Remiss: En ny kameraövervakningslag (SOU 2009:87), (Ju2009/9053/L6)

Transkript

1 1 (6) YTTRANDE Dnr SU Regeringen (Justitiedepartement) STOCKHOLM Remiss: En ny kameraövervakningslag (SOU 2009:87), (Ju2009/9053/L6) Stockholms universitet som har anmodats yttra sig i rubricerade ärende får härmed anföra följande. Stockholms universitet tillstyrker att förslaget läggs till grund för lagstiftning, men vill göra ett antal påpekanden samt föreslå att ytterligare överväganden görs i vissa avseenden. Behovet av kompletterande regler på lägre normhierarkisk nivå Stockholms universitet delar utredningens uppfattning att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning bör samlas i en lag och att denna nya lag ska gälla i stället för personuppgiftslagen. Däremot menar Stockholms universitet, till skillnad från utredningen, att det bör övervägas om lagen bör förses med bemyndiganden för Datainspektionen att efter subdelegation från regeringen - meddela ytterligare föreskrifter. Genom den föreslagna lagen kommer Datainspektionen varken ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter för hur kameraövervakning ska ske eller meddela föreskrifter om att viss övervakning är undantagen från tillståndsplikten, helt eller efter anmälan. Inte heller ges möjlighet att införa en anmälningsplikt där sådan saknas enligt förslaget. Enligt Stockholms universitets mening finns det skäl att överväga förändringar i förslaget i detta avseende. Beträffande hur övervakningen ska ske anges i utredningen att Datainspektionen i allmänna råd kommer att kunna meddela rekommendationer om lagens tillämpning. Denna ordning kan starkt ifrågasättas. Vissa av dessa frågor om handhavande m.m. är av sådan betydelse för såväl de övervakade som för dem som bedriver övervakningen att de bör regleras i tydliga och bindande föreskrifter. Som exempel kan nämnas hur upplysning om kameraövervakning ska lämnas, hur kameraövervakning i butiker får ske och hur den nya föreslagna säkerhetsbestämmelsen ska tillämpas. Härvid måste även vägas in att överträdelser av dessa regler är straffsanktionerade och vad som då krävs av enskilda bör följa av föreskrifter och inte av allmänna råd eller andra rekommendationer. Till saken hör också att utredningen föreslår att övervakning i butiker - en mycket vanlig och omfattande övervakning - i sin helhet ska bli anmälningspliktig i stället för tillståndspliktig. Denna förändring innebär en försämring i skyddet för den personliga integriteten, vilket delvis skulle kunna kompenseras genom en föreskriftsrätt för tillsynsmyndigheten rörande hur sådan övervakning ska få ske. Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: STOCKHOLM Bloms hus Telefax: Universitetsvägen 16 E-post: rektor@su.se

2 2 (6) I förslaget undantas vissa verksamheter från tillståndsplikt och för vissa verksamheter räcker det med en anmälan. Det kan enligt Stockholms universitet övervägas om ytterligare former av övervakning bör undantas från tillståndskravet genom att tillsynsmyndigheten i stället inför en anmälningsplikt. Ett exempel skulle kunna vara den övervakning som sker i syfte att inventera rovdjur. Ett annat är åtelkameror. Visserligen kan diskuteras om en anlagd åtel inte utgör en anordning och att allemansrätten därför inte ger rätt att vistas inom den, men allmän domstol synes ha intagit motsatt ståndpunkt. Ingen av dessa övervakningar framstår som särskilt integritetskänsliga, varför det kan övervägas om de bör undantas från tillståndskravet. Det finns säkerligen ytterligare exempel och den som bäst bör kunna avgöra om viss övervakning bör undantas är Datainspektionen. Vidare skulle det för tillsynen och i förlängningen de övervakade - vara av stort värde att beträffande platser dit allmänheten saknar tillträde kunna välja ut vissa områden som är särskilt integritetskänsliga och införa en anmälningsplikt i syfte att kunna följa utvecklingen och inte bara genomföra riktade inspektioner utan också utarbeta adekvat och informationsmaterial m.m. Sådana verksamheter kan vara exempelvis förskolor, skolor och hälso- och sjukvården. En möjlighet att kunna föreskriva att kameraövervakning måste anmälas till Datainspektionen skulle dessutom innebära att skillnaden skulle minska mellan integritetsskyddet på platser dit allmänheten har tillträde respektive platser dit allmänheten saknar tillträde. Övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde Enligt förslaget (22 ) får övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ske bland annat om de som övervakas lämnar sitt samtycke. Stockholms universitet som delar utredningens bedömning att utrymmet för denna övervakning torde bli tämligen begränsat, vill ändå fästa uppmärksamheten på att det finns betydligt fler grupper än arbetstagare som måste sägas befinna sig i en beroendeställning till den som vill utföra övervakningen. Förutom elever kan nämnas brukare inom den sociala sektorn m.fl. I sammanhanget måste också frågan ställas varför möjligheten att återkalla ett samtycke reglerats i 26 och inte i ett särskilt stycke i 22 eller i direkt anslutning till 22. Vidare får enligt förslaget övervakning ske på dessa platser om den behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål. Denna övervakning är tänkt att kunna ske först efter en ganska restriktiv bedömning. Emellertid är det den som avser att bedriva övervakningen som ska göra denna bedömning, inklusive vilket område som kan övervakas och under vilka tider detta bör ske. Lämpligheten av en sådan ordning kan starkt ifrågasättas, särskilt med hänsyn till att andra berättigade ändamål är en mycket vag beskrivning.

