Verkets svar är indelade i de fyra block som utredningen utgår ifrån:

Transkript

1 1 (15) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Erika Ekman Tel: YTTRANDE Dnr Rj Miljöprocessutredningen (M 2007:04) Dano Kostovski Regeringskansliets utredningsavdelning Box Göteborg Enkät om miljökonsekvensbeskrivningar Sammanfattning Naturvårdsverket redovisar nedan erfarenheter och funderingar verket har kring i första hand miljöbalkens (MB) bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Svaret på Miljöprocessutredningens enkät följer ordningen i enkäten. Synpunkterna handlar generellt dels om själva utformningen av reglerna, dels om tillämpningen av dessa. Både ändringar i regelverket och vägledning kan vara aktuellt för att lösa de problem som finns. Verkets svar är indelade i de fyra block som utredningen utgår ifrån: 1. När det gäller MKB för verksamheter och åtgärder med betydande miljöpåverkan ligger fokus på hur MKB kan förbättras kvalitativt samt hur processen skulle kunna effektiviseras, vilket i sin tur skulle kunna minska handläggningstiderna. 2. Verket har mindre praktisk erfarenhet av MKB för verksamheter och åtgärder utan betydande miljöpåverkan, men konstaterar bl.a. att principen med en enklare MKB och en friare anpassning till de faktiska förhållandena är en god tanke. Kraven på MKB i dessa fall är en svensk konstruktion, vilket innebär att det även skulle finnas utrymme att överväga att slopa kravet på formell MKB i dessa fall. Det är då viktigt att säkerställa att miljöaspekterna ändå vägs in på relevant sätt. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (15) 3. Vad gäller terminologin kan det konstateras att det finns ett behov av att se över och förtydliga terminologin och verket framför några förslag kring detta. 4. Samordning är centralt för att effektivisera processen, särskilt när det handlar om krav enligt olika lagar. Här finns det vissa behov av justeringar bland reglerna. Ofta medger dock reglerna i sig en samordning och därmed handlar det mer om att förbättra tillämpningen av dessa regler bland myndigheter och kommuner och även verksamhetsutövare. Som framgår av den följande texten finns det enligt Naturvårdsverkets mening en del kvar att göra för att förbättra och förtydliga systemet med MKB. Naturvårdsverket välkomnar Miljöprocessutredningens arbete med detta. Enkätsvar 1. Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder med betydande miljöpåverkan 1.1 Miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet, handläggningstider m.m. En allmän synpunkt som har framkommit vid samtal med handläggare på verket är att processen kring att ta fram en MKB och även själva dokumentet MKB för projekt har utvecklats under senare år genom att kvaliteten har höjts. MKB för infrastrukturprojekt har generellt haft en hög kvalitet med ett bra innehåll under en längre tid. Det har pågått en läroprocess för alla inblandade, inklusive myndigheter. MKB för industrier har blivit bredare och redovisar exempelvis kemikalier, energifrågor och transporter på ett bättre vis. För vissa andra verksamheter finns fortfarande en hel del att göra för att höja kvaliteten på MKB. Ett kvarstående problem är de fortsatt långa handläggningstiderna. Dessa beror till viss del på omfattande kompletteringsbehov i många tillståndsprocesser. I de lägen verksamhetsutövaren (VU) inte beaktar dessa kompletteringsbehov tar det ytterligare tid. Långa handläggningstider kan dock ha många andra orsaker, som t.ex. brister i samrådsförfarandet. Naturvårdsverket har i oktober 2008 till regeringen överlämnat rapporten Handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken (5880). Rapporten är en redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutas av miljöprövningsdelegationerna (MPD). Av rapporten framgår bl.a. att handläggningstiderna vid MPD bl.a. påverkas av kvaliteten på tillståndsansökan inklusive MKB:n när den ges in till MPD. Verket går igenom några tänkbara åtgärder för att förkorta handläggningstiderna i rapporten. Några av dessa är förenklad och ökad möjlighet att avvisa en ansökan/mkb, bättre information i samrådsfasen samt bättre vägledning.

