2006:8. Östersjömiljard 2. -en slututvärdering

Transkript

1 2006:8 Östersjömiljard 2 -en slututvärdering

2 MISSIV DATUM DIARIENR /505-5 ERT DATUM ER BETECKNING UD1999/1608/EC (delvis) Regeringen Utrikesdepartementet Stockholm Uppdrag att slututvärdera Östersjömiljard 2 I december år 2005 uppdrog regeringen åt Statskontoret att genomföra en slututvärdering av anslaget Näringslivsutveckling i Östersjöregionen, den s.k. andra Östersjömiljarden. Uppdraget var att belysa hur Östersjömiljard 2:s resultat och utfall förhåller sig till de uppsatta målen för satsningen. Uppdraget var också att belysa förändringar i hanteringen av Östersjömiljard 2 i förhållande till slutsatserna i den halvtidsutvärdering av programmet som Statskontoret avrapporterade i januari Statskontoret överlämnar härmed rapporten av Östersjömiljard 2 en slututvärdering (2006:8). Generaldirektören Anders L Johansson har beslutat i detta ärende. Direktör Margareta Hart, t.f. chef för Enheten för samhällsskydd, finans- och utrikesfrågor, avdelningsdirektör Emil Lindqvist, föredragande, och avdelningsdirektör Lars Niklasson var närvarande vid den slutgiltiga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Emil Lindqvist POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 Innehållsförteckning Sammanfattning 7 1 Utvärderingen av Östersjömiljard Uppdraget Målen för Östersjömiljard Uppdragets genomförande 17 2 Östersjömiljard 2 en översikt Ekonomi och projekt Programmets geografiska inriktning Aktiviteterna i projekten Deltagarna i programmet Hur stort har stödet varit till företagen? 28 3 Vad visar utvärderingarna? Handel Näringslivsutveckling Horisontella mål Vilka projekt har varit framgångsrika? 47 4 Administrationen av Östersjömiljard Statskontorets tidigare rekommendationer Den ekonomiska redovisningen Införandet av utfallsindikationer Redovisningen till riksdagen Slutsatser om administrationen av programmet 56 5 Svenska företags perspektiv Att bedöma Östersjömiljard 2:s betydelse Utvecklingen av handeln i Östersjöområdet Hur upplever företagen marknaderna i programområdet? Vad behövs för att lyckas? Vilka projekt ska man satsa på i framtiden? 70 6 Östersjömiljard 2:s måluppfyllelse Har de uppsatta målen nåtts? Varför blev det som det blev? Vad kan vi lära av Östersjömiljard 2 för framtiden? 78 Referenslista 81 Bilaga 1 Uppdraget 85 Bilaga 2 Med eller utan Östersjömiljard 2 - en studie om svenska företags väg in i Östersjöregionen 87 5

4 Sammanfattning Uppdraget I januari 2004 avrapporterade Statskontoret halvtidsutvärderingen av Östersjömiljard 2 till regeringen. I december 2005 fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att genomföra en slututvärdering av programmet. I uppdraget anges att utvärderingen ska belysa hur resultat och utfall av genomförda insatser förhåller sig till målen för den andra Östersjömiljarden. Enligt uppdraget ska Statskontoret också belysa förändringar i hanteringen av den andra Östersjömiljarden i förhållande till de iakttagelser som vi gjorde i halvtidsutvärderingen. Uppdraget ska utföras med utgångspunkt i befintlig dokumentation och de utvärderingar som uppdragsgivarna har beställt. I vår halvtidsutvärdering år 2004 rekommenderade vi att de stora projekten i Östersjömiljard 2 skulle utvärderas separat. Det skulle göra det enklare att slututvärdera programmet. I dag har majoriteten av projekten inom Östersjömiljard 2 utvärderats av andra. Statskontorets roll är därför att göra en värdering av programmet som helhet. Denna värdering bygger huvudsakligen på de redan genomförda utvärderingarna. Materialet vi har att utgå ifrån har brister, men är ändå tillräckligt för att vi ska kunna ge ett samlat omdöme om programmet. Östersjömiljard 2 var tänkt att vara ett näringslivsfrämjande program Huvudsyftet med Östersjömiljard 2 var att stimulera handel och näringslivsutveckling i Östersjöregionen med fokus på svenska företag. Programmet har varit inriktat mot de nya marknadsekonomierna runt Östersjön, dvs. Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ukraina och nordvästra Ryssland. Medel har även gått till satsningar riktade mot Danmark och Sverige. Regeringen har inom ramen för programmet fattat beslut om sammanlagt 44 uppdrag till myndigheter och andra organisationer. Totalt har 19 organisationer fått medel från Östersjömiljard 2. Utrikesdepartementet, Exportrådet, Nutek och Sida är de organisationer som har fått störst andel av anslaget. Regeringen har fördelat 926 miljoner kronor från den ursprungliga miljarden. I dag har knappt 824 miljoner kronor av anslaget förbrukats. Av detta har ca 748 miljoner kronor använts till projekt och ca 76 miljoner kronor till administration. 7

5 Utvärderingens förutsättningar och inriktning Statskontoret har granskat 24 utvärderingar som sammanlagt berör 28 regeringsbeslut och 244 delprojekt. Tillsammans har dessa projekt fått 77 procent av projektanslagen i programmet. Med utgångspunkt i de uppsatta målen för programmet har vi valt att fokusera på tre områden. Handel har programmet bidragit till ökad handel? Näringslivsutveckling har de svenska företagen förbättrat sin förmåga att verka på marknaderna i programområdet? Horisontella mål har programmet bidragit till att främja jämställdhet och hållbar utveckling? Handel Det samlade affärsvärdet uppskattas till 6 miljarder kronor Utvärderingarna uppskattar att Östersjömiljard 2 kan ha bidragit till att affärer till ett sammanlagt värde av ca 6 miljarder kronor hittills har genomförts. Ytterligare affärer till ett värde av ca 3 miljarder kan komma att genomföras som en följd av programmet. Ett fåtal företag står för huvuddelen av affärerna Över 91 procent av det skapade affärsvärdet har tillkommit i tre satsningar. Enligt utvärderingarna är det en handfull företag som har stått för 71 procent av det uppnådda affärsvärdet. För majoriteten av de deltagande svenska företagen har det affärsmässiga utfallet hittills varit begränsat eller uteblivit helt. Handeln har ökat, men Östersjömiljard 2:s del är liten Den ekonomiska utvecklingen i programområdet under perioden år 2000 till 2004 har varit positiv. Svenska företags handel med länderna i programområdet har ökat kraftigt. Värdet av handeln med flera av länderna har mer än tredubblats. Antalet svenska företag som bedriver handel har också ökat. Det affärsvärde som kan kopplas till Östersjömiljard 2 utgör 1,5 procent av värdet av handeln mellan Sverige och programområdet under programperioden. Sambandet mellan insats och utfall är inte klarlagt Sambandet mellan företagens deltagande i programmet och utfallet är svagt och i många fall omöjligt att belägga med vetenskapliga metoder. Uppskattningen av affärsvärdet är därför osäker. Affärsutfallet är också en bruttouppskattning, då hänsyn inte har tagits till möjligheten att flera av affärerna skulle ha genomförts även utan stöd. Det är därför troligt att det uppnådda affärsvärdet överskattas. 8

6 Företagsinriktade projekt har gett mest affärer Det finns ett tydligt samband mellan projektens inriktning och uppnådda affärsutfall. De projekt som uppvisar höga affärsvärden karakteriseras av att de riktar sig mot enskilda företag och definierade aktiviteter som t.ex. etablering på marknaden eller en specificerad affär. Projekt med inriktning mot mer generella aktiviteter såsom information, utbildning och kontaktknytande, visar sällan något affärsvärde. I de projekt som inte har varit inriktade mot att stödja näringslivet har affärsmässiga utfall uteblivit. Att flera av projekten inte är inriktade på att stödja näringslivet har påverkat programmets måluppfyllelse negativt, genom att resurserna inte har använts för att uppnå programmets mål. Näringslivsutveckling Många positiva satsningar Enligt de utvärderingar som Statskontoret har granskat så har många av insatserna bidragit till en positiv utveckling av de deltagande företagen. Projekten ska bl.a. ha bidragit till ökad kunskap, ökade insikter om marknadspotentialen, ökat intresse för marknaderna och ökad förmåga att bedriva affärer i programområdet. men omfattning och betydelse är svåra att avgöra Utvärderingarnas beskrivningar av projektens betydelse för utvecklingen av företagen är samtidigt ofta rapsodiska. Det saknas också bedömningar av projektens kvalitet och innehållets relevans för företagen. Det är därför svårt att utifrån utvärderingarna göra en samlad bedömning av programmets betydelse för företagens utveckling. Horisontella mål De horisontella målen har haft begränsat genomslag i programmet Utvärderingarna av programmet tyder på att de horisontella målen, t.ex. jämställdhet och hållbar utveckling, har fått begränsat genomslag i programmet. Endast ett fåtal utvärderingar belyser över huvud taget dessa mål. Att döma av utvärderingarna förefaller de olika horisontella målen ha beaktats i olika omfattning. Störst genomslag har de miljöinriktade målen haft. De uppsatta målen om jämställdhet, hållbar social utveckling och demokrati förefaller utifrån utvärderingarna varken ha beaktats eller uppnåtts. 9

7 Programmets måluppfyllelse De uppsatta målen för Östersjömiljard 2 är inte kvantifierade. Vi kan därför inte säga om utfallen är tillräckligt bra för att målen ska anses vara uppfyllda. Vår bedömning är trots det att programmets måluppfyllelse är låg. Vårt viktigaste argument för det är att utvecklingen skulle ha varit ungefär den samma, även utan Östersjömiljard 2. Värdet av handel har ökat kraftigt och tiotusentals svenska företag gör årligen affärer på marknaderna i programområdet utan offentligt stöd. I förhållande till detta framstår Östersjömiljard 2:s utfall som begränsat, både sett till antal deltagande företag och uppnått affärsvärde. Det finns därför en betydande risk för att dödviktseffekterna i programmet har varit stora, dvs. stöd har getts i onödan. Det är endast ett fåtal projekt och en handfull företag som kan påvisa stora affärsmässiga utfall. I flera fall handlar det om att stora multinationella företag har gjort stora affärer kopplade till internationella utvecklingsprojekt. Östersjömiljard 2 har i dessa fall använts för att förbättra företagens möjligheter i upphandlingar. Övriga projekt har hittills endast lett till små eller inga affärsmässiga utfall. Nyckelfaktorer för att företagen ska lyckas på de nya marknaderna är uthållighet, motivation, erfarenhet och resurser. Saknas detta hos företagen är det lite som talar för att en internationaliseringsprocess ska lyckas. Att utforma stöd som på ett effektivt sätt påverkar dessa förutsättningar är svårt. Utvärderingarna har inte klarlagt om de genomförda insatserna har kunnat påverka dessa faktorer. Att projekten bidrar till utveckling genom att t.ex. information och utbildning är positivt. De kompletterande studier som vi har låtit genomföra visar dock att den viktigaste informationen, kunskapen och kontakter förvärvar företagen i regel själva, oberoende av de offentliga insatserna. Därför överskattas de offentliga insatsernas betydelse. Det går inte att påvisa att programmet har haft något genomslag i form av ökat antal företag som gör affärer i programområdet. Exempelvis har stora resurser satsats på projekt riktade mot Ryssland. Under programperioden har värdet av handel ökat, men antalet företag som handlar med Ryssland har minskat. 10

8 Östersjömiljard 2:s administration Administrationen har tydligt förbättrats Statskontorets övergripande bedömning är att det sedan vår förra utvärdering har skett en tydlig förbättring av de administrativa rutinerna och den ekonomiska redovisningen av programmet. Östersjömiljardsekretariatet har tagit till sig Statskontorets och andras förslag på förbättringar. Programadministrationen dras dock fortfarande med andra problem som härrör från tiden när programmet initierades. Östersjömiljardsekretariatet har i möjligaste mån försökt att åtgärda dessa brister. Samtidigt går det inte att åtgärda alla brister i efterhand. Ett tydligt exempel på det är att det saknas samlade uppgifter om vilka företag som har deltagit i programmet. men ett adekvat IT-stöd saknas fortfarande Östersjömiljard 2 påverkas fortfarande av att Regeringskansliet inte har den administrativa infrastruktur som krävs för att administrera operativa program. Framförallt saknas ett administrativt IT-stöd för redovisningen av programmets ekonomi. Detta gör att den ekonomiska redovisningen i hög grad är beroende av manuella rutiner. 11

9 1. Utvärderingen av Östersjömiljard 2 År 1998 tog regeringen initiativ till att genomföra ett näringslivsfrämjande program riktat mot de nya marknadsekonomierna runt Östersjön. Initiativet hade föregåtts av en tidigare liknande satsning, den s.k. Östersjömiljarden. Ursprungligen anslogs en miljard kronor även till den andra satsningen. Det ursprungliga anslaget har reducerats i omgångar, totalt har det uppgått till ca 930 miljoner kronor. Det övergripande målet för satsningen har varit att insatserna utifrån svenskt perspektiv skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Det utpekade programområdet har varit Estland, Lettland, Litauen, Polen och nordvästra Ryssland. Medel har även använts till satsningar i Ukraina, Sverige och Danmark. 1.1 Uppdraget Regeringens uppdrag till Statskontoret är att belysa: hur resultat och utfall av genomförda insatser förhåller sig till målen för Östersjömiljard 2 förändringar i hanteringen av programmet sedan Statskontorets förra utvärdering, januari Utvärderingen ska enligt uppdraget göras med utgångspunkt i tillgänglig dokumentation t.ex. redovisningar och utvärderingar. Uppdraget redovisas i sin helhet i Bilaga 1. Bakgrund Statskontoret slutförde i januari 2004 en utvärdering av dittills uppnådda resultat, utfall och effekter av Östersjömiljard 2. 1 Vår övergripande slutsats var då att det var svårt att bedöma vad som egentligen hade uppnåtts med programmet. Anledningen till detta var att utvärderingar och dokumentation av genomförda insatser saknades eller var bristfälliga. Detta gjorde det svårt att med säkerhet bedöma programmets totala måluppfyllelse. Vi ifrågasatte även programmets sammanlagda potential att nå en god måluppfyllelse. Detta beroende på de projekturval som hade gjorts av regeringen. Vår slutsats var att en betydande del av de projekt som finansierades av programmet hade svag eller obefintlig koppling till programmets övergripande mål. Även om dessa projekt skulle komma att utföras på ett bra sätt 1 Statskontoret (2004). 13

