Överlåtelse av tillsyn enligt miljöbalken, Örnsköldsviks kommun (M2010/4615/Ma)

Transkript

1 1 (5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Pettersson, Björn Tel: YTTRANDE Ärendenr: NV Miljödepartementet Miljöanalysenheten Marie Becker Stockholm Överlåtelse av tillsyn enligt miljöbalken, Örnsköldsviks kommun (M2010/4615/Ma) Sammanfattning Eftersom nya regler för överlåtelse trätt ikraft sedan Länsstyrelsens fattade beslutet, är det lämpligt att regeringen återförvisar ärendet till Länsstyrelsen, som efter ytterligare dialog med kommunen, gör en förnyad prövning. Ett annat skäl till att återförvisa ärendet är att miljötillsynsförordningen (MTF) medfört en icke oväsentlig förändring av den tidigare ansvarfördelningen för operativ tillsyn. Naturvårdsverkets ställningstagande I och med ikraftträdandet av MTF är rättsläget förändrat och detta ärende aktualiserar därför ett antal centrala frågor. Vi behöver framöver, tillsammans med representanter för länsstyrelserna och kommunerna, utveckla vår vägledning om överlåtelse av tillsyn. Denna process tar dock tid och därför avgränsas vårt yttrande till de mest centrala frågorna. Naturvårdsverket tar inte ställning till de bedömningar som Länsstyrelsen gör för enskilda tillsynsobjekt. Vi har inte tillräcklig kunskap om tillsynsobjektens komplexitet och behov av tillsyn, kommunens kompetens och resurser, eller Länsstyrelsens förutsättningar, för att kunna göra det. Behov av att se över beslutade överlåtelser Miljöbalkens regelsystem har under åren genomgått väsentliga förändringar. Ansvarsfördelningen för den operativ tillsynen har ändrats liksom reglerna för olika sakområden. EU-lagstiftning har tillkommit. Lagstiftningen inom miljöbalkens tillämpningsområde har blivit mer komplex och ställer högre krav på den operativa tillsynsmyndigheten. Till det kommer att de kommunala BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (5) nämndernas och länsstyrelsernas förutsättningar i övrigt att bedriva operativ tillsyn, och länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva tillsynsvägledning, sannolikt har förändrats under denna tidsperiod. Genom MTF är det dessutom nya regler för överlåtelse av tillsyn enligt miljöbalken. Det finns överlåtelsebeslut som är mycket gamla t.ex. från miljöskyddslagens tid. Dessutom är de ibland olämpligt formulerade. Länsstyrelsen Västernorrland har påbörjat arbetet med att se över överlåtelsebesluten. Vi bedömer att det finns behov att göra denna översyn vid flera länsstyrelser. Naturvårdsverket vill dock betona att länsstyrelsernas översyn bör baseras på samverkan med kommunerna och en stark strävan att uppnå samsyn. I detta ärende har prövningen av överlåtelse skett enligt den tidigare gällande förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF). Vi anser därför att det kan vara ändamålsenligt att Länsstyrelsen, efter ytterligare dialog med kommunen, gör en ny prövning enligt MTF. Utgångspunkt för prövningen Regeringen har i MTF gjort en generell bedömning av vilken myndighet eller myndighetsnivå som bör ansvara för den operativa tillsynen. Om avsteg från detta ska göra vid en prövning av överlåtelse är det sju olika frågeställningar som prövande myndighet ska ta ställning till. Enligt TiF skulle myndigheten ta hänsyn till fyra frågeställningar. Naturvårdsverket anser att utgångspunkten vid prövning av överlåtelse bör vara att sammantaget erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till tillsynsobjekten (se prop. 1997/98:45, Miljöbalk, sid. 503). Kompetens, resurs och objektivitetskraven ska vara desamma oavsett om tillsynen åligger länsstyrelsen eller kommunen (se prop. 1997/98:45, sid. 506). Därför bör en prövning av överlåtelse, för alla de tillsynsobjekt som begäran avser, göras förutsättningslöst enligt 20 MTF. Länsstyrelsen bör därför undvika att i förväg, innan prövningen av kommunens begäran har inletts, slå fast att vissa typer av tillsynsobjekt inte ska överlåtas. Det hindrar naturligtvis inte länsstyrelsen från att i dialogen med kommunen redovisa sina utgångspunkter eller de aspekter som de anser, utifrån ett länsövergripande perspektiv, är särskilt viktiga att ta hänsyn till i prövningen. Nya regler om att överlåta enstaka eller grupper av objekt Som kommunen anfört i sin skrivelse daterad den 18 oktober 2010 gällde enligt TiF huvudregeln att överlåtelse skulle avse grupper av tillsynsobjekt. I Ds 1998:22 Tillsyn enligt miljöbalken, sid. 61, anfördes att en myndighets tillsynsansvar i normalfallet ska omfatta all verksamhet som ingår i tillsynspaketet. Föreligger särskilda skäl bör en möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Även av prop. 1997/98:45, sid 502, framgår att det bör finnas möjlighet att frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det. Sedan 1 mars 2011 gäller miljötillsynsförordningen (2011:13). Enligt 1 kap. 19 gäller följande.