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (15) Redovisning av alternativa platser En mer detaljerad synpunkt är att Naturvårdsverket ofta saknar en redovisning av alternativa platser i MKB. En sådan redovisning ingår i kraven på MKB för verksamheter och åtgärder med betydande miljöpåverkan (6 kap MB). Alternativa platser behöver dock bara redovisas om sådana är möjliga. Detta bör enligt MB:s förarbeten i de allra flesta fall vara möjligt och nödvändigt för att MKB ska fylla sin funktion (prop. 1997/98:45, del 2, s. 63). En alternativ lokaliseringsplats behöver dock enligt samma förarbeten inte anges om det på grund av verksamhetens karaktär inte finns annan lämplig plats. Som exempel anges att det endast finns en plats att lokalisera verksamheten på, om ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats eller en speciell fors i vilken sökanden vill bygga ett kraftverk. Vad gäller tillståndsprövning av befintlig verksamhet med betydande miljöpåverkan finns det i praxis från Miljööverdomstolen (MÖD) flera exempel på godkännande av en MKB som inte innehåller redovisning av alternativa platser, se t.ex. MÖD:s dom den 22 oktober 2008 i mål nr M ang. tillstånd för Preem Petroleum AB:s raffinaderi i Lysekil. Denna praxis, t.ex. det nyss nämnda fallet, omfattar andra verksamheter än sådana där undantaget kan anses motiverat av verksamhetens karaktär. Detta gäller trots att MÖD i andra domar konstaterat att en lokaliseringsprövning enligt 2 kap. 6 (tidigare 4 ) MB ska ske även om en verksamhet bedrivits på en plats under lång tid, se bl.a. MÖD:s dom den 14 juni 2005 i mål nr M ang. tillstånd för Kuusakoski Sverige AB:s anläggning för metallåtervinning. Enligt domen kan man i princip kräva en omlokalisering av befintlig verksamhet, men hänsyn måste tas till skälighetsregeln i 2 kap. 7 MB. Naturvårdsverket anser att domarna från MÖD snarare gör rättsläget oklart, än att de tydliggör kravet på redovisning av alternativ lokalisering. Naturvårdsverket vill peka på att det finns en risk för att lämpligare alternativ för lokalisering inte prövas, om kravet på alternativredovisning inte upprätthålls även för befintlig verksamhet. Genom att VU tillåts välja om ett alternativ ska redovisas eller inte, kan det i praktiken bli så att det är VU och inte prövningsmyndigheten som gör bedömningen om det finns lämpligare alternativ och om en omlokalisering i så fall ska anses orimlig enligt 2 kap. 7 MB. Naturvårdsverket anser att MB:s krav på redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga är en tydlig regel i sig. Ovanstående rättsfall vittnar dock om att regeln kan tolkas på olika sätt. Om någon annan tolkning än den MÖD har gjort eftersträvas av lagstiftaren, bör regeln förtydligas. Det bör dock nämnas att det svenska kravet på redovisning av alternativ lokalisering får anses gå längre än kraven på sådan redovisning enligt artikel 5.1 och punkten 2 i bilaga IV till direktiv 97/11/EG om ändring av direktiv 85/337/EEG. Direktivet anger i dessa delar, i här relevant avseende, att exploatören ska tillhandahålla en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (15) MKB i marin och limnisk miljö En annan specifik synpunkt är att MKB som utförs för arbeten i marin miljö, särskilt på djupare vatten utanför kustnära grundområden och rekreationsområden ofta har en dålig beskrivning av förekommande arter och habitat i det aktuella området. Det är också ofta dåligt utrett vilka arter och habitat som finns/kan finnas i området och som kräver särskilda hänsyn mot bakgrund av de arbeten som kommer att utföras och vilken tid på året som dessa hänsyn är aktuella. Detta beror sannolikt i hög grad på att det är dyrare att ta fram denna information för havet jämfört med för landområden. Informationen är dock lika viktig om man vill bedöma effekterna av ett arbete/åtgärd. En orsak till dessa brister är okunskap om dessa havsmiljöer. Dessa brister bidrar ofta till att försena MKB-processen. Det finns ofta även större eller mindre brister avseende beskrivningarna av de limniska naturvärdena och/eller påverkan på dessa. En tydligare havsplanering med områden utpekade för olika ändamål, där man redan i planeringsstadiet tagit hänsyn till art och habitatförekomster och dessas spatiella utbredning längs kusten skulle kunna snabba på MKB-förfarandet i marin miljö. En detaljplanering kräver dock stora statliga insatser för inventering av den svenska havsmiljön. Särskilt om planer och program Det borde framgå någonstans att inte bara planen i sig kan medföra betydande miljöpåverkan utanför och inom plan- eller programområdet, utan att verksamheter utanför plan/programområdet även kan medföra betydande miljöpåverkan inom plan/programområdet beroende på hur planen/programmet utformas (t.ex. om man planerar bostadshus i närheten av verksamhet som visserligen ligger utanför planen, men ger upphov till kraftigt buller vid det planerade bostadshuset). Verket har tagit fram vägledning i denna del genom allmänna råd om miljöbedömningar av planer och program som kommer att publiceras inom kort (Beslutade den 6 november Se råden under rubriken Till bilaga 4, 2 e). Det vore dock önskvärt med ett klargörande av detta i lagtexten. I 4 2. a)-e) förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen) finns fem typer av planer uppräknade vilka som huvudregel ska miljöbedömas. I princip ska dessa planer alltid miljöbedömas. Det vore en förenkling om det i förordningen angavs att dessa planer alltid kräver en miljöbedömning. Som det är nu finns det en viss osäkerhet. Verkets bedömning är att det leder dels till att det läggs ner onödig tid på att utreda om en miljöbedömning krävs, dels att det förekommer att miljöbedömning inte genomförs trots att den borde har genomförts. Till den grupp av planer och program vilka ska miljöbedömas bör utöver de som räknas upp i 2. a)-e) övervägas att läggas till banhållningsplan enligt förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar, nationell väghållningsplan enligt förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan eller motsvarande nationell inriktnings- och åtgärdsplanering. Även strukturfondsprogrammen bör tillhöra den grupp av planer och program som alltid ska miljöbedömas.

