TeliaSoneras priser för kopparaccesser och bitströmstillträde över xdsl misstänks överstiga de högsta tillåtna nivåerna

Transkript

1 UNDERRÄTTELSE 1(20) Datum Vår referens Aktbilaga Dnr: Konkurrensavdelningen Björn van der Veer TeliaSonera AB och berörda dotterbolag Stab Juridik, Regulatoriska frågor Att. Per Hemrin Farsta TeliaSoneras priser för kopparaccesser och bitströmstillträde över xdsl misstänks överstiga de högsta tillåtna nivåerna Saken Underrättelse enligt 7 kap. 4 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK); misstanke om att TeliaSoneras prissättning av dels fullt och delat tillträde till kopparaccesser på marknaden för nätinfrastrukturtillträde, dels bitströmstillträde realiserat med xdsl-teknik på marknaden för bitströmstillträde, strider mot skyldighet 9, punkterna 1, 2, 3 och 7, i PTS skyldighetsbeslut meddelat den 24 maj 2010 i ärendenummer /23 respektive skyldighet 7, punkterna 1, 3, 4 och 6, i PTS skyldighetsbeslut meddelat den 24 maj 2010 i ärendenummer /23. Post- och telestyrelsens underrättelse 1. Post- och telestyrelsen (PTS) misstänker att TeliaSonera AB ( ) och berörda dotterbolag (TeliaSonera) genom sin prissättning av kvartalsavgifter för kopparaccesser, Hel och Delad ledning från telestation och kopplingsskåp, inte efterlever skyldighet 9, punkterna 1, 2, 3 och 7 i PTS beslut meddelat den 24 maj 2010 i ärendenummer /23 att tillämpa kostnadsorienterad prissättning. För att efterleva Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(20) beslutet får TeliaSoneras priser inte överstiga följande belopp för följande produkter: Produkt Hel ledning från telestation Hel ledning från kopplingsskåp Delad ledning från telestation Delad ledning från kopplingsskåp Högsta genomsnittliga pris per tjänst per kvartal 265 kr 215 kr 102 kr 84 kr 2. PTS misstänker att TeliaSonera genom sin höjning den 1 januari 2012 av de periodiska avgifterna för bitströmstillträde för produkterna Bitstream DSL Consumer, Bitstream DSL Business och Bitstream DSL Pro inte efterlever skyldighet 7, punkterna 1, 3, 4 och 6, i PTS skyldighetsbeslut meddelat den 24 maj 2010 i ärendenummer /23. För att efterleva beslutet ska TeliaSonera dra tillbaka prishöjningarna sin infördes den 1 januari 2012 för bitströmstillträdet och i stället återgå till att högst ta ut priser enligt företagets prislista benämnd T , REV 6.1, TeliaSonera AB bereds tillfälle att senast den 23 januari 2012 yttra sig över denna underrättelse. Om TeliaSonera inte kommer in med yttrande kan PTS avgöra ärendet på befintligt material. Om TeliaSonera inte senast den 31 januari 2012 har vidtagit rättelse i enlighet med denna underrättelse kan PTS med stöd av 7 kap. 5 LEK meddela de förelägganden som behövs för att rättelse ska ske. Eventuella förelägganden kan förenas med vite. Sammanfattning TeliaSonera är enligt beslut av PTS skyldigt att för nätinfrastrukturtillträde tillämpa kostnadsorienterad prissättning för fullt och delat tillträde till kopparaccesser (TeliaSoneras produktnamn är Hel och Delad ledning). TeliaSonera har höjt priserna för dessa produkter från och med den 1 januari 2012 till belopp som överstiger PTS fastställda kostnadsresultat. TeliaSonera är enligt beslut av PTS skyldigt att för bitströmstillträde tillämpa högst ett pris som motsvarar kostnaderna med tillägg för ett ekonomiskt utrymme. TeliaSonera har från den 1 januari 2012 höjt sina periodiska avgifter Post- och telestyrelsen 2

3 3(20) för bitströmstillträde realiserat med xdsl-teknik (dvs. med kundanslutningar via kopparaccesser) som en följd av de höjda kopparaccesspriserna för Hel och Delad ledning. TeliaSoneras produktnamn för de i denna underrättelse berörda bitströmstillträdena är Bitstream DSL Consumer, Bitstream DSL Business och Bitstream DSL Pro. PTS underrättar nu TeliaSonera om att myndigheten misstänker att företagets prissättning strider mot skyldigheten att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning respektive skyldigheten att tillämpa en prissättning baserad på kostnaden med tillägg för ett ekonomiskt utrymme. Skäl för underrättelsen Tillämpliga bestämmelser I 7 kap. 4 LEK anges att om tillsynsmyndigheten finner skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt LEK inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid. Av 4 kap. 11 LEK framgår att en operatör som har ett betydande inflytande på en viss marknad får förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys enligt 8 kap. 6 visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. En förpliktelse kan även avse skyldighet för operatören att tillämpa en viss kostnadsredovisningsmetod. En sådan förpliktelse ska förenas med skyldighet att göra en beskrivning av metoden tillgänglig för allmänheten. Kostnadernas huvudkategorier och reglerna för kostnadsfördelning ska framgå av beskrivningen. Den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning ska visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta ska ske. PTS Skyldighetsbeslut om tillträde till nätinfrastruktur (kopparaccesser) (dnr /23) I skyldighet 1 punkten 1 anges följande; TeliaSonera ska vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla tillträde till konventionella abonnentledningar av metall (LLUB), vilket avser den fysiska förbindelsen i form av en tvinnad parkabel av metall som förbinder en slutkunds nätanslutningspunkt, eller motsvarande nättermineringspunkt i TeliaSoneras Post- och telestyrelsen 3

