Hur motsvarar planerna lagens mål?

Transkript

1 4 Slutsatser Utarbetandet av en plan för stadsregionen enligt ramlagen har huvudsakligen främjat det kommunala samarbetet i regionerna. Även samordningen av markanvändning, boende och trafik på regional nivå har uppmärksammats mer än tidigare. För att samhällsstrukturen ska kunna hanteras regionalt behövs emellertid mycket mer arbete, gemensamma förfaranden och engagemang. Markanvändningens, boendets och trafikens betydelse för servicen och välfärdspolitiken har inte gestaltats väldigt tydligt. Man har huvudsakligen fokuserat på de administrativa lösningarna kring tillhandahållandet av servicen. I samband med utarbetandet av planerna för stadsregionerna har det också kommit fram interna spänningar i regionerna, konkurrenskonstellationer mellan kommunerna och brist på förtroende. Ett mål i det fortsatta arbetet är att minska de skadliga effekter som detta har på utvecklingen av en livskraftig region. Kommunernas intressen går fortfarande före regionernas. Det behövs en gemensam syn på vad en livskraftig region är för att man ska kunna fastställa de regionala målen och vidta effektiva åtgärder som engagerar alla. De förtroendevaldas aktiva roll i samarbetet har varit en förutsättning för ett lyckat samarbete. Före utarbetandet av redogörelsen 2009 bör man följa upp och granska hur planerna har framskridit i regionerna, huruvida det påbörjade arbetet motsvarar ramlagens syfte och huruvida samarbetet enligt stadsregionernas planer går i önskad riktning. Hur motsvarar planerna lagens mål? I alla planer för stadsregionerna har man lyft fram behovet av att hantera samhällsstrukturen åtminstone på ett principiellt plan. I de flesta planer har detta synts i det regionala samarbetet särskilt i form av förslag om främjande av samarbete inom markanvändning och trafik. I en del regioner finns det tydliga och goda redskap för regional samordning av markanvändningen, boendet och trafiken. I flera planer har samordningen ändå lämnats öppen och utvecklingen av samarbetet har inletts sektorvis. För att ramlagens mål ska uppnås i dessa regioner krävs att frågan ännu ses över och att planerna utvecklas mot en interaktiv planering av markanvändningen, boendet och trafiken. Samarbetet inom markanvändningen ökar i nästan alla regioner. I en stor del av regionerna påverkas dess effekter ändå fortfarande av flera osäkerhetsfaktorer. De största osäkerhetsfaktorerna anknyter till genomförandet av planerna för markanvändning och engagemanget i dessa. Kommunernas oenhetliga markpolitik i regionerna skapar med tanke på markägandet inte tillräckliga förutsättningar för gemensamma program och gemensam styrning inom genomförandet. Konkurrensen mellan kommunerna minskar dessutom den politiska viljan för gemensam styrning. I planerna har boendet behandlats endast i liten utsträckning. För att ett mångsidigt bostadsoch tomtutbud, en god livsmiljö och välfärd och service för olika befolkningsgrupper ska tryggas krävs att samarbetet kring boende framöver utvecklas och utökas. Användningen av service över kommungränserna har inte behandlats i någon större utsträckning. Servicen har främst behandlats via administrativa lösningar snarare än utgående från kommuninvånarnas funktionella behov. Samordning av markanvändning, boende och trafik behövs för att styra efterfrågan på service. På så sätt stöds den regionala välfärdspolitiken, med beaktande av bland annat den funktionella förbindelsen mellan arbete, boende och service,