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (15) Punkt 1 d) i bilaga 4 till MKB-förordningen synes inte innebära en korrekt implementering av direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. I nämnda punkt anges att I bedömningen skall särskilt beaktas i vilken utsträckning planen eller programmet innebär miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet (vår kursivering.). I bilaga II till direktivet anges under rubriken Kriterier för att avgöra om påverkan kan antas vara betydande enligt artikel 3.5 i bilagans första punkt Särdragen i planer och program, särskilt med hänsyn till miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet. I Europeiska kommissionens vägledning angående genomförande av direktivet anges bl.a. Vilken relevans problemen har för planerna eller programmen beskrivs inte i direktivet. Det lämnar utrymme för olika tolkningar. Hit kan räknas fall där planer eller program förorsakar eller förvärrar miljöproblem; fall där miljöproblem verkar inskränkande på planer eller program eller påverkar dem på annat sätt. [ ] I de olika fallen måste man alltid fastställa arten och allvarligheten av de miljöproblem som är av betydelse för planen eller programmet i fråga. Den svenska skrivningen är snävare och inriktar sig endast på fall där planen eller programmet i sig innebär miljöproblem. Direktivet får förstås som att det avser såväl fall där planen eller programmet påverkar miljöproblem som den omvända situationen där miljöproblem påverkar planen. 1.2 De verksamheter för vilka det ska krävas en fullständig MKB anges i den nya 3 MKB-förordningen. Ändringen (SFS 2008:691) innebär att listan i bilaga 1 har ersatts med bl.a. närmare 100 verksamhetskoder från bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Denna ändring gjordes som verket uppfattat det för att förordningen ska överensstämma med de ändringar som tidigare har gjorts i FMH-bilagan. 3 med dess hänvisningar innebär naturligt en relativt omfattande reglering och det går att se fördelar med att denna bestämmelse är synkroniserad med FMHbilagan. Enligt verkets mening är det dock en brist att man inte direkt i MKBförordningen kan utläsa vilka verksamheter som avses. Detta var tidigare möjligt i gamla bilaga 1. Förordningens 3 kan visserligen inte anses vara otydlig i sig, men däremot svårtillämpad. En lagstiftningsmetod där man måste läsa flera författningar för att förstå innebörden, blir sällan lätt att tillämpa. Ett alternativ skulle kunna vara att ha kvar koderna i 3, men att vid dessa infoga en lista där alla verksamheter namnges. Naturvårdsverket vill även göra utredningen uppmärksam på att alla hänvisningar till den numera upphävda bilagan 1 till MKB-förordningen ligger kvar (se 4 första stycket 2. och ett antal ställen i bilaga 3). Dessa måste tas bort. En ny hänvisning bör i de flesta fall kunna ske till den nya 3. Vid kontakt med handläggare i Miljöprocessutredningen framgick dock att det möjligen inte är så enkelt att i samtliga fall enbart hänvisa till 3, utan att vissa andra justeringar sannolikt behövs. 1.3 Enligt MKB-direktivets artikel innebär reglerna att behovet av en MKB för de verksamheter som anges i bilaga II ska bedömas genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier samt med stöd av vissa urvalskriterier (s.k. screening). I direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan anges i artikel 3.2 a) bl.a. att en miljöbedömning ska utföras för vissa angivna planer och program i vilka

6 NATURVÅRDSVERKET 6 (15) förutsättningarna anges för kommande tillstånd enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet. De aktuella verksamheterna i direktivets bilaga II finns uppräknade i bilaga 3 till MKB-förordningen. De finns även med genom hänvisningen i 3 till FMHbilagan. Vidare får en del verksamheter antas rymmas under lydelsen i 3 andra stycket förordningen. För de verksamheter som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. MB ska en anmälan enligt 25 FMH innehålla en MKB enligt 6 kap. MB i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Det möter i viss utsträckning direktivets krav på MKB för de verksamheter som finns upptagna i direktivets bilaga II. En koppling till kriterielistan i MKB-förordningens bilaga II behövs dock för att uppfylla direktivets artikel 4.3. I 26 a) FMH anges att I fråga om anmälningspliktiga verksamheter som i bilagan till denna förordning har angetts med EU-koden 85/337-1 eller 85/337-2 ska den myndighet som handlägger anmälningsärendet särskilt beakta de kriterier som anges i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar och i varje enskilt fall pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas. EU-koderna får tolkas avse bilaga 1 respektive bilaga 2 till direktivet. Här finns således önskvärd koppling till bilaga 2. Denna avser dock bedömningen av tillståndsplikt och inte den om en MKB krävs. Detta får antas bero på att det svenska systemet bygger på att alla verksamhetstyper i MKB-direktivets bilaga II ska vara tillståndspliktiga. Det bör dock undersökas om det bör göras en koppling till kriterielistan i bilaga 2 till förordningen även i 25 FMH. Det kan konstateras att reglerna är svårtillgängliga. Tillämpningen av bilaga 3 för plan-mkb är dock mindre komplicerad än tillämpningen av motsvarande regler för projekt-mkb, eftersom kopplingen här är tydlig till bilaga 3. Det skulle det bli tydligare om det även för projekt-mkb gjordes någon form av hänvisning till bilaga 3. Nämnas kan att till den danska planlagen finns en kungörelse som innehåller bilagor motsvarande bilagorna I och II i MKBdirektivet, dvs. projekt för vilka MKB är obligatorisk respektive projekt för vilka det fordras en bedömning av om MKB ska ske (se SOU 2003:124 s. 88). Denna form av tydligt angivande av verksamheterna i respektive bilaga i direktivet saknas i svensk rätt. Bilagan behöver även justeras efter ändringen i 3 (se ovan ang. hänvisning till den gamla bilagan 1). 1.4 Att hålla samråd är en viktig del av prövningen och det är viktigt att det genomförs på ett sådant sätt att alla som kan tänkas bli berörda av projektet får ta del av relevant information och komma med synpunkter. Det är naturligt att detta tar sin tid. För att samrådsprocessen ska gå bra är det viktigt att VU kommer med tydlig information om den planerade verksamheten och visar öppenhet och är pedagogisk. Det är VU som har förstahandsansvaret för en MKB med god kvalitet. Samtidigt är det av stor betydelse att prövningsmyndigheten lägger stor vikt vid samrådet för att där tydligt framföra till VU vad som är viktigt, så att detta kommer med i ansökan och MKB. Då blir den fortsatta processen enklare och man begränsar antalet kompletteringsrundor, som ofta är kostsamma för VU.