4 4(20) nät, med korskopplingen eller en likvärdig facilitet i det allmänna telefonnätet, eller del av denna förbindelse. Tillträdet omfattar följande: a. Fullt tillträde, som tillåter att hela frekvensspektrumet i den tvinnade parkabeln används. b. Delat tillträde, som tillåter att det frekvensspektrum som inte omfattar talfrekvenser i den tvinnade parkabeln används. c. Tillträde till delaccessnät. Av skyldighet 9 punkterna 1 och 2 framgår följande; TeliaSonera ska tillämpa kostnadsorienterad prissättning när företaget tillhandahåller tillträde till nätinfrastruktur för att en grossistkund ska kunna tillgodogöra sig tillträdet i enlighet med detta beslut. TeliaSonera ska beräkna det kostnadsorienterade priset i enlighet med kostnadsredovisningsmetoden Long Run Incremental Cost (LRIC), såsom den beskrivs i PTS vid var tid gällande föreskrifter om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning. Vid denna beräkning ska TeliaSonera tillämpa vid var tid gällande prismetod. I skyldighet 9 punkten 3 anges följande. TeliaSonera ska tillämpa ett avkastningskrav som är beräknat enligt den s.k. WACC-metoden (Weighted Average Cost of Capital) baserat på CAPM (Capital Asset Pricing Model). I skyldighet 9 punkten 7 anges följande. TeliaSonera ska tillämpa ett pris för delad ledning som högst uppgår till en nivå motsvarande merkostnaden för att producera delad ledning plus en procentuell andel av den gemensamma kostnaden för hel ledning. Procentsatsen fastställs av PTS i prismetoden. PTS Skyldighetsbeslut om tillträde till bitström (dnr /23) I skyldighet 1 punkten 1 anges såvitt här är aktuellt följande. TeliaSonera ska vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla tillträde till bitströmsbaserad virtuell förbindelse mellan en slutkunds fasta nätanslutningspunkt och en punkt där den begärande operatören kan få förbindelsen överlämnad till sig (överlämningspunkt) och där begäran avser en förbindelse där slutkundens nätanslutning realiseras med xdsl-teknik. Även bitströmstillträde som TeliaSonera producerar baserat på infrastruktur som tillhandahålls av annan leverantör omfattas av vad som utgör en rimlig begäran. Av skyldighet 7 punkterna 1 och 3 framgår bl.a. följande. TeliaSonera ska vid tillhandahållande av bitströmstillträde tillämpa ett pris som högst uppgår till kostnaden för tillträdet ifråga med tillägg för ett ekonomiskt utrymme. Påslaget som ska utgöra det ekonomiska utrymmet fastställs i PTS prismetod. TeliaSonera ska beräkna kostnaden enligt punkt 1 enligt kostnadsredovisningsmetoden Long Run Incremental Cost (LRIC), såsom den beskrivs i PTS vid var tid gällande föreskrifter om LRIC-metoden för beräkning av kostnads- Post- och telestyrelsen 4

5 5(20) orienterad prissättning. Vid denna beräkning ska TeliaSonera tillämpa vid var tid gällande prismetod. I skyldighet 7 punkten 4 anges följande. TeliaSonera ska tillämpa ett avkastningskrav som är beräknat enligt den s.k. WACC-metoden (Weighted Average Cost of Capital) baserad på CAPM (Capital Asset Pricing Model). I skyldighet 7 punkten 6 anges följande. TeliaSonera ska vid prissättningen av bitströmstillträde baserat på delad ledning tillämpa prismetoden. Kostnadskomponenten delad ledning ska högst uppgå till en nivå motsvarande merkostnaden för att producera delad ledning plus en procentuell andel av den gemensamma kostnaden för hel ledning. Procentsatsen fastställs av PTS i prismetoden. Bakgrund PTS har i beslut meddelat 24 maj 2010 funnit att TeliaSonera har ett betydande inflytande på marknaden för nätinfrastrukturtillträde och ålagt företaget ett antal skyldigheter. TeliaSonera är enligt beslutet skyldigt att till andra operatörer tillhandahålla fullt och delat tillträde till konventionella abonnentledningar av metall (i princip koppar). TeliaSoneras produktnamn är Hel och Delad ledning. PTS har i samma beslut förpliktat TeliaSonera att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning vid tillhandahållandet av de reglerade produkterna. TeliaSonera ska beräkna det kostnadsorienterade priset i enlighet med kostnadsredovisningsmetoden Long Run Incremental Cost (LRIC) såsom den beskrivs i PTS vid var tid gällande föreskrifter om LRIC-metoden för kostnadsorienterad prissättning. TeliaSonera ska vid denna beräkning tillämpa PTS vid var tid gällande prismetod. PTS har tagit fram en modell för beräkningen av utgångspunkten för kostnadsorienterade priser för de aktuella produkterna. Modellen benämns Hybridmodellen. Myndigheten har den 26 maj 2011 publicerat resultaten av dessa beräkningar och benämnt dessa kostnadsresultat. 1 TeliaSonera har det senaste halvåret tillämpat priser som varit förenliga med kostnadsresultaten. TeliaSonera har således under denna tid tillämpat kostnadsorienterade priser. TeliaSonera har dock den 29 september 2011 meddelat att företaget höjer priserna för nu aktuella produkter med procent. TeliaSonera har i samband med prishöjningen lanserat en ny produkt benämnd PSTN-access. Den nya produkten får endast användas för telefoniförbindelse. PSTN-access har fått ett pris som understiger såväl det nya priset för Hel ledning som PTS kostnadsresultat för Hel ledning. 1 Dnr /2.1.2 Post- och telestyrelsen 5

