Regeringsuppdrag - utreda och föreslå styrmedel för ökad rening i kommunala avloppsreningsverk

Transkript

1 Regeringsuppdrag - utreda och föreslå styrmedel för ökad rening i kommunala avloppsreningsverk 1

2 Rapporten presenterar resultaten från två styrmedelanalyser Analys 1 Styrmedel för BSAP för kväve och fosfor enligt regeringsuppdrag Bilaga 1-3 Analys 2 MKN med avseende på kväve och fosfor enligt Åtgärd 2 i VM:s åtgärdsprogram Bilaga 4 2

3 MKN med avseende på kväve och fosfor Enligt åtgärd 2 i VM:s åtgärdsprogram: Ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel Så att utsläppen av kväve och fosfor från avloppsreningsverk reduceras till de ytvattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status på grund av övergödning 3

4 Fallstudie om styrmedel för MKN för fosfor i Västerhavets distrikt 113 avloppsreningsverk med fler än anslutna personekvivalenter 13 huvudavrinningsområden och två kustområden med KARV Göta Älv har delats upp i 14 områden Reduktionsbehovet för avloppsreningsverken i distriktet enl. ÅP är kg/år och anges per område Fem styrmedel dimensioneras och jämförs 4

5 Västerhavets distrikt Beting för fosfor per huvudavrinningsområde Område Norr 77 reningsverk Kust norr / Strömsån 390 / 10 1 (0) Örekilsälv en 82 / (2) Bäveån 1510 / (0) Göta Älv 1330 / (2) Byälven 537 / 56 3 (2) Upperudsälven 389 / 0 5 (3) Dalbergså o. Holmsån 0 / (2) Norsälven 754 / (4) Vänern 5345 / (7) Lidan 922 / (5) Klarälven 904 / 0 6 (6) Alsterälven 50 / 25 1 (1) Friaån 220 / (0) Visman 277 / 0 1 (1) Gullspån gsälven 801 / (3) Kungsbackaån 220 / (2) Säveån 1780 / 13 5 (3) Nossan 207 / (4) Tidan 628 / (3) Område Syd 36 reningsverk Kust syd 5192 / Rolfsån 71 / 10 2 (2) Himleån 2080 / 20 2 (1) Suseån 0 / 20 1 (1) Genevads ån 27 / 10 1 (1) Vege Å 530 / (3) Viskan 3830 / (3) Ätran 530 / 0 5 (5) Nissan 991 / 0 6 (6) Lagan 1508 / (2) Rönne Å 317 / (7)

6 Miljökvalitetsrelaterad styrning (fosfor KARV Västerhavet) Utgående koncentrationshalt mg P/l Reningsverk i Västerhavets distrikt rangordnade efter utsläppsnivå (mg P/L) 6

7 Fem styrmedel utformas och dimensioneras för Västerhavet Styrmedel Lagteknisk konstruktion Verksam reglering Geografisk upplösning Styrning 1. Tillståndsprövning med utsläppsvillkor för fosfor Vattenförekomst Kvantitetsstyrning 2. Skärpta krav i generella föreskrifter 3. Generella föreskrifter med dispens efter avtal (GFDA) Miljöbalkens regelverk med eventuell ny förordning Kvantitets- Reglering Distrikt Vattenförekomst 4. Handel med certifikat 5. Vattenkvalitetshandel med certifikat (CEASAR-E) eller utsläppsrätter Ny lag Distrikt Vattenförekomst Prisstyrning 7

8 Baltic Sea Action Plan - BSAP beslutades av HELCOM-ländernas miljöministrar 2007 plan för att nå god miljöstatus 2021 omfattar bl a Övergödning 2007 Baltic Sea Action Plan ger Sverige beting på ton N och 280 ton P till 2021 Maj 2010: 3000 ton kväve / 15 ton fosfor blir reningsverkens beting i Sveriges HELCOM åtagande 8

9 Regeringsuppdraget Utreda och föreslå lämpliga styrmedel för ökad reningen i kommunala reningsverk så att utsläppen av kväve och fosfor till kusten från och med Norrtälje kommun till och med Kattegatt kan minska med minst 3000 ton respektive 15 ton jämfört med år De miljökvalitetsnormer som krävs enligt vattenförvaltningen ska beaktas. 9