7 NATURVÅRDSVERKET 7 (15) Om det finns en god relation mellan VU och berörd myndighet, har företaget sannolikt mer förståelse för de krav och synpunkter som myndigheter och kommuner kommer med i prövningsprocessen. I verkets rapport om handläggningstider för prövning enligt MB (som nämndes ovan under p. 1.1), konstateras just att bättre information i samrådsfasen är en viktig fråga. Här kan länsstyrelsen/mpd påverka och bör enligt verkets mening utveckla samrådet även på egen hand, t.ex. genom bättre samarbete mellan olika länsstyrelser/mpd. Under 2005 förtydligades även länsstyrelsens roll under samrådet på ett positivt sätt genom ett tillägg i 6 kap. 5 MB, enligt vilken länsstyrelsen under samrådet ska verka för att MKB:n får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen (jfr. artikel 5.2 i MKBdirektivet, som ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att den ansvariga myndigheten yttrar sig om de uppgifter som exploatören ska lämna enligt punkt 1 om exploatören begär det före inlämnandet av en tillståndsansökan.) Samrådet kan dock lätt dra ut på tiden och en möjlighet skulle kunna vara att införa någon form av tidsgränser för detta (jfr. t.ex. 5 kap. 4 MB). Av artikel 6.3 femte strecksatsen MKB-direktivet framgår att beroende på respektive projekts karaktär och lokalisering får medlemsstaterna bestämma lämpliga tidsgränser för de olika stegen i proceduren i syfte att säkerställa att ett beslut fattas inom rimlig tid. I ovanstående rapport om handläggningstider avseende hela miljöprövningen, dvs. inte bara MKB:n, diskuteras dock ett antal risker med en sådan lösning. Effekten av att reglera hur lång tid en tillståndsprocess, eller delar av denna får ta, skulle kunna bli att VU ser det som tillståndsmyndighetens ansvar att driva processen framåt så att ett tillstånd kan lämnas i tid. En sådan effekt skulle kunna påverka kvaliteten på tillståndsprövningen och medföra ett minskat miljöskydd. Det skulle även kunna leda till ett ökat antal avvisningar, vilket dock i sig skulle kunna ha det positiva med sig att det sätter press på sökanden att prestera bättre ansökningar/mkb. Att tidsbegränsa samrådet för enbart MKB:n är dock en annan fråga. Möjligheten att förkorta tiden för samrådet måste dock vägas mot att det kan verka menligt på miljöskyddet. Innan tiden för samråd eventuellt tidsbegränsas bör det utredas om detta skulle kunna vara en lämplig åtgärd, som inte påverkar miljöskyddet på ett oacceptabelt sätt. Om tidsgränser införs kan det vara lämpligt att införa differentierade tider beroende på verksamhetens karaktär (se nästa stycke angående planer och program). Noteras kan även för planer och program att det i 6 kap. 14 MB står att kommunen eller myndigheten ska ge de som önskar yttra sig över MKB:n och planen eller programmet skälig tid. I Europeiska kommissionens vägledning står att Tidsfristerna skall anges i lag och att Medlemsländerna sätter själva tiden I artikel 6.2 direktivet anges dock att myndigheter och allmänhet ska ges rimlig tid att yttra sig och i 6.5 att närmare bestämmelser om samråd beslutas av medlemsstaterna, dvs. det är inte ett krav enligt direktivet att lagstadgade tidsfrister anges. Det finns inte heller tidsfrister angivna i svensk lag. Det finns dock skäl att utreda om sådana tidsgränser skulle effektivisera och förbättra prövningen. Av Naturvårdsverkets kommande allmänna råd om planer

8 NATURVÅRDSVERKET 8 (15) och program framgår att verket anser att tre veckor bör vara utgångspunkten för vad som är rimlig tid, men att tiden både kan förkortas och förlängas i det enskilda fallet. (Se råden under rubriken till 6 kap. 13 andra stycket MB). En annan synpunkt gällande förenkling av samrådet gäller det samråd som sker i gränsöverskridande sammanhang, s.k. Esbo-samråd, kring planer och program som kan antas medföra gränsöverskridande konsekvenser. En ändring av 9 och 10 1, (2) och 4 MKB-förordningen kan innebära att samråd sker direkt mellan de parter som berörs av en plan eller ett program och inte tar omvägen via Naturvårdsverket. Detta kan få indirekta konsekvenser för VU i de fall en plan föranleds av ett specifikt projekt. Detta skulle troligen uppfattas som en regelförenkling. Ett sådant samråd skulle mer efterlikna de samråd som sker idag inom Sverige när t.ex. en översiktsplan tas fram. Motsvarande samrådskrets i ett annat land skulle inbjudas på samma villkor och under samma förutsättningar som den svenska samrådskretsen. Lokalt och regionalt har man bättre möjlighet att avgöra hur stort influensområde en plan eller ett program har och kan enklare avgränsa samrådskretsen än vad som kan göras från centralt håll. Det skulle också stärka de lokala och regionala banden över gränserna om samrådet skedde direkt och inte omvägen via Naturvårdsverket. Möjligheten att utse någon annan som ansvarig myndighet finns i förordningen men kräver ett regeringsbeslut i varje särskilt ärende. Sådana beslut tar så lång tid att det i de flesta fall är meningslöst, då samrådet redan är slut när beslutet kommer. Alternativ riskerar det att avsevärt förlänga samrådstiden och därmed en plan- eller programprocess. Det bör därför ges möjlighet att på ett enklare och snabbare sätt utse ansvarig myndighet för att uppfylla bestämmelserna i 9 och 10 MKB-förordningen. Ett alternativ är att det redan i förordningen anges vilka planer och program som hanteras på de olika nivåerna. Hur exakt detta skulle ordnas eller formuleras kräver ytterligare utredning och helst ett utbyte av information över gränserna för att om möjligen likrikta reglerna i Norden. En nackdel kan vara att de länsstyrelser som mycket sällan kommer i kontakt med sådana samråd kan se det som en initial svårighet att upparbeta rutiner för denna ärendetyp. På samma sätt kan det bli betungande för de länsstyrelser som kan få många Esbo-planer. 