Verkställighet och återrapportering av beslut

Transkript

1 Revisionsrapport Verkställighet och återrapportering av beslut Finspångs kommun Jukka Törrö

2 Verkställighet och återrapportering av beslut Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Uppdrag och revisionsfråga Avgränsning och metod Kommunstyrelsens ansvar 2 2 Granskningsresultat Resultat av tidigare granskningar Expedieringsrutiner Kommentarer Bevaknings- och återrapporteringsrutiner Kommentarer Stickprov av KS-beslut Kommentarer Analys av KS-protokoll Kommentarer 8 3 Sammanfattning och revisionell bedömning 9 Finspångs kommun

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund Den kommunala demokratin är beroende av att fattade politiska beslut också genomförs. Ett beslut innebär att någon form av aktiv åtgärd ska utföras, vilket i sin tur förutsätter att besluten måste vara tydligt formulerade. I beslutet bör bland annat anges när åtgärden ska utföras alternativt träda i kraft. Ett viktigt led i beslutsprocessen är att besluten expedieras snarast möjligt och att uppföljning och återrapportering sker samt att eventuella avvikelser från beslutet rapporteras till beslutsfattarna. Det senare förutsätter att det finns ändamålsenliga rutiner och arbetssätt för uppföljning och kontroll. Revisorerna i Finspångs kommun har under år 2006 och 2009 granskat kommunens rutiner för att säkerställa att fattade beslut verkställs. De har bland annat visat att uppföljning av fattade beslut inte skett på ett systematiskt vis och att det finns behov att förbättra ärendebevakningen Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Finspångs kommun gett i uppdrag att granska om kommunstyrelsens beslut har verkställts och om det finns tillfredsställande rutiner för bevakning och återrapportering av beslutens genomförande. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att fattade beslut verkställs i enlighet med styrelsens och fullmäktiges intentioner? I anslutning till den övergripande frågan ställs följande kontrollmål: Har brister och påpekanden från revisorernas tidigare granskningar på området åtgärdats? I vilken omfattning tillämpas administrativa system och metoder som säkerställer att beslut verkställs och återrapporteras till beslutsfattarna? Vilka verkställighetsåtgärder har gjorts med anledning av styrelsens beslut år 2009 och i vilken utsträckning har dessa återrapporterats? Är besluten tydligt formulerade för att underlätta verkställighet och uppföljning? 1 Uppföljning av tidigare granskning gällande beslut och återrapportering, Finspångs kommun 1 av 12

4 1.3 Avgränsning och metod Granskningen avser kommunstyrelsen. Dokumenterade rutiner och kommunstyrelsens protokoll från 2011 har granskats. Därutöver har en djupare granskning gjorts av tio ärenden med tillhörande handlingar från 2009 i form av en stickprovskontroll. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande, kommundirektör och kommunsekreterare. Samtliga intervjuade har fått ta del av rapportutkast för sakgranskning. 1.4 Kommunstyrelsens ansvar Enligt kommunallagen ska fullmäktige fatta beslut i för kommunen principiellt viktiga frågor, såsom riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. Styrelsens uppdrag är i sin tur verkställande med ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter samt ha uppsikt över de övriga nämndernas verksamhet. Enligt lagen åligger [det] särskilt styrelsen att verkställa fullmäktiges beslut. Detsamma gäller även beredning av fullmäktiges ärenden där styrelsen har det yttersta ansvaret. I Finspångs kommun är kommunstyrelsen driftsnämnd för samtliga verksamheter, samtidigt som det finns två myndighetsnämnder; en för miljö, hälso- samt plan och byggfrågor och en för social omsorg. På motsvarande vis finns en förvaltning indelad i fem olika sektorer. För att underlätta verkställighet och uppföljning bör styrelsens beslut och beslutsförslag till fullmäktige vara formulerade på ett sätt ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som ska åtgärdas, utdelning av uppdrag samt eventuell tidsangivelse om när åtgärden ska vara genomförd och rapporterad. Om inget annat framgår av beslutet bör verkställighet ske så snart som möjligt. Styrelsens verkställande uppdrag innebär därutöver ett ansvar för att säkerställa en adekvat uppföljning av såväl egna som av fullmäktige fattade beslut. Finspångs kommun 2 av 12