6 6(20) PTS har i beslut 24 maj 2010 även funnit att TeliaSonera har ett betydande inflytande på marknaden för bitströmstillträde och ålagt företaget att tillhandahålla tillträde till bitströmsbaserad virtuell förbindelse mellan en slutkunds fasta nätanslutningspunkt och en punkt där den begärande operatören kan få förbindelsen överlämnad till sig (överlämningspunkt) och där begäran avser en förbindelse där slutkundens nätanslutning realiseras med, såvitt är aktuellt för detta ärende, xdsl-teknik. För sådant tillträde får TeliaSoneras pris inte överstiga kostnaden för tillträdet med tillägg för ett ekonomiskt utrymme, varvid kostnaden ska beräknas enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC och enligt gällande prismetod. TeliaSonera har den 1 juni 2011 justerat sin prislista för produkter för bitströmstillträde till följd av att PTS publicerat sin reviderade hybridmodell. Förändringen innebar både höjningar och sänkningar av vissa produkter och hanteringsfall. 2 PTS bedriver tillsyn över TeliaSoneras prissättning med anledning av företagets prisjusteringar den 1 juni Myndighetens utredning med anledning av den prisjusteringen är inte färdigställd. TeliaSonera har därefter infört en ny prislista som gäller från och med den 1 januari 2012 som en följd av prisjusteringarna för kopparaccesser. PTS har med anledning av prishöjningarna begärt att TeliaSonera ska förklara varför företaget anser att de nya priserna följer skyldigheterna om prissättning. TeliaSonera har lämnat följande förklaring till varför företaget anser att de nya priserna för kopparaccesser är kostnadsorienterade Syftet med prisjusteringen mellan de olika produktvarianterna är att få ett pris som bättre speglar funktionaliteten hos respektive produktvariant. Detta sker genom att produkten PSTN-access, som endast får användas för telefoniförbindelse får ett lägre pris än produkten Hel ledning vilken kan användas för såväl telefoni som bredband och tv. Justeringen ryms inom hybridmodellens kostnadsram och är förenlig med PTS prismetod. Enligt prismetoden ska den reglerade operatörens genomsnittliga pris per tjänst motsvara den genomsnittliga kostnaden per tjänst enligt kalkylmodellen. För att säkerställa en effektiv användning av nätet bör dock den reglerade operatören, enligt prismetoden, ges flexibilitet i sin prissättning. TeliaSonera vill, med anledning av PTS anmärkning om att PSTN-access är en produkt som inte 2 TeliaSoneras nyhetsbrev T och TeliaSoneras prislista PRISER Bitstream, dokumentnummer T , REV 6.1, Post- och telestyrelsen 6

7 7(20) omfattas av skyldighetsbeslutet, anföra att PTS i sin kalkylmodell har räknat fram en kostnad för kopparaccessen som är densamma oavsett vad accessen används till, vilket är i enlighet med kriterium CG 16 i PTS Modellreferensdokument (rev c) Riktlinjer för framtagande av LRIC-Bottom-up och Topdown modellerna. I samma dokument anges även att Hur de delade kostnaderna allokeras mellan tjänsterna för den slutliga prissättningen är en annan fråga. Det finns direkta kostnadsskillnader avseende produktvarianterna hel/delad ledning och PSTN-access. Felavhjälpningskostnaderna är högre för en hel ledning som används för datatrafik. Som exempel kan nämnas att det förekommer avsevärt fler komplexa fel, vilka är extra kostsamma att avhjälpa, på accesser som används för datatrafik. Kopparaccesser som används för datatrafik kan inte fjärrmätas vid felsökning något som är möjligt för accesser som används för PSTN. De entreprenaduppdrag som TeliaSonera köper för felavhjälpning av PSTN är billigare än motsvarande uppdrag för kopparaccesser för bredband. En kopparaccess som används för datatrafik är känsligare än en access som bara används för PSTN. Kunderna ställer högre krav på kvalitet på datafiken än PSTN-trafiken och är även mer benägna att anmäla störningar. Ett telefonsamtal kan ofta genomföras utan problem trots att det förekommer störningar i form av t.ex. brus. En väsentlig kostnadsskillnad mellan en PSTN-access och en access som används för bredband utgörs av abonnentens boendeform. På grund av den allt hårdare konkurrensen från bredbandsleverans via fiber och kabel-tv-nät används kopparaccesser i allt mindre utsträckning för bredband till flerfamiljshus. TeliaSonera uppskattar att endast cirka 20 procent av kopparaccesserna som används för bredband går till flerfamiljshus. Resten levereras till villor. Hybridmodellen beräknar inte specifika kostnader för accesser till flerfamiljshus respektive villor eftersom de beräknas som en gemensam tjänst. I den utredning som PTS publicerade i samband med revideringen av hybridmodellen framgår dock följande. Geotyp 3 har en låg andel tätort och betydligt längre nätsträckningar per abonnent än geotyp 1 och 2. Detta i sin tur leder till högre kostnader per abonnent vilket motsvarar ett scenario i ett villaområde i en nyanläggningsfas. Kostnaden för geotyp 3 är i den nuvarande modellen 384 kronor per kvartal. Givet den kontinuerliga volymminskningen för kopparaccesser är kostnaden sannolikt över 390 kronor den 1 januari Därtill kommer de högre kostnaderna för drift och underhåll av en kopparaccess som används för bredband i förhållande till en access som används endast för telefoni. Post- och telestyrelsen 7