10 Betingen för BSAP Ca 230 reningsverk BSAP kväve 3000 ton till 2021 till kustvatten 30 % reduktion till 2021 ej möjligt. Nå så snabbt möjligt därefter. BSAP fosfor redan uppfyllt styrmedel behövs inte map BSAP 10

11 Mål gäller kustvatten: Retention påverkar effektivitet Retention mellan 90 % 0 % utsläppspunkt och kustvatten 50 % retention 2 ton reduktion vid verk ger 1 ton reduktion Målet 3000 ton vid kustvatten kräver ton vid utsläppspunkter 11

12 McKinsey för ton reduktion McKinsey retentionsanpassad MC/(1-r) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,175 Ej transaktionskostnader 12

13 Externa effekter Enskilda avlopp i omvandlingsområden Från tätort (bef. ledningsnät) q (kg/år) Enskilda avlopp i omvandlingsområden Kommunalt Reningsverk e(q, a) e (kg/år) Kollektiv vara 13

14 Befintliga styrmedel för N och P vid KARV Från tätort (hushåll och industrier) q (kg/år) Command and control (6 LAV) Cost of service regulation (30 LAV) Reglerat kommunalt monopol Kommunalt Reningsverk e(q, a) Tinbergen! e (kg/år) Technology and standards performance (22 kap. 25 första stycket 6 MB, SNFS 1994:7) Kollektiv vara 14

15 Styrmedelsanalys - externa effekter kr Pm VINSTMAX 30 LAV cost of service regulation P2 P1 ATC+T ATC MC Technology and standards performance (22 kap. 25 första stycket 6 MB, SNFS 1994:7) MR D q 6 LAV Command and control implicit LV 15

16 Uppdragets genomförande Steg 1 - Behovsorienterad styrmedelsanalys Identifiera kriterier för styrning och tillsyn. Utvärdering av befintliga styrmedel. Riktlinjer till vilka empiriska och teoretiska analyser som behöver genomföras i kommande steg. ca 12 mån Steg 2 - Designorienterad styrmedelsanalys Ett flertal styrmedel utformas och dimensioneras utifrån kriterierna samt litteratur från styrmedelsforskningen. Matematisk specifikation och analys görs av varje styrmedel i en algebraisk modell. Översiktlig Lagteknisk konstruktion ca 6 mån Steg 3 - Komparativ styrmedelsanalys Styrmedlen jämförs för att se vilka styrmedel som har bäst förutsättningar att uppfylla kriterier från den behovsorienterade analysen. ca 3 mån 16

17 Genomförande och underlag Enkätundersökning till ca 180 reningsverk 2 dagars workshop med branschen Enkät och intervjuer med tillsyns- och tillståndsmyndigheter Utvärdering av bef. tillståndsprövningssystem Vattenmyndigheter Modellering av diffusion i avgiftssystem Modellering i GAMS Monte-Carlo simulering Matematisk algebraisk specifikation av varje styrmedel Dataunderlag SMP, SMED, IVL, SWECO, SCB, SLU, enkätundersökning 17

18 Kriterier för design och utvärdering av styrmedel Revesz and Stavins (2007), Environmental Law and Policy 1. will the policy instrument achieve the stated goal or standard 2. will it do so at the lowest possible cost, including both private-sector compliance and public-sector monitoring and enforcement; 3. will it provide government with the information it needs to implement the policy 4. will the instrument be flexible in the face of changes in tastes and technology 5. will the instrument provide dynamic incentives for research, development, and adoption of better pollution-abatement technologies 6. will the implementation of the policy instrument result in an equitable distribution of the benefits and costs of environmental protection 7. will the policy be politically feasible in terms of enactment and implementation? 18

19 30 kriterier för design och utvärdering Måluppfyllelse för beting 1 Kontroll av utsläpps- och belastningssumma 2 Precision hos kontrollen av utsläpps- eller belastningssumma 3 Omfattning (tiering analys) 4 Hög takt hos rättskraftens inträdande 5 Hög takt hos genomförande av åtgärder 19