2 kombineringen av familj och arbete, uppkomsten av olika sammanslutningar och ansvaret för omsorg. Med tanke på socialvården och hälso- och sjukvården är kommun- och servicestrukturreformens viktigaste mål att trygga befolkningens hälsa och välfärd samt högklassig service oberoende av boningsorten. På så sätt tryggas och främjas genomförandet av de sociala grundläggande rättigheterna. Främjandet av välfärd och hälsa, förebyggandet av sociala problem och stödjandet av kommuninvånarnas delaktighet är viktiga synvinklar i reformen. Med hjälp av dessa strävar man efter att främja befolkningens allmänna välbefinnande och kontrollen över servicebehovet och kostnadsökningen inom socialvården och hälso- och sjukvården. Det viktigaste målet för den grundläggande utbildningen är att trygga tillgången till högklassig utbildning i hela landet. Kommunerna i stadsregionerna producerar i regel själva den grundläggande utbildningen. Interkommunalt samarbete är vanligast inom specialundervisningen, den svenskspråkiga undervisningen och invandrarundervisningen. Skolnätverken granskas allt oftare ur regional synvinkel och stadsregionerna tillämpar i allt högre grad den s.k. närskoleprincipen över kommungränserna. Inom undervisningsväsendet strävar man efter regionala förvaltningsmodeller, vilket skulle ge möjlighet till långsiktig regional utbildningspolitik i stadsregionerna. En plan för stadsregionen och en kommunsammanslagning utesluter inte varandra, utan en plan för stadsregionen kan vara ett steg mot en region som går samman. Samarbetet måste ses som ett medel för att föra kommunerna närmare varandra och öka förtroendekapitalet i regionen. Avgörande för uppnåendet av ramlagens mål är de stora stadsregionerna och hur de lyckas förbättra sitt samarbete. I de regioner där det finns behov av ändringar i kommunstrukturen fram till år 2013 är det värt att börja utredningsarbetet och förberedelserna redan nu. I en betydande del av de kommunsammanslagningar i stadsregionerna som utreds eller som redan har fattats beslut om planerar kranskommunerna i regionen en kommunsammanslagning sinsemellan eller med en kommun som gränsar till stadsregionen. För att ramlagens mål ska kunna nås förutsätts fler sådana kommunsammanslagningar där centralorten och så många av de största kranskommunerna som möjligt är med. I många regioner är genomförandet av planen för stadsregionen ännu ganska öppet och beroende av de beslut som fattas inom olika projekt. Genomförandet av planen för stadsregionen avgör om de mål och den kvalitetsnivå som fastställts i planen kan uppnås i enlighet med ramlagen. Alla planer motsvarar inte som sådana lagens syfte eller mål. Genomförandet kan ändå styras i rätt riktning om det föreslagna utvecklingsbehoven beaktas. I slutet av år 2008 bör man följa upp och granska hur planerna har framskridit i regionerna och huruvida det påbörjade arbetet motsvarar ramlagens syfte. Om samarbetet enligt stadsregionernas planer inte går i önskad riktning genom kan det vara värt att direkt genom kommunsammanslagningar börja förbereda ett enhetligt, funktionellt och livskraftigt pendlingsområde. I anslutning till genomförandet av stadsregionernas planer ska man utreda om lagstiftningen ställer några hinder för samarbete och om det finns behov av lagändringar. Hur stämmer planerna överens med de utmaningar i omvärlden som lyfts fram i planerna? Alla avgränsningar av regionerna enligt ramlagen täcker inte hela pendlingsområdet. Situationen har förbättrats av att det område som planen för stadsregionen omfattar i vissa regioner har utvidgats till att omfatta pendlingsområdet eller till och med ett större område tack vare att frivilliga kommuner anslutit sig till planen. Det är värt att i regionerna ännu bedöma om antalet deltagande kommuner är tillräckligt för att bilda en funktionell helhet.