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (5) En överlåtelse av uppgiften att utöva operativ tillsyn ska avse 1. en viss typ av tillsynsobjekt, 2. en viss typ av tillsynsobjekt med undantag för ett visst eller vissa tillsynsobjekt, eller 3. ett visst tillsynsobjekt. Den tidigare huvudregeln finns inte kvar i MTF. Vår tolkning är att regeringen därmed anser att en länsstyrelse, i enlighet med 1 kap. 20 MTF, kan överlåta enstaka tillsynsobjekt eller delar av grupper av tillsynsobjekt utan att det krävs särskilda skäl. Nya regler om att ta tillbaka överlåten tillsyn Örnsköldsviks kommun har även lyft fram att en kommun, enligt prop. 1997/98:45, sid. 503, som huvudregel bör få behålla redan övertagen tillsyn. Enligt propositionen var skälet att i de fall en kommun byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet tillsynsobjekt. Nu gäller följande enligt 21 miljötillsynsförordningen. Om förutsättningarna för överlåtelse enligt 20 inte längre finns, ska tillsynsmyndigheten återkalla överlåtelsen. En återkallelse får avse ett visst eller vissa tillsynsobjekt eller en typ av tillsynsobjekt. Utöver denna regel i MTF gäller följande enligt 26 kap. 4 miljöbalken. Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Tillsynsmyndigheten skall återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 andra stycket kommunallagen (1991:900). Det finns alltså två bestämmelser som idag reglerar när återkallelse ska ske. Vår tolkning är att länsstyrelsen nu ska återkalla tillsyn inte enbart när nämndorganisationen strider mot kommunallagen, utan det ska ske även när ett flertal andra förutsättningar inte uppfylls. Dessutom bedömer vi att resurs- och effektivitetsaspekten, med hänsyn taget till enbart kommunen, nu väger mindre tungt som skäl för att inte återkalla tillsyn. Istället kan det vara möjligheten att inom länet som helhet utöva en effektiv tillsyn som är mer avgörande. Länsstyrelsen har i sin skrivelse till regeringen lyft fram skrivningar i utredningarna Styra och Ställa (SOU 2008:118) och Tillsynsutredningen (SOU 2004:100). Naturvårdsverkets bedömning är att mindre vikt bör läggas vid skrivningarna i dessa utredningar, åtminstone vad gäller kommunernas ansvar för tillsyn. Istället bör större vikt läggas vid regeringen skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. I den har regeringen tagit upp kommunernas roll i tillsynen och överlåtelse av tillsyn. Av skrivelsen framgår att kommunerna även i fortsättningen bör kunna ges ansvar för att utöva tillsyn, och att enskilda kommuner i särskilda fall bör kunna tilldelas avgränsade tillsynsuppgifter genom överlåtelser (sid. 30). För att garantera likvärdighet och