20 30 kriterier för design och utvärdering Måluppfyllelse för beting 5 Synergieffekter med MKN för kväve 6 Måleffektiv anpassning av åtgärder till retention 7 Kostnadseffektiv anpassning av åtgärder till retention 8 Minimera snedvridande effekter från eventuell osäkerhet i retentionsfaktorer Naurvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

21 30 kriterier för design och utvärdering Genomförande av åtgärder 10 Tydliga signaler om kommande krav till verksamhetsutövare 11 Beakta flaskhalsar i konsult- och entreprenadbranschen 12 Ekonomiska incitament som drivkraft för genomförande av åtgärder 13 Realisera potential hos processoptimeringar 14 Neutrala uppströmsincitament 15 Kostnadseffektiv allokering av åtgärder 21

22 30 kriterier för design och utvärdering Resurser, kostnader och kostnadseffektivitet 16. Administrativ börda och kostnader för centrala myndigheter 17. Administrativ börda och kostnader för regionala myndigheter 18. Administrativ börda och kostnader för verksamhetsutövare 19.Kostnadseffektivitet 22

23 30 kriterier för design och utvärdering Komplettera styrning i miljöbalkens regelverk 20. Drivkrafter att initiera prövningar (AS) 21. Tydliga längre gående krav i den närmaste framtiden (AdS) 22. Teknikutveckling och bakåtblickande villkorssättning 23. PPP på sektorsnivå 24. PPP på verksamhetsnivå 25. Kompabilitet med utsläppsvillkor vid tillståndsprövning 23

24 30 kriterier för design och utvärdering Information och tillsynsvägledning 26. Information och tillsynsvägledning 27. Information för att stärka och förtydliga incitament 28. Kompletterade informativa styrmedel 24

25 30 kriterier för design och utvärdering Operativ tillsyn och rapportering 29. Databehov för övervakning och rapporteringssystem 30. Kontroll av utsläpp 25

26 Spelplan för nya styrmedel i Sverige 1. Lag som antas av riksdagen (i princip ekonomiska styrmedel hamnar här) 2. Förordning eller generell föreskrift enligt 9 kap 5 MB som meddelas av regeringen - regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande MB 3. Prövning i miljöprövningsdelegation enligt miljöbalken hos länsstyrelse eller miljödomstol 26

27 Styrmedel för BSAP med fördjupad analys i uppdraget Styrmedel Lagteknisk konstruktion Verksam reglering Styrning 1. Omprövning med skärpta utsläppsvillkor 2. Skärpta krav i generella föreskrifter Miljöbalkens regelverk Kvantitetsreglering Kvantitetsstyrning 3. Handel med utsläppsrätter 4. Handel med certifikat 5. Skatt 6. Riktutsläppsvärden med avgift och subvention Ny lag Prisreglering Prisstyrning 7. Avgiftssystem med återföring 27

28 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) (om) (om) år 28

29 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) (om) (om) år Generella föreskrifter > pe Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad 7 mg/l 85 % år 29

30 . Exempel på beräkningsprocess: Antal prövningar för ton reduktion tillståndsprövning vs generella föreskrifter Reduktionsgrad till kustvatten (%) Tillståndsprövning MB 24 kap (Linjär funktion av kravnivå) Antal verksamheter med villkorsskärpningar 82* Generella föreskrifter MB 9 kap 5 (Generellt icke-linjär funktion av kravnivå) Antal verksamheter med kravskärpningar Reduktionsgrad till kustvatten (%) 82* Minsta antal prövningar 30

31 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) (om) (om) år Generella föreskrifter > pe Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad 7 mg/l 85 % år Handel med utsläppsrätter Taksänkning för belastningssum ma ton år 31

32 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år 32

33 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Skatt Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år 33

34 Osäkerhet vid ekonomiska styrmedel med prisreglering McKinsey ton MKinsey N retentionsanpassad MC/(1-r) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,175 34

35 Optimal avgift Monte Carlo simulering av osäkra åtgärds- och transaktionskostnader samt retentionsfaktorer kr/kg 210 TMC TMC pdf TMC 50 0 ton

36 Osäkerhetsintervall med prisreglering Utsläpp (kg) Avgiftshöjningar Osäkerhetsintervall Målnivå (kg) När når vi målet? Har vi tid med gambling i BSAP? Vilka är oddsen? ton +647 ton