3 Samarbetet behöver utvecklas i alla regioner. Alla regioner har ändå inte definierat hur mycket samarbete de behöver även om de flesta har börjat söka metoder för att förbättra samarbetet. Nackdelarna med konkurrensen mellan kommunerna i en stadsregion kan fortfarande skönjas. Detta kan i värsta fall göra det svårare att fördjupa samarbetet. Utöver samarbetet inom markanvändningen försvåras i synnerhet samarbetet inom boendet av kommunernas inbördes konkurrens om invånare. Det är viktigt att man i regionerna förstår att en sådan konkurrens mellan kommunerna varken är i regionens eller i sista hand de enskilda kommunernas intresse. Det lönar sig bättre att konkurrera som regioner där de enskilda kommunerna fortfarande kan profilera sig på olika sätt. Regionernas behov verkar inte alltid ha styrt valet av metoder tillräckligt. Detta gäller bland annat föreslagna metoder för att styra samhällsstrukturen. Till exempel samarbetet inom markanvändningen begränsar sig i många planer till en gemensam plan för markanvändningen utan något gemensamt program för genomförandet. Sambandet mellan utvärderingen av markanvändningsplaneringens effekter och de viktigaste valen och besluten i planeringsprocessen bör utvecklas i planeringen. Till exempel i samordningen av markanvändningen och trafiken är utvärderingen av markanvändningsplaneringens effekter på trafiken framöver i nyckelposition. Fokus i samarbetet om boendet ligger på nyproduktion av bostäder. Det befintliga bostadsbeståndet har ändå större betydelse, och mer uppmärksamhet bör fästas vid dess utveckling. Byggandet utanför detaljplaneområde är ett stort problem i stadsregionerna. För att lösa detta problem krävs en större insats än vad som föreslås i planerna, även om det tycks vara mycket svårt att hitta gemensamma styrningsprinciper på det politiska planet i regionerna. Hur främjar planerna regionernas livskraft? I flera regioner har man föreslagit kommunspecifika mål som grund för gemensamma planer för markanvändning och boende. En livskraftig region skapas inte genom enbart kommunspecifika mål utan genom gemensamma regionala mål. Regionala planer kan inte vara bara kompromisser mellan kommunernas egna intressen. I en del av planerna för stadsregionerna har samarbetet inom boende och utvecklingen av användningen av kollektivtrafik och service över kommungränserna inte fått någon större uppmärksamhet. Därför kan man utgå från att det i dessa regioner kommer att uppstå problem med att skapa attraktiva och trygga livsmiljöer. Det är svårt att åstadkomma levande centrum, goda regionala trafikförbindelser, fungerande kollektivtrafik och bostäder till rimliga priser. Detta försvagar regionernas livskraft och stöder inte invånarnas välfärd. I många planer framgår inte sambandet mellan det föreslagna samarbetet och utvecklingen av regionens livskraft. Samarbete i sig har inget egenvärde. Som grund för ett organiserat samarbete i programform behöver regionen en gemensam syn på hur en livskraftig region ser ut och gemensamma ambitioner att agera i enlighet med denna syn. I vissa regioner bedrivs en gemensam regional näringspolitik, vilket är positivt, och framöver behöver denna politik stärkas. Den regionala näringspolitiken ska ändå vara bred för att en attraktiv verksamhets- och innovationsmiljö ska kunna utvecklas. I flera planer har statens trafikprojekt en viktig roll i stärkandet av regionens livskraft. Statens trafikprojekt är ändå inte den enda avgörande faktorn för livskraft, särskilt när endast en bråkdel av de föreslagna projekten kommer att beviljas finansiering de närmaste åren. De har givetvis en viktig ställning i den långsiktiga planeringen.

4 Vilket är sambandet mellan genomförandeplanerna och stadsregionernas planer och vilken helhet bildar de i regionerna? I varannan region har planen för stadsregionen, genomförandeplanen och utredningarna gjorts i en gemensam process. Detta har underlättat utarbetandet av planerna och i många fall förbättrat möjligheterna att samordna dem. Användningen av tjänster över kommungränserna har inte fått särskilt mycket uppmärksamhet i stadsregionernas planer, genomförandeplanerna och utredningarna. Nästan alla regioner har fortfarande mycket att göra för att utveckla detta. I en betydande del av regionerna avviker området för stadsregionplanen från de planerade samarbetsområdena. Många samarbetsområden för primärvård och socialvård planeras i stadsregionerna utan centralorten. Detta skapar ingen god grund för användningen av tjänster över kommungränserna. Vad har främjat och vad har