1.5 De svenska reglerna går generellt längre än direktivet, bl.a. på så sätt att fler verksamheter omfattas av krav på MKB. Detta påverkar naturligtvis kostnaderna för verksamhetsutövarna. Den svenska regleringen är inte såsom direktivet begränsad till verksamheter med betydande miljöpåverkan, utan en MKB ska ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. samt vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a MB samt i vissa anmälningssituationer. I många situationer är det fråga om verksamheter utan betydande miljöpåverkan, där en MKB ska innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet i 6 kap. 3 MB (6 kap. 7 första stycket första meningen). Naturvårdsverket har i samband med ett yttrande till Miljöbalkskommittén tidigare framfört att krav på MKB för åtgärder/verksamheter som inte har en betydande miljöpåverkan är en svensk konstruktion och att det borde övervägas

9 NATURVÅRDSVERKET 9 (15) att ta bort kravet. Givetvis ska en ansökan även för projekt som inte kräver MKB innehålla relevant information om projektets miljöpåverkan, men denna del av underlaget behöver inte betecknas MKB ( Erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar förfarande och kvalitet, se bilaga 1). Verket har också tidigare framfört att kraven i gamla bilaga 1 och nuvarande 3 bättre borde anpassas till kraven i bilaga 1 i direktivet, i den mån det inte medför att miljönyttan påverkas på ett oacceptabelt sätt. Vidare skulle man kunna tänka sig någon form av differentierade krav beroende på verksamhetens art, där t.ex. särskilt miljöpåverkande verksamheter omfattas av strängare krav. Grundtanken skulle vara att verkligen satsa på de verksamheter som påverkar miljön betydligt och minska kraven för de verksamheter som endast har begränsad miljöpåverkan. Det är då viktigt att säkerställa att miljöaspekterna vägs in på ett relevant sätt. För projekt-mkb kan det lösas genom att ansökan eller anmälan utformas så att tillräckliga miljöhänsyn tas. Om den svenska regleringen närmade sig direktivets miniminivå kan kostnaderna antas minska. En sådan ändring kan dock antas innebära ett minskat miljöskydd i vissa fall och det är viktigt att hitta en rimlig nivå för detta, där kraven anpassas efter svenska förhållanden. Ett långdraget samråd, utan tidsgränser, kan också innebära ökade kostnader, se ovan om tidsgränser, p I dessa tankegångar finns även ett regelförenklande perspektiv. 2. Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter utan betydande miljöpåverkan 2.1 NV har begränsad praktisk erfarenhet av verksamheter utan betydande miljöpåverkan. Verket granskar sällan eller aldrig sådana verksamheter. Här bör länsstyrelserna ha större erfarenhet. 2.2 Principen med enklare MKB och friare anpassning till de faktiska förhållandena är en god tanke. De svenska kraven på MKB i dessa fall går dock längre än direktivet, som nämnts ovan under p Det vore bra med någon form av begränsande precisering i 6 kap. 7 första stycket första meningen MB när det gäller vad en sådan MKB ska innehålla. Samtidigt är varje ärende unikt och det är svårt att generellt säga vad som ska krävas av en MKB i dessa fall. Länsstyrelsernas roll som samrådspart är viktig för att rätt frågor ska prioriteras och resurser läggas på rätt frågor. Om det finns en liknande verksamhet som medför en betydande miljöpåverkan kan detta vara en utgångspunkt för en diskussion med prövningsmyndigheten. Ett alternativ är som verket anfört ovan, att överväga att slopa kravet på formell MKB i dessa fall, men ändå se till att miljöaspekterna vägs in på relevant sätt. Detta kräver närmare överväganden. (se ovan under p. 1.5) 2.3 Se svar vid p Enligt 25 FMH ska en anmälan bl.a. innehålla en MKB enligt 6 kap. MB i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Utgångspunkten bör vara att syftet i 6 kap. 3 ska kunna uppfyllas genom MKB. Utifrån verksamhetens art och omfattning kan sedan verksamhetsutövaren i dialog med