5 2 Granskningsresultat 2.1 Resultat av tidigare granskningar Som ovan nämnts har kommunens rutiner för verkställighet och återrapportering av beslut varit föremål för revisorernas granskning under tidigare år. Den samlade bedömningen har varit att det inte sker någon systematisk uppföljning av fattade beslut från kommunstyrelsens sida. I den senaste granskningen från 2009 konstateras bland annat att: Kommunstyrelsen inte följt upp verkställighet av beslut och att det istället varit en tjänstemannafråga. Flera ärenden har blivit liggande utan att kunna verkställas som kommunstyrelsen avsett, något som delvis förklaras av att kommunen genomgått en stor organisationsförändring. Sektor utveckling och service har uppmärksammat behovet av ärendebevakningssystem och påbörjat arbetet med hjälp av systemet cockpit communicator och en projektkatalog. Systemen bör användas som underlag för kommunstyrelsens uppföljning. Diskussioner har förts om att köpa in ett nytt ärendehanteringssystem till kommunen. Kommunstyrelsen bör i större utsträckning överväga att använda sig av tidsangivelse för verkställighet och återrapportering i sina beslut. Under följande avsnitt redogörs löpande för den utveckling som skett på området, för att sedan i kapitel 3 sammanfattas i en samlad bedömning av i vilken mån tidigare brister åtgärdats. 2.2 Expedieringsrutiner Expediering av kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges beslut har fram till nyligen skötts av kommunens registrator i samråd med kommunsekreteraren. Numera ansvarar kommunsekreteraren för processen som i regel sker efter avstämning med kommundirektören. Expediering sker omedelbart efter protokolljustering. De tjänstemän och politiker som expediering sker till får en papperskopia av beslut och aktuella handlingar. För varje protokoll upprättas en expedieringslista som tydliggör vilka som fått del av respektive beslut. Expedieringslistorna är inte bifogade i de protokoll som sedermera läggs ut på kommunens hemsida. Av listan framgår vidare inte om informationen skickats för kännedom eller för att någon aktiv åtgärd ska vidtas. För att veta detta behöver vederbörande ta del av beslutet i sin helhet i det bifogade protokollsutdraget. Här har kommundirektören ett särskilt ansvar att, i egenskap av förvaltningschef, bevaka och fördela uppdrag som följer av styrelsens och fullmäktiges beslut. Finspångs kommun 3 av 12