37 Dimensionering av styrmedel Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Skatt Riktutsläppsvärden Avgiftssystem Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten Avgift/subventio n på belastning till kustvatten Avgift på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år kr/kg år kr/kg år 37

38 Avgiftssystem som avgiftssystem? NV (2012) IVL (2012) NV (2010) qi (1 ri ) c i ( q i, ai ) T (1 r i ) e i ( q i, a i ) + T (1 ri ) ei ( qi, ai ) qi ri Kostnad Avgift kust (1 ) ( ) NV Intäkt Andel( kust) ( Te ( q, a )) i i i qi c i ( q i, ai ) T (1 r i ) e i ( q i, a i ) + (1 ri ) T (1 ri ) ei ( qi, ai ) T r i Kostnad Avgift kust i ei qi ai qi ri q NV Intäkt q Andel (1 ) (, ) (1 ) ( ) i Korrektionsfaktor c i ( q i, ai ) c j ( a j ) T0 (1 ri )( eˆ i ei ( qi, ai ) + a j ) Kostnad Åtgärder Avgift 38

39 Översikt komparativ analys (30 kriterier) Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Skatt Riktutsläppsvärden Avgiftssystem Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten Avgift/subventio n på belastning till kustvatten Avgift på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år kr/kg år kr/kg år 39

40 Översikt komparativ analys (30 kriterier) Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Skatt Riktutsläppsvärden Avgiftssystem Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten Avgift/subventio n på belastning till kustvatten Avgift på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år kr/kg år kr/kg år Osäkert genomförande Saknar kravnivåer gentemot GF 40

41 Översikt komparativ analys (30 kriterier) Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Certifikat Skatt Riktutsläppsvärden Avgiftssystem Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten Avgift/subventio n på belastning till kustvatten Avgift på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år kr/kg år kr/kg år Resurser och tid för antal prövningar Osäkert genomförande Osäkert genomförande Saknar kravnivåer gentemot GF 41

42 Översikt komparativ analys (30 kriterier) Reglering Dimensionering av reglernivåer Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Tillståndspröv ning Generella föreskrifter > pe Handel med utsläppsrätter Handel med certifikat Skatt Riktutsläppsvärden Avgiftssystem Utsläppsvillkor Lägsta reduktionsgrad Utsläppskrav Lägsta reduktionsgrad Taksänkning för belastningssum ma Golvhöjning för reduktionsgrad Skatt på belastning till kustvatten Avgift/subventio n på belastning till kustvatten Avgift på belastning till kustvatten 6-7 mg/l 85 % (rättspraxis) 7 mg/l 85 % ton (om) (om) år år år 73 % 82 % år kr/kg år kr/kg år kr/kg år Resurser och tid för antal prövningar Osäkert genomförande Icke-försämringsvillkoret MKN Osäkert genomförande Saknar kravnivåer gentemot GF 42

43 Certifikatssystem (CEASAR) för kväve Egenskaper: Intensity-based trade schedule (t ex Fischer 2001, 2003) Imperfect competition Imperfect partcipation Reglerade kravnivåer per verksamhetutövare som benchmark (Sterner och Coria, 2012) Handelsvara certifikat (belastningsreduktioner)

44 Certifikatssystem (CEASAR) för kväve Ett certifikat är ett intyg på 1 kg genomförd belastningsminskning till kust under föregående år Betinget på 3000 ton reduktion bestämmer det minsta antal certifikat, dvs. hur många kg minskning till kust som reningsverken ska uppnå till ett visst slutår jämfört Golvet börjar på den nivå som branschen står vid startåret och fortsätter med sedan en golvhöjning som slutar med 3000 ton minskning vid slutåret 20XX.