10 NATURVÅRDSVERKET 10 (15) den myndighet som tar emot anmälan diskutera tillägg eller avsteg. Även här är det svårt att generellt ange vad som ska krävas (se också p. 2.2). 3. Terminologin 3.1 Först kan konstateras att det är angeläget att se över och förtydliga terminologin. Att det behovet finns framgår bl.a. av att begreppen miljöbedömning, miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivning ofta även av myndigheter används på ett sätt som inte överensstämmer med hur begreppen används i 6 kap. MB och MKB-förordningen. Även i uppdraget till Miljöprocessutredningen används termerna på ett sätt som inte överensstämmer med lagstiftningen. På sidan 18 står bättre samordna de olika bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar för projekt, planer och program. Miljökonsekvensbedömningar görs dock inte för planer och program, utan där görs miljöbedömningar. En annan svårighet avser begreppet miljöbedömning. I detta begrepp ryms egentligen en process i flera steg. Inom ramen för denna process ska bl.a. en MKB upprättas. Det är Naturvårdsverkets erfarenhet att begreppet dock är vilseledande på så sätt att de som ska göra bedömningen ser det som en engångsföreteelse i form av ett dokument som ofta upprättas i efterhand. Begreppet miljöutredning eller liknande skulle möjligen på ett bättre sätt leda tanken till den verkliga process som miljöbedömningen ska innebära. Ytterligare en problematik gäller begreppet MKB. Det kan ofta vara en fördel om det gjordes tydligare att det finns två olika MKB, dvs. plan-mkb och projekt-mkb. Det är för övrigt oklart hur begreppet miljökonsekvensbedömning ska användas. I 6 kap. MB används begreppet enbart en gång, nämligen i rubriken ovan 6 kap. 3 samt i 6 avseende miljöpåverkan i ett annat land. Tidigare fanns begreppet med även i 5, men togs bort och ändrades till miljökonsekvensbeskrivning genom SFS 2005:571. Någon närmare motivering till denna ändring finns inte i författningskommentaren (prop. 2004/05:129). Motsvarande justering har inte gjorts i 6. Beträffande förändring och förtydligande av terminologin finns det enligt verkets mening tre olika vägar att gå. 1. Behålla den något krångliga och otydliga terminologi som finns och som nu trots allt har börjat sätta sig bland användare i kommuner och myndigheter samt även hos verksamhetsutövarna. 2. Utgå från nuvarande terminologi men göra den mer enhetlig. 3. Införa en helt ny terminologi där det av ordens språkliga betydelse framgår vad som avses. Risken finns dock att nya begrepp skapar förvirring i tillämpningen. I nedanstående tabell finns förslag enlig ovanstående numrering. Nr 1 är således nuvarande benämning etc.

11 NATURVÅRDSVERKET 11 (15) Användningsområde Verksamheter och åtgärder (projekt) Planer och program Dokument 1. Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) 2. Miljökonsekvensbeskrivning (för projekt) 3. Miljökonsekvensbeskrivning (för projekt) 1. Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) 2. Miljökonsekvensbeskrivning (för planer och program) 3. Miljökonsekvensbeskrivning (för planer och program) Process 1. Miljökonsekvensbedömning 2. Miljöbedömning (för projekt) 3. Miljöutredning (för projekt) 1. Miljöbedömning 2. Miljöbedömning (för planer och program) 3. Miljöutredning (för planer och program) 4. Samordning 4.1 Erfarenheterna kring samordning inom och mellan myndigheter synes generellt vara goda. För att alla berörda ska vara överens om vad som gäller i ett speciellt ärende kan det vara lämpligt att ha ett samrådsmöte på platsen för den tänkta verksamheten. Man kan då gemensamt diskutera den planerade verksamheten och reda ut eventuella missförstånd kring terminologi, beskrivningar av lägen, verksamhetsspecifika termer etc. Problematik kan dock uppstå när samråd ska hållas enligt flera olika lagar. När det gäller t.ex. prövning av vindkraft ska en prövning ske enligt såväl MB som PBL. Här blir det tydligt att problemen ibland handlar om själva regelutformningen, men lika ofta om tillämpningen av reglerna. När det gäller MKB-krav enligt olika lagstiftningar ställer reglerna ofta inte upp formella hinder mot samordning, men det måste finnas en vilja och ambition hos berörda aktörer att skapa en sådan samordning. Boverket anger i sin handbok om vindkraft bl.a. att kraven på en verksamhet eller åtgärd respektive en plan eller ett program är olika, men att en MKB för en detaljplan respektive för en verksamhet eller åtgärd trots det kan samordnas och till stor del utgöra samma dokument. Överhuvudtaget är det viktigt att sträva efter samordning av prövningarna så långt möjligt när en åtgärd prövas enligt flera lagstiftningar (se manus till Vindkraftshandboken s. 8). Även när det är olika aktörer som är ansvariga enligt de olika lagarna är det viktigt att en samordning sker. Ett alternativ till att samordna reglerna om MKB kan vara att ta bort det dubbla kravet på tillstånd, vilket Miljöprocessutredningen också utreder i delen om vindkraft. Naturvårdsverket har tidigare framfört att det finns problem med denna dubbelprövning och bl.a. framfört att en översyn av möjligheter till