8 8(20) Kostnaden för en bredbandsaccess kan beräknas som: Andelen enfamiljshus * kostnad enfamiljshus + andelen flerfamiljshus * kostnad flerfamiljshus + extra drift- och underhållskostnad för bredbandsaccess (i jämförelse med genomsnittsaccessen). Redan genom att multiplicera andelen enfamiljshus (cirka 80 procent) med kostnaden per enfamiljshus (cirka 390 kronor) uppnås ett belopp om 312 kronor. Genom att addera övriga delar av beräkningen uppnås ett resultat som klart överstiger priset på Hel ledning om 315 kronor. TeliaSonera anser sammanfattningsvis att prissättningen för kopparaccess inte överstiger kostnaderna för produkten. Detta mot bakgrund av såväl den flexibilitet som ges i prismetoden som vad som framkommer av modellreferensdokumentet samt de underliggande kostnadsskillnaderna mellan de olika tillämpningarna. Tvärtom anser TeliaSonera att den nya prissättningen på ett bättre sätt än tidigare beaktar både kostnadsskillnader och möjligheter till intjäning för de olika produktvarianterna. Tilläggas bör också att jämförelsen här endast gjorts med kostnaderna för kopparaccess som framkommer av version 8.1 av Hybridmodellen, men enligt Kammarrätten i Stockholms dom den 29 juni 2010 i mål nr har TeliaSonera även rätt att ta ut ersättning för sträckan väg till hus. Om kostnaden för denna sträcka beaktas i modellen innebär det att kostnadsramen väsentligt överstiger 315 kr. TeliaSonera har dock inte för närvarande för avsikt att höja priset utan gör endast den nu aviserade justeringen. TeliaSonera har lämnat följande förklaring till anledningen till prishöjningarna för bitströmstillträde Prisändringarna för bitströmstillträdena är enligt företaget en följd av prisjusteringarna för kopparaccesser. 3 TeliaSonera har under tillsynen uppgett att förändringen beror på den justering av det underliggande kopparpriset som skett och för ytterligare detaljer hänvisat till PTS pågående tillsyn av prissättningen av kopparaccesser på marknaden för nätinfrastrukturtillträde. 4 PTS tillsyn av kostnadsorienterad prissättningen för kopparaccesser LRIC-metoden är en av flera metoder i vilken prisreglering i form av kostnadsorientering kan ta sin utgångspunkt. LRIC-metoden bygger på att kostnaderna ska baseras på nukostnaden/återanskaffningsvärdet, d.v.s. kostnaderna för en framtida tillkommande produktionsökning, snarare än de 3 TeliaSonera nyhetsbrev T och prislistan PRISER Bitstream T , REV 7.0, TeliaSoneras skrivelse med svar på PTS frågor, daterad den 20 oktober 2011 med revidering Post- och telestyrelsen 8

9 9(20) historiska kostnaderna för befintlig produktion som t.ex. är utgångspunkten i den tidigare använda FDC-metoden (Fully Distributed Cost). LRIC-metoden innebär att man mäter kostnaden för att tillhandahålla ett inkrement, d.v.s. en ökning av verksamhet genom t.ex. en volymökning eller en tillkommande produkt eller tjänst. Utgångspunkten är vanligen nukostnader snarare än historiska kostnader. Med nukostnader avses kostnader som speglar de investeringsmöjligheter en operatör har när metoden tillämpas, dvs. kostnader för ett nät som bygger på modern teknik. Med begreppet effektiv operatör avses en operatör som bedriver en viss typ av verksamhet, för vilken kostnader ska beräknas, utan effektivitetsförluster i form av överkapacitet, övertalig personal och outnyttjade lokaler. LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterade priser innebär alltså att särkostnaderna för en viss produkt bestäms. Metoden motiveras av att en operatör i en konkurrensutsatt position inte prissätter sina tjänster baserat på historiska kostnader utan tvingas anpassa sina priser efter den nivå som konkurrerande operatörer med modern effektiv teknik sätter. PTS tillämpning av LRIC-metoden tar, utöver särkostnader, även hänsyn till en operatörs samkostnader. Ett syfte med att använda LRIC-metoden vid reglering av priser på varor och tjänster är att regleringen ska vara neutral i förhållande till konkurrenter till det reglerade företaget vid deras val att köpa tillträde till de reglerade produkterna jämfört med att investera i egen produktion. Härigenom ska samhällsekonomiska ineffektiviteter undvikas i form av överutnyttjande respektive underutnyttjande av de reglerade produkterna. Tillämpning av LRIC-metoden vid prisreglering av bl.a. produkterna hel och delad ledning innebär alltså att kostnadsorienterade priser för tjänster bestäms utifrån en effektiv operatör som förutsätts bygga ett nät med modern teknik till dagens kostnader för personal, insatsvaror och tillgångar m.m. Beräkningen av kostnadsorienterade priser enligt LRIC-metoden förutsätter någon form av modell av en modern och effektiv operatörs kostnader för ett sådant nät. I praktiken har PTS använt två olika slag av modeller en top downmodell och en bottom up-modell. Den s.k. top down-modellen ( uppifrån och ned ) utgår från en operatörs befintliga nätstruktur och verksamhet, men tillgångarnas värde justeras till nyanskaffningsvärden i överensstämmelse med kostnaden för modern och effektiv teknik. Den s.k. bottom up-modellen ( nedifrån och upp ) utgår från hur en tänkt effektiv operatör med modern teknik skulle bygga ut sitt nät idag. Post- och telestyrelsen 9

10 10(20) PTS har för beräkningen av kostnadsorienterade priser enligt LRIC-metoden valt att kombinera top down- och bottom up-modellerna för att utforma en sådan sammanvägd modell av en effektiv och modern operatör PTS hybridmodell. De två modellerna kombineras för att ge en balanserad syn på vad det skulle kosta för en effektiv operatör av TeliaSoneras storlek att bygga och driva ett nät idag. Balansen uppnås genom att hybridmodellen både tar hänsyn till en bottom up-modell, som med nödvändighet är något teoretisk, och top-down-modellen, som omfattar en del av verkligheten i TeliaSoneras faktiska nät. Hybridmodellen har tagits fram på följande sätt. TeliaSonera har tagit fram en top down-modell. PTS har, i samarbete med TeliaSonera och andra operatörer, tagit fram en bottom up-modell. PTS har därefter jämkat samman top down- och bottom up-modellen till hybridmodellen. Denna bygger i huvudsak på bottom upmodellen. Arbetet med framtagandet av hybridmodellen har samråtts med marknadens aktörer som därvid har getts tillfälle att kommentera modellen. PTS beskriver processen för framtagandet av hybridmodellen i myndighetens föreskrifter (PTSFS 2011:1)om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning. I handboken Modellreferensdokument (MRP rev c) Riktlinjer för framtagandet av LRIC bottom-up och top-down modellerna, 7 maj 2010, beskriver PTS hur modellen ska utformas. PTS har år 2003 fastställt en hybridmodell för beräkning av kostnader för samtrafik i det fasta nätet och för LLUB. PTS har därefter uppdaterat modellen årligen och reviderat modellen år 2008 och Den nu gällande modellen, v8.1, fastställdes i maj 2011 och omfattar kostnadsberäkningar för produkter och tjänster i accessnätet som avses i skyldighetsbeslutet. 5 Den aktuella versionen av hybridmodellen används, tillsammans med prismetoden, av myndigheten i bedömningen av om TeliaSoneras priser är kostnadsorienterade. För att modellen fortlöpande ska spegla ett modernt nät som används av en effektiv operatör reviderar PTS hybridmodellen vart tredje år. Den nu reviderade modellen är således i stora delar en ny modell jämfört med den modell som fastställdes 2003 och Den reviderade modellen innehåller en väsentlig skillnad mot den föregående modellen. På grund av teknikutvecklingen och att ingen operatör skulle anlägga ett accessnät av koppar idag består det modellerade accessnätet av optisk fiber och radio 6. 5 Dnr Radio används i stället för fiber i de delar av landet som är för glest befolkade för att det ska vara ekonomiskt förvarligt att dra fiber till enskilda abonnenter. Post- och telestyrelsen 10