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (5) rättssäkerhet anser regeringen att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna (sid. 35). Sammantaget är det vår bedömning att regeringens tillsynsskrivelse och de nya reglerna i miljötillsynsförordningen signalerar en förskjutning av tyngdpunkten vad gäller grunderna för beslut om överlåtelse. Tidigare skulle stor hänsyn tas till kommunens förutsättningar och intressen. Nu poängteras statlig styrning och ökad vikt läggs vid aspekter som möjligheten att inom länet utöva en effektiv tillsyn och länsstyrelsens möjligheter att ge en effektiv tillsynsvägledning. Är överlåtelse att jämföra med delegation? Länsstyrelsen jämför överlåtelse med att delegera, och anser att ansvaret för den statliga tillsynen finns kvar på Länsstyrelsen, oavsett om den är överlåten till kommunen eller inte (sid. 8, Länsstyrelsens beslut). I yttrandet till regeringen (sid. 6) anför de att överlåtelsebeslut ska förenas med villkor som gör det möjligt att följa upp den av kommunen bedrivna statliga tillsynen. En sådan uppföljning är en förutsättning för att länsstyrelsen ska kunna ta ansvar för delegationen till kommunen. Delegering är överlämnande av beslutsrätt. Den som delegerat beslutsrätten bär normalt det fulla ansvaret för de av myndigheten fattade besluten. Att överlåta tillsyn enligt miljöbalken är att överlämnas det fulla ansvaret, inkl. tillsynsbeslut, för de uppgifter som åligger tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. MB och miljötillsynsförordningen. Det ansvar Länsstyrelsen har är att regelbundet följa upp och utvärdera överlåten tillsyn enligt 21 miljötillsynsförordningen, och att återkalla tillsynen med stöd av samma bestämmelse om förutsättningarna för överlåtelse enligt 20 miljötillsynsförordningen inte längre finns. Detta är dock inte detsamma som att Länsstyrelsen är ansvarig för den kommunala nämndens myndighetsutövning. Naturvårdsverket anser därför att överlåtelse av tillsyn inte är jämförbart med delegation. Är det lämpligt med villkor i beslut om överlåtelse? Ett beslut bör vara transparent och tydligt. Villkor i ett beslut om överlåtelse skapar oklarhet om beslutets giltighet. Det finns heller ingen bestämmelse som reglerar att beslut om överlåtelse kan villkoras. Ett återtagande av tillsyn kan endast grundas på ett beslut enligt 21 miljötillsynsförordningen. En utebliven rapportering enligt villkor i överlåtelsebeslut är i sig inte grund för ett återtagande enligt denna bestämmelse. Den information som Länsstyrelsen behöver för sin tillsynsvägledning, inklusive uppgifter om överlåten tillsyn, bör begäras i ett särskilt beslut med hänvisning till 14 miljötillsynsförordningen. Naturvårdsverket anser av dessa skäl att det inte är lämpligt att villkora en överlåtelse. En myndighet som har överlåtit uppgift att utöva operativ tillsyn har i 21 miljötillsynsförordningen ett särskilt utpekat ansvar att regelbundet följa upp och utvärdera den överlåtna tillsynen. För att få underlag till detta arbete har Länsstyrelsen beslutat att kommunen ska återrapportera en stor mängd information. Eftersom Länsstyrelsen inte är ansvarig för den kommunala nämndens myndighetsutövning anser vi det tveksamt om rapporteringskraven

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (5) behöver vara så omfattande. Det är dessutom viktigt att Länsstyrelsen gör en rimlighetsbedömning eftersom kraven om återrapportering sammantaget medför ett väsentligt administrativa merarbete. Den information som Länsstyrelsen anser sig behöva för sin uppföljning och utvärdering kanske kan lämnas mer sällan eller på ett administrativt enklare sätt, t.ex. i samband med att Länsstyrelsen gör kommunbesök. Det är därför viktigt att en länsstyrelse för dialog med kommunen om vilken information som ska rapporteras, samt hur och när det ska ske, innan man fattar beslut om att begära in information. Förutsätter tillsynsvägledning operativ tillsyn? Länsstyrelsen anser att bra tillsynsvägledning förutsätter att de har operativ tillsyn. Tillsynsvägledning är mer än stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Det handlar i lika hög grad om att samordna, följa upp och utvärdera den operativ tillsynen. Länsstyrelsens uppgift är att skapa förutsättningar för samordning av kommunernas tillsynsarbete så att kompetens och andra resurser utnyttjas optimalt i länet. Om t.ex. branschexpertkompetens krävs i tillsynsvägledningen, och den finns i en kommun, kan detta lösas genom samverkan. Vi anser av dessa skäl att operativ tillsyn inte är en nödvändig förutsättning för en bra tillsynsvägledning. Samtidigt gäller att en kommun som övertar tillsyn från länsstyrelsen ska ha tillgång till den expertkompetens som krävs. Överlåtelse bör inte ske om kommunens operativa tillsyn, för enskilda tillsynsobjekt, är beroende av specialistkompetens från länsstyrelsen. Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschefen Lena Callermo. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetschefen Martin Påhlman, sektionschefen Pirjo Körsén, juristen Henrik Malmberg, samt handläggaren Björn Pettersson den sistnämnde föredragande. För Naturvårdsverket Lena Callermo Björn Pettersson Kopia till Örnsköldsviks kommun Länsstyrelsen Västernorrland