3 3 (6) Villkor I förslagets 21 stadgas att om förutsättningarna för ett tillstånd ändras får länsstyrelsen meddela nya villkor eller, om det inte längre finns förutsättningar för att meddela tillstånd, återkalla tillståndet. Tillstånd till kameraövervakning utgör ett gynnande beslut som vinner negativ rättskraft och således inte kan ändras i för den enskilde negativ riktning. Principen är emellertid inte undantagslös och ett gynnande beslut kan ändras bland annat om det försetts med återkallelseförbehåll, alternativt att förbehåll givits i den aktuella lagen. Nyss nämnda paragraf utgör ett sådant förbehåll. Det synes inte helt klart vad som åsyftas med ordet förutsättningar, dvs. om detta inbegriper såväl faktiska som rättsliga förutsättningar och/eller andra förhållanden. Då tillämpningsområdet för bestämmelsen i vart fall begränsats vill Stockholms universitet erinra om att ändrade faktiska förhållanden utanför regelns tillämpningsområde i regel inte i sig utgör ett skäl att ändra ett gynnande beslut. I RÅ 2000 ref. 16 understryker Regeringsrätten att det inte kan komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. Avseende förvaltningen synes det alltså inte givet att facta superveniens ska genombryta rättskraften. Inte heller har det accepterats att gynnande beslut ändras till följd av ändrad lagstiftning (RÅ 1995 ref. 10). Vidare, vilket ter sig viktigt att understryka, utgör inte olika typer av misstag från myndighetens sida skäl att ändra ett gynnande beslut (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 78 och RÅ 1992 ref. 78). Härvid spelar det ingen roll om misstaget består i att myndigheten gjort en felaktig bedömning av faktiska omständigheter eller om det handlar om att innebörden av regleringen (eller praxis) har missförståtts. Mot bakgrund av det nu sagda finns det enligt Stockholms universitet skäl att noga överväga om den föreslagna bestämmelsen fyller det behov av ändringsmöjligheter som eftersträvas. Upplysning om kameraövervakning Stockholms universitet noterar att regleringen är tämligen oprecis i detta avseende. Ledning är tänkt att ges genom bland annat allmänna råd (se ovan). Bestämmelsen är straffsanktionerad. Det finns här en risk att straff i realiteten kan komma att utgå då olika typer av riktlinjer inte följts. Vidare kan diskuteras om det inte bör införas en möjlighet att undanta viss övervakning från upplysningsplikten. Kameraövervakning av rent privat natur Stockholms universitet konstaterar att det kan uppkomma gränsdragningsproblem angående vad som är av rent privat natur, dvs. angående vad som är undantaget från lagens tillämpningsområde. Denna otydlighet i regleringen blir särskilt stor genom att det i begreppet

4 4 (6) inte finns någon koppling till platsen där övervakningen sker, något som i utredningen anges vara av central betydelse. Uttrycket borde kunna preciseras ytterligare utan att det uppkommer en diskrepans med terminologin i personuppgiftslagen. Även om Stockholms universitet ifrågasätter utredningens uppfattning att dold privat övervakning kan anses mindre integritetskänslig än allmän kameraövervakning, särskilt kan pekas på övervakning som träffar privata fester, hemtjänstpersonal och hantverkare, delar Stockholms universitet utredningens uppfattning att denna bör regleras i särskild ordning, lämpligen i brottsbalken. Stockholms universitet vill understryka behovet av samordning i detta avseende med Integritetsskyddskommitténs arbete. Överklagande m.m. En tillsynsmyndighets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (47 ). Stadgandet innefattar uppenbarligen även aktuella myndigheter då de agerar som tillståndsmyndigheter, dvs. fattar beslut om att ge eller inte ge tillstånd till övervakning. Möjligen bör detta framgå tydligare av författningstexten. Det sagda gäller även regleringen i 48, dvs. att en tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. I 47 anges att klagorätt tillkommer den myndighet som regeringen bestämmer (Datainspektionen), kommun och i vissa fall - arbetstagarorganisationer. I övrigt gäller 22 förvaltningslagen. Stockholms universitet vill här kort anmärka att utvecklingen i praxis går mot att inte bara den som intagit partsställning, den som får sin rättsställning påverkad eller som har ett av rättsordningen erkänt intresse utan också den som har ett i sammanhanget berättigat intresse tillerkänns klagorätt. Det synes därför kunna komma att bli en tämligen vid krets som kan överklaga dessa beslut. I sammanhanget kan även pekas på förslaget att i kameraövervakningsförordningen (2 ) föreskriva att Datainspektionen får överklaga vissa beslut om kameraövervakning. Det kan diskuteras om det är förenligt med 11 kap. 4 regeringsformen att sådana processuella frågor regleras i en förordning. Tillsyn I förslagets 40 anges bland annat att innan en tillsynsmyndighet beslutar om vite ska den som bedrivit övervakningen ha fått tillfälle att yttra sig. Om saken är brådskande får, myndigheten dock i avvaktan på yttrandet meddela ett tillfälligt beslut om vite. Det tillfälliga beslutet ska omprövas, när yttrandetiden gått ut. Enligt Stockholms universitets mening bör den språkliga utformningen ses över, dels för att språket ska korrespondera med förslagets 38 och 39, dels för att det ska överensstämma med hur frågan normalt uttrycks i förvaltningsrättsliga författningar. Myndigheten beslutar att förelägga någon att vidta viss åtgärd och detta föreläggande kan förenas med vite. Det synes inte korrekt att tala om beslut om vite, då detta inte är ett särskilt beslut.