12 NATURVÅRDSVERKET 12 (15) samordning av MKB-bestämmelserna i PBL och MB är angelägen (se bilaga 1 s. 5). Vissa justeringar har också skett. 6 kap. 22 MB innehåller t.ex. en bestämmelse om just samordning som 5 kap.18 PBL också hänvisar till. Se även p kap. 22 MB bör gälla även i alla de fall andra lagar hänvisar till hela 6 kap. eller specifikt till just denna bestämmelse. Bestämmelsen synes dock ta sikte på att uppfylla kraven i direktivet om miljöbedömningar av planer och program, dvs. regler inom 6 kap. (se prop. 2003/04:116 s. 69). Ett förslag är att förtydliga regelns räckvidd genom att i bestämmelsen uttryckligen ange att denna gäller även vid tillämpning av andra lagar. Bestämmelsen skulle då kunna lyda: Myndigheter och kommuner ska sträva efter att samordna arbetet med de bedömningar och beskrivningar som görs enligt bestämmelserna i detta kapitel. Detta gäller även då hänvisningar görs till detta kapitel i andra lagar. 4.2 Vad gäller infrastrukturlagarna kan konstateras att det i MB krävs avgränsningssamråd med enskilda (samt allmänhet och organisationer vid betydande miljöpåverkan) vilket saknas i reglerna för planeringsprocessen i lag (1995:1649) om byggande av järnväg. Se vidare om förhållandet mellan olika lagar i bilaga 1 s. 5 f. Alternativ lokalisering för planer och program kontra projekt En annan fråga gäller alternativ lokalisering och utformning för planer och program kontra projekt enligt MB respektive PBL enligt förslag i betänkandet Bygg helt enkelt, SOU 2008:68. I Naturvårdsverkets svar över betänkandet anför verket följande vad gäller utredningens förslag till ny 5 kap. 21 PBL gällande alternativa utformningar: Vad gäller ny formulering av 5 kap. 21 är Naturvårdsverket kritiskt till att paragrafen endast tar upp alternativa utformningar. Enligt 6 kap MB ska bl.a. redovisas vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ. Detta omfattar såväl alternativa lokaliseringar som utformningar. Det är som Naturvårdsverket ser det olyckligt om endast motiven till alternativ utformning ska redovisas enligt PBL samtidigt som det i MB finns andra krav på redovisningar vid samrådet. Förslaget kan tolkas som att den alternativa utformningen alltid ska redovisas vid programoch plansamråd medan samtliga punkter enligt 6 kap. 12 MB ska redovisas vid betydande miljöpåverkan. Naturvårdsverket ser dock risker med att det med föreslagen formulering blir en betoning på alternativ utformning på bekostnad av alternativ lokalisering och övriga redovisningar som krävs vid samråd om planprogram och detaljplaner med betydande miljöpåverkan. Se verkets yttrande s. 4, dnr ) En oklarhet i detta avseende kan vidare ytterligare förstärka den problematik som beskrivs under p vid rubriken Redovisning av alternativa platser. 4.3 Miljöpåverkan Ett centralt begrepp både beträffande planer och program och verksamheter och åtgärder är miljöpåverkan och betydande miljöpåverkan. När det gäller planer och program ska den betydande miljöpåverkan genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra beskrivas för följande aspekter: biologisk

13 NATURVÅRDSVERKET 13 (15) mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter (6 kap. 12 andra stycket 6 MB). När det gäller verksamheter och åtgärder står att man ska identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi (6 kap. 3 MB). Det vore önskvärt med ett förtydligande huruvida det är samma aspekter/effekter som ska identifieras, beskrivas och bedömas vid miljöbedömning av planer och program som vid miljökonsekvensbedömning av verksamheter och åtgärder. Om det är det bör det uttryckas på samma sätt. Om det inte är det bör det motiveras. Betydande positiv miljöpåverkan vid behovsbedömningen Det framgår av förarbetena till bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program, att med betydande miljöpåverkan avses såväl positiv som negativ betydande miljöpåverkan då det handlar om den miljöpåverkan som ska identifieras, bedömas och beskrivas i MKB samt den miljöpåverkan som ska följas upp när en plan eller ett program genomförs (se prop. 2003/04:116 s. 65). Det framgår dock inte lika tydligt om även positiv miljöpåverkan ska beaktas vid behovsbedömning då det ska avgöras om en miljöbedömning krävs enligt 6 kap. 11 MB. Enligt Naturvårdsverkets bedömning är det naturligt att så sker och verket har tolkat in ett sådant krav i bestämmelserna. Detta framgår i verkets handbok om miljöbedömningar av planer och program som är beslutad men ännu inte publiceras (se bl.a. s. 23 i remissversion av handboken på verkets hemsida.) Boverket gör dock motsatt tolkning. Det vore önskvärt med ett förtydligande i denna del. Effekter vid betydande miljöpåverkan Av direktivet om planer och program bilaga 1 f) framgår att påverkan bör inbegripa sekundära, kumulativa, permanenta, samverkande och tillfälliga positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt. I Europeiska kommissionens vägledning Genomförande av direktiv 2001/42 s. 31 anges att uppräkningen i f inte är uttömmande. Det framgår dock inte av 6 kap MB där endast olika aspekter räknas upp. Information till allmänheten om miljöbedömning Av 6 MKB-förordningen framgår att resultatet av behovsbedömning med stöd av kriterierna i bilaga 4 till förordningen ska göras tillgänglig för allmänheten. Även vid den förenklade behovsbedömningen som kan göras utan stöd av kriterierna i bilaga 4 borde det vara ett krav att resultatet görs tillgängligt för allmänheten. Det här gäller när miljöbedömning ska genomföras. Även i dessa fall kan det vara värdefullt med information till allmänheten i god tid innan samrådet ska ske.