11 11(20) Hybridmodellen utgår från ett antal principer som fastslås i ett modellreferensdokument (MRP rev c). Två grundläggande principer är att modellen byggs utifrån hur en tänkt effektiv operatör skulle bygga ett nät idag för att möta den reglerade operatörens behov av accesser samt att nätet byggs med modern teknik. I hybridmodellen utgörs modern teknik av i huvudsak optisk fiber, vilken får anses vara den fasta infrastruktur som i första hand skulle väljas idag, och radio i glest befolkade områden. En grossistkund som köper nätinfrastrukturtillträde kommer därför att betala ett belopp som motsvarar vad det kostar att anlägga och driva ett nät baserat på optisk fiber och radio, oavsett om tillträdet avser koppar- eller fiberaccessnät. Hybridmodellen innehåller ett stort antal kostnadskomponenter och beräkningar som leder till kostnadsresultat för de reglerade produkterna. Det finns två övergripande kostnadskategorier, kapitalkostnader och driftskostnader. Kapitalkostnader eller anläggningskostnader är resultat av inköp och installation av utrustning. Driftskostnader omfattar bland annat underhåll, drift och övervakning av utrustning. Detta är en löpande eller årlig kostnad. TeliaSonera har till myndigheten påpekat skillnader i kostnader för felavhjälpning, som ingår i kategorin driftskostnader. Utgångspunkten för beräkningen av driftskostnader är volymen aktiva accesser i det existerande accessnätet, vilka uppgår till ca 4,3 miljoner. Att denna volym används beror på att det modellerade nätet ska kunna möta den reglerade operatörens behov av accesser. Modellen bygger därför på TeliaSoneras faktiska volymer. Genom antaganden om olika kostnadsdrivare, t.ex. hur många anslutningar man räknar med att en servicetekniker klarar av att sköta, uppskattas antalet personer för olika driftskostnadsområden. Personalantalet multipliceras sedan med en årskostnad för personal. Totalkostnaden för personal inkluderar bl.a. löner, sociala avgifter, pensionskostnader, utbildning samt IT- och resekostnader. Den personalrelaterade kostnaden har beräknats till ca 1,6 miljarder kr. Det sista steget är att fördela ut kostnaden på antalet anslutningar och därigenom få en årskostnad per anslutning. Post- och telestyrelsen 11

12 12(20) Tabellen nedan visar en översiktlig sammanställning av de kostnader som en Hel ledning består av. Driftkostnaden uppgår till 63 kr per kvartal för en Hel ledning vilken till största delen består av kostnader för fälttekniker som åtgärdar fel i accessnätet. Kostnad hel ledning Kapitalkostnad Driftskostnad Administrationskostnad Overheadkostnad Totalt: Per kvartal 173 kr 63 kr 22 kr 7 kr 265 kr PTS har den 26 maj 2011 med hjälp av hybridmodellen fastställt kostnadsresultat för produkter och tjänster som omfattas av skyldighetsbeslutet. 7 TeliaSoneras skyldighet att tillhandahålla tillträde till konventionella abonnentledningar av metall omfattar bl.a. fullt tillträde, vilket tillåter att hela frekvensspektrumet i den tvinnade parkabeln används, och delat tillträde, vilket tillåter att det frekvensspektrum som inte omfattar talfrekvenser i den tvinnade parkabeln används. TeliaSonera tillhandahåller genom TeliaSonera Skanova Access AB fullt och delat tillträde i enlighet med beslutet. I företagets prislista benämns de produkter som motsvarar skyldighetsbeslutets benämningar Hel ledning från telestation, Hel ledning från kopplingsskåp, Delad ledning från telestation samt Delad ledning från kopplingsskåp. PTS beräkning med hjälp av hybridmodellen ger följande resultat: Produkt Hel ledning från telestation Hel ledning från kopplingsskåp Delad ledning från telestation Delad ledning från kopplingsskåp Kostnad 265 kr 215 kr 102 kr 84 kr 7 Dnr /2.1.2 Post- och telestyrelsen 12