10 skulle det vara svårt att visa att de hade bidragit till programmets totala måluppfyllelse. Vi granskade även hur Utrikesdepartementet (UD) hade skött de administrativa delarna av programmet. UD hade tidigare fått omfattande kritik för sitt sätt att sköta administrationen av det föregående programmet Östersjömiljard 1. Kritiken hade framförts efter granskningar bl.a. av Riksdagens revisorer. Våra slutsatser om UD:s administration var i korthet att det hade skett en stor förbättring av de administrativa rutinerna, jämfört med den tidigare situationen, men att det trots detta fortfarande fanns betydande möjligheter till förbättringar. Vi lämnade också ett antal rekommendationer om hur administration och redovisning skulle kunna förbättras för att underlätta en slututvärdering av programmet. Sedan vi lämnade den förra utvärderingen år 2004, har programmet i det närmaste avslutats. Det har tillkommit ett antal utvärderingar relevanta för uppdraget. Under år 2004 utvärderades Östersjömiljard 1 av Boston Consulting Group. Utvärderarnas slutsats var att programmets sysselsättningsmål inte hade uppnåtts. Programmet ansågs emellertid ha bidragit till ökad tillväxt i Sverige genom att enskilda svenska företags ställning på marknaden hade stärkts. 2 Revisionsföretaget Öhrlings PwC fick år 2005 i uppdrag att granska den ekonomiska redovisningen och de administrativa rutinerna i programmet. 3 Öhrlings pekade på att betydande förbättringar av programmets administration hade skett. Trots detta konstaterades betydande kvarvarande brister. På vår rekommendation har Östersjösekretariatet krävt att de stora projekten inom programmet ska utvärderas, vilket har genomförts. Totalt har 28 av Östersjömiljard 2:s 44 projekt utvärderats. I första hand berörs de projekt som har fått mest pengar. Sammanlagt berör utvärderingarna 77 procent av anslaget som har använts till projekt. Syftet med utvärderingen Statskontorets utvärdering har gjorts med flera perspektiv. Ett vägval gäller hur vi ska se på ett tidsbegränsat program som i stort sett är avslutat. Vi tolkar regeringens uppdrag som en önskan att dra lärdom inför framtida öronmärkta satsningar. Utvärderingen kan göras rent bakåtblickande, som ett bokslut över Östersjömiljard 2, eller med syfte att hjälpa de ansvariga att utveckla insatserna. 2 The Boston Consulting Group AB (2004). 3 Öhrlings PwC (2005a). 14

11 Eftersom Östersjömiljard 2 är i det närmaste avslutad men politiken lever vidare i sin ordinarie form, finner vi det naturligt att utgå ifrån båda syftena. En utvärdering är mindre intressant om man gör den bara som ett bokslut att lägga till handlingarna. Den blir mer intressant om man gör den för att dra lärdomar till nästa gång. Östersjömiljarderna 1 och 2 var engångssatsningar. Det blev ingen tredje miljard och utrymmet för riktade åtgärder mot de länder som nu är EU-medlemmar är litet. Däremot är det fortfarande relevant att överväga åtgärder för att stimulera handeln med Ryssland och med andra forna Sovjetrepubliker, liksom med de snabbväxande länderna i Asien, Kina och Indien m.fl. I bakhuvudet bör man därför ha frågan om man bör göra på samma sätt nästa gång man vill stimulera handeln med utpekade länder. Vi drar därför slutsatser utifrån ambitionen att de ska vara till nytta nästa gång regeringen överväger en riktad satsning för att öka handeln. De ska också vara till nytta för berörda myndigheter i deras dagliga arbete med dessa frågor. Utvärderingar handlar om effekter och orsakssamband: vad har hänt och vad beror på den andra Östersjömiljarden? Det är ofta svårt att belägga orsakssamband, men genom olika typer av jämförelser kan man göra troligt vilka sambanden är och diskutera hur åtgärderna kan justeras för att öka måluppfyllelsen. 1.2 Målen för Östersjömiljard 2 Den särskilda Östersjöberedningen formulerade målen för den andra Östersjömiljarden och pekade ut vilka specifika insatser som borde få stöd. 4 I ett särskilt riktlinjedokument har regeringen preciserat målen. 5 De viktigaste målen och kraven var: Medel ur Östersjömiljard 2 ska: - utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen - förstärka svenska företags position i Östersjöregionen och förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Svenska små och medelstora företags möjligheter i regionen bör därvid ges särskild vikt. 4 Utrikesdepartementet (1999). 5 Utrikesdepartementet (2000). 15

12 Medlen får inte: - ges till verksamhet som endast har en indirekt eller svag företagsanknytning, t.ex. på utbildnings- eller informationsområdet. De två första punkterna rymmer flera målsättningar. Näringslivsutveckling i länderna i Östersjöregionen syftar på en önskad effekt på andra sidan Östersjön. Då det inte funnits något intresse hos de ansvariga att på något systematiskt sätt samla underlag för en kvalificerad analys har vi valt att bortse från detta delmål. Handel med länderna i Östersjöregionen framstår som det högst prioriterade målet. Handel är här liktydigt med genomförda affärer. Därefter följer något som vanligen uppfattas som en svagare version av handelsmålet, nämligen att skapa positiva effekter för de medverkande svenska företagen. Målet använder uttrycken förstärka position samt förbättra förutsättningarna. I dagligt tal har detta mål beskrivits som ett mål om näringslivsutveckling i Sverige. Vi väljer också att kalla det för näringslivsutveckling. På sikt kan även detta mål förväntas leda till ökad handel. Markeringen om små och medelstora företag är en av flera restriktioner som nämns i målformuleringen. Det finns fler. Ovan citeras en viktig begränsning, om att företagsanknytningen ska vara stark eller, rättare sagt, inte får vara indirekt eller svag. Andra restriktioner gäller det geografiska området och vissa stödtyper, t.ex. att det inte får utgöra viss typ av kontantstöd. Därutöver finns en lång lista med villkor, som vi valt att kalla för horisontella mål. I det här fallet handlar de bland annat om jämställdhet och hållbar utveckling. Med utgångspunkt i programmets mål har vi således valt att belysa programmets måluppfyllelse utifrån tre frågeområden: - Handel har programmet bidragit till ökad handel mellan Sverige och länderna i programområdet? - Näringslivsutveckling har programmet bidragit till att förbättra svenska företags position och möjligheter? - Horisontella mål har programmet bidragit till att främja jämställdhet och hållbar utveckling? 16

13 Våra frågor Vår utvärdering utgår från de uppsatta målen för Östersjömiljard 2. Vi vill veta om målen har uppnåtts, men också vilka andra effekter (bieffekter) som har uppstått. För att dra slutsatser vill vi veta vad som beror just på insatserna inom programmet, dvs. frågor om programmets effekt, företagens behov och programmets funktion. Kärnfrågan i utvärderingen är hur mycket av effekterna som beror på insatserna inom den andra Östersjömiljarden och vad som beror på andra omständigheter. I detta avseende skiljer sig en utvärdering från en uppföljning. Medan uppföljningen nöjer sig med att rapportera ett läge, så handlar utvärderingen om orsakssamband. Genom olika slag av jämförelser främst situationen före och efter så försöker man ringa in de effekter som kan tillskrivas den studerade insatsen. Vissa frågor gäller genomförandeorganisationen för den andra Östersjömiljarden. Har UD och myndigheterna haft tillräcklig kompetens att göra urval och övervaka genomförandet av projekten? Genomfördes projekten som planerat? Har det varit administrativ ordning och reda? 1.3 Uppdragets genomförande Statskontorets uppdrag har inte varit att granska alla projekt igen. Vår uppgift var att utifrån redan befintliga utvärderingar och annan dokumentation göra en samlad bedömning av programmets måluppfyllelse, funktion och administration. Vi var således beroende av den information som andra har fått fram om de specifika satsningarna. Många av utvärderarna har tagit vår halvtidsutvärdering som utgångspunkt, vilket gör att det finns en viss konsistens i materialet. Merparten av projekten och programmen i Östersjömiljard 2 har utvärderats, men det är ett heterogent material. Det beror både på att de specifika insatserna är olika och på att utvärderarna valt olika utvärderingsstrategier. Några av insatserna är små och avgränsade medan andra omfattar en mängd olika projekt. Det är inte bara projekten som är mångfacetterade, utan även sätten att utvärdera dem på. Flera av projekten har bara utvärderats på ett övergripande plan. Andra har blivit skärskådade på djupet. Exportrådets satsning Affärschans, som är en av de största enskilda satsningarna inom den andra Östersjömiljarden har exempelvis utsatts för en begränsad utvärdering. Det finns därför en risk att slutsatserna påverkas av skillnaderna i underlag för de olika projekten. Det vore sannolikt omöjligt att utvärdera alla satsningarna på samma sätt och med samma uppmärksamhet. Därför är det rimligt att betona fördelarna 17

14 med att flera olika perspektiv har fått komma fram. Som helhet betyder det sannolikt att fler aspekter och synpunkter har kunnat ventileras än om en enda aktör skulle ha utvärderat hela satsningen. Till nackdelarna hör att man inte kunnat utnyttja möjligheten att jämföra likartade satsningar i olika program. Man har inte heller kunnat bedöma de samlade effekterna av flera satsningar, t.ex. om företag sökt medel från flera program eller om myndigheter medverkat vid genomförandet av flera insatser. För få ett kompletterande perspektiv har vi gett Handelns utredningsinstitut (HUI) i uppdrag att göra en studie om svenska företags möjligheter att komma in på marknaderna i programområdet. Därutöver har vi övergripande analyserat de bokförda satsningarna inom varje projektbeslut. Administrationen har granskats särskilt. Vi har även utnyttjat litteratur och teorier samt intervjuer med erfarna personer inom området. Erfarenheter från vår halvtidsutvärdering och de synpunkter som vi fått vid samtal med projektägare och utvärderare har också tagits tillvara. I maj 2006 genomförde vi också ett seminarium för de ansvariga myndigheter samt utvärderarna av programmet. Under seminariet diskuterades bl.a. utvärderingarnas slutsatser och tillförlitlighet, men även myndigheternas syn på programmets måluppfyllelse. Utvärderingarna vårt underlag Specifika eller generella De flesta utvärderingarna fokuserar på ett specifikt projekt eller program, men några gör mer generella iakttagelser. Utvärderingen av Nuteks program för stöd till de regionala tillväxtavtalen är ett exempel på en studie som sätter in satsningen i ett större perspektiv och försöker förstå hela kedjan från beslut till effekt. De resonemang som förs har bäring på övriga satsningar inom Östersjömiljard 2. Ett annat exempel är utvärderingen av tillväxtavtalet i Stockholms län. Där lyfts länsaktörernas strategi att utveckla företagen inom fyra branscher fram. Insatserna bedöms utifrån mer generella tankar om hur handelsutveckling bör gå till. Utvärderingen innehåller omfattande resonemang som syftar till att utveckla länsstrategin vidare. Beskrivande eller problematiserande Utvärderingarna skiljer sig åt i omfattningen av problematiseringar. Några är huvudsakligen beskrivande och liknar mest uppföljningar eller revisionsrapporter. Andra försöker förstå hur företagen har påverkats och problema- 18

15 tiserar orsakssamband. Tyngdpunkten i utvärderingarna ligger dock på att inventera utfall och inte att dra slutsatser om orsakssamband. De flesta utvärderingar innehåller ändå problematiserande resonemang, även om det ofta är svårt att se skillnad mellan brutto- och nettoeffekter (vad som skulle ha hänt utan Östersjömiljard 2). Flera av enkätundersökningarna frågar om företagen gjort liknande affärer tidigare och om de skulle göra det igen, vilket är två sätt att ringa in betydelsen av insatserna. Få gör jämförelser, nästan ingen använder kontrollgrupp Få utvärderingar gör regelrätta jämförelser utanför de insatser som studeras och det förekommer nästan inga kontrollgruppsresonemang. I en utvärdering görs en jämförelse med projekt som fick avslag på sina ansökningar, men ingen jämför med företag som inte intresserat sig alls för Östersjömiljarden. Här finns således en betydande svaghet i de genomförda utvärderingarna. Vi kommer därför att ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om hur satsningarna ter sig ur mottagarnas perspektiv. De bygger på företagens egna bedömningar Det är vanligt att utvärderingarna bygger på intervjuer med de berörda. Man ber företagen bedöma värdet av sin medverkan och värdet av de nya affärer som projektet anses ha genererat. Man kan dock fråga sig om detta är en bra metod för att ringa in effekter. Dels kan företagen ha ett intresse av att överskatta effekterna. Dels kan de faktiskt ha svårt att problematisera orsakssambanden. Några av utredningarna ställer frågor som kan uppfattas som kontrollfrågor. I något fall frågar man flera kategorier av inblandade (svenska och ryska projektdeltagare) och får helt olika svar om det förväntade affärsutbytet. Angreppssättet ger möjligheter och har brister Vi befinner oss således i ett läge där vi kan utnyttja en stor del av det material som redan är framtaget. Tillsammans täcker utvärderingarna många av våra frågor, om än inom olika program. De använder kompletterande metoder som gör det intressant att jämföra resultat. Samtidigt finns det luckor i materialet, särskilt vad gäller orsakssambanden. En grundfråga är om vi kan lita på utvärderingarna. Vi har noterat att de i vissa fall gör olika bedömningar av tämligen likartade situationer. Disposition Vi börjar i kapitel två med en översikt över Östersjömiljard 2. Kapitlet bygger främst på Östersjömiljardsekretariatets redovisning. I kapitel tre diskuterar vi måluppfyllelse, relaterat till de tre huvudmålen. Kapitel fyra innehåller en analys av programmets administrativa genomförande. För att sätta in satsningen i sitt sammanhang lyfter vi blicken i kapitel fem till en diskus- 19

16 sion av makroperspektiv (handelsstatistik) och mikroperspektiv (enskilda företag). Slutsatser dras i kapitel sex, som också innehåller lärdomar för framtiden. Arbetet Arbetsgruppen har bestått av Emil Lindqvist, projektledare, och Lars Niklasson. 20

17 2. Östersjömiljard 2 en översikt 2.1 Ekonomi och projekt 926 miljoner kronor har fördelats 824 miljoner kronor har förbrukats År 1998 beviljade riksdagen ett anslag om en miljard kronor till regeringen att användas för att stödja näringslivsutveckling i Östersjöregionen. Summan har sedan dess reducerats i omgångar. I och med vårpropositionen år 2003 reducerades anslaget med 50 miljoner kronor. Därefter skedde en ytterligare reducering med 20 miljoner kronor. I juni 2006 hade regeringen fattat beslut om fördelningen av 926 miljoner kronor av den ursprungliga miljarden. Sammanlagt har ca 824 miljoner kronor hittills förbrukats, varav ca 748 miljoner i projekten och 76 miljoner kronor har använts till administration. I årsredovisningen till riksdagen år 2006 konstaterar Östersjömiljardsekretariatet att ca 103 miljoner kronor av anslaget inte har förbrukats. Flera orsaker anges till detta, bl.a. överskattning av efterfrågan på vissa åtgärder, oklarheter i hur pengarna får användas och att alla projekt inte har slutförts som planerat regeringsbeslut och 44 genomförda projekt Regeringen har fattat beslut om sammanlagt 45 enskilda uppdrag till myndigheter och andra organisationer. Ett uppdrag avbröts och pengarna återfördes till Östersjömiljard 2. 7 I praktiken har det alltså genomförts insatser inom ramen för 44 projekt. Anslaget har fördelats till 19 aktörer Anslaget har fördelats till 19 aktörer. Statliga myndigheter har haft ansvar för flest projekt, men medel har också gått till andra organisationer. UD har själva haft ansvaret för flest projekt. I tabell 1 redovisas vilka organisationer som har fått medel från Östersjömiljard 2. 6 Utrikesdepartement (2006). 7 Projekt var en satsning på en svensk konsultfond i Världsbanken (IBRD). Sida var ansvarig myndighet. Projektet lades ned då det uppdagades oegentligheter i bankens användning av konsultfondsmedel. Anslaget återbetalades till Östersjömiljard 2. Källa: Östersjömiljardsekretariatets årsredovisning för år

18 Tabell 1 Fördelning av Östersjömiljard 2, antal uppdrag samt beslutat anslag (tusental kronor) Ansvarig organisation Antal uppdrag Anslag (tkr) Exportrådet Sida Nutek Utrikesdepartementet Länsstyrelsen i Stockholms län Swedfund Statens kärnkraftsinspektion Länsstyrelsen i Västerbotten Nordiska projektexportfonden (NOPEF) Statens Information, Köpenhamn Länsstyrelsen i Skåne Öresund Network Invest in Sweden Agency (ISA) Landstinget i Östergötland Statistiska centralbyrån (SCB) Stockholmsregionens Europakommitté Mälardalsrådet Kommerskollegium Svensk-danska kulturfonden Summa Källa: Östersjömiljardsekretariatet Östersjömiljard 2 består av projekt, ramprogram och delprojekt Regeringens beslutade uppdrag inom Östersjömiljard 2 är av två typer, projekt och ramprogram. I ramprogrammen är det de ansvariga myndigheterna som har utfört beredning och fördelning av anslag till enskilda delprojekt. Ramprogrammen består av en stor mängd olika delprojekt med mer eller mindre anknytning till varandra. I ramprogrammen har sammanlagt ingått 244 delprojekt. I rapporten kommer vi i fortsättningen använda begreppen projekt, ramprogram och delprojekt för att beskriva verksamheten i Östersjömiljard 2. I tabell 2 redovisas vilka ramprogrammen är. Tabell 2 Ramprogram inom Östersjömiljard 2 samt antal delprojekt och anslag Ramprogram Myndighet Antal delprojekt Anslag (tkr) Baltic 21 Näringsliv Nutek Medfinansiering tillväxtavtal Nutek RTA Stockholm Tillväxt Öst Lst Stockholm Näringslivsutveckling i Lst Västerbotten Barentsregionen Marknadsplats Östersjön Exportrådet Summa Källa: Östersjömiljardsekretariatet

19 Både små och stora projekt Det är en stor variation i storlek på de projekt som har finansierats av Östersjömiljard 2. De minsta projekten har fått stöd på kronor. Den största satsningen är ramprogrammet Marknadsplats Östersjön, som har beviljats ett anslag på 195 miljoner kronor. I tabell 3 redovisas alla projekt som har fått stöd från Östersjömiljard 2 samt deras totala kostnader, inklusive eventuell medfinansiering. Tabell 3 Projekt i Östersjömiljard 2 samt beslutat anslag och totalkostnad, inklusive medfinansiering. Projektnr Projektnamn Anslag (tkr) Total kostnad (tkr) 1 Marknadsplats Östersjön NUTEK RTA-medfinansiering DemoÖst RTA Stockholm - Tillväxt Öst Swedfund Northern Dimension Environmental Partnership Baltic 21 Näringsliv SKI Ignalina Näringslivsutveckling i Barentsregionen Medel till Nordiska projektexportfonden - Nopef Svensk-dansk infosatsning Internationella kurser Nordpraktik Öresund i butik Marknadsföring Öresund Nordiska investeringsbanken konsultfond ND Näringsliv i Nordliga Dimensionen DemoÖst Siauliai Invest in Sweden Agency (ISA) Baltic Sea Partenariat Baltiska Ländernas År (BLÅ) IT & Telekom i Östersjöregionen Aktiv projektutveckling/elektrenai Aktiv projektutveckling/kaunas Konsultfond IFC Aktiv projektutveckling/tartu Aktiv projektutveckling/riga Aktiv projektutveckling/pskov Prisundersökning Öresund Aktiv projektutveckling/siauliai Aktiv projektutveckling/wton Aktiv projektutveckling/ Aktiv projektutveckling/siauliai S:t Petersburg 300-år Invest in Sweden Agency (ISA) Partenariat S:t Petersburg S:t Petersburg Business Boat Östersjöwebben Svensk Miljöteknik Polen.Nu Aktiv projektutveckling/infektionskontroll Aktiv projektutveckling/swindlit Främjande Warszawa Översikt av IT-projekt Svensk-danska kulturfonden IBRD Summa Källa: Östersjömiljardsekretariatet Enligt Östersjömiljardsekretariatets redovisning uppgår de totala kostnaderna för projektet till ca 1,26 mdkr kr. Då det handlar om ett stor multinationellt projekt med många internationella finansiärer blir det därför inte rättvisande att ta med denna uppgift här. 23

20 Medfinansiering gör programmet större I många av projekten har Östersjömiljard 2 varit en av flera finansiärer. Det gör att i flera av projekten så är den totala kostnaden flera gånger större än vad Östersjömiljard 2:s andel är. Enligt Östersjömiljardsekretariatet har andra finansiärer stått för ca 43 procent av de totala projektkostnaderna. Medfinansieringen kommer från de deltagande företagen, men framför allt från offentliga aktörer och EU:s strukturfonder. I ramprogrammet Näringslivsutveckling i Barentsregionen har Östersjömiljard 2 stått för 27 procent av de totala projektkostnaderna och därmed är det den satsning som har fått störst medfinansiering. 2.2 Programmets geografiska inriktning De nya marknadsekonomierna runt Östersjön är målområdet I både förarbeten och i Östersjömiljard 2:s riktlinjer anges vilka länder som programmet ska inriktas på. Det utpekade programområdet är de tre baltiska länderna Estland Lettland och Litauen samt Polen och de nordvästra delarna av Ryssland. Ukraina ingick inte i programområdet från början utan har tillkommit under programperioden. men medel har också gått till Öresundsregionen År 2000 beslutade riksdagen att tillåta regeringen att använda 60 miljoner kronor ur Östersjömiljard 2 till att främja integrationen i Öresundsregionen. 9 Anslaget har använts till projekt som syftar främst till att stödja medborgare i Sverige och Danmark som vill bo och arbeta på endera sidan av Öresund. Störst del av anslaget har gått till satsningar riktade mot Ryssland Störst andel av Östersjömiljard 2 har gått till projekt som har varit inriktade mot Ryssland och minst del har gått till satsningar inriktade på Ukraina (se figur 1). De anslag som redovisas som ej landspecifika har gått till satsningar som anknyter till hela programområdet. Två exempel är projekten Östersjöwebben och Invest In Sweden Agencys (ISA) projekt Hub Sweden. 9 Prop. 1999/2000:

21 Figur 1 Fördelning av medel efter projektens inriktning på land i programområdet % Estland Lettland Litauen Polen Ryssland Ukraina Öresund Ej landspecifikt Land Källa: Östersjösekretariatet, Aktiviteterna i projekten Programmet kan beskrivas med hjälp av sju aktivitetskategorier Den stora mängden projekt i Östersjömiljard 2 gör det svårt att i en slututvärdering ge en detaljerad bild av alla insatser som har bedrivits i programmet. För att ge en översiktlig bild har vi valt att dela in projekten i sex kategorier efter inriktning samt en särskild grupp för förstudier, dvs. sju kategorier. Kategoriseringen är densamma som vi använde i halvtidsutvärderingen. 10 Östersjömiljardsekretariatet har också valt att utgå från denna kategorisering i sin redovisning av programmet. Kategoriseringen har också delvis använts i projektutvärderingarna. Kategoriseringen bygger på företagens internationaliseringsprocess Indelningen bygger på tanken att stödjande processer riktade mot företags internationalisering kan delas upp i flera steg. I början av internationaliseringsprocessen är företagens behov av stöd relativt allmänna, det handlar t.ex. om information om den tilltänkta marknaden. Men ju längre företagen har kommit i internationaliseringsprocessen desto mer specifika blir företagens behov av stöd. I de sista stegen handlar det om åtgärder som är anpassade till enskilda företags behov. Det kan t.ex. handla om resor eller hjälp med finansiering av enskilda affärer. 10 Statskontoret (2004), sid Modellen har tidigare använts bl.a. av exportrådsutredningen, se Expert på export? SOU 2000:

22 De kategorier som Statskontoret har använt är följande: 1. Intresseskapande åtgärder t.ex. marknadsföring, reklam. 2. Kompetenshöjande åtgärder t.ex. seminarier, workshops, förläsningar. 3. Tillhandhållande av information t.ex. telefonservice, webbplatser. 4. Kontaktknytande aktiviteter t.ex. mässor, besök, kontaktdatabaser. 5. Situationsanpassat stöd insatser anpassade till enskilda företag. 6. Finansiellt stöd t.ex. riskkapital, exportkrediter. Projektförberedande insatser Förstudier, eller Projektförberedande insatser som Östersjömiljardsekretariatet väljer att kalla dem, är en sjunde kategori. I regel riktar inte förstudier in sig mot enskilda företag. Syftet är att undersöka förutsättningarna för att genomföra andra aktiviteter. Förstudier kan därför inte förväntas bidra direkt till programmets måluppfyllelse. De kan däremot vara en bra och nödvändig grund för skapandet av väl genomtänkta och effektiva projekt. De kan också hindra att medel satsas på projekt som av olika skäl inte kan anses passa in i programmet. Störst del av anslaget har gått till situationsanpassat stöd Störst andel av Östersjömiljard 2-medlen har enligt Östersjömiljardsekretariatets redovisning gått till projekt som ligger i slutet av internationaliseringsprocessen. Den enskilt största aktivitetstypen är Situationsanpassat stöd. Knappt en tredjedel av medlen har använts till insatser med en sådan inriktning, se figur 2. Figur 2 Fördelning av Östersjömiljard 2 efter aktivitetskategori % Intresseskapande Kompetenshöjande Information Kontaktknytande Aktivitetstyp Situationsanpassat stöd Finansiellt stöd Projektförberedande Källa: Östersjömiljardsekretariatet

23 2.4 Deltagarna i programmet företag har deltagit i projekten Under programperioden har ca svenska företag deltagit i aktiviteter i programmet. I redovisningen skiljer Östersjömiljardsekretariatet på företag som aktivt deltagit i programmet från dem som har deltagit i t.ex. mer allmänna informationsaktiviteter. Aktivt deltagande innebär att företagen själva bidragit till aktiviteten, t.ex. genom att ta emot studiebesök eller vara med på en resa. Detta till skillnad från t.ex. seminarier där företagen inte själva förväntas bidra. Av det totala antalet deltagande företag uppges 27 procent, eller 3 400, ha deltagit mer aktivt i programmet. Flest antal deltagande företag i Nuteks medfinansiering av regionala tillväxtavtal I figur 3 redovisas antalet deltagande företag i de olika projekten och ramprogrammen. Sett till antal deltagande företag är Nuteks medfinansiering av de regionala tillväxtavtalen (RTA) den största satsningen. Ungefär företag ska på olika sätt ha deltagit i delprojekten. men flest aktiva företag i Marknadsplats Östersjön Sett till aktivt deltagande företag är det Exportrådets satsning Marknadsplats Östersjön som är störst. De aktiva företagen återfinns i AffärsChansprogrammet, där 880 företag har deltagit. Figur 3 Antal deltagande företag per projekt/ramprogram Totalt antal företag Aktiva företag Antal företag Nutek RTA RTA Sthlm Barents Marknadsplats Östersjön IT & Telekom Baltic 21 Polen.Nu ND Nordpraktik Aktiv projektutveckling Baltic Sea Partenariat Sv Miljöteknik Medel till Nopef S:t P Business Boat DemoÖst Projekt ISA S:t P 300-år SKI Ignalina NIB Främjande Warszawa IFC Swedfund Källa: Östersjömiljardsekretariatet

24 Alla projekt redovisar inte antalet deltagare Uppgifterna om hur många företag som har deltagit i programmet brister då tolv av projekten inte redovisar detta. I fem projekt är detta rimligt, då det har varit frågan om projekt som inte direkt har varit riktade mot svenska företag. I resterande projekt saknas uppgifter, trots att det är rimligt att förvänta sig att företag har deltagit. Antalet deltagande företag kan alltså vara högre än Nästan personer har deltagit, majoriteten har varit män Totalt uppges att personer på något sätt har deltagit i programmet. Uppgiften är emellertid osäker då inte alla projekt har redovisat detta. Nio av projekten/ramprogrammen har redovisat könsfördelningen bland deltagarna. I dessa projekt har sammanlagt personer deltagit, varav 38 procent var kvinnor. 2.5 Hur stort har stödet varit till företagen? Då det i vissa projekt saknas uppgifter om hur många företag som har deltagit går det inte att exakt beräkna kostnaden per företag i programmet som helhet. Däremot går detta att beräkna för de projekt/ramprogram som har redovisat dessa uppgifter. Östersjömiljard 2 har kostat kronor per företag I de projekt som har redovisat antalet deltagande företag är anslaget per företag ungefär kronor i genomsnitt. Den totala kostnaden per företag i dessa projekt, inklusive medfinansiering, är nästan dubbelt så hög, ungefär kronor per företag. men skillnaderna är stora mellan projekten I tabell 4 redovisas Östersjömiljard 2:s anslag per företag och projekt. Vidare redovisas även den totala kostnaden för projektet per deltagande företag, inklusive medfinansiering. 28

25 Tabell 4 Kostnad (kr) per företag Nr Projektnamn Antal företag Anslag/företag Totalkostnad/ företag 15 DemoÖst Siauliai AP*/Tartu AP/ AP/Elektrenai AP/Kaunas SKI Ignalina AP/Riga ES/Pskov DemoÖst Konsultfond IFC AP/Siauliai Nordiska Investeringsbanken (NIB) 38 AP/Siauliai AP/Infektionskontroll Medel till Nopef AP/SwindLit S:t Petersburg 300-år Invest in Sweden Agency (ISA) Nordpraktik Marknadsplats Östersjön Baltic 21 Näringsliv Främjande Warszawa Baltic Sea Partenariat ND Näringsliv i den nordliga dimensionen 14 NUTEK Medfinansiering RTA S:t P Business Boat AP/Wton RTA Stockholm Tillväxt Öst Sv Miljöteknik Näringslivsutveckling i Barentsregionen 39 Polen.Nu IT & Telekom Totalt *AP (Aktiv projektutveckling) Källa: Östersjömiljardsekretariatet Skillnaderna i kostnad beror på projektens olika karaktär Tabell 4 visar att projekten har haft olika karaktär. Anslaget per deltagande företag ger olika förutsättningar för aktiviteterna. De billiga projekten är i regel inriktade på breda insatser t.ex. för att ge information. De dyra projekten har i hög grad varit inriktade mot att stödja enskilda företag i specifika situationer. Skillnaderna i förutsättningar, sett till ekonomiska resurser, gör också att man måste ha olika förväntan på vad de olika projekten kan åstadkomma. 29

26 30

27 3. Vad visar utvärderingarna? I det följande kapitlet lyfter vi fram de generella slutsatser som vi anser kan dras från utvärderingarna inom de tre områdena Handel, Näringslivsutveckling och Horisontella mål. Vi lyfter också fram exempel från de olika utvärderingarna. Vi har emellertid inte haft målsättningen att lyfta fram alla utvärderingar och alla projekt. Den intresserade läsaren hänvisar vi istället till respektive utvärdering. 3.1 Handel Affärer till ett värde av 6 miljarder har genomförts Affärsvärdet, dvs. värdet av de affärer som har genererats genom företagens deltagande i Östersjömiljard 2, har uppskattats i de flesta av de genomförda utvärderingarna. Enligt utvärderingarna har projekten inom Östersjömiljard 2 bidragit till att affärer till ett sammanlagt värde på ca 6 miljarder kronor hittills genomförts. Enligt utvärderingarna förväntas projekten bidra till att ytterligare affärer kommer att genomföras. Värdet på de förväntade affärerna uppskattas till ca 3 miljarder kronor. I figur 4 redovisas projekten/ramprogrammens andel av de skapade affärerna. Figur 4 Fördelning av uppskattat affärsvärde per utvärderat projekt/ramprogram* % Aktiv projektutveckling Nopef Marknadsplats Östersjön Baltic 21 Närings. RTA Medfinans. Nordpraktik RTA Sthlm Baltic Sea Partenariat DemoÖst Barenstregionen IT & Telekom Internationella kurser Sthlmreg Warzsawa SKI Ignalina NIB BLÅ 2000 Konsultfond IFC Östersjöwebben *Projekten inom Aktiv projektutveckling redovisas gemensamt. Källa: Egen bearbetning av uppgifter från projektutvärderingarna. 31

28 Tre satsningar står för 91 procent av affärsvärdet Figur 4 visar att det finns stora skillnader mellan projekten/ramprogrammen i skapat affärsvärde. Tre satsningar intar en särställning sett ur detta perspektiv. Det är projekten inom UD:s Aktiv projektutveckling (tio projekt), Nordiska Projektexportfonden (Nopef) och Exportrådets Marknadsplats Östersjön. Tillsammans står dessa tre satsningar enligt utvärderingarna för 91 procent av det uppskattade affärsvärdet, dvs. 5,5 miljarder kronor. men även andra satsningar har bidragit Även andra projekt har enligt utvärderingarna bidragit till att skapa affärer. Nuteks program Baltic 21 Näringsliv är en av de satsningar som utvärderaren bedömer har bidragit till affärer. Utvärderaren uppskattar att programmet har bidragit till affärer till ett värde av 117 miljoner kronor. 11 Även Nuteks satsning på medfinansiering av regionala tillväxtavtal har enligt utvärderingen bidragit till affärer. Utvärderaren uppskattar att programmet har bidragit till att affärer till ett sammanlagt värde av 100 miljoner kronor har genomförts. 12 Ramprogrammet Näringslivsutveckling i Barentsregionen har varit relativt framgångsrikt ur detta perspektiv. Enligt utvärderingen har de deltagande företagen gjort förhållandevis små affärer med Ryssland men det sammanlagda värdet för hela programperioden uppskattas emellertid till ca 93 miljoner kronor. 13 Enligt länsstyrelsen i Västerbottens egen uppskattning kan affärer i storleksordningen 200 miljoner kronor ha genomförts. Projektens aktivitetstyp och affärsutfall Vilket slags inriktning på projekten har bidragit mest till att affärer har genomförts? För att få svar på den frågan har vi studerat affärsutfallet i de olika aktivitetskategorierna som ingår i den tidigare redovisade trappmodellen, dvs. Intresseskapande åtgärder, Kompetenshöjande åtgärder, Informationsinsatser, Kontaktknytande aktiviteter, Situationsanpassat stöd, Projektförberedande aktiviteter samt Finansiellt stöd. Intresseskapande åtgärder Projekt inriktade på intresseskapande aktiviteter har inte varit någon stor del av Östersjömiljard 2. Endast en procent av anslaget har använts till satsningar av detta slag och inga affärsmässiga utfall redovisas för kategorin. Det kan delvis bero på att alla projekt i kategorin inte har utvärderats. Det kan också bero på att några av projekten har haft andra målgrupper än näringslivet. I de fall det har gjorts utvärderingar, t.ex. inom ramprogrammen kopplade till de regionala tillväxtavtalen, har utvärderarna emellertid 11 Ramböll Management AB (2006a). 12 EuroFutures (2002). 13 Lundgren, N-G., Lundgren, A. & Stenberg, A (2005). 32

29 inte kunnat påvisa några affärsmässiga utfall. Detta måste dock anses vara helt i enlighet med förväntan. Kompetenshöjande åtgärder Kompetenshöjande åtgärder har endast bidragit till en mycket begränsad del av det samlade affärsvärdet av programmet. Det samlade affärsvärdet dessa projekt har genererat uppskattas till 0,2 procent av det totala affärsvärdet. Projekt med kompetenshöjande inriktning har emellertid utgjort en betydande del av programmet. Ungefär 13 procent av Östersjömiljard 2 har använts till projekt i denna kategori. Ett exempel är Sidas satsning Internationella kurser, som omfattade tio kurser med totalt 250 deltagare från länderna i programområdet. Projektet har riktat sig till personer verksamma inom branscher som berörs av andra stöd inom Östersjömiljard 2, nämligen fjärrvärme, mjölkproduktion och avfallshantering. Kurser har också anordnats om att vara underleverantör till svenska företag inom IT och elektronik. I kurserna har ingått att träffa svenska företag, vilket har gett vissa möjligheter att knyta affärskontakter. Utbildningar har enligt utvärderingen skapat kontakter och affärer för ca 15 miljoner kronor, vilket är strax under kostnaderna för kurserna. 14 Ett annat exempel på en satsning inom denna kategori är Statens kärnkraftsinspektions (SKI) projekt vid Ignalinas kärnkraftverk. Huvudsyftet med projektet var att förbereda och stödja inblandade aktörer i förberedelserna för nedläggningen av kärnkraftverket. Finansieringen från Östersjömiljard 2 motiverades med att satsningen kan komma att leda till att svenska företag stärker sin position. Östersjömiljard 2 har använts till att köpa konsulttjänster. Upphandlingen av tjänsterna har skett i enlighet med lagen om offentlig upphandling. SKI har därför haft små möjligheter att gynna svenska företag. Utvärderingen visar att två svenska konsultföretag har fått uppdrag genom upphandlingen. Resterande uppdrag har gått till företag från andra europiska länder, bl.a. Tyskland och Litauen. Förutom de svenska konsultföretag som fick uppdrag bedömer utvärderaren att inga andra svenska företag har gynnats. Detta beror enligt utvärderaren främst på att det finns få svenska leverantörer av hårdvara för kärnteknisk avfallshantering. Marknaden för detta är liten i Sverige då Svensk Kärnbränslehantering har monopol. Konkurrensen på den internationella marknaden är hård och domineras av tyska och franska aktörer. Historiskt sett har Sverige haft producenter av hårdvara till kärntekniska anläggningar, men dessa är i de flesta fall uppköpta av internationella bolag. De få svenska företag som är verksamma på denna marknad är därför tjänsteföretag Lagus, M. (2004). 15 Öhrlings PwC (2005b). 33

30 Informationsinsatser Sammanlagt har 17 procent av anslaget använts till informationsinsatser. Därmed är det den näst största aktivitetskategorin. Projekten inom denna kategori har bidragit till 0,4 procent att de samlade affärsvärdet. Ett exempel är Östersjöwebben, en webbplats där svenska och utländska företag har kunnat skaffa allmän information om situationen på marknaderna i länderna runt Östersjön. Kommerskollegium har ansvarat för projektet. Då det har saknats uppgifter om besökarna så har en utvärdering om webbplatsens eventuella affärsmässiga betydelse inte kunnat göras. 16 Kontaktknytande aktiviteter Kategorin kontaktknytande aktiviteter är en av de största och projekten har fått 16 procent av anslaget. Projekten har bidragit till två procent av det samlade affärsvärdet. De Baltiska ländernas år (BLÅ) är ett exempel på ett sådant projekt. Det syftade till att manifestera Sverige och Sveriges engagemang för de baltiska länderna samt att vidareutveckla samarbetet länderna emellan. Satsningen bestod av ett stort antal kontaktknytande aktiviteter av olika slag som genomfördes i de tre baltiska länderna. Enligt utvärderingen ska projektet bl.a. ha bidragit till att det har skrivits affärsavtal mellan svenska och baltiska företag. Utvärderarens bedömning är att det generellt var näringslivsorganisationer som gav presentationer för svenska och baltiska tjänstemän eller så fördes diskussioner om näringslivsfrågor tjänstemän emellan. 17 I utvärderingen av BLÅ redovisas ingen uppskattning av värdet av eventuella affärer som projektet kan ha bidragit till. Nordpraktik är ett projekt som Sida har ansvarat för. Målet för programmet har varit både att skapa kontakter mellan svenska och ryska företag och att erbjuda kompetensutveckling för yngre ryska företagsledare. Enbart ryssar har deltagit i projektet. Kärnan i projektet är att varva teoretiska inslag med praktik på svenska företag. Dessa har medverkat i programmet i huvudsak som värdar för ryska praktikanter. Utvärderingen av Nordpraktik visar att värdet av satsningen är betydligt större för de utländska deltagarna än för de medverkande svenska företagen. Både svenska och ryska företag förväntar sig att deltagande i projektet ska leda till affärer under de närmaste två åren. De ryska företagen uppskattar värdet av de kommande affärerna till ca 163 miljoner kronor. De svenska företagen uppskattar värdet till ca 22 miljoner kronor. Utvärderaren uppskattar att affärer till ett värde av 75 miljoner kronor hittills har genomförts som en följd helt eller delvis av deras deltagande i Nordpraktikprogrammet. 18 Situationsanpassat stöd Anslagsmässigt är situationsanpassat stöd den största kategorin med 30 procent av anslaget. Totalt har 12 procent av det samlade affärsvärdet genere- 16 EuroFutures (2005). 17 Inregia AB (2001), sid PMP Marknadskonsult AB (2005c). 34

31 rats av dessa projekt. Ett exempel på situationsanpassat stöd är Exportrådets satsning AffärsChans. Projektet syftar till att stödja enskilda företag i deras internationaliseringsprocess. Exportrådet hjälper t.ex. till med att göra en marknadsundersökning av den tilltänkta marknaden och anordnar företagsanpassade besöksprogram till det land som företaget är intresserat av. Efter besöket lämnar Exportrådet ett förslag på en handlingsplan för hur företaget fortsättningsvis bör agera för att komma in på den nya marknaden. Exportrådet har tagit betalt av företagen för deras deltagande. Exportrådet har sett de deltagande företagens förmåga att skapa affärer som det viktigaste beviset för att satsningen har varit meningsfull och riktig. Därför har Exportrådet också utformat ett uppföljningssystem som är huvudsakligen inriktat på att belägga satsningens affärsmässiga utfall. Den totala direkta affärsvolymen uppskattas till ca 561 miljoner kronor. Affärsvärde uppgående till ca 52 miljoner kronor ska också ha skapats genom vad utvärderarna kallar för synergieffekter, dvs. merförsäljning till andra länder till följd av satsningen. 19 Flera delprojekt inom Nuteks medfinansiering av regionala tillväxtavtal räknas också till denna kategori. Utvärderaren konstaterar att över en fjärdedel av de medel som Nutek har disponerat inom RTA har använts till situationsanpassat stöd. Situationsanpassat stöd utgör därmed den största delen i detta program. Utvärderarens övergripande slutsats om de granskade delprojekten är att de har haft direkt företagsanknytning men att summeringen av affärsnytta även i denna aktivitetstyp rymmer mycket stor osäkerhet. Utvärderaren konstaterar vidare att det inte har varit möjligt att ange det ungefärliga värdet av uppkomna affärsavtal för varje enskilt projekt. Enligt utvärderingen är det snarare regel än undantag att affärsnyttan inte kan beräknas. I fem av projekten har en uppskattning av affärsvärdet ändå gjorts. Affärsvärdet uppskattas till ca 32 miljoner kronor i dessa fem projekt, dessutom anges att ca 75 arbetstillfällen har skapats. 20 Projektförberedande aktiviteter Tolv procent av anslaget i Östersjömiljard 2 har använts till projektförberedande projekt. Projekten inom denna kategori har emellertid stått för 80 procent av det skapade affärsvärdet i programmet. Ett exempel är satsningen på Nordiska Projektexportfonden (Nopef), en finansiell institution underställd Nordiska rådet. Nopefs målsättning är att stärka nordiska små och medelstora företags internationella konkurrenskraft. Nordiska små och medelstora företag kan vända sig dit för att få finansiering till förstudier vid internationalisering och vid projektexport. Finansieringen ges i form av lån. Nopef ställer flera krav på företagen innan de kan få ett lån. Företagen ska bl.a. ha en tillräckligt stark egen ekonomi för att kunna slutföra det planerade projektet samt egen erfarenhet av att genomföra liknande satsningar. Om urvalets görs noggrant bör det leda till att det endast är väl motiverade och kompetenta företag som får del av stödet. Fullföljs projekten så är det enligt 19 PMP Marknadskonsult AB (2005a). 20 EuroFutures (2006), sid

32 utvärderingen därför troligt att det kommer att leda till någon form av affärer på kort eller lång sikt. Enligt utvärderingen har de 47 helt genomförda delprojekten lett till investeringar på sammanlagt 291 miljoner kronor. Det sammanlagda försäljningsvärdet t.o.m. år 2005 uppskattas till miljoner kronor. Tre företag står för 71 procent av uppskattade försäljningsvärdet som kopplas till delprojekten. 21 De tio utvärderade projekten som UD:s projektexportsekretariat har ansvarat för redovisas också i denna kategori. Projekten syftar till att öka chansen för svenska multinationella företag att vinna upphandlingar i stora internationella utvecklingsprojekt. Det handlar i regel om mycket stora investeringar i t.ex. reningsverk, sjukhus och kraftverk. Finansieringen till utvecklingsprojekten kommer i regel från någon internationell utvecklingsaktör, t.ex. Världsbanken eller EU. UD har finansierat förstudier som utförts av svenska konsultföretag. Projekt startas inte om det inte finns ett uttalat intresse från något stort svenskt företag. Motivet till att de svenska företagen inte själva kan finansiera förstudien är att de då riskerar att bli diskvalificerade från en eventuell upphandling. Enligt utvärderaren är de flesta bedömare eniga om att Aktiv projektutvecklings upplägg med en förstudie och ett upphandlingsunderlag som är utformat av ett svenskt konsultföretag gynnar svenska leverantörer. Aktiv projektutvecklings funktionssätt kan enligt utvärderaren beskrivas som en form av koordinerad marknadsbearbetning och/eller marknadspåverkan. Projekten har bl.a. arbetat för att öka ABB:s, Alstoms, De Lavals och Scanias chanser i upphandlingar. Utvärderarens övergripande bedömning är att satsningen från Östersjömiljard 2 i dessa fall sannolikt har bidragit till att svenska företag har kunnat göra affärer på hittills i storleksordningen 3,3 Mdr kr. Utvärderaren konstaterar dock att de inte har kunnat bekräfta sambandet med vetenskapliga metoder. Konkret har fem projekt lyckats. Tre av projekten står för 98 procent av värdet som Aktiv projektutveckling ska ha bidragit till. Det är i samtliga tre fall företag inom Alstromkoncernen som har genomfört affärerna som kopplas till projekten. 22 Till denna kategori räknas även finansieringen av s.k. konsultfonder, bl.a. vid IFC (International Finance Corporation), som är en del av Världsbanken och Nordiska Investeringsbanken. Tanken är också här att genom att svenska konsultföretag får uppdrag knutna till stora internationella utvecklingsprojekt ökar sannolikheten att svenska leverantörer får lägga bud och vinna eventuella upphandlingar. Slutsatserna i utvärderingarna av dessa satsningar är att de inte har fått några affärsmässiga utfall. Samtidigt ute- 21 Andersson, B. (2006), sid Alstom är ett franskt företag. År 1999 startade ABB och Alstom tillsammans företaget ABB Alstom Power. Dit fördes båda företagens tillverkning inriktad kraftgenerering. År 2000 köpte Alstom ABB:s del i företaget. I dag har Alstom större enheter i Västerås, Växjö, Stockholm och Finspång. Källa: Alstom. 36

33 sluter utvärderaren inte att satsningarna kan komma att ha betydelse på längre sikt. 23 Finansiellt stöd Till denna kategori räknas två projekt omfattande tio procent av anslaget. Då de inte har utvärderats vet vi inte om de har lett till några affärsmässiga utfall. Det är de sista stegen som visar störst affärsutfall I figur 5 har vi summerat utvärderingarnas uppskattade affärsutfall per aktivitetskategori. Figuren visar tydligt att det är projekten i de senare delarna av vår stegmodell som visar det största affärsmässiga utfallet. Det högsta affärsmässiga utfallet redovisas i Östersjömiljardsekretariatets egen kategori projektförberedande aktiviteter. Flera av de projektförberedande aktiviteterna, t.ex. Nopef och Aktiv projektutveckling, skulle emellertid kunna klassas som situationsanpassat stöd, då insatserna är inriktade mot att stödja enskilda företag i specifika affärsinriktade processer. Figur 5 Fördelning av uppskattat affärsvärde efter aktivitetskategori % Intresseskapande Komptenshöjande Information Källa: Granskade utvärderingar samt Östersjömiljardsekretariatet. Kontaktknytande Situationsanpassat Projektförberedande Finansiellt stöd Sammansatta I figur 5 har vi också lagt till en kategori, Sammansatta. I denna kategori ingår de stora satsningarna som hör samman med det regionala utvecklingsarbetet samt Baltic 21 Näringsliv. Dessa satsningar presenteras på detta sätt på grund att det inte finns någon redovisning av affärsnytta för alla delprojekt. Vi kan därför inte avgöra vilken aktivitetstyp som har gett eventuella affärsutfall. 23 Se Devfin Advisers AB (2004) och (2006). 37

34 Att det affärsmässiga utfallet visar detta mönster är helt i linje med teorin bakom stegmodellen. De senare stegen ska ligga närmare affär. Därigenom ökar också sannolikheten att det ska vara möjligt att göra en koppling mellan insats och affär. Projektens kostnader och det affärsmässiga utfallet De är inte satsningarnas med den största budgeten som har gett det största affärsmässiga utfallet, se figur 6. Förhållandet är snarast det motsatta. De relativt dyra satsningarna har gett förhållandevis lite tillbaks. Undantaget är Exportrådets satsning Marknadsplats Östersjön. Exempelvis uppgår den totala budgeten, inklusive medfinansiering, för Nuteks ramprogram riktat mot de regionala tillväxtavtalen till ca 243 miljoner kronor. Det skapade affärsvärdet uppskattas av utvärderaren till ca 100 miljoner kronor. 24 Det omvända förhållandet gäller för projekten inom Aktiv Projektutveckling. I de tio utvärderade projekten uppgår den totala budgeten till ca 45 miljoner kronor. Utvärderaren uppskattar att värdet projekten bidragit till uppgår till 3,3 miljarder kronor EuroFutures (2006). 25 KPMG (2006). 38

35 Figur 6 Affärsutfall och total projektkostnad, inklusive medfinansiering, i utvärderade projekt* Affärsutfall Total kostnad 600 Miljoner kr Aktiv projektutveckling Nopef Affärschans Baltic 21 Näringsliv Nutek Medfinans RTA Näringslivsutveckling Barents Nordpraktik RTA Stockholm - Tillväxt Öst Baltic Sea Parternariat DemoÖst IT & Telekom Internationella kurser Östersjöwebben Stockholmsregionen SKI Ignalina Baltiska Ländernas År Konsultfond NIB Konsultfond IFC *Affärsutfallet för Aktiv projektutveckling uppgår till 3,3 miljarder kronor och för Nopef till ca 1,6 miljarder kronor. Källa: Granskade utvärderingar samt Östersjömiljardsekretariatet. Det finns däremot ett tydligt samband mellan kostnad per deltagande företag och affärsutfallet. 26 Även ur detta perspektiv intar projekten inom Aktiv projektutveckling en särställning. De totala kostnaderna för dessa projekt är förvisso relativt låga. Samtidigt är det endast ett fåtal företag som har deltagit, vilket gör att kostnaden per företag blir hög. Den genomsnittliga kostnaden per företag, exklusive medfinansiering, för projekten inom Aktiv projektutveckling är ca 1,9 miljoner kronor (exklusive medfinansiering). Å andra sidan har utväxlingen i form av affärer för dessa projekt blivit hög, enligt utvärderingens uppskattning. Sidas DemoÖst-satsning har också höga kostnader per deltagande företag, ca 1,9 miljoner kronor, exklusive medfinansiering. Utvärderingarna visar att det genomsnittliga affärsutfallet är lägre än det genomsnittliga affärsvärdet på ca kronor per företag. 26 Beräkningarna bygger på Östersjömiljardsekretariatet redovisningar av anslag per projekt samt de antal företag som har rapporterats deltagit i projekten som presenteras i indikatorerna. 39

36 I Exportrådets AffärsChans-satsning uppgår den genomsnittliga kostnaden per företag till ca kronor. Samtidigt uppgår det genomsnittliga uppskattade affärsvärdet till ca kronor. Satsningarna kopplade till de regionala tillväxtprogrammen utmärker sig genom att ha en låg kostnad per företag. I dessa program är kostnaden mellan ca till kronor per deltagande företag. Sett till antal deltagande företag har dessa satsningar varit billiga. Å andra sidan är det uppskattade skapade affärsvärdet per företag inte så stort. Med utgångspunkt i utvärderingarna handlar det om summor i paritet med anslaget från Östersjömiljard 2. Kostnad per företag indikation på olika slags satsningar Att beräkna kostnaden per företag är ett trubbigt sätt att beskriva projekten. Å andra sidan ger det en bild av de verksamheter som har bedrivits. Verksamheten inom exempelvis de regionala tillväxtavtalen har involverat en stor mängd företag i relativt billiga åtgärder. Å andra sidan blir den mätbara nyttan i form av affärer i allmänhet också låg per deltagande företag. DemoÖst framstår med detta sätt att beskriva verksamheten inte som särskilt framgångsrikt. Kostnaderna per deltagande företag har varit höga. Samtidigt har utfallet i form av genomförda affärer hittills varit förhållandevis lågt. Enligt utvärderingarna finns det ändå en stor förväntan på att satsningarna på sikt ska resultera i affärer. Det är dock tveksamt om DemoÖst fungerar som ett kortsiktigt instrument att stimulera handel. Det är inte helt rättvisande att göra en sådan jämförelse. Alla satsningar är inte direkt affärsinriktade och projekten har haft olika målgrupper. I Aktiv projektutveckling har målgruppen varit mycket stora företag, som inte har samma behov som små och medelstora företag. De stora företagen som Aktiv projektutveckling stödjer får inte stöd för att komma in på en ny marknad, utan för att vinna konkreta upphandlingar. Övriga satsningar i Östersjömiljard 2 är i huvudsak inriktade mot små och medelstora företag. Därför blir det lite av att jämföra äpplen och päron samtidigt som det visar de stora skillnader som finns mellan projekten. Sammanfattande slutsatser om handelsutfallet Sammantaget kan vi konstatera att utvärderingarna uppskattar Östersjömiljard 2:s affärsmässiga utfall till ca 6 miljarder kronor. Emellertid råder det en stor variation i projektens inriktning, vilket också visar sig i de uppskattade affärsutfallen. Ett tydligt mönster är att de affärsinriktade projekten, i den senare delen av stegmodellen, som riktar sig mot enskilda företag har gett de största affärsmässiga utfallen. I de flesta fallen är det satsningar som har relativt höga kostnader per deltagande företag. 40

37 Den bild som ges av projektexemplen är att inte alla satsningar har syftat till att öka handeln. Flera projekt har en bredare näringslivsutvecklande inriktning, andra har en inriktning där andra mål har prioriterats. Satsningar med en bredare inriktning, att t.ex. höja kompetensen och skapa kontakter, redovisar i regel lägre eller inga affärsmässiga utfall. Å andra sidan har de nått ut till en stor mängd företag till en relativt låg kostnad per företag. Projekt där näringslivskopplingen är svag eller indirekt saknar oftast helt några redovisade affärsmässiga utfall. 3.2 Näringslivsutveckling I det övergripande målet för Östersjömiljard 2 anges att programmet ska stimulera näringslivsutveckling i programområdet. Det finns därför en förväntan på att programmet även ska bidra till utveckling av marknaderna i programområdet. Detta är emellertid något som inte har belysts i utvärderingarna. Utvärderingarna har främst behandlat programmets betydelse för de svenska företagen. Enligt riktlinjerna ska programmet förstärka svenska företags position och förbättra deras förutsättningar att verka på marknaderna i programområdet. Denna målsättning gör att flera utfallsvariabler är möjliga, t.ex. att företagen har ökat sin kompetens och kunskap om marknaderna, men även förvärvat nya kontakter. Aktiviteter Enligt utfallsindikatorerna har ett stort antal personer deltagit i aktiviteter syftande till att utveckla de deltagande företagen. Även om vi kan sätta stora frågetecken för indikatorernas tillförlitlighet, ger de ändå en uppfattning om omfattningen på programmet. Programmet har finansierat kurser och/eller seminarier. Över studiebesök ska ha anordnats, med sammanlagt nästan deltagare. Över kund- och affärsmöten ska ha genomförts. Östersjömiljard 2 har också finansierat medverkan i eller anordnandet av 130 mässor. Programmet ska också ha bidragit till att 45 olika Webbplatser skapats. Allt som allt ger detta en bild av den stora mängden aktiviteter som genomförts i programmet. Under förutsättning att aktiviteterna har varit inriktade mot näringslivets behov är det ett rimligt antagande att aktiviteterna också har bidragit till att förbättra svenska företags förutsättningar på marknaderna i programområdet. Samtidigt finns det brister i indikatorerna som varken visar kvalitet eller innehållet i de genomförda aktiviteterna. Det ger därför ingen uppfattning om hur väl insatserna har stämt överens med företagens behov. 41

38 Utvärderingarna lyfter fram flera positiva utfall Generellt gäller att de utvärderingar som har gjorts av insatserna inom Östersjömiljard 2 i första hand är inriktade på att belägga satsningens ekonomiska utfall. I de flesta utvärderingar beskrivs även positiva utfall för de deltagande företagen. Det handlar oftast om att företagen uppger att deltagandet har lett till nya affärskontakter men även att de har fått ökad kunskap och förståelse om marknaderna, om regionen och vilka krav som ställs på företagen. Utvärderingen av Stockholms läns RTA-program Tillväxt Öst är ett exempel på detta. Utvärderaren konstaterar att genom konferenser, seminarier och mässor har deltagarna fått såväl ökad kunskap om, som förändrat förhållningssätt till, länderna runt Östersjön. Ett exempel på detta är att aktörerna har fått insikten att de inte kan närma sig dessa marknader med uppfattningen att det är självklart att det är de svenska aktörerna som ligger före. Kulturkompetens och uthållighet lyfts särskilt fram som viktiga faktorer för att skapa framgångsrika affärer. 27 Även i den andra utvärderingen av Tillväxt Öst lyfter utvärderaren fram positiva utfall. Utvärderaren konstaterar att projekten främst har bidragit till att utveckla företagens nätverk och kontakter, men även till utvecklad strategi och höjd kompetens. Förbättrad marknadsföring lyfts också fram som positiva värden. En tredjedel av företagen uppger att deltagandet i projekten har påverkat affärsinriktningen, t.ex. genom att produkterna har anpassats till den nya marknaden. Hälften av företagen uppger att ökad förståelse för marknaderna lett till att affärsstrategin har förändrats. Tre fjärdedelar av företagen uppger att nya kontakter och nätverk är det viktigaste resultatet av medverkan i projekten. Knappt hälften av företagen uppger att deras kompetens höjts, t.ex. genom ökad kunskap om marknaderna och landets kultur. Däremot ska företagens tekniska kompetens inte ha påverkats. Några företag uppges anse att deltagandet i projekten inte har haft någon nytta överhuvudtaget. 28 Ett annat exempel är uppföljningen av Exportrådets satsning IT & Telekom. I utvärderingen anges den främsta nyttan för företagen ha varit att skapa nya relationer och affärskontakter. Ökad kunskap om marknaden anges också som ett viktigt syfte för företagen att medverka. Enligt uppföljningen kommer en klar majoritet av företagen att satsa på de nya marknaderna. 29 Utvärderingen av Baltic 21 Näringsliv pekar på att 70 procent av deltagarna uppger att de har fått nya kontakter. Företagen uppger att deltagandet har ökat deras kunskap om de nya marknaderna. Över 60 procent har fått ökad 27 FBA Holding AB (2004). 28 Ramböll Mangement AB (2006b), sid PMP Marknadskonsult AB (2005b). 42

39 kompetens i att genomföra affärer och 72 procent uppger att de har ökat sin kunskap. Av företagen uppger 15 procent att de har fått ökad kompetens i miljöfrågor, men bara 7 procent har fått ökad kompetens i arbetsmiljöfrågor. Den ökade kompetensen har företagen fått främst genom affärsbesök och kundmöten, men även genom seminarier och konferenser samt studiebesök. Utvärderaren slår fast att det är aktiviteter som har varit inriktade på möten med utländska företag som har bidragit mest till den ökade kompetensen. 30 I utvärderingen av satsningen De Baltiska ländernas år lyfter utvärderarna fram några positiva utfall. Satsningen ska ha lett till nya kontakter och kompetensutveckling när det gäller att driva projekt utomlands för de medverkande aktörerna. 31 I utvärderingen av satsningen Näringslivsutveckling i Barentsregionen lyfter utvärderaren fram flera näringslivsutvecklande utfall. De deltagande företagen bedöms ha fått en mer positiv bild av affärsmöjligheterna i Ryssland samt ökade kunskaper om den ryska marknaden, nya kontakter och ökad förståelse för svårigheterna på den ryska marknaden. Enligt utvärderaren har flera av företagen stött på påtagliga svårigheter på den ryska marknaden. Trots detta är utvärderarens bedömning att de deltagande företagen har stärkt sin ställning i Ryssland. 32 I Nopef-satsningen lyfter utvärderaren särskilt fram att den har sitt främsta värde i företagens ökade kunskap om de nya marknaderna. Det handlar t.ex. om arbetskraftens kompetensnivå, lönenivåer och kvalitetsnivå. Möjligheten att göra förstudier bedöms av flera företag ha varit avgörande för att knyta nödvändiga kontakter och förbereda samarbetet med lokala partners. 33 Exportrådet har genomfört flera utbildningssatsningar. Ett kursmoment var att ta med svenska möbeltillverkare på studiebesök i Bryssel, där de fick information om Östersjöländerna. Det studiebesöket tycks ha misslyckats eftersom omdömena är negativa. Utvärderarna skriver att det synes snarare ha minskat vissa företags exportbenägenhet. 34 Här bör man notera att det faktiskt kan vara ett positivt utfall i förhållande till de övergripande målen, ifall det handlar om företag som annars skulle ha överskattat värdet av handel i Östersjöområdet. 30 Ramböll Management AB (2006a), sid Inregia AB (2001). 32 Lundgren, N-G., Lundgren, A. & Stenberg A. (2005). 33 Andersson, B. (2006). 34 Lindahl, C. (2001). 43

40 Sammanfattande slutsatser om näringslivsutveckling Utvärderingarna pekar på att Östersjömiljard 2 har lett till att många svenska företag har kunna förbättra sina förutsättningar att närma sig marknaderna i Östersjöregionen. Vi kan konstatera att Östersjömiljard 2 har bidragit till att ett stort antal företag har besökt länderna i programområdet, deltagit i föreläsningar och seminarier, i olika kontaktknytande aktiviteter osv. Det bör därför vara rimligt att anta att Östersjömiljard 2 har bidragit till utveckling av de deltagande företagen. Utvärderingarnas beskrivningar av utfallet är dock ofta rapsodiska och sällan kvantifierade, vilket gör det svårt att sammanställa och värdera utfallet. Det saknas också uppgifter om kvaliteten på de genomförda insatserna. Insatser med dålig kvalitet kan inte förväntas ge några betydande positiva utfall. Det finns också betydande oklarheter om insatsernas innehåll, men även hur många företag som har deltagit. Det saknas också värderingar av företagens utsagor gentemot andra faktorer som kan ha påverkat företagen. Vi kan därför inte uttala oss om vilken betydelse programmet har haft eller kommer att ha på några års sikt med avseende på målet om näringslivsutveckling. 3.3 Horisontella mål I direktiven för Östersjömiljard 2 anges flera krav på att insatserna ska bl.a. vara förenliga med en socialt och kulturellt hållbar utveckling, utformas så att negativa konsekvenser för natur och kulturmiljöer inte uppstår samt främja ett jämställdhetsperspektiv och ge särskild vikt åt projekt med inriktning mot att stödja kvinnors företagande. Vi har därför granskat de utvärderingar som har genomförts för att se hur programmet har förhållit sig till dessa mål. Utvärderingar som belyser de horisontella målen I utvärderingen av Tillväxt Öst (RTA Stockholm) förs en diskussion om satsningen i förhållande till de horisontella målen. Utvärderarens övergripande slutsats är att det har varit svårt för projekten att arbeta med de horisontella målen på ett bra sätt, men det har varit lättare att integrera miljömålen i projektarbetet än målen om jämställdhet eller integration. Enligt utvärderaren så har många de av som är aktiva i de enskilda projekten uppfattat de horisontella målen som formaliteter, komplikationer eller distraktion på vägen till projektens riktiga mål. Projektägarna har ofta haft svårt att se vad denna typ av mål har att tillföra ett näringslivsinriktat program. Utvärderarna lyfter fram att programorganisationen har arbetat för att öka 44

41 dessa måls genomslag genom en broschyr och checklista som ska fungera som stöd och inspiration för arbetet med målen. Utvärderarna är emellertid tveksamma till vilket genomslag som kan förväntas av en broschyr och de anser att den borde ha kompletterats med andra åtgärder, då tankesättet kan vara svårt att tillägna sig endast genom skriftlig information. 35 Även i utvärderingen av Nuteks medfinansiering av RTA berörs de horisontella målen, främst jämställdhetsmålet. Utvärderaren konstaterar att ungefär 20 procent av projekten har haft kvinnliga projektledare. 36 Majoriteten av projekten har varit manligt dominerade. I en tredjedel av projekten har kvinnor utgjort endast tio procent av deltagarna. Det förekommer emellertid enskilda projekt som har varit inriktade på kvinnligt företagande där kvinnor har varit den dominerande gruppen bland deltagarna. Utvärderarna uppger att de inte har funnit några tecken på att programmet har genomsyrats av jämställdhetsperspektivet eller att kvinnors företagande i något avseende har prioriterats. I Nutek:s handläggning av programmet bedöms jämställdhetsaspekterna ha haft sekundär betydelse. Jämställdhetsmålen har enligt utvärderaren därmed inte fått det genomslag som var avsikten i direktiven och inte heller fått något genomslag på projektnivå. Orsaken bedöms vara att det har varit svårt för projektägarna att arbeta med detta på ett bra sätt. För de som är ovana att bedriva offentligt finansierade projekt kan krav på särskild hänsyn till jämställdhetsaspekter vara både svårt och främmande. Utvärderaren konstaterar att det ofta saknas kompetens för att arbeta med dessa frågor. Utvärderarens övergripande slutsats är därför att jämställdhetsmålen har haft begränsat inflytande över både programmets och projektens genomförande. 37 I utvärderingen av programmet Näringslivsutveckling i Barentsregionen belyses frågan om de horisontella målen mycket kortfattat. I utvärderingen görs en bedömning av hur väl projekten som har fått medel korresponderar mot Östersjömiljard 2:s olika mål. Enligt utvärderarnas bedömning så är det framför allt miljömålen som kan spåras i de enskilda projekten. Ungefär en tredjedel av projekten uppges verka mot olika slags miljömål. Endast två av 40 projekt har haft främjandet av kvinnligt företagande som huvudmål. Till dessa två projekt har ca 2 procent av de beslutade medlen anslagits. I 13 projekt anges att främjandet av kvinnligt företagande är ett av flera mål för projekten. Sammanlagt har dessa 13 projekt mottagit ca 37 procent av beslutade medel. Utvärderarens övergripande slutsats är att programmet som helhet i hög grad har svarat mot de av regeringen uppsatta målen. Tyngdpunkten i programmet ligger på de kommersiella målen, men även olika miljömål och mål om kvinnligt företagande och jämställdhet finns med i relativt hög omfattning i de projekt som har fått stöd. Utvärderarna konstaterar att 35 FBA Holding AB (2004), sid EuroFutures (2006), sid EuroFutures (2006) sid

42 målet om främjande av demokratisk utveckling endast i begränsad omfattning finns representerat i projekten. 38 Utvärderingen innehåller ingen beskrivning av hur arbetet har bedrivits för att uppnå de horisontella målen. Inte heller görs någon bedömning av måluppfyllelsen. I utvärderingen av Sidas program Internationella kurser ingick att belysa jämställdhetsaspekterna av programmet. Enligt utvärderaren har könsfördelningen bland deltagarna rapporterats. I utvärderingen lyfts kursen om hantering av fast avfall fram som det enda exempel på en kurs där jämställdhetsfrågor har haft någon betydelse. I denna kurs har det ingått ett moment om Genderaspekter vid avfallshantering. Enligt utvärderaren utgör en ambitiös genderanalys grunden för både diskussioner och kompetensutveckling om hur könsroller påverkar avfallshantering. I övriga kurser anses jämställdhetsfrågorna ha inkluderats automatiskt genom att kvinnor har varit föreläsare. I övrigt har inga analyser gjorts av jämställdhetsaspekterna av kurserna eller deras ämnesområden. 39 I utvärderingen av Baltic 21 Näringsliv lyfter utvärderaren fram att 44 procent av företagen anser att de har medverkat i projekt som lett till konkreta miljö-/arbetsmiljöförbättringar i samarbetslandet. Detta har skett framförallt genom att produktionsmetoderna har förbättrats. Enligt utvärderingen anser merparten av de tillfrågade projektledarna att projekten har bidragit till minskade utsläpp av växthusgaser. 40 Det finns också exempel på att den ansvariga myndigheten uttalat uteslutit uppföljningen av dessa mål i uppdraget till utvärderaren. Det är tydligt i utvärderingen av DemoÖst. I rapporten anges att det inte har ingått i uppdraget att uppskatta förväntade miljö- och energibesparingseffekter av projekten. Frågan om jämställdhetseffekter tas i rapporten upp med en egen rubrik, men under den anges att frågan om genderaspekter har utgått efter överenskommelse med uppdragsgivaren. 41 Sammanfattande slutsatser om de horisontella målen Av utvärderingarna är det bara ett fåtal som tar upp de horisontella målen. Inte i någon av dessa utvärderingar görs en bedömning av måluppfyllelsen. Att så få av utvärderingarna har beaktat dessa mål är en indikation på att de inte har varit prioriterade. Fokus har i stället legat på Östersjömiljard 2:s näringslivseffekter. 38 Lundgren, N-G., Lundgren, A. & Stenberg, A. (2005), sid Lagus, M. (2004), sid Ramböll Management AB (2006a), sid Sweco International (2004), sid

43 Det framstår emellertid som att det är tydliga skillnader i vilka mål som har beaktats. Miljömålen förefaller ha fått ett större genomslag än jämställdhetsoch demokratimålen. Ser vi till anslagna medel är detta mer tydligt då särskilda program, såsom DemoÖst och Baltic 21 Näringsliv, har varit inriktade på projekt där man kan förvänta sig miljöeffekter. 3.4 Vilka projekt har varit framgångsrika? I vår förra utvärdering tog vi fasta på att direktiven för Östersjömiljard 2 anger att medlen inte skulle användas till insatser med svag eller indirekt företagsanknytning. Vi tog också fasta på kraven om att medlen skulle användas för insatser i det specificerade programområdet. Utifrån dessa krav formade vi hypotesen att insatser som har en svag eller indirekt företagsanknytning och som inte är riktade mot programområdet skulle ha små möjligheter att bidra till programmets måluppfyllelse. Situationen vid vår förra utvärdering var att det i stort sett saknades uppgifter om vilka utfall och effekter insatserna hade gett. Vi klassificerade därför projekten efter de knapphändiga beskrivningar som fanns då. Vår hypotetiska slutsats var då att en betydande del av insatserna inte skulle komma att ge något betydande bidrag till programmets måluppfyllelse. I dag är kunskapsläget betydligt bättre än när vi gjorde vår förra studie. Vår granskning av utvärderingarna visar att de projekt som har bedömts ha bidragit till stora affärsvärden alla är inriktade på enskilda företag. De är också ofta kopplade till kommersiella satsningar. I bredare projekt eller projekt med indirekt koppling till företagen är det svårt att påvisa ökade affärer som ett direkt utfall. Då en betydande del av Östersjömiljard 2 har gått till projekt med allmän och indirekt inriktning är det naturligt att detta avspeglar sig i programmets affärsmässiga utfall. En övergripande slutsats bör därför vara att vår tidigare bedömning var riktig. De satsningar som visar goda affärsmässiga resultat har direkt företagsanknytning. Satsningar med bred eller annan inriktning än näringslivsutveckling har generellt svårt att påvisa affärsmässiga resultat. Då en betydande del av Östersjömiljard 2 har använts till sådana satsningar, har det påverkat programmets affärsmässiga utfall negativt. Många av de satsningar som har haft en bredare näringslivsinriktning kan (i många fall) ha bidragit till utveckling av svenska företag. Vi kan dock inte göra någon uppskattning av detta. Detta beror framförallt på att utvärderingarna i så liten omfattning har fokuserat på dessa frågor. Att döma av utvärderingarna har de horisontella målen haft mycket begränsad betydelse i genomförandet av programmet. 47

44 48

45 4. Administrationen av Östersjömiljard 2 Regeringens hantering av Östersjömiljarderna har tidigare blivit både granskad och kritiserad. Framför allt är det regeringens hantering av den första Östersjömiljarden som har blivit ifrågasatt på grund av bristande rutiner och redovisning. Regeringskansliet (UD) har också själva mottagit medel från Östersjömiljard 2 som har använts till att genomföra operativa projekt i egen regi. 4.1 Statskontorets tidigare rekommendationer Regeringens fråga till Statskontoret i detta uppdrag har varit att belysa hur hanteringen av Östersjömiljard 2 har förändrats sedan vår förra utvärdering presenterades år Där pekade vi på ett antal brister och vi lämnade även förslag på förbättringar. Våra rekommendationer var: 42 Att Östersjömiljardsekretariatet under den kvarvarande bör programperioden arbeta med att förbättra den samlade ekonomiska redovisningen av programmet. Framförallt saknades bl.a. uppgifter om hur resurserna hade fördelats mellan olika typer av åtgärder, operativa respektive administrativa utgifter samt mellan länderna i programområdet. Att det i den mån det var möjligt skulle utfallsindikatorer införas, t.ex. antal deltagande företag. Vi betonade dock att det var viktigt att det inte skapades för många indikatorer. Endast indikatorer som är relevanta och lätta att förstå borde användas. Att Östersjömiljardsekretariatet skulle få i uppgift att på ett mer utvecklat sätt sammanställa och systematisera myndigheternas redovisningar till regeringen. Att Östersjömiljardsekretariatet skulle diskutera med de ansvariga myndigheterna om hur direktiven för redovisningen bättre skulle efterlevas. Att ramprogrammen skulle utvärderas innan slututvärderingen av programmet påbörjades. 42 Rekommendationerna redovisas i sin helhet i Statskontoret (2004), sid

46 Östersjömiljard 2 en komplex beredningsstruktur Östersjömiljard 2 är ett komplext program. I Figur 7 har vi försökt att enkelt beskriva genomförandeorganisationen. Beslut som påverkar programmets genomförande fattas på flera olika nivåer och av fler myndigheter och organisationer. Figur 7 Genomförandeorganisationen för Östersjömiljard 2 Regeringen Sakdepartement Östersjömiljardsekretariatet Myndighetsnivå: 19 olika myndigheter och organisationer Programnivå: 4 olika ramprogram Projektnivå: 40 olika projekt Regionala tillväxtprogram Delprojektnivå: 244 olika delprojekt Operativ nivå: deltagande företag 50

47 Dubbla strukturer för styrning Den mest komplexa strukturen finner vi i de ramprogram som är kopplade till de regionala tillväxtprogrammen. Exempelvis de insatser som Nutek har finansierat i de regionala tillväxtprogrammen. I beredningsmodellen ingår att de regionala partnerskapen ska granska projektansökningarna. De ska då avgöra om projektet passar in i det regionala tillväxtprogrammet och om projektet ska prioriteras. Om det regionala partnerskapet ställer sig positivt till projektansökan lämnas den vidare till Nutek som sedan beslutar om stöd från Östersjömiljard 2. Det är totalt sett ett stort antal aktörer som har påverkat vilka projekt som har finansierats av programmet. Dubbla strukturer kan leda till målkonflikter Ett konkret exempel på hur beredningsstrukturen har påverkat programmet är Tillväxt Öst (Stockholm RTA). Programmet har fått 50 miljoner kronor från Östersjömiljard 2. Anslaget kan därför förväntas användas på ett sådant sätt som överensstämmer med uppsatta mål och direktiv för Östersjömiljard 2. Samtidigt har de regionala aktörerna i länet utformat ett eget program med egna prioriteringar utifrån vad de anser vara centralt för utvecklingen i länet. Det regionala programmet har partnerskapet utvecklat i enlighet med det direktiv som Näringsdepartementet utformat för det regionala utvecklingsarbetet. I de fall där Östersjömiljard 2:s krav inte stämmer överens med det regionala partnerskapets uppfattningar kan det leda till målkonflikter. Är det direktiven för Östersjömiljard 2 eller det regionala partnerskapet som ska styra hur pengarna används? I praktiken har Stockholms län valt att finansiera projekt där överensstämmelsen med direktiven för Östersjömiljard 2 kan ifrågasättas. vilket försvårar för uppföljning och utvärdering Ur ett uppföljnings- och utvärderingsperspektiv är det problematiskt med dubbla strukturer och mål. Vilka mål är det egentligen som gäller? Projekt med svag överensstämmelse med uppsatta mål påverkar också programmets möjligheter till måluppfyllelse negativt. Detta är också ett problem där Östersjömiljard 2 har använts till att finansiera ordinarie verksamhet hos myndigheter. Är det Östersjömiljard 2:s mål som ska gälla eller de mål som står i instruktion och regleringsbrev? 4.2 Den ekonomiska redovisningen Resultaten från Öhrlings granskning Östersjömiljardsekretariatets hantering av Östersjömiljard 2 granskades under år 2005 av revisionsföretaget Öhrlings PwC. Deras övergripande slutsats var att Östersjömiljardsekretariatet hade god ordning på den ekonomiska redovisningen och rapporteringen under de förutsättningar som råder 51

48 i Regeringskansliet. 43 Öhrlings konstaterar att uppdragsmedlen har hanterats på ett betryggande sätt, men även att återrapporteringen har förfinats i enlighet med Statskontorets och Riksdagens revisorers förslag. Även om Öhrlings övergripande omdöme är positivt, pekar de på ett antal områden där det finns tydliga möjligheter till förbättringar. Ett lämpligt ekonomisystem saknas Enligt Öhrlings är det ett tydligt problem att det i Regeringskansliet saknas ett ekonomisystem som kan hantera separata program som Östersjömiljard 2. Detta gör det komplicerat att avläsa ekonomisk ställning för anslaget som helhet. För att få en heltäckande bild krävs att flera uppgifter sammanställs manuellt. I de fall myndigheter disponerar en anslagspost, krävs att Östersjömiljardsekretariatet hämtar nödvändiga uppgifter från Ekonomistyrningsverket. vilket leder till att redovisningen bygger på manuella rutiner Avsaknaden av ett gemensamt system för ekonomiadministration av sakanslag har fått till följd att Östersjömiljardsekretariatet har utvecklat egna manuella rutiner för hanteringen av anslaget. Öhrlings påpekade att dessa rutiner inte var dokumenterade, vilket gör verksamheten sårbar för personalförändringar. Enligt Öhrlings borde införandet av ett ändamålsenligt ITstöd och administrativt stöd och en tydligare ansvarsfördelning inom UD kunna leda till ytterligare förbättringar. Direktiv för redovisning har lett till större enhetlighet i redovisningen Öhrlings konstaterar att införandet av gemensamma direktiv för myndigheternas redovisning till Östersjömiljardsekretariatet har lett till att rapporteringen successivt blivit mer omfattande och enhetlig. Statskontorets iakttagelser Öhrlings rekommendationer har i huvudsak hörsammats Öhrlings granskning av Östersjömiljardsekretariatet är på en mycket högre detaljeringsnivå än den granskning vi tidigare har genomfört. I deras rapport redovisas flera konkreta problem och förslag till förbättringar. Vår bedömning är att Östersjömiljardsekretariatet i möjligaste mån har försökt att följa Öhrlings rekommendationer, men vissa brister kvarstår. Det saknas fortfarande ett administrativt IT-stödsystem Ett grundläggande problem är att det fortfarande saknas ett administrativt stödsystem för redovisningen av programmet. Då programmet avslutats är detta en fråga som inte kan lösas av Östersjömiljardsekretariatet. För att frågan ska lösas krävs att Regeringskansliet inför lämpliga IT-stödsystem. I någon mån är detta samtidigt problematiskt då det kan uppfattas som att 43 Öhrlings PriceWaterhouseCoopers (2005a). 52

49 regeringen tar ett tydligt steg från den rådande arbetsdelningen mellan regering och statliga myndigheter. Å andra sidan finns det många exempel på att regeringar ibland väljer lösningar liknande Östersjömiljard 2. Då är det viktigt att det finns system och rutiner för att hantera detta. Det är varken effektivt eller riskfritt att varje nytt initiativ kräver att nya redovisningsrutiner utvecklas. De sammanlagda administrationskostnaderna är svåra att uppskatta I årsredovisningen till riksdagen redovisas hur stor del av anslaget som har använts till administration. Alla administrativa kostnader kommer emellertid inte med i denna beräkning. Det beror på att delar av administrationen har betalats via några av de berörda myndigheternas ordinarie anslag. Det är därför svårt att fastställa den exakta administrationskostnaden för hela programmet. 4.3 Införandet av utfallsindikationer Vårt förslag att införa utfallsindikatorer var inte helt lätt att genomföra. Svårigheten ligger i de begränsade möjligheterna att införa utfallsindikatorer retroaktivt. Normalt utformas indikatorerna i samband med att programmet skapas. För att indikatorerna ska vara meningsfulla bör det finnas en koppling till programmets mål, men i Östersjömiljard 2 saknas kvantifierade mål. Regeringen krävde inte heller att det skulle införas några indikatorer när programmet initierades. Det är inte realistiskt att förvänta sig att projekt som pågått en längre tid eller t.o.m. har avslutats ska kunna rapportera utfallsindikatorer i efterhand. Samtidigt är det en allvarlig brist om ett program av Östersjömiljard 2:s storlek inte kan redovisa enkla uppgifter om t.ex. hur många företag som har deltagit. Östersjömiljardsekretariatet har infört indikatorer Införandet av indikatorerna påbörjades under hösten 2004, dvs. fem år efter att de första projektbesluten hade fattats. Östersjömiljardsekretariatet diskuterade införandet av indikatorerna med var och en av de myndigheter som ansvarar för ramprogram. Indikatorerna diskuterades även med alla ansvariga organisationer vid ett gemensamt möte. Östersjömiljardsekretariatet har valt att använda sig av 21 indikatorer. De syftar till att beskriva framförallt hur många personer och företag som har deltagit i olika aktiviteter. Östersjömiljardsekretariatet har också valt att ta med indikatorer för t.ex. antal anordnade mässor och skapade hemsidor. I tabell 5 redovisas alla indikatorer som Östersjömiljardsekretariatet har använt. 53

50 Tabell 5 Indikatorer använda i Östersjömiljard 2 Använda indikatorer i Östersjömiljard 2 Antal kurser/konferenser/workshops/seminarier - uppskattat antal deltagare Antal studiebesök - antal utgående studiebesök - uppskattat antal deltagare utgående studiebesök - uppskattat antal deltagare inkommande studiebesök Antal affärsbesök/kundmöten - uppskattat antal deltagare Antal mässor/utställningar - uppskattat antal besökare Antal bestående övriga aktiviteter till följd av projektet (här avses t.ex. noder, organisationer, föreningar etc.) - uppskattat antal deltagare Antal deltagare, totalt - varav antal deltagare från svenska företag - varav antal deltagare från samarbetslandet Antal deltagande svenska företag totalt Antal aktivt deltagande svenska företag Antal kvinnor som deltagit (av totalt antal deltagare) Antal män som deltagit (av totalt antal deltagare) Antal i projektet skapade webbplatser - antal besök på i projektet skapad webbplats/mån Källa: Östersjömiljardsekretariatet De finns stora kvalitetsbrister i de rapporterade indikatorerna Enligt företrädare för Östersjömiljardsekretariatet har det varit svårt att få de ansvariga aktörerna att rapportera in indikatorer. I några fall har det också varit omöjligt, då projekten redan hade avslutats. Det har också varit svårt att få aktörerna att rapportera på ett enhetligt sätt. Flera av indikatorerna är därför inte helt tillförlitliga. Indikatorn antal mässor/utställningar är ett exempel på de problem som har uppstått. Östersjömiljardsekretariatets syfte var att indikatorn skulle ange hur många mässor/utställningar som har genomförts på grund av Östersjömiljard 2 finansieringen. Några aktörer har redovisat hur många mässor/utställningar de har deltagit i. De har då också redovisat hur många som deltagit på mässan totalt sett. Om medel från Östersjömiljard-2 har finansierat en liten utställning på en större mässa så blir det fel att redovisa det totala antalet deltagare som deltagare i en Östersjömiljard 2-aktivitet. Liknande problem finns med de flesta av de använda indikatorerna. Bristande kvalitet gör att det endast är ett fåtal av indikatorerna som är helt till- 54

51 förlitliga. Därför måste alla uttalanden om utfallet av Östersjömiljard 2 med utgångspunkt i indikatorerna göras med betydande reservationer. 4.4 Redovisningen till riksdagen Östersjömiljardsekretariatet gör en årlig redovisning av utvecklingen av programmet. Redovisningen består av två delar, en programövergripande del och en projektkatalog. Programövergripande redovisning Den övergripande delen innehåller basfakta om utvecklingen i programmet på aggregerad nivå, t.ex. hur mycket stöd som har fördelats, vilka organisationer som är ansvariga och hur medlen och projekten har fördelats mellan länderna i programområdet. I rapporten görs också en uppdelning av anslagen efter aktivitetstyp, dvs. enligt den trappmodell som vi tidigare har redovisat. Studerar vi redovisningen i trappmodellen närmare är den inte helt rättvisande då det i flera fall kan diskuteras om projekten redovisas i rätt aktivitetstyp. I några fall blir redovisningen delvis missvisande då projekten inte passar in i denna modell. Modellen är bara relevant för att beskriva aktiviteter som riktas mot företag och deras internationaliseringsprocess. Projekt som har annan inriktning är därför inte lämpliga att redovisa på detta sätt. Det gäller t.ex. Öresundssatsningarna, som varken riktar sig mot Östersjömiljard 2:s programområde eller mot svenska företag. Därför är det lämpligare att redovisa sådana projekt för sig. Ytterligare frågetecken kan sättas för behovet av kategorin projektförberedande aktiviteter som Östersjömiljardsekretariatet har lagt till i modellen. Den nya kategorin har sitt ursprung i det upplevda behovet att redovisa förstudier separat. Vår uppfattning är emellertid att användningen av denna kategori i dag är missvisande. Östersjömiljardsekretariatet väljer bl.a. att redovisa Aktiv projektutvecklings projekt och Nopef-satsningen i denna kategori. På sätt och vis är detta logiskt då aktiviteterna i dessa projekt kan beskrivas som förstudier. Å andra sidan är det frågan om så mycket mer än förstudier. I Aktiv projektutveckling är de genomförda förstudierna ett medel för att öka svenska företags möjligheter i en upphandling. I Nopefsatsningen lånar företagen pengar till att göra förberedande undersökningar inför kommande satsningar på nya marknader. Därför är det mer överensstämmande med modellen att redovisa dessa projekt under situationsanpassat stöd. Östersjömiljardsekretariatets användning av trappmodellen påverkar emellertid inte den generella bilden som ges i redovisningen på ett avgörande sätt. 55

52 Projektredovisning Den största delen av redovisningen ägnas åt att beskriva läget i de enskilda projekten. Projekten presenteras i den ordning som de har beslutats av regeringen. Projektredovisningen upptar i normalfallet 1 till 3 sidor. Fokus ligger på projektens uppsatta mål samt vilket utfall de anses ha genererat. Redovisningen innehåller även en kortfattad presentation av vad som konkret görs i projektet. En brist är att utfallsindikatorer inte redovisas tydligt per projekt. Indikatorer redovisas emellertid i många fall i den löpande texten. Framställningen skulle emellertid tjäna på en mer systematisk redovisning av rapporterade utfallsindikatorer. Statskontorets bedömning är att den projektredovisande delen har utvecklats mycket sedan vår förra studie. Generellt är beskrivningarna av projekten mer utförliga än tidigare. Resultatet från genomförda utvärderingar redovisas också, om än med fokus på positiva utfall. Projektredovisningen innehåller i dag de basfakta som man kan förvänta sig i en projektkatalog över ett program av detta slag. 4.5 Slutsatser om administrationen av programmet Om administrationen som helhet Statskontorets övergripande omdöme är att administrationen av Östersjömiljard 2 tydligt har förbättrats sedan vår förra utvärdering. Våra och andras förslag på förbättringar har i hög grad hörsammats. I dag går det relativt enkelt att ta fram uppgifter som helt eller delvis saknades vid tiden för vår förra utvärdering. Vi kan emellertid konstatera att administrationen fortfarande påverkas av att programmet inte var tillräckligt genomtänkt när det startades. Vissa brister har inte kunnat åtgärdas efter hand. Programmets komplexa beredningsstruktur har sannolikt också försvårat arbetet. Ett kvarstående problem är att det inte finns något utvecklat administrativt IT-stöd inom Regeringskansliet. Därför är redovisningen av både ekonomi och utfallsindikatorer fortfarande i hög grad beroende av manuella rutiner. Detta problem kommer att bestå även efter det att Östersjömiljard 2 formellt är avslutat, t.ex. i Projektexportsekretariatets verksamhet. Att det finns denna typ av brister är också en indikation på det grundläggande problemet att Regeringskansliet inte är utformat för att vara en operativ programorganisation. Därför finns inte heller den nödvändiga kompetensen och resurserna. Detta har varit en tydlig brist ända sedan programmets startades. Om det hade funnits en större vana att hantera program är det tro- 56

53 ligt att många av de problem som man har försökt att åtgärda under programmets gång inte hade uppstått. Statskontorets övergripande rekommendation är därför att om Regeringskansliet i framtiden ska ha programadministrativa uppgifter måste frågan om ett IT-stöd lösas. Statskontorets generella ståndpunkt är emellertid att denna typ av arbetsuppgifter i regel ska läggas på lämpliga statliga myndigheter. Statskontoret har svårt att se att den administrativa lösning som valdes för Östersjömiljard 2 har gett några mervärden. Om indikatorerna Att införa utfallsindikatorer i efterhand har inte varit lyckat. Det finns betydande kvalitetsbrister i indikatorerna, och i många projekt saknas de helt. Kunde vi ha förväntat oss något annat än bristande kvalitet när indikatorer införs i efterhand? Ja, det finns goda argument för att resultatet skulle ha kunnat bli betydligt bättre. Indikatorerna är inte särskilt komplicerade. Det är rimligt att förvänta sig att de ansvariga myndigheterna håller reda på hur många företag och personer som har fått del av stödet. Ett stort ansvar för den uppkomna situationen ligger hos regeringen, då inte tillräcklig kraft lades på att göra Östersjömiljard 2 till ett effektivt och genomtänkt program. Det gäller framförallt hanteringen av indikatorer, men även i frågan om de administrativa rutinerna. UD borde t.ex. ha kunnat låna in personal från Nutek för att hjälpa till att ta fram indikatorer och stöd för uppföljning. UD valde emellertid att göra detta arbete med egen personal, utan tillräcklig erfarenhet att fördela programmedel. Ett stort ansvar ligger också på de inblandade myndigheterna, som kunde ha förväntats själva ha tagit ett större ansvar för att dokumentera de genomförda insatserna. Myndigheter med erfarenhet av programarbete borde förväntas tillämpa dessa kunskaper och rutiner även i administrationen av Östersjömiljard 2. 57

54 58

55 5. Svenska företags perspektiv Östersjömiljard 2 är tänkt att vara ett program inriktat på att stödja svenska företag. Det är därför naturligt att närmare studera hur svenska företag har agerat och upplevt marknaderna i Östersjömiljard 2:s programområde. 5.1 Att bedöma Östersjömiljard 2:s betydelse En av de stora svårigheterna med att utvärdera Östersjömiljard 2 är att avgöra vilken betydelse programmet har haft för företagen. Utvärderingarna saknar dock kontrafaktiska resonemang om de uppnådda utfallen. Det vill säga vad som skulle ha hänt om programmet inte genomförts. En sådan värdering är central. Om det skulle vara så att det mesta av det som åstadkommits i programmet skulle ha skett ändå, minskar värdet av programmet betydligt. Att göra en sådan värdering är emellertid svårt. Det finns likväl några angreppssätt som i teorin skulle ha kunnat besvara frågeställningen. I idealfallet hade det funnits en komplett förteckning över vilka företag som på olika sätt tagit del av insatserna i programmet. Med en sådan förteckning skulle det vara möjligt att undersöka hur dessa företag har utvecklats och om de bedriver handel i programområdet. Det hade också gjort det möjligt att med hjälp av registerdata hitta tvillingföretag. Därefter skulle en jämförelse kunna göras mellan de företag som deltagit i insatserna i Östersjömiljard 2 och en kontrollgrupp. En sådan jämförelse skulle öka våra möjligheter att uttala oss om Östersjömiljard 2:s betydelse. En kontrollgruppsansats med hjälp av registerdata är en metod som tidigare har använts för att utvärdera företagsstöd. I en studie initierad av Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) har denna metod exempelvis använts för att utvärdera ALMI Företagspartners finansieringsverksamhet. 44 Det saknas emellertid en förteckning över vilka företag som tagit del av Östersjömiljard 2. En registerdatabaserad studie är därför inte möjlig att genomföra. För att försöka belysa frågeställningen har vi valt att utgå från handelsstatistik. Vi belyser även frågeställningen genom att studera företag som inte har fått stöd, men som ändå verkar på marknaderna i programområdet. Att studera företag och handelsstatistik besvarar inte frågan om vad som skulle ha skett utan Östersjömiljard 2, men det ger ett annat perspektiv på programmet. Hur förhåller sig utfallet till utvecklingen i stort? Har projekten varit inriktade mot de områden där företagen upplever att de behöver stöd? 44 Bergström, F., Gustafsson, M. & Larsson, F. (2002). 59

56 5.2 Utvecklingen av handeln i Östersjöområdet Redan när programmet initierades bedrev en stor mängd svenska företag handel med länderna i programområdet. Antalet svenska företag som bedriver handel med dessa länder har dessutom ökat under programperioden. Sett till antal företag dominerar Polen och Estland. År 2004 bedrev knappt svenska företag handel med Polen och knappt med Estland (se figur 8). Antalet företag som bedriver handel med Polen har ökat med ca 25 procent från år 2000 till Under samma period har ökningen varit ca 30 procent i Estland. 45 Figur 8 Antal svenska företag som bedrev handel med länderna i Östersjömiljard 2:s programområde, år Antal företag Estland Lettland Litauen Polen Ryssland Ukraina År Källa: Egen bearbetning av uppgifter från SCB. Även antalet svenska företag som bedriver handel med Litauen och Lettland har ökat mellan år 2000 och Den största ökningen inträffade mellan år 2003 och Mellan dessa två år fördubblades antalet svenska företag som bedriver sådan handel. Denna ökning sammanfaller i tid med ländernas inträde i EU. 45 Uppgifterna i detta avsnitt kommer från Statistiska Centralbyrån (SCB). Uppgifterna har SCB samlat in hos bl.a. Skatteverket och Bolagsverket. Statistiken bygger på företagens momsredovisning och är mer detaljerad än utrikeshandelsstatistiken. Det ligger i företagens eget intresse att göra momsredovisningen korrekt, annars riskerar de att själva få betala momsen. Detta gör att SCB bedömer att uppgifterna är mycket tillförlitliga. 60

57 Utvecklingen av antalet företag som bedriver handel med Ryssland och Ukraina är inte lika positiv. Antalet svenska företag som bedrev handel med Ryssland ökade fram till år 2002, från till Därefter har utvecklingen varit negativ. År 2004 var det något färre svenska företag som bedrev handel med Ryssland än vad det var i början av programperioden, år År 2004 bedrev svenska företag handel med Ryssland. Utvecklingen för Ukraina har följt samma mönster som för Ryssland, men på lägre nivå. Antalet svenska företag som bedriver handel med Ukraina har pendlat mellan 600 och 700 under perioden. Små företag bedriver handel i Östersjöområdet Statistiken visar även att det inte bara är stora företag som bedriver handel med länderna i programområdet. Sett till antalet företag är små företag, med färre än 50 anställda, i majoritet (se figur 9). Det finns emellertid en tydlig skillnad mellan å ena sidan de baltiska länderna och Polen å andra sidan Ryssland och Ukraina. I Ryssland och Ukraina är andelen stora företag betydligt högre. Det är förhållandevis få små svenska företag som bedriver handel med dessa länder. Figur 9 Fördelning mellan små (-49), medelstora (50 199) och stora (199-) företag som bedrev handel med länderna i Östersjömiljard 2:s programområde, år % Estland Lettland Litauen Polen Ryssland Ukraina Källa: Egen bearbetning av uppgifter från SCB. Värdet av handeln har ökat Värdet av handeln med länderna i Östersjömiljard 2:s programområde har ökat kraftigt under perioden (se Figur 10). Den totala omslutningen på handeln har fördubblats under perioden. År 2004 var det totala värdet av handel ungefär 123 miljarder kronor. Värdet av svenska företags import från dessa länder var dock något högre än exportvärdet. 61

58 Figur 10 Värdet (miljarder kronor) av svenska företags handel länderna med i Östersjömiljard 2:s programområde, år Mdr kr År Totalt Import Export Källa: Egen bearbetning av uppgifter från SCB. Vissa skillnader i utvecklingen av handeln mellan länderna Om vi bryter ned statistiken på landsnivå visar det sig att det finns stora skillnader i hur handel har utvecklats. Den procentuellt största ökningen av handelsvärdet visar Litauen, där värdet nästan femdubblats under perioden. Även värdet av handeln med Ryssland, Lettland och Ukraina har ökat under perioden. För dessa länder rör det sig om en knapp tredubbling av handelsvärdet. Värdet av handeln med Estland och Polen har knappt fördubblats under perioden. Svenska företags största handelspartner i programområdet är Polen (figur 11). Polen har under hela perioden stått för mellan 30 och 40 procent av värdet av handeln. Rysslands andel har under perioden emellertid ökat. Det har också skett en utjämning mellan de baltiska länderna, Estlands ställning är inte lika dominerande längre. Handeln med Ukraina står endast för en liten del av värdet av den totala handeln. Figur 11 Fördelning (procent) av handelsvärdet efter handelsland, år % År Estland Lettland Litauen Polen Ryssland Ukraina Källa: Egen bearbetning av uppgifter från SCB. 62

59 Större import än export Ser vi till förhållandet mellan svenska företags import från och export till länderna i programområdet finns det också tydliga skillnader (se figur 12). Handeln med Ukraina består huvudsakligen av svenska företags export till landet medan importens värde utgör en obetydlig del. Utvecklingen av handeln med Polen har gått från en positiv handelsbalans till en negativ. Med de baltiska länderna har Sverige under hela perioden haft en negativ handelsbalans. Figur 12 Handelsbalans (tkr) med länderna i Östersjömiljard 2:s programområde, år Estland Lettland Litauen Polen Ryssland Ukraina Källa: Egen bearbetning av uppgifter från SCB. Svenska företag bedriver handel med programområdet Statistiken visar att svenska företag bedriver handel i programområdet och både små och stora företag deltar. Det är också tydligt att handel har ökat under programperioden men det finns skillnader i utvecklingen mellan länderna i programområdet. Utvecklingen har varit mer positiv för länderna som har blivit medlemmar i EU under programperioden. Handeln med Ryssland har visserligen ökat i värde, men det är färre svenska företag som handlar med landet. Statistiken visar få positiva tendenser när det gäller Ukraina. 5.3 Hur upplever företagen marknaderna i programområdet? Ett stort antal svenska företag handlar med länderna i programområdet, de allra flesta gör det också utan offentligt stöd. I detta avsnitt ger vi några 63

60 exempel på erfarenheter från företag som av egen kraft har tagit sig in på dessa marknader. Först presenteras två norrbottensbaserade företags erfarenheter. Därefter presenteras resultatet av Handels utredningsinstituts (HUI) studie. De två norrländska företagen är särskilt intressanta för att deras erfarenheter har använts för att utforma ett projekt som finansierats av Östersjömiljard 2. Företagens namn är fingerade. Fallet Vilt & Bär AB Vilt & Bär AB handlar med bär och viltprodukter som huvudsakligen används som råvaror i svensk och utländsk livsmedelindustri. Det norrbottensbaserade företaget insåg tidigt vilken stor betydelse kommunismens fall i Östeuropa skulle kunna ha för företagets möjligheter att få tag i råvaror. Redan när marknaderna började öppnas under slutet av 1980-talet valde man att ta sig in på dessa marknader. År 1987 började företaget handla med Polen och år 1988 med Ryssland. I dag har företaget underleverantörer i alla länder som ingår i Östersjömiljard 2:s programområde. Företaget har också investerat i egna anläggningar för omhändertagande av inköpta varor, bl.a. i Murmanskområdet. Den bild som Vilt & Bär ger är att förutsättningarna för handel i området skiljer sig väsentligt mellan de olika länderna. Företaget bedömer att det också har skett en stor utveckling sedan 1980-talet. I den bransch företaget verkar har det inte nödvändigtvis blivit enklare att bedriva handel, däremot har förutsättningarna blivit mycket tydligare anser de. När marknaderna öppnades rådde en situation som beskrivs som ett Klondyke. Avsaknaden av reglering gjorde att allt var möjligt. Riskerna var också stora, och alla försökte lura varandra. Många företag, både svenska och ryska, blev lurade och förlorade pengar. I dag är marknaderna mycket mer reglerade, vilket i sin tur skapar såväl svårigheter som möjligheter. Enligt intervjupersonen har det under hela perioden varit stora skillnader i förutsättningarna för handel i de olika länderna. I de baltiska länderna och Polen har det varit relativt lätt, i Ryssland och Ukraina har det varit och är fortfarande relativt svårt att bedriva handel. Trots att Vilt & Bär av egen kraft har tagit sig in på dessa marknader anser de att det finns ett behov av offentligt stöd. Framför allt behövs stödfunktioner i inledningsfasen av företagens etablering på den nya marknaden. Ett bra sätt att hjälpa de svenska företagen att etablera sig i Ryssland skulle vara att skapa ett slags brohuvud. De tänker