6 Kommunstyrelsens beslutsärenden diarieförs i kommunens ärendehanteringssystem ÄHS. I de fall styrelsens förslag till beslut behandlats i fullmäktige sker också en notering av detta. Av diariekort för olika ärenden framgår hur beslutet expedierats Kommentarer Expedieringsrutinerna bedöms vara ändamålsenliga. I förtydligande syfte skulle protokollsunderlag kunna kompletteras med information om expediering skett för kännedom eller för åtgärd. Vidare skulle information om expediering också kunna infogas i de protokoll som läggs ut på hemsidan. Detta dels för att underlätta för den interna uppföljningen och dels för att medborgaren på så sätt enkelt kan följa var inom den kommunala organisationen som genomförandeansvaret ligger för respektive uppdrag. 2.3 Bevaknings- och återrapporteringsrutiner Av intervjuerna framgår att det i dagsläget inte sker någon samlad uppföljning av verkställighet eller regelbunden återrapportering av beslut som fattats av kommunstyrelsen och fullmäktige. Det finns inga tydliggjorda riktlinjer eller rutiner på området och det omfattas inte av kommunens arbete med intern kontroll. Kommunen använder sig av samma ärendehanteringssystem av äldre modell som tidigare. Systemet lämpar sig främst för diarieföring av beslut och möjliggör inte inrapportering av åtgärder eller uppföljning av ärendestatus/verkställighet. Vid en nyligen genomförd inventering av sektor stöd och service bedömdes enbart ca 100 av 500 öppna ärenden som aktuella. Någon bedömning huruvida övriga ärenden verkställts och/eller återrapporterats har emellertid inte gjorts. Frågan om att köpa in ett nytt ärendehanteringssystem hade aktualiserats av tjänstemän redan vid förra granskningen. I år har frågan fått ökad prioritet då ett arbete inletts för att ett nytt system ska kunna tas i bruk under Från såväl politiskt som tjänstemannahåll framhålls detta som en avgörande förutsättning för att effektivisera både handläggning och uppföljning av ärenden. På övergripande plan finns en strukturerad uppföljning och redovisning med utgångspunkt de i mål, uppdrag och ekonomiska ramar som fastställts av fullmäktige i kommunens strategiska plan och budget. Processen finns dokumenterad i form av en årscykel som omfattar bl a sektorsredovisningar, kvartalsuppföljningar, uppföljning av investeringsplan, delårsbokslut och årsredovisning. 2 Uppföljningen sker med hjälp av cockpit communicator. Systemet används för att hantera större och mer komplexa ärenden/processer. Utöver åtaganden i den strategiska planen har kommundirektören registrerat ett åttiotal fortsatt aktuella ärenden utifrån enskilda styrelse- och fullmäktigebeslut mellan Syftet är i första hand att hålla reda på och följa upp de enskilda uppdrag som finns så att inget ska falla mellan stolarna. Men det finns även tankar på att sammanställningar framöver ska presenteras för kommunstyrelsen med viss regelbundenhet. 2 Kommunstyrelsens styrhjul Finspångs kommun 4 av 12

7 Kommunstyrelsen har från och med årsskiftet infört en stadigvarande punkt för avvikelserapportering på dagordningen. Här har förvaltningen och ansvariga kommunalråd ett informationsansvar gentemot styrelsen om betydande avvikelser i förhållande till strategisk plan och budget. Däremot ställs inte motsvarande krav när det gäller verkställighetsgrad av enskilda beslut. I de fall återrapporteringsdatum framgår av beslut ska återkoppling ske i samband med lämpligt kommunstyrelsemöte. Under året har styrelsen också för första gången lagt in en återkommande uppföljning av investeringar i sin årscykel. Vidare sker en fortlöpande, mindre formaliserad, uppföljning och återkoppling vid återkommande möten mellan politik och förvaltning. Kommunalråd och förvaltningsledningen träffas veckovis för dialog bl a kring framtidsfrågor samt aktuella händelser och ärenden. Varannan vecka träffas ansvariga kommunalråd och respektive sektorschefer för avstämning Kommentarer Sedan förra granskningen 2009 har det inte vidtagits några genomgripande förbättringsåtgärder när det gäller formerna för uppföljning av verkställighet och återrapportering av beslut. Vi anser att det är bristfälligt att kommunstyrelsen alltjämt saknar en systematisk uppföljning på området, samt att området inte omfattas av kommunens interna kontroll. Det innebär i praktiken en risk för att politiska beslut inte genomförs i enlighet med det som beslutats eller att beslut rentav förblir utan åtgärd. Vi konstaterar att uppföljning fortfarande i huvudsak är en fråga för tjänstemännen. Sektor utveckling och services bevakning av aktuella uppdrag utifrån fattade beslut har inte använts som underlag för kommunstyrelsens uppföljning. Vi har samtidigt förstått att förvaltningen avser att framöver presentera aktuella sammanställningar för kommunstyrelsen. I övrigt ser vi en stor potential till effektiviserad uppföljning om ett nytt ärendehanteringssystem införs som planerat. Kommunstyrelsen har en uttalad ambition att stärka formerna för uppföljning och återkoppling, vilket vi ser positivt på. Hittills har fokus i första hand legat på övergripande styrning och uppföljning utifrån strategisk plan och budget, där den nya punkten om avvikelserapportering utgör ett gott exempel. Vi anser att kommunstyrelsen på motsvarande vis bör säkerställa att det vid ett eller ett par tillfällen per år görs en samlad avstämning av verkställighetsstatus för olika beslut. På så sätt underlättas politisk prioritering av åtgärder vid eventuella avvikelser eller icke verkställda beslut, vilket stärker den demokratiska processen. Vidare bör informationen tillgängliggöras för personal och förtroendevald, exempelvis via kommunens intranät eller ärendehanteringssystem, för att ytterligare stärka arbetet med verkställighet och uppföljning. 2.4 Stickprov av KS-beslut 2009 Tio stickprov av beslut som fattats av kommunstyrelsen under 2009 har genomförts. En del av besluten har utgjort förslag till beslut som sedan antagits av fullmäktige. Se bilaga för vidare information om vilka ärenden som granskats samt status utifrån verkställighet och återrapportering. Finspångs kommun 5 av 12