13 13(20) PTS har tagit fram en metod för hur man omvandlar hybridmodellens kostnadsresultat till priser, LRIC prismetod för grossistprodukter rev g, dnr (prismetoden). PTS har därvid funnit att följande tre principer ska gälla, 1. SMP-operatörens 8 genomsnittliga pris per tjänst ska motsvara den genomsnittliga kostnaden per tjänst enligt kalkylmodellen (hybridmodellen). Leverans och hyra ses som olika tjänster. En sammanställning över vilka tjänster som ska prissättas utifrån LRICmetoden och kalkylerade kostnader för dessa framgår av vid var tid gällande version av Kostnadsresultat för LRIC Hybridmodell för det fasta nätet. 2. För att säkerställa en effektiv användning av nätet bör SMP-operatören, med beaktande av princip 1, ges flexibilitet i sin prissättning. 3. SMP-operatören får inte använda flexibiliteten på ett konkurrensbegränsande sätt. PTS tillsyn av kostnadskomponenten kopparaccess vid bitströmstillträde Insatsvaran för nu aktuella bitströmstillträden är TeliaSoneras produkter hel och delad ledning. Det reglerade priset för bitströmstillträde utgörs bl.a. av de kostnadsorienterade priserna för hel och delad ledning samt ett ekonomiskt utrymme. PTS tillsyn av bitströmstillträde i detta fall utgår därför från myndighetens bedömning av vad som utgör kostnadsorienterade priser för hel och delad ledning. PTS bedömning i fråga om priserna för kopparaccesser är kostnadsorienterade Produkten PSTN-access kan inte beaktas vid en genomsnittsprissättning av reglerade produkter TeliaSonera har uppgett att företaget har lanserat produkten PSTN-access för att möjliggöra en prisdifferentiering mellan olika kopparprodukter. Företaget hänvisar sedan till Prismetoden som anger att SMP-operatörens genomsnittliga pris per tjänst ska motsvara den genomsnittliga kostnaden per tjänst enligt hybridmodellen samt att SMP-operatören ges flexibilitet i sin prissättning. PTS bedömer att TeliaSonera inte har rätt att differentiera priset på de reglerade produkterna Hel och Delad ledning med hjälp av produkten PSTN-access eftersom den inte är en reglerad produkt och inte heller kan betraktas som 8 SMP = Significant Market Power Post- och telestyrelsen 13

14 14(20) samma eller likartad tjänst som Hel eller Delad ledning. Skälen för PTS bedömning är följande. TeliaSonera är enligt skyldighetsbeslutet skyldigt att tillämpa kostnadsorienterad prissättning för fullt och delat tillträde till kopparaccesser. Av beslutet framgår att med såväl fullt som delat tillträde avses ett tillträde som ger rätt att använda accessen för bredbandstrafik. Med fullt tillträde avses ett tillträde som tillåter att hela frekvensspektrumet i den tvinnade parkabeln används. Med delat tillträde avses det frekvensspektrum som inte omfattar talfrekvenser i den tvinnade parkabeln. TeliaSoneras nya produkt PSTN-access ger endast en rätt att använda talfrekvensområdet 0-4 khz för analog telefoniförbindelse. Detta frekvensområde kan inte, rent tekniskt, användas för bredbandstrafik eftersom det tillgängliga frekvensbandet är för smalt. Det är således inte en produkt som regleras av skyldighetsbeslutet. TeliaSonera kan därför inte inkludera produkten PSTN-access vid beräkningen av ett genomsnittspris för produkterna Hel och Delad ledning. TeliaSonera har i mål nr i Förvaltningsrätten i Stockholm accepterat PTS ståndpunkt att produkten S50 (som var den dåvarande beteckningen på produkten kopparaccess för PSTN) inte kan läggas till grund för en genomsnittsberäkning av vilken kostnadsnivå som ska läggas till grund för prissättningen av hyra för Hel ledning. PTS har tillfrågat TeliaSonera varför företaget nu gör en annan bedömning men har inte fått något svar på frågan. Att hybridmodellen även räknar med volymen PSTN beror på att modellen annars skulle ge ett kostnadsresultat för Hel ledning som överstiger den kostnadsorienterade kostnaden. Om PSTN inte volymmässigt skulle beaktas i hybridmodellen skulle det även medföra att TeliaSonera teoretiskt inte skulle ha någon kostnad för att producera PSTN-accessen medan produkterna Hel och Delad ledning skulle bära hela kostnaden för kopparaccessen, vilket inte är rimligt. TeliaSonera skulle då bli överkompenserat vilket inte är förenligt med principen om kostnadsorientering. Att hybridmodellen räknar med volymen PSTN ger inte TeliaSonera rätt att vid prissättningen av de reglerade produkterna beakta en oreglerad produkt. PTS vill för tydlighets skull tillägga att hybridmodellen är uppbyggd så att TeliaSonera får kostnadstäckning för samtliga hela och delade ledningar. Enligt PTS prismetod (generell princip nr 1, s 5) ska SMP-operatörens (TeliaSonera) genomsnittliga pris per tjänst motsvara den genomsnittliga kostnaden per tjänst enligt hybridmodellen. Denna princip ger TeliaSonera en rätt att tillämpa olika priser för Hel ledning beroende på t.ex. geografiska kostnadsskillnader. Principen ger dock inte TeliaSonera en rätt att räkna med produkten PSTN-access vid en genomsnittsberäkning. PSTN-access och Hel Post- och telestyrelsen 14

15 15(20) ledning är nämligen inte samma, eller ens likvärdiga, tjänster eftersom PSTNaccess inte tillåter bredbandstrafik. Eftersom TeliaSonera endast tillämpar ett pris för respektive produkt kan de annonserade priserna inte heller rymmas inom prismetodens andra generella princip om flexibel prissättning. Den principen kan inte åberopas för en prisjustering som endast innebär att priset höjs. För att den principen ska bli aktuell krävs att TeliaSonera börjar tillämpa flera olika priser för Hel ledning från telestation, t.ex. på grund av geografiska kostnadsskillnader. Enligt PTS ger således varken skyldighetsbeslutet eller prismetoden TeliaSonera en rätt att beakta produkten PSTN-access vid en genomsnittsprissättning av Hel och Delad ledning. Kostnader för felavhjälpning TeliaSonera har anfört att en kopparaccess som används för bredbandstrafik har högre produktionskostnader än en access som används för analog telefoni eftersom kostnaderna för felavhjälpning är högre. TeliaSonera har som framgår ovan åberopat ett antal omständigheter hänförliga till det existerande kopparnätet. PTS bedömer emellertid att dessa omständigheter inte är relevanta vid beräkningen av vad som utgör ett kostnadsorienterat pris. Av skyldighetsbeslutet följer att TeliaSonera ska tillämpa ett kostnadsorienterat pris enligt PTS hybridmodell som bygger på LRIC-metoden. Det betyder enligt LRIC-föreskrifterna att prissättningen ska baseras på vad en tänkt effektiv operatör som bygger ett nät med modern teknik skulle ha för kostnader. En effektiv operatör skulle inte bygga ett kopparbaserat accessnät eftersom det är en gammal teknik som inte möjliggör samma överföringskapacitet som fiber och därmed inte heller samma potentiella intjäningsförmåga. Principen har samråtts med marknadens aktörer. En tänkt effektiv operatör av ett fast nät skulle bygga ett nät baserat på fiber och radio. En tänkt effektiv operatör skulle däremot inte bygga ett nät baserat på koppar. Detta är en viktig distinktion eftersom LRIC-metoden syftar till att beräkna kostnader genom ett framåtblickande perspektiv. Anledningen härtill är att metoden ska ge korrekta investeringsincitament för samtliga parter verksamma på den aktuella marknaden. En grundläggande förutsättning här är att modern teknik används i det tänkta modellnätet. På så sätt får den reglerade operatören kostnadsorienterad ersättning för de produkter och tjänster som denne producerar på ett effektivt sätt. Om modelleringen istället för framåtblickande kostnader skulle göras utifrån historiska kostnader skulle ersättning utgå för produkter och tjänster som Post- och telestyrelsen 15