5 5 (6) I sammanhanget kan även pekas på 46 där det anges att en myndighet får förelägga vite. Vidare bör övervägas om inte denna paragraf bör komma i direkt anslutning till 41 och således återfinnas under rubriken tillsyn, som bestämmelsen handlar om, i stället för under rubriken straff m.m. Straff m.m. En första fråga som kan ställas är varför 44 i förslaget givits den föreslagna utformningen, eller alltså varför t.ex. 30 anges före 7 i uppräkningen av vilka överträdelser som är straffbelagda. Ur lagteknisk synpunkt kan straffhotet och viteshotet te sig som alternativa påtryckningsmetoder. Lagstiftaren kan välja mellan att generellt straffbelägga olydnad mot vissa regler och att ge myndigheterna befogenhet att besluta om vitesföreläggande i konkreta fall, eller att som i förevarande fall - ge myndigheterna en valrätt. Straffbestämmelser har å ena sidan den fördelen att de riktar sig mot alla tänkbara fall av olydnad, oavsett om myndigheten ännu upptäckt den enskildes olagliga förfarande eller beteende. Vitesförelägganden är å andra sidan effektivare i det avseendet att subjektiva rekvisit saknas och att vitet på förhand kan bestämmas till ett belopp som i det särskilda fallet är tillräckligt högt för att den enskilde skall åtlyda reglerna. Vidare har viteshotet den fördelen att det i en och samma situation kan finnas flera tänkbara adressater (även juridiska) och att det kan upprepas med högre och högre belopp, medan straff normalt endast kan ådömas en person en gång. Det kan därför förutsättas att vitesförelägganden kan komma att spela en viktigare roll i detta sammanhang än vad straffbestämmelserna kommer att göra. När det däremot gäller vissa bestämmelser, t.ex. förbudet att behandla (lämna ut) material för ett ändamål som är oförenligt med det för vilket det samlats in torde möjligheten till vitesföreläggande spela en begränsad roll. Emellertid är denna bestämmelse inte straffsanktionerad. Det kan därför enligt Stockholms universitet finnas anledning att ytterligare överväga vilka bestämmelser som bör vara straffsanktionerade. Stockholms universitet vill här åter understryka vikten av att denna lagstiftning koordineras med Integritetsskyddskommitténs arbete och eventuella straffbestämmelser i brottsbalken. Enligt den förslagna 28 får bild- och ljudmaterial från kameraövervakning lämnas ut till polismyndighet, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverkets skattebrottsenheter för att användas i brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen kan i det enskilda fallet innebära en vidsträckt tolkning av finalitetsprincipen. Som påpekas i det särskilda yttrandet har inte närmare utretts när och i vilken omfattning bildoch ljudmaterial från kameraövervakning kan behöva lämnas ut till andra brottsbekämpande myndigheter än polismyndighet, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Stockholms universitet delar bedömningen i yttrandet att det bör tydliggöras när och hur ett utlämnande till andra myndigheter, dvs. till Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverkets skattebrottsenheter ska få ske. Det ter sig vidare som om 27 i förslaget har givits en utformning som inte är förenlig med innehållet i 28. Stockholms universitet menar, till skillnad från utredningen, att det långt

6 6 (6) ifrån alltid är så att det är förenligt med det ändamål för vilket materialet samlats in att materialet överlämnas till polismyndigheten. 28 bör därför ges utformningen att övervakningsmaterial utan hinder av vad som sägs i 27 får lämnas till vissa angivna myndigheter. Sekretess m.m. Kameraövervakning är till sin natur en sådan behandling av personuppgifter som typiskt sett är känslig ur integritetssynpunkt. På flera ställen i utredningen understryks också det integritetskänsliga i att människor övervakas på olika platser. Trots detta förs ingen diskussion angående vilken nivå på sekretesskydd som bör gälla för uppgifter som inhämtats genom kameraövervakning (jfr 32 kap. 3 offentlighets- och sekretesslagen). Enligt Stockholms universitet mening finns det skäl att överväga om inte ett omvänt skaderekvisit bör gälla för denna typ av uppgifter. En sådan lagändring skulle begränsa det integritetsintrång som övervakningen innebär.