8 Det har inte varit möjligt att utläsa verkställighetsåtgärder eller -status i kommunens ärendehanteringssystem/diarium. Respektive ärendekort innehåller information om aktuellt beslut, expediering samt eventuella tjänsteskrivelser och följdbeslut i samma ärende. I samtliga fall har det krävts efterforskningar i ärendets utveckling exempelvis genom handläggarkontakter. 3 Av de tio besluten var tre helt verkställda vid granskningstillfället. Fyra beslut har verkställts delvis. Två av dessa rör jämställdhets- och mångfaldsplan respektive miljöpolicy med årlig utvärdering/rapportering i bokslut. Jämställdhetsoch mångfaldsplanen har inte utvärderats i enlighet med beslutet då jämställdhets-, men inte mångfaldsaspekter, berörs i kommunens personalredovisning och årsbokslut Vidare hänvisar personalredovisningen till sektorsvisa utvärderingar som inte finns att ta del av. En miljöredovisning skulle införas med 2009 som första år, men kom till stånd först år Övriga beslut som verkställts delvis utgörs av en utredning av alternativa matleveransmöjligheter, samt en ännu inte avslutad förskoleutbyggnad. Tre beslut har inte verkställts. Det första handlar om att kommunen ska arbeta för en certifiering som Fairtrade city, men där inga åtgärder har vidtagits. Det andra rör ett uppdrag att förenkla ansökan och handläggning av hjälp och stöd i hemmet inom äldreomsorgen, där utredning pågår enligt uppgift. Det tredje handlar om ett utredningsuppdrag om Bergska skolan som nav inom Finspong College. Någon sådan utredning har inte gjorts, men vissa verksamhetsförändringar har vidtagits efter löpande analys. Sju av tio beslut är formulerade på ett sätt att det tydligt framgår vilken åtgärd som ska vidtas, samt ansvarig för genomförandet. Övriga tre beslut bedöms ha en otydlig uppdragsformulering. Fyra beslut innehåller en angivelse om tidpunkt när beslutet ska vara verkställt alternativt när återrapportering ska ske. Bland de beslut som saknar tidsangivelse finns ett investeringsprojekt, där det numera finns en praxis av återkommande investeringsuppföljning. Återrapportering har skett till förtroendevalda i fem av tio fall Kommentarer Vi bedömer att graden av verkställighet av beslut inte är tillfredsställande. Det finns flera exempel på att beslut inte verkställts helt eller alls, bland annat då åtgärder inte vidtagits, uppföljning inte skett såsom beslutat, eller att utredningar dragit ut på tiden utan att återkoppling skett. Vi ser positivt på att majoriteten av besluten är tydligt formulerade, men betonar samtidigt att besluten mer genomgående bör innehålla en tydlig uppdragsformulering. Vi anser vidare att kommunstyrelsen bör överväga att i ännu 3 Uppföljning och handläggarkontakter har skett i samarbete med kommunsekreteraren. Finspångs kommun 6 av 12