14 NATURVÅRDSVERKET 14 (15) Samrådskretsen vid planer och program Det är oklart varför samrådskretsen skiljer sig åt mellan behovsbedömning (länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter, 6 MKB-förordningen) och vad gäller avgränsningen (kommuner och länsstyrelser som berörs av planen, 6 kap. 13 MB). Samrådskretsen vid nationella planer och program I 6 kap. 13 MB och i 6 MKB-förordningen står att För planer och program på nationell nivå skall samråd i stället ske med Naturvårdsverket och andra berörda centrala myndigheter (vår kursivering). Det bör förtydligas att skrivningen i stället ske inte ska uppfattas som att samråd inte bör ske med såväl lokala- och regionala- som nationella myndigheter när så är lämpligt. Enklast är förmodligen att ta bort i stället. Allmänhetens deltagande vid samråd om avgränsningen Det finns i MB inte något krav på att allmänheten ska kunna delta i samråd om avgränsningen vad gäller planer och program (jfr. 6 kap. 4 MB avseende projekt). I SEA-protokollet (artikel 6) står dock att man ska sträva efter att ge den berörda allmänheten tillfälle att delta vid fastställande av vilka relevanta uppgifter en MKB ska innehålla. Se även protokollets artikel 7. Se även Århuskonventionen artikel 6 punkt 4 och prop. 2003/04:116 s Utgångspunkten bör vara att VU samordnar samrådet. Det är denne som äger ärendet och ska driva den delen av processen. Om en myndighet tar över den rollen finns en risk att myndigheten får driva ärendet framåt. Med tanke på myndigheternas arbetsbelastning och de generellt sett långa handläggningstiderna, vore det olämpligt att förlänga processen ytterligare genom att en myndighet skulle samordna och driva samråden. Det är också VU som ska visa att denne har kompetensen att driva verksamheten och även samrådet. Alla berörda myndigheter, vid prövning och tillsyn, har i ett bra samrådsförfarande full insyn i processen, och har då också möjlighet att begära förtydliganden och kompletteringar. VU borde kunna få tillräckligt stöd bl.a. genom länsstyrelsens justerade ansvar enligt 6 kap. 5 MB, enligt vilken länsstyrelsen ska vägleda VU kring inriktning och omfattning av MKB. I Finland används en modell med kontaktmyndighet och formaliserat myndighetsutlåtande. Detta skulle kräva stora resurser i det svenska systemet. En nackdel kan vara att man skapar ytterligare ett led i processen, vilket kan öka handläggningstiderna. Om det dessutom krävs en separat process, som ska vara avslutad innan tillståndsansökningen påbörjas, förlängs troligen den sammanlagda processen avsevärt. En annan svårighet att hantera i det sammanhanget vore att bedöma om myndigheten/domstolen som prövar ansökan ska vara bunden av det beslut som fattats av myndigheten som prövat MKB. Övrigt Europeiska kommissionen lämnade 2001 en formell underrättelse till regeringen angående felaktig tillämpning av MKB-direktivet. Naturvårdsverket lämnade i

15 NATURVÅRDSVERKET 15 (15) december 2002 underlag och synpunkter till Miljödepartementet inför svaret till kommissionen. Verkets redovisning bifogas. Beslut om detta yttrande har fattats av direktören Kerstin Cederlöf. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetschefen Rikard Janson och juristen Erika Ekman, den sistnämnda föredragande. För Naturvårdsverket Kerstin Cederlöf Erika Ekman Bilagor: 1) Naturvårdsverkets yttrande till Miljöbalkskommittén, Erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar förfarande och kvalitet. Dnr Rv 2) Skrivelse till Miljödepartementet angående formell underrättelse om felaktig tillämpning av direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. (EUM2002/1756/R)