16 16(20) produceras i det befintliga nätet som operatören har oavsett om dessa produkter och tjänster produceras på ett effektivt sätt. En sådan tillämpning skulle leda till felaktiga signaler om investeringar både för den aktör som anlägger nät och den aktör som hyr nätdelar. PTS har därför i hybridmodellen modellerat ett accessnät byggt av optisk fiber och radio. Av intresse är således endast sådana felavhjälpningskostnader som en tänkt effektiv operatör skulle ha i ett sådant nät. Eftersom TeliaSonera endast har åberopat kostnader hänförliga till det befintliga kopparnätet är dessa kostnader inte relevanta vid bedömningen av om företagets priser är kostnadsorienterade. TeliaSonera har således inte i denna del visat att dess priser är kostnadsorienterade i enlighet med LRICmetoden. PTS vill för tydlighets skull tillägga att hybridmodellen givetvis räknar med felavhjälpningskostnader och övriga drift- och underhållskostnader. PTS har då inkluderat de kostnader som en tänkt effektiv operatör som använder modern teknik skulle ha; allt i enlighet med LRIC-metoden. Arbetet har samråtts med marknadens aktörer, bl.a. TeliaSonera. Påstådda kostnadsskillnader beroende på om en access går till ett enfamiljs- eller flerfamiljshus TeliaSonera har även anfört att kostnaden för en dataaccess är högre än för en telefoniaccess eftersom dataaccesser huvudsakligen går till enfamiljshus. TeliaSonera anser att företaget har rätt att tillämpa PTS pris för geotyp 3 för alla enfamiljshus eftersom PTS i Prismetoden har angett att TeliaSonera, vid prissättning av fiber till villa, har rätt att tillämpa det kostnadsresultat som redovisas för geotyp 3. Denna skrivning avser dock endast nyanlagd fiber till villor och har gjorts mot bakgrund av att beläggningsgraden avseende fiber till villa är mycket lägre än den beläggningsgrad som hybridmodellen räknar med. Att hybridmodellen räknar med en högre beläggningsgrad beror på att modellen, rent volymmässigt, tar avstamp i det faktiska accessnätet som till stor del består av koppar och som har denna höga beläggningsgrad. En ytterligare orsak är att kostnadsresultaten ska ge korrekta investeringsincitament till marknaden. Kostnadsresultaten måste därför avspegla kostnaden för att bygga upp ett nät som ska kunna tillgodose den efterfrågan på anslutning som TeliaSonera har i verkligheten. Om man inte skulle räkna på kopparnätets beläggningsgrad skulle modellen således ge felaktiga och snedvridande kostnadsresultat. TeliaSonera har rätt att tillämpa en geografiskt differentierad prissättning om företaget vill. Om TeliaSonera vill börja differentiera priset måste företaget emellertid även tillämpa ett lägre pris än genomsnittspriset som enligt PTS är Post- och telestyrelsen 16

17 17(20) 265 kr. För att en prisdifferentiering ska vara förenlig med hybridmodellen krävs även att TeliaSonera tar hänsyn till fler omständigheter än abonnentens boendeform. PTS har vid beräkningen av geografiska kostnadsskillnader tagit hänsyn till bl.a. linjetäthet, kostnader för att anlägga ett nät och nätlängder. TeliaSoneras agerande att åberopa geografiska kostnadsskillnader och sedan tillämpa ett nationellt pris som överstiger genomsnittspriset om 265 kr är inte förenligt med gällande skyldighetsbeslut eftersom det innebär ett frångående av principen om kostnadsorientering. Väg till hus TeliaSonera har anfört att Kammarrätten i Stockholms dom den 29 juni 2010 i mål nr ger företaget en rätt att ta ut ersättning för sträckan väg till hus. PTS anser att domen inte längre ger TeliaSonera denna rätt eftersom myndigheten nu har vidtagit den översyn av modellen som kammarrätten ansåg att antagandet borde ha föregåtts av. PTS kommer inte att närmare utveckla saken i denna underrättelse utan hänvisar här till den utredning som föregick antagandet. 9 TeliaSonera har inte visat att företagets priser är kostnadsorienterade PTS bedömer således sammantaget att TeliaSonera inte har gjort sannolikt att dess priser är kostnadsorienterade i enlighet med LRIC-metoden och skyldighet 9, punkterna 1, 2, 3 och 7 i skyldighetsbeslutet. PTS underrättar mot denna bakgrund TeliaSonera om att PTS misstänker att företaget inte tillämpar kostnadsorienterade priser i enlighet med skyldighetsbeslutet och prismetoden. PTS kommer nedan att redovisa sin uppfattning om vad som utgör ett kostnadsorienterat pris. PTS bedömning av vad som utgör kostnadsorienterade priser för kopparaccesser PTS har med hjälp av hybridmodellen beräknat vad som utgör utgångspunkten för bedömningen vad som är kostnadsorienterade priser enligt LRIC-metoden. Såsom myndigheten angett i prismetoden ska TeliaSoneras genomsnittliga pris per tjänst motsvara den genomsnittliga 9 Se PTS utredning avseende revideringen av den fasta kalkylmodellen , dnr , Post- och telestyrelsen 17

18 18(20) kostnaden per tjänst enligt hybridmodellen. PTS anser således att TeliaSoneras genomsnittliga priser inte får överstiga följande belopp för följande produkter: Produkt Hel ledning från telestation Hel ledning från kopplingsskåp Delad ledning från telestation Delad ledning från kopplingsskåp Högsta genomsnittliga pris per tjänst per kvartal 265 kr 215 kr 102 kr 84 kr PTS bedömning av prishöjningarna för bitströmstillträden realiserade med xdsl-teknik TeliaSonera har höjt sina periodiska avgifter för bitströmstillträde via kopparaccesser med hänvisning till ändrad prissättning av kopparaccesser för hel och delad ledning. PTS finner att beräkningen av kostnadskomponenten kopparaccess vid prissättningen av bitströmstillträde ska göras på samma sätt som på marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Eftersom TeliaSoneras nya priser för kopparaccesser enligt PTS bedömning inte är kostnadsorienterade, finner myndigheten att prishöjningen den 1 januari 2012 av bitströmstillträdena inte heller följer TeliaSoneras skyldigheter. PTS underrättar därför TeliaSonera om att myndigheten misstänker att prishöjningen strider mot skyldighetsbeslutet och TeliaSonera ska återgå till att högst ta ut de priser som gällt för de aktuella tillträdena från den 1 juni PTS proportionalitetsbedömning TeliaSonera har inte gjort sannolikt att det finns anledning att frångå de beräkningar som PTS har gjort med hjälp av hybridmodellen. PTS kommer nedan att förklara varför myndighetens krav att TeliaSonera måste justera sina priser uppfyller lagens krav på proportionalitet. Av praxis följer att följande tre kriterier måste uppfyllas för att en åtgärd ska anses vara proportionell. Åtgärden ska vara ägnad att tillgodose ändamålet. Det får inte finnas mindre ingripande alternativ. Åtgärden ska slutligen stå i rimlig proportion till den skada den kan orsaka Se Kammarrätten i Stockholms dom den 4 oktober 2011 i mål nr Post- och telestyrelsen 18

19 19(20) PTS underrättelse har sin grund i skyldighetsbeslutet som även det har föregåtts av en proportionalitetsbedömning. Syftena med regleringen av nätinfrastrukturoch bitströmstillträde är att ge konkurrerande operatörer tillträde till TeliaSoneras accessnät för att kunna tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster och att främja konkurrens på lång sikt. För att en reglering om tillträdena ska få avsedd verkan är det nödvändigt att även reglera priset för tillträdet. Eftersom syftet med regleringen även är att främja konkurrensen på lång sikt måste det reglerade priset även ge korrekta investeringsincitament för samtliga aktörer på marknaden. Det betyder att ett reglerat pris inte får vara så högt att det blir olönsamt att köpa tillträde men samtidigt får priset inte vara så lågt att det motverkar nya investeringar. PTS har i hybridmodellen antagit att en tänkt effektiv operatör skulle bygga ett nät av fiber och radio. Detta antagande har gjorts eftersom modellen ska ge korrekta investeringsincitament. Idag skulle ingen operatör bygga ett accessnät av koppar. En tänkt effektiv operatör skulle vidare inte utan särskild ersättning anlägga ett nät ända fram till abonnenternas hus (sträckan väg till hus) eftersom dagens konkurrenssituation inte säkerställer att operatören skulle få tillbaka hela investeringen genom abonnemangsavgifter. Hybridmodellen, med dess antaganden, är således ägnad att tillgodose ändamålet med regleringen. PTS anser mot bakgrund härav även att det inte finns något mindre ingripande alternativ. För att en åtgärd ska anses vara proportionell krävs slutligen att åtgärden står i rimlig proportion till den skada den kan orsaka. Till skillnad från andra regleringar där en myndighet gör intrång i en enskilds äganderätt är inte syftet med LEK att TeliaSonera ska få ersättning för sina faktiska kostnader eller en marknadsmässig ersättning. Det ligger således i systemets natur att regleringen kan vålla TeliaSonera skada. Genom att hybridmodellen räknar på ett nät som byggs med modern teknik innehåller modellen inte bara underhållskostnader utan även kapitalkostnader för den modellerade investeringen av det nya nätet. TeliaSoneras kopparaccessnät är i stora delar avskrivet sedan länge. Företaget har därför inga faktiska kapitalkostnader för stora delar av nätet. Hybridmodellen ger således TeliaSonera en rätt att basera sina priser på kostnader som företaget inte har. PTS anser mot bakgrund härav att hybridmodellens kostnadsresultat uppfyller lagens krav på proportionalitet. Post- och telestyrelsen 19

20 20(20) Tid för rättelse Om TeliaSonera inte har vidtagit rättelse i enlighet med denna underrättelse senast den 31 januari 2012 har myndigheten enligt 7 kap. 5 LEK rätt att meddela de förelägganden som behövs för att rättelse ska ske. Ett eventuellt föreläggande kan komma att förenas med vite. TeliaSonera bereds tillfälle att senast den 23 januari 2012 yttra sig över denna underrättelse och övriga handlingar i ärendet. Underrättelsen har beslutats av stf. avdelningschefen Bo Andersson. Föredragande har varit juristen Björn van der Veer. I ärendets slutliga handläggning har även enhetschefen Viktoria Arwinge och ekonomen Stina Levin samt rådgivaren Ann-Sofie Fahlgren deltagit. Post- och telestyrelsen 20