9 högre utsträckning använda sig av tidsramar för verkställighet och/eller återrapportering, samt att graden återrapportering till beslutsfattare bör öka. Vi vill även understryka vikten av att dokumentation av handläggning av ärenden sker mer genomgående för att underlätta uppföljning av ärendestatus och verkställighet. Vi har dock förstått att kommunens nuvarande ärendehanteringssystem erbjuder endast begränsade möjligheter till detta. Det faktum att en stor andel av ärenden inte har verkställts eller återrapporterats i enlighet med det beslut som fattats aktualiserar frågan om systematisk uppföljning som berörs i avsnittet ovan. 2.5 Analys av KS-protokoll 2011 Samtliga kommunstyrelseprotokoll från 2011 har granskats med avseende på tydlighet i besluts- och uppdragsformuleringar samt i vilken utsträckning det förekommer tidsangivelser för när åtgärder ska vara genomförda respektive återrapporterade. Styrelsens beslut och förslag till fullmäktige är genomgående formulerade på ett konkret och tydligt sätt så att det klart framgår vad beslutet avser och de åtgärder som ska vidtas. I protokollen redogörs tydligt för de underlag och den beredning som ligger till grund för besluten. Otydliga uppdragsformuleringar är däremot vanligt förekommande. Det kan t ex handla om att ansvarig sektor för genomförandet inte skrivits ut i beslutets att-satser, utan framgår av ärendebakgrunden. 4 Ibland hänvisas enbart till sektorn eller sektorerna utan att det framgår tydlig vilka sektorer som avses. 5 Viktigt att notera i sammanhanget är att det under intervjuerna förmedlats en samsyn om att de uppdrag som delas ut av kommunstyrelsen alltid riktar sig till förvaltningen med kommundirektören som ytterst ansvarig tjänsteman. Kommundirektören svarar sedan för fördelning av uppdrag till sektorerna. Att kommunstyrelsen trots detta riktar uppdrag till olika sektorer anses vara ett tillvägagångssätt som hänger kvar från en tidigare organisationsmodell. Det finns även enstaka beslut som innebär att en åtgärd ska vidtas men där det helt saknas en uppdragsformulering, vilket exemplifieras nedan: KS 169 Metallen framtida användning Kommunstyrelsen beslutar: 1. Att Metallen finns kvar i kommunens fastighetsbestånd. 2. Att utveckla planer för användning av fastigheten. 3. Att utreda kostnader för användning av huset. Det är oklart vem som uppdragits att utveckla planer och utreda kostnader för husets användning. Av ärendebakgrunden framgår att fastigheten förvaltas av det kommunala fastighetsbolaget Vallonbygden samt att ärendet beretts via en tjänsteskrivelse från kommunstyrelsekontoret. 4 Ex. KS , 32, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 105, 106, 174, Ex. KS , 208, 322. Finspångs kommun 7 av 12

10 Enligt kommunstyrelsen verkar man för att fler beslut ska innehålla en tidsangivelse för verkställighet och/eller återrapportering. Av 2011 års protokoll att döma är det fortfarande relativt sällan som sådana krav ställs. I förekommande fall handlar det oftast om datum för återrapportering i samband med att en sektor eller tjänsteman uppdragits att ta fram förslag till åtgärder alternativt redogöra för resultat av åtgärder inom ett visst område Kommentarer För att minimera risken för otydlighet kring uppdrag och verkställighetsansvar anser vi att kommunstyrelsen bör förtydliga sina uppdragsformuleringar i besluten. Framför allt bör det mer tydligt framgå vem som uppdragits att vidta en viss åtgärd, samt att utdelningen av uppdrag till förvaltningen sker på ett enhetligt sätt. I övrigt bedömer vi att besluten är tydligt formulerade vad gäller åtgärder som ska vidtas, samt de underlag och den beredning som ligger till grund för besluten. För att säkerställa verkställighet inom en viss tid bör kommunstyrelsen vidare överväga att oftare införa återrapporteringsdatum i samband med besluten alternativt ange när en viss åtgärd ska vara genomförd. 6 Ex. KS , 208, 209, 322, 448. Finspångs kommun 8 av 12