45 Intensitetsbaserad generell kravnivå för varje verksamhetsutövare Reduktionsgrad Golvhöjningsbana 82 % 73 %

46 Golvbanan baserad på reduktionsgrad (%) Golvreduktionsgr ad netto, GRN (%) Reduktion vid kust (ton) Historiskt genererade certifikat (tusental kg) Certifikatsgolv (tusental kg)

47 CEASAR Likheter/olikheter med några andra styrmedel Likheter Olikheter CDM Certifikat Ex post verifiering Ej projektbaserad Handel med gratis utsläppsrätter Elcertifikat Utfasning av blyad bensin i USA på 1980-talet Fördelning mellan VU Handel med reduktioner Intensity-based kravnivåer + handel Jämför formel för respektive styrmedel Handel med reduktioner Utsläpp kan ej öka Inga kategorier förnyelsebara icke- Förnyelsebara Certifikat handel med reduktioner 47

48 Förslaget införs med följande åtgärder Lag om kvävecertifikat för tillståndspliktiga kommunala reningsverk inom BSAP-området införs till den 1 januari 2016 Förordning/generella föreskrifter om ackrediterade mätmetoder för kväve, verifierade kväverapporter vid reningsverk samt retentionsfaktorer införs till den 1 januari

49 Förslaget införs med följande åtgärder Ett informativt styrmedel införs den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s införande Genomsnittliga värden för reningsgrad och utgående koncentrationshalt för kväve för verksamheterna i systemet De 10 % bästa verksamheterna samt ledord som beskriver använd teknik 49

50 Databehov för operativ tillsyn 1. Anläggningsnummer 2. Verkets namn 3. Havsbassäng* 4. Distrikt* 5. HuvudaroID* 6. DelaroID* 7. PLC-X ID* 8. Flöde (1000m3/år) 9. Kväve in (kg/år) 10.Kväve ut (kg/år) 11.N-retention för > pe* 12.Kväve (mg/l) årsmedel rapporterat 13.Första tillstånd (år)* 14.Sista tillstånd (år)* 15.Kväve begränsningsvärde (mg/l) årsmedel i tillstånd* 50

51 Databehov för tillsyn och kommande styrmedelsutvärderingar Särskilja effekter på kväveutsläpp från certifikatssystem, tillståndsprövning och generella föreskrifter Elektronisk angivelse vid nya utsläppskrav i beslut (tillståndsmyndighet) Elektronisk angivelse vid överträdelse av kravnivåer för fosfor och kväve i generella föreskrifter Elektronisk angivelse vid överträdelse av fosfor- och kvävevillkor i tillstånd (tillsynsmyndighet) Elektronisk angivelse och loggning av aktiviteter inom ramen för CEASAR Uppdatering av hydrologiska nätverk och retention (SMHI, Vattenmyndigheterna) 51

52 CEASAR Styrkor Säkrare genomförande av beting genom individuellt reglerade kravnivåer Förutsägbarhet. Den procentuella höjningen av kravnivå per år ger vägledning till investeringar Svagheter Valet av tilldelningsnyckel ger vinnare och förlorare Större administrativa kostnader än avgiftssystem med återföring för centrala myndigheter än t.ex. skatt Styrkor och svagheter utifrån kriterier Kan vara samhällsekonomiskt effektivare när VU har monopol Varje sektor ansvara för sitt tilldelade BSAP-beting vilket kan öka acceptansen. Större administrativa kostnader än avgiftssystem med återföring för verksamhetsutövare än t.ex. skatt Reningskvoter baserade på reningsgrad blir beroende av inkommande mängd som baseline och behöver justeras till en trend % mindre felallokering (jämfört T och TEP) på grund av felaktigheter i retentionsfaktorer Regel som motverkar ackumulering av certifikat bör övervägas. Fokus på skyldigheter att minska utsläpp istället för rättigheter att släppa ut är förenligt med ickeförsämringsvillkoret i MKN 52

53 [1] Beräknat på 30 år för referensalternativet, 20 år för avgiftssystem och 15 år för certifikat. Samhällsekonomisk konsekvensanalys Åtgärdskostnader VA-bolag Tillståndsprövning > pe (pe sorterat) Avgiftssystem > 2000 pe Certifikatssystem > 2000 pe Inledande Löpande Inledande Löpande Inledande Löpande Transaktions Kostnader VA-bolag Central myndighet/ stat Kommuner/ lst / MPD ,5 3, Totalt ,5 160,5 Årliga totala kostnader

54 TACK! Lagrange ekvation för förslaget certifikatssystem L i = c i i i c [ e ( q, a )(1 r ) (1 G ) q ] ( q, a ) + p i i i i i 54