bromsat upp samarbetet? Av flera planer framgår tydligt att kommunernas intressen är starka och går före regionernas. En del kranskommuner vill profilera sig starkt som föregångare i regionen och underskattar sambandet mellan sin framgång och centralortens attraktionskraft. Kommunerna måste fortfarande satsa starkt på regionalt tänkande, förtroende och beslutsfattande. I flera regioner verkar det finnas ett gott samarbete och även en gemensam syn på tjänstemannanivå, liksom också på högsta ledningsnivå, men bland beslutsfattarna är samarbetet mindre och samarbetsformer saknas. Regionalt samarbete och livskraftiga regioner kan inte byggas upp utan förtroende. Förtroende i regionen uppstår genom att man känner och respekterar varandra och samarbetar. Det finns skäl för beslutsfattarna i grannkommuner att bekanta sig med varandra. Förtroende och samarbete innebär inte att allt som jag vill godkänns. Den strama tidtabellen för planerna för stadsregionerna har begränsat nivån på planerna. Kommunernas varierande storlek har på vissa ställen minskat motivationen att planera servicen gemensamt. Intern utveckling av en stor organisation ger ofta större fördelar än ett regionalt samarbete med små partners. Bristen på befintliga samarbetsstrukturer har försvårat utarbetandet av planer för stadsregionerna och denna brist kommer sannolikt också att påverka förutsättningarna för kommande samarbete. Skyldigheten att utarbeta planer för stadsregionerna har satt i gång ett sådant samarbete i regionerna som kanske annars inte inletts. Tvångssamarbetet har inte varit förgäves. Förslag till statsförvaltningens åtgärder I planerna har föreslagits ett flertal olika metoder för att styra markanvändningen. För den övergripande styrningen av områdesanvändningen föreslås utöver landskapsplanen, samarbetet kring generalplanerna och kommunernas gemensamma generalplan också en strukturmodell, en utvecklingsbild eller andra fritt formulerade verktyg för strategisk planering. De varierande metoderna lyfter fram ett behov av att i större utsträckning utreda användningen av styrningsverktyg och övriga verktyg för strategisk planering vid styrning av områdesanvändningen enligt markanvändnings- och bygglagen samt deras roll och utvecklingsbehoven i den övergripande planeringen av stadsregionerna. Granskningen ska också omfatta de redskap som används för genomförandet av planerna.

5 Statsbidrag väntas vid genomförandet av planerna för stadsregionerna även för samordning av trafik och markanvändning i enlighet med ramlagen. Det finns behov att utveckla utvärderingen av effekterna på trafiken och den interaktiva planeringsprocessen för markanvändning och trafik. Dessutom behövs metoder för att analysera servicenivån i stadsregionernas trafiksystem och jämföra dem sinsemellan. Det är också bra att utreda nya finansieringsformer för att genomföra de regionala trafiksystemplanerna, exempelvis regionala trafikfonder. Vid revideringen av persontrafiklagen kommer man att utreda alternativ för planering och genomförande av regional kollektivtrafik i stadsregionerna. Genomförandet av dessa planer för kollektivtrafiken kan stödas med statsbidrag för stadstrafiken. Det har även framkommit ett behov att bland annat genom ett nytt utvärderingsförfarande för språkliga effekter utreda möjligheterna att producera och tillhandahålla tjänster över kommungränserna i tvåspråkiga områden. Den arbetsgrupp som berett regeringens bostadspolitiska program för lämnade sitt förslag den 20 december Förslaget innehåller 39 åtgärdsförslag. En del förslag är direkt anknutna till strukturreformens mål. Förslaget behandlas av statsrådet under våren. Regeringens bostadsprogram bör följas upp även med tanke på samarbetet inom stadsregionerna. Kommunernas förslag till statsförvaltningens åtgärder var få ännu i detta skede. Det beror sannolikt på att planeringen i detta skede har varit så översiktlig att man inte stött på juridiska hinder. Kommunerna har dock i diskussioner föreslagit att den viktigaste lagstiftningen bör vara tydlig för att samarbetet ska fungera. Kommunernas budskap har också varit att arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna är oklar i vissa frågor (bl.a. ansvar för invandrare). Helsingforsregionens och statens praxis kring intentionsavtal är ett gott exempel på samarbete mellan en region och staten i syfte att nå gemensamma mål. Exemplet kunde tillämpas också i andra stora stadsregioner. Som stöd för genomförandet av planerna för stadsregionerna behövs respons, information och deletapper också före redogörelserna.