11 3 Sammanfattning och revisionell bedömning Revisorerna i Finspångs kommun har gett i uppdrag att granska kommunstyrelsens uppföljning av verkställighet och återrapportering av politiska beslut. Tidigare granskningar på området har bland annat visat att uppföljning av fattade beslut inte skett på ett systematiskt vis och att det finns behov att förbättra ärendebevakningen. Granskningen har utgått från revisionsfrågan: Säkerställer kommunstyrelsen att fattade beslut verkställs i enlighet med styrelsens och fullmäktiges intentioner? Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen inte säkerställer att fattade beslut verkställs. Detta baseras på följande iakttagelser: Sedan förra granskningen 2009 har det inte vidtagits några genomgripande förbättringsåtgärder när det gäller formerna för uppföljning av verkställighet och återrapportering av beslut. Det är bristfälligt att kommunstyrelsen alltjämt saknar en systematisk uppföljning på området, samt att området inte omfattas av kommunens interna kontroll. Det innebär i praktiken en risk för att politiska beslut inte genomförs i enlighet med det som beslutats eller att beslut rentav förblir utan åtgärd. Vi noterar att planer finns på att utveckla uppföljningsarbetet. Detta bl a genom att förvaltningens uppföljning av ärenden kopplat till enskilda beslut med jämna mellanrum återkopplas till kommunstyrelsen, liksom införande av ett nytt ärendehanteringssystem. Rutinerna för expediering av beslut bedöms vara ändamålsenliga. I förtydligande syfte anser vi dock att kommunstyrelsen bör överväga att i samband med expediering uppge huruvida information skickas för kännedom eller för att en åtgärd ska vidtas. Vår stickprovsgranskning av tio kommunstyrelsebeslut från 2009 visar på en förhållandevis låg verkställighetsgrad. Tre beslut bedöms som helt verkställda och fyra beslut som delvis verkställda. I flera fall har ingen återkoppling skett till beslutsfattare. En stor andel av besluten är dock tydligt formulerade, men i vissa fall saknas en tydlig uppdragsformulering. Vår granskning av kommunstyrelseprotokoll för 2011 visar att styrelsens beslut och förslag till fullmäktige är genomgående formulerade så att det klart framgår vad som beslutet avser och de åtgärder som ska vidtas. Otydlighet avseende vem som tilldelats uppdrag är däremot vanligt förekommande. Finspångs kommun 9 av 12

12 Tidsangivelser för verkställighet och/eller återrapportering förekommer mer sällan. Rekommendationer: Kommunstyrelsen bör vidta åtgärder för att åstadkomma en mer systematisk uppföljning av verkställighet och återrapportering av beslut. Kommunstyrelsen bör en minst en gång per år få information om ej verkställda beslut samt prioritera hur dessa ska hanteras. Kommunstyrelsen bör säkerställa att de beslut som fattas mer genomgående innehåller tydliga formuleringar om vems om uppdras att vidta en viss åtgärd, samt att utdelningen av uppdrag till förvaltningen sker på ett enhetligt sätt. Finspångs kommun 10 av 12

13 Bilaga. Urval KS-beslut 2009 Beslut 2009 Återrapportering Verkställda Tydliga Tidsangivelse Ja Nej Ja Delvis Nej Ja Nej Ja Nej Motion: Fair trade city KS KF Jämställdhets- och mångfaldsplan (årlig utvärdering) KS KF Förenklad ansökan äldreomsorgen KS Inrätta ungdomssamordnarfunktion KS Utbyggnad förskola Lotorp KS KF Miljöpolicy (årlig miljöredovisning) KS KF Utredning: Alternativa matleveransmöjligheter KS Samordnad medborgarservice KS KF Utredning: Bergska skolan som nav inom Finspong College KS Valfrihet inom hemtjänst (LOV) KS KF Totalt Återrapportering: Om verkställighetens status är anmält till beslutsfattarna Verkställda: Om beslutet verkställts helt, delvis eller inte alls Tydliga: Om beslutet är tydligt formulerat och om det finns ett tydligt uppdrag utdelat Tidsangivelse: Om beslutet innehåller en tidsangivelse för verkställighet och/eller återrapportering Finspångs kommun 11 av 12

14 Jukka Törrö Projektledare Matti Leskelä Uppdragsledare Finspångs kommun 12 av 12