 8 kap UtlL. Rättssäkerheten är uppenbarligen inte tillgodosedd med en sådan prövning. Ett sådant förfarande är inte heller i överensstämmelse med Sveriges internationella förpliktelser, jfr vad som anförts om säkerhetsärenden i betänkandet SOU 1999:16, Ökad rättssäkerhet i asylärenden. I sammanhanget erinras om vad samfundet anfört i remissvar över det betänkandet. Krav på rättsligt biträde De nu gällande reglerna om rätt till offentligt biträde förutsätter att fråga om avlägsnande av utlänningen ur riket har uppkommit. För personer där det i förväg står klart att tillfälligt uppehållstillstånd skall beviljas ges inte rätt till offentligt biträde under utredningen. I praxis förekommer undantag för s k ensamkommande barn. Då det gäller personer som kommer att beviljas TUT/UTS/STU är den grundläggande presumtionen att vederbörande skall återvända till hemlandet när det tillfälliga skyddsbehovet upphört. Det kan på goda skäl antas att ärende om utvisning kommer att tas upp i åtskilliga fall.

6 6 Samfundet anser att det ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt sett är väsentligt att utredning om skyddsbehov inleds så snart det är görligt. En sådan utredning bör genomföras med möjlighet att få offentligt biträde, även om en formell fråga om avlägsnande inte tagits upp ännu. Utgångspunkten från statens sida är ju att sökanden skall lämna Sverige. Enligt samfundets mening bör rättshjälp kunna beviljas även i andra utlänningsrättsliga angelägenheter för personer som omfattas av regelsystemet TUT/UTS/STU. Samfundet pekar särskilt på behovet av rättsligt biträde då det gäller överklagande i fråga om familjeåterförening. Ändring i folkbokföringslagen och vissa frågor om vård Advokatsamfundet avstyrker förslaget att utlänningar som beviljats TUT/UTS/STU inte skall folkbokföras. Som utredningen framhållit (s 143) måste det finnas starka skäl för att avsteg skall göras från de nuvarande reglerna om folkbokföring. Dessa innebär att den som efter inflyttning kan antas komma att tillbringa minst ett år i landet skall folkbokföras. Samfundet anser inte att de skäl som åberopats är tillräckligt starka eller övertygande. Som utredningen påpekat är en effekt av att en person inte folkbokförs att denne inte får tillgång till sjuk- och hälsovård på samma villkor som gäller för personer som anses vara bosatta här. För personer över 18 år gäller i princip att de endast har rätt till akut vård och vård som inte kan anstå. Bland de personer som omfattas av TUT/UTS/STU finns erfarenhetsmässigt åtskilliga som tillfogats allvarliga traumata före fördrivningen från hemlandet och som utsatts för allvarliga påfrestningar därefter. Det rör sig om människor som utsatts för tortyr och annan omänsklig och förnedrande behandling, om människor som traumatiserats i krigshändelser och under plötslig separering från nära anhöriga. Sådana personer skulle inte, utan folkbokföring, ha rätt till den vård och rehabilitering som de behöver och som EGdirektivet förutsätter. Utredningen framhåller att, i vart fall om reglerna ges en generös tolkning och tillämpning, även en vuxen person kan ges vård om särskilda omständigheter föreligger. Detta är enligt samfundets mening inte tillräckligt. Utredningen hänvisar till (s 142), när det gäller genomförandet av EG-direktivet i denna del, att den rättsliga grunden för den vård som avses inte utgörs av en offentligrättslig reglering utan på ett avtal mellan staten och landstingsförbundet. Det framhålls att en komplettering av detta avtal då erfordras, så att det inbegriper dem som får tillfälligt skydd enligt direktivet. Enligt samfundets mening utgör ett sådant avtal inte tillräcklig garanti för att personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra former av fysiskt,

7 7 psykiskt eller sexuellt våld skall tillhandahållas nödvändig läkarvård eller annan hjälp. Samfundet framhåller det angelägna i att personer som utsatts för sådana och andra allvarliga traumata ges möjlighet till vård och rehabilitering utan dröjsmål. En annan och ej uppmärksammad effekt av att folkbokföring enligt förslaget ej skall ske av en utlänning som beviljats TUT/UTS/STU är att han inte får den rösträtt i kommunalval som han annars skulle få. Integrering och frivilligt återvändande Utredningen talar i olika sammanhang om att de personer som beviljats UTS inte skall integreras i det svenska samhället. Så framhålls beträffande barns rätt till utbildning, s 160, att utgångspunkten för ett barn som omfattas av EG-direktivets tillfälliga skydd är, till skillnad från vad som gäller för barn som ansöker om varaktigt uppehållstillstånd, att barnet och dess familj så snart som möjligt skall återvända till sitt hemland. Utredningen framhåller att, med detta i åtanke, det framstår som mindre lämpligt och ändamålsenligt att satsa stora resurser på att lära dessa barn svenska språket. Återigen framhåller samfundet att det bland dessa utlänningar kan finnas åtskilliga som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt men som genom det föreslagna systemet förhindras att få detta fastställt i rimlig tid. Det är ett rimligt antagande att åtskilliga av dessa barn slutligen kommer att få stanna i Sverige även om statens utgångspunkt är att de skall återvända. För dessa barn torde det inte, för en framtid i Sverige, vara tillräckligt att de under viktiga år av sin levnad endast fått grundläggande kunskaper i att lära sig läsa, skriva och räkna och att de får förkovra sig i sitt eget språk och något av de stora världsspråken. En framgångsrik integrering i det svenska samhället torde, enligt de erfarenheter som finns, i själva verket vara den bästa förutsättningen för ett framgångsrikt frivilligt återvändande. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg