DOM Meddelad i Stockholm

Transkript

1 Enhet 14 DOM Meddelad i Stockholm Mål nr Sida 1 (13) KLAGANDE TeliaSonera Network Sales AB, Ombud: Bolagsjuristerna Ann Ekstrand och Peter Holm TeliaSonera AB Stab Juridik Farsta MOTPART 1. Post- och telestyrelsen Box Stockholm 2. Tele2 Sverige AB, Box Kista ÖVERKLAGAT BESLUT Post- och telestyrelsens beslut , se bilaga 1 SAKEN Tvistlösning om prissättning av samtrafik i fasta nät FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår TeliaSonera Network Sales AB:s överklagande. Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Tegeluddsvägen måndag fredag Stockholm E-post: 09:00-15:00 forvaltningsrattenistockholm@dom.se

2 Sida 2 YRKANDEN M.M. Post- och telestyrelsen (PTS) beslutade den 23 november 2011 med stöd av 7 kap. 10 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), såvitt är av intresse i nu aktuellt mål, att TeliaSonera NetworkSales AB (TeliaSonera) för trafik i bolagets fasta nät under perioden den 31 januari 25 maj 2011 av Tele2 Sverige AB (Tele2) högst får ta ut följande priser: Nätsegment Startavgift, Helgfri mån-fre Övrig tid, öre/samtal Kl 8-18, öre/minut öre/minut Lokal 2,18 2,30 1,75 Metro 2,18 2,30 1,75 Enkel 2,32 2,62 1,96 Skälen för och bakgrunden till beslutet framgår av bilaga 1. TeliaSonera yrkar att förvaltningsrätten upphäver beslutet och lämnar Tele2:s ansökan om tvistlösning utan bifall. PTS bestrider bifall till överklagandet. Tele2 bestrider bifall till överklagandet. VAD PARTERNA ANFÖRT Till stöd för sin talan anför TeliaSonera, såsom bolagets talan slutligen bestämts, i huvudsak följande. Genom det överklagade tvistlösningsbeslutet har PTS fastställt de högsta priser för terminering av röstsamtal i TeliaSoneras fasta nät som bolaget under perioden den 31 januari 25 maj 2011 får ta ut av Tele2. Eftersom de priser TeliaSonera tillämpade var förenliga med regelverket borde PTS ha

3 Sida 3 lämnat Tele2:s ansökan om tvistlösning utan bifall. TeliaSonera anser att kostnaderna i den modell på vilken PTS har baserat sitt beslut är för låga, vilket beror på att tillämpningen av övergångsperioden enligt prismetoden inte skett på ett korrekt sätt. Tele2:s ansökan aktualiserar frågan om vid vilken tidpunkt under året som nästa steg ska tas i den s.k. övergångstrappan enligt prismetoden. Tele2 gör gällande att steget i övergångstrappan alltid ska tas den 1 januari medan TeliaSoneras uppfattning är att nya steg i övergångstrappan ska ske samtidigt med att den nya hybridmodellen för året börjar tillämpas. Det kan vara från den 1 januari eller från en senare tidpunkt under året. Enligt TeliaSonera framgår inte detta klart av ordalydelsen i prismetoden. Frågan måste därmed lösas genom tolkning av regleringen och med tillämpning av metoder som har utbildats i rättspraxis. Prismetoden är en del av skyldighetsbeslutet. Av tidigare praxis följer att PTS ska tillämpa den senast publicerade hybridmodellen fram till den dag PTS publicerar en uppdaterad eller reviderad hybridmodell, vilket enligt 10 LRIC-föreskrifterna ska ske årligen. Det framgår inte av något rättsligt relevant dokument att nya priser ska börja tillämpas från den 1 januari. För 2008 började t.ex. nya priser tillämpas från och med den 24 april vid PTS publicering av hybridmodell version 5.1 och för 2011 började nya priser tillämpas från och med den 26 maj. En ny hybridmodell ska således publiceras årligen, men inte nödvändigtvis med verkan från och med den 1 januari, utan från den dag publicering sker eller från och med den senare dag som anges i modellen. Nya steg i övergångstrappan ska ske samtidigt med att den nya hybridmodellen börjar tillämpas. Det kan vara från den 1 januari eller från en senare tidpunkt under året i enlighet med vad som angetts ovan. Det framgår inte på något sätt av skyldighetsbeslutet eller av dokument som beslutet hänvi-

4 Sida 4 sar till att priset med rättslig verkan för TeliaSonera skulle kunna förändras varje år från den 1 januari med tillämpning av den sexåriga övergångsperiod som framgår av prismetoden och som PTS infört från och med version 5.1 och senare versioner av hybridmodellen. Den princip som PTS har tillämpat för den stegvisa infasningen är att ta en, för varje år, minskande andel av kostnaden som beräknades i LRIC 4.1 (starten) och en, för varje år, ökande andel av den kostnad för ett fullt utvecklat IP-nät som beräknas i LRIC för det aktuella året (målet) i en uppdaterad eller reviderad hybridmodell. Ett steg i trappan och en uppdatering av målet är en sammanhållen aktivitet enligt prismetoden. Det är också så PTS hittills har tillämpat prismetoden. Det gäller även för den nu aktuella tidsperioden. PTS tog trappsteget för 2011 i samband med att den nya hybridmodellen publicerades den 26 maj. Myndigheten vidtog inte heller efter årsskiftet några tillsynsåtgärder mot TeliaSonera och övriga SMP-operatörer i syfte att sänka priset med tilllämpning av övergångstrappan. Inte heller Tele2 tog, såvitt TeliaSonera känner till, upp frågan med PTS förrän i sin ansökan om tvistlösning. Med Tele2:s synsätt kommer priset för 2011 först att sänkas den 1 januari för att därefter höjas den 26 maj. Innebörden av tvistlösningsbeslutet är att denna uppfattning numera även delas av PTS, men det kan inte ha varit myndighetens ursprungliga tanke med hybridmodellen. Sammanfattningsvis framgår det inte entydigt av prismetoden att den ska tillämpas på det sätt som Tele2 gör gällande, samtidigt som TeliaSoneras tolkning inte är oförenlig med prismetoden. Av rättspraxis följer att skyldighetsbeslut ska tolkas restriktivt och att en skyldighet verkligen ska föreligga för att kunna läggas till grund för en så ingripande åtgärd som t.ex. ett tvistlösningsbeslut utgör. Tveksamheter och tvetydigheter vad gäller skyl-

5 Sida 5 dighetens innebörd eller omfattning ska därför tolkas till den förpliktades fördel. Det innebär i detta fall att prismetoden ska tolkas i enlighet med TeliaSoneras uppfattning att steget i övergångstrappan för 2011 ska tas den 26 maj i samband med publiceringen av hybridmodellen. Om prismetoden ska tolkas på det sättet att ett nytt steg i trappan alltid ska tas den 1 januari, ska i vart fall modellen uppdateras i enlighet med 10 LRIC-föreskrifterna från samma tidpunkt. Det innebär att priserna i tvistlösningsbeslutet i vart fall ska omräknas med hänsyn till en sådan uppdatering om TeliaSoneras talan i övrigt inte vinner bifall. PTS anför till stöd för sin inställning bl.a. följande. Enligt PTS prismetod ska en övergångstrappa tillämpas för samtrafik. Vid revideringen av hybridmodellen hade PTS bl.a. att ta ställning till vilken teknik som ska tillämpas för corenätet i hybridmodellen. Allmänt gäller att PTS har att visa att antaganden i hybridmodellen är rimliga. Vid remissförfarandet framförde flera operatörer att modellen bör baseras på IP-teknik. Även TeliaSonera föreslog att IP-teknik skulle användas från 2008, men att lägre nivåer skulle fasas in under en sexårsperiod, dvs. fram till På grund av hybridmodellens konstruktion går det inte att fasa in IP-teknik i själva kalkylmodellen, utan PTS hade att ta ställning till vilken teknik som är mest rimlig för corenätet som helhet. Enligt PTS var det rimligare att använda IP-teknik än kretskopplad teknik i hybridmodellen och IP-tekniken har därför tillämpats fullt ut i modellen. Nästa steg vid revideringen av hybridmodellen var att se över prismetoden. Det visade sig att en direkt tillämpning av hybridmodellens kostnadsresultat skulle få en betydande inverkan på priserna för samtrafik för 2008, vilket i hög grad hade att göra med teknikvalet. PTS bedömde det därför som viktigt att ge branschen tillräckligt med tid för att anpassa sina affärsmo-

6 Sida 6 deller utifrån de lägre priserna för telefoni och föreslog därför en övergångstrappa för samtrafikpriser. Enligt gällande skyldighetsbeslut ska TeliaSonera så långt som möjligt ta hänsyn till den vid var tid gällande prismetoden. Enligt prismetoden, så som den fastställts av PTS, ska priset för 2011 beräknas på kostnader som till 4/7 följer av vid var tid gällande hybridmodell (version 7.1 i det aktuella ärendet) och till 3/7 på version 4.1 av hybridmodellen (som bygger på kretskopplad teknik). TeliaSonera anser att ett steg i övergångstrappan i prismetoden för 2011 ska tas den 26 maj i samband med publiceringen av hybridmodellen version 8.1. Av det överklagade beslutet följer att ett steg i övergångstrappan ska tas den 1 januari Det följer av utformningen av prismetoden att ett steg i den aktuella övergångstrappan ska tas den 1 januari varje år fram till den 1 januari 2014, oavsett vilken hybridmodell som är gällande och oavsett om denna har uppdaterats eller reviderats. PTS val att i januari 2011 inte vidta tillsynsåtgärder gentemot TeliaSonera i denna fråga saknar betydelse i sammanhanget. Hybridmodellen version 8.1 fastställdes den 26 maj 2011 och nya priser började därför, såsom TeliaSonera anför, tillämpas vid denna tidpunkt. Det har dock ingenting att göra med frågan om när ett steg i övergångstrappan ska tas. Hybridmodellen och steget i övergångstrappan är två olika saker. PTS tog ett steg i övergångstrappan den 1 januari 2009 och ett steg den 1 januari 2010 och detta visar att avsikten är att ett steg ska tas den 1 januari varje år. TeliaSonera hänvisar till att PTS i beslut den 8 oktober 2008 började tilllämpa nya priser från och med den 24 april 2008 vid PTS publicering av hybridmodellen version 5.1. Hybridmodellen 5.1 var den första IPbaserade hybridmodellen. Ett steg i övergångstrappan kunde inte tas den

7 Sida 7 1 januari 2008, eftersom det vid den tidpunkten inte fanns någon trappa att ta ett steg i. Enligt 10 LRIC-föreskrifterna ska hybridmodellen uppdateras årligen. En sådan uppdatering skedde också i samband med revideringen den 26 maj En uppdatering behöver inte ske redan den 1 januari. Det bör även noteras att parterna i det överklagade tvistlösningsärendet var överens om att hybridmodellen version 7.1 skulle tillämpas. Tele2 anför till stöd för sin inställning bl.a. följande. Under perioden den 31 januari 25 maj 2011 gällde version 7.1 av hybridmodellen och från den 26 maj 2011 gällde version 8.1. Det sagda innebär att för perioden den 31 januari 25 maj 2011 ska TeliaSoneras kostnadsorienterade pris beräknas genom att 4/7 av kostnaderna ska utgöras av kostnaderna för samtrafik enligt version 7.1 och 3/7 av kostnaderna enligt version 4.1. För perioden den 26 maj 31 december 2011 ska priset beräknas genom att 4/7 ska utgöras av kostnaderna enligt version 8.1 och 3/7 av kostnaderna enligt version 4.1. PTS beslut är baserat på dessa förutsättningar, vilka uttryckligen följer av gällande reglering. Att ett steg i övergångstrappan ska tas den 1 januari 2011 och inte när en ny version av hybridmodellen publiceras, vilket TeliaSonera gör gällande, är uppbenbart av bl.a. följande skäl. I prismetoden rev f) anges uttryckligen att fördelningen 4/7 respektive 3/7 ska tillämpas under 2011 (dvs. under hela året). Om PTS avsikt hade varit att nya steg i trappan ska tas först när en ny hybridmodell publicerats skulle detta ha kommit till direkt uttryck i prismetoden. Så har inte skett, utan tvärtom anges det uttryckligen i

8 Sida 8 prismetoden att kostnaden för samtrafik enligt NGN ON under 2011 ska beräknas enligt vid var tid gällande hybridmodell. I prismetoden rev f) anges uttryckligen att den stegvisa övergången innebär att bedömningen av priser för samtrafik uteslutande kommer att baseras på NGN ON från och med den 1 januari Om TeliaSonera hade haft fog för sin uppfattning att datumet den 1 januari saknar betydelse i övergångsfrågan så länge en ny hybridmodell inte har publicerats, borde detta ha framgått av prismetoden genom att en hänvisning skett till den dag då 2014 års hybridmodell publiceras. Om den avgörande tidpunkten för när ett steg i övergångstrappan ska tas hade varit när en ny hybridmodell publiceras, skulle Telia- Sonera medvetet kunna förhala processen med framtagande av en ny hybridmodell i syfte att försöka skjuta på tidpunkten för när ett nytt steg i övergångstrappan ska tas enligt prismetoden. Under 2011 ska priset beräknas enligt den i prismetoden angivna fördelningen för det året. Att samtrafikpriset kan komma att ändras under året beroende på att PTS beslutar att en ny version av hybridmodellen ska tillämpas från visst datum ändrar inte detta faktum, utan utgör en naturlig del av regleringen. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Tillämpliga bestämmelser m.m. PTS beslutade den 4 november 2009 enligt 8 kap. 6 LEK att TeliaSonera har ett betydande inflytande bl.a. på marknaderna Fast samtalsoriginering och Fast samtalsterminering och ålade företaget vissa skyldigheter. Enligt detta s.k. skyldighetsbeslut ska TeliaSonera tillämpa kostnadsorienterad prissättning på samtrafiktjänster enligt kostnadsredovisningsmetoden Long

9 Sida 9 Run Incremental Cost (LRIC), såsom den beskrivs i PTS vid var tid gällande föreskrifter för beräkning enligt LRIC-modellen. Av 4 Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS 2004:5, ändrade genom PTSFS 2011:1) om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning (LRIC-föreskrifterna) följer att PTS avseende prissättning av samtrafik i fasta allmänna telefonnät, tillsammans med de operatörer som önskar delta i samarbetet, ska ta fram den modell som utgår från ett effektivt nät med modern teknik. Enligt 5 LRIC-föreskrifterna ska PTS fastställa en hybridmodell för beräkning av kostnadsorienterade priser och kostnaderna i hybridmodellen omvandlas till kostnadsorienterade priser på det sätt som anges i den prismetod som PTS fastställer. Av 10 och 11 LRIC-föreskrifterna framgår att PTS årligen ska uppdatera respektive hybridmodell och att PTS minst vart tredje år ska pröva behovet av att revidera respektive hybridmodell. I april 2008 publicerade PTS en ny hybridmodell som skiljde sig från tidigare versioner genom att den utgick från att operatörerna kunde använda sig av s.k. IP-teknik. PTS presenterade samtidigt en prismetod enligt vilken kostnaderna i hybridmodellen ska omvandlas till kostnadsorienterade priser. Enligt prismetoden tillämpas en sexårig övergångstrappa, för perioden , för infasning av kostnaderna baserade på ett fullt ut tillämpat IP-nät. Den 9 juni 2010 fastställde PTS en ny prismetod rev f) (LRIC prismetod för grossistprodukter rev f) i vilken övergångstrappan illustrerades enligt följande.

10 Kostnadsorienterat pris för respektive år Kostnad för samtrafik enligt Hybridmodellen NGN ON* Kostnad för samtrafik enligt Hybridmodellen v 4.1 Sida /7 2/7 3/7 4/7 5/7 6/7 7/7 6/7 5/7 4/7 3/7 2/7 1/7 0/7 *beräknat enligt vid var tid gällande hybridmodell. Av prismetoden framgår vidare följande. Ett byte till en kalkylmodell baserad på NGN får en betydande inverkan på priser för samtrafik. PTS anser det därför rimligt att NGNbaserade priser för samtrafik fasas in över en sexårsperiod. Därmed kommer bedömningen av priser för samtrafik uteslutande att baseras på NGN från och med den 1 januari Det kostnadsorienterade priset för samtrafik beräknas som ett viktat genomsnitt av kostnaden enligt paketförmedlad teknik, s.k. NGN (NGN ON i hybridmodellen) och kostnaden enligt hybridmodellen version 4.1. För 2008 baseras priset för samtrafik på 1/7 av kostnaden för samtrafik enligt NGN ON och 6/7 av kostnaden för samtrafik enligt hybridmodellen version 4.1. PTS uppdaterar hybridmodellen årligen. Detta innebär att den framräknade kostnaden för samtrafik enligt hybridmodellen (NGN ON) kan komma att ändras. Begreppet NGN står för Next Generation Network och anges i EUkommissionens rekommendation (2009/396/EG) av den 7 maj 2009 om regleringen av termineringstaxor i fasta och mobila nät inom EU (se skäl 12). Den 26 maj 2011 fastställde och publicerade PTS en reviderad hybridmodell (version 8.1) och prismetod rev g) och meddelade samtidigt att myndigheten från dagen för fastställandet kommer att använda hybridmodellen version 8.1 och prismetoden rev g) i sin tillsyn av TeliaSoneras prissättning av de reglerade tillträdena. Vad gäller prövning av tvister följer av 7 kap. 10 LEK, som fått ny ly-

11 Sida 11 delse den 1 mars 2013, bl.a. följande. Om det uppkommer en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster, eller mellan en sådan aktör och ett företag som drar nytta av en skyldighet i fråga om samtrafik eller andra former av tillträde, får en part hänskjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten, om tvisten har samband med skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen. Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrätten har i dom den 19 november 2013 i mål nr tagit ställning till om PTS hade rätt att förelägga bl.a. Telia Sonera Network Sales AB att justera sina priser på samtrafiktjänster i bolagets fasta nät år 2012 till de priser som PTS angett i sitt föreläggande från den 1 februari I det avgörandet hade förvaltningsrätten att pröva samma frågor som i detta mål och kom fram till, att ett steg i övergångstrappan enligt prismetoden ska tas den 1 januari varje år fram till och med 2014 samt att detta inte kräver att en uppdaterad eller reviderad hybridmodell börjar tillämpas vid samma tidpunkt. Förvaltningsrätten har i målet att pröva om PTS har tillämpat prismetoden på ett riktigt sätt då myndigheten fastställt de högsta priser som TeliaSonera får ta ut för samtrafik i bolagets fasta nät av Tele2. Fråga i målet är dels från vilken tidpunkt ett nytt steg i övergångstrappan i prismetoden ska tas, dels vilken version av hybridmodellen som är tillämplig för den tidsperiod som tvistlösningsbeslutet omfattar (den 31 januari 25 maj 2011). Det är ostridigt att tvisten gäller prissättning för denna tidsperiod. Enligt förvaltningsrättens mening är syftet med övergångstrappan i prismetoden att kostnader som avser IP-teknik ska fasas in med lika stor andel

12 Sida 12 (1/7) för varje år som övergångstrappan gäller. För att övergångstrappan ska få denna effekt anser förvaltningsrätten att ett nytt steg i övergångstrappan måste tas den 1 januari varje år fram till och med Förvaltningsrätten anser inte att utformningen av prismetoden har varit otydligt i fråga om när ett nytt steg ska tas i övergångstrappan. PTS har därför haft rätt att, vid fastställandet av priser under den i målet aktuella tidsperioden, tillämpa steget i övergångstrappan från och med den 1 januari Förvaltningsrätten har också att ta ställning till vilken version av hybridmodellen som är tillämplig på den i målet aktuella tidsperioden. Varken av kammarrättens praxis eller av PTS föreskrifter framgår något krav på att tidpunkten för publiceringen av en uppdaterad eller reviderad hybridmodell måste sammanfalla med att ett nytt steg tas i övergångstrappan. Av PTS föreskrifter framgår endast att respektive hybridmodell ska uppdateras årligen och att behovet av en revidering av modellen ska prövas vart tredje år. När på året detta ska ske är inte reglerat. Förvaltningsrätten finner därför att även om ett steg i övergångstrappan ska tas den 1 januari under de aktuella åren, kräver inte detta att en uppdaterad eller reviderad hybridmodell börjar tillämpas vid samma tidpunkt. Tvärtom anges det uttryckligen i PTS prismetod med övergångstrappa att kostnad för samtrafik enligt Hybridmodellen NGN ON avser vid var tid gällande hybridmodell. Enligt förvaltningsrättens mening ska en ny hybridmodell börja tillämpas från och med den dag den publiceras, om inte annat anges i samband med publiceringen. Hybridmodellen version 8.1 publicerades den 26 maj 2011 och PTS meddelade vid publiceringen att myndigheten från dagen för fastställandet kommer att använda denna hybridmodell i sin tillsyn av Telia- Soneras prissättning av de reglerade tillträdena. Mot bakgrund härav anser förvaltningsrätten att hybridmodell version 8.1 inte kan tillämpas för tid före den 26 maj 2011 och att PTS därför haft fog för att tillämpa hybrid-

13 Sida 13 modellen version 7.1 för tidsperioden den 31 januari 25 maj 2011, som tvistlösningsbeslutet gäller. Förvaltningsrätten anser sammanfattningsvis att PTS i det överklagade tvistlösningsbeslutet fastställt priserna i enlighet med vad som framgår av fastställd prismetod samt bakomliggande skyldighetsbeslut. Det är därför riktigt att som PTS gjort i tvistlösningsbeslutet basera priset för samtrafik på 4/7 av kostnaden för samtrafik enligt hybridmodellen version 7.1 och 3/7 av kostnaden för samtrafik enligt hybridmodellen version 4.1. Vid denna bedömning råder ingen tvist om att det är de i tvistlösningsbeslutet fastställda priserna som ska gälla. TeliaSoneras överklagande ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 2 (DV 3109/1a). Richard Ljungqvist F.d. chefsrådman Erika Odung Rådman I avgörandet har även deltagit de ekonomiska experterna Göran Ek och Astri Muren. Carina Westin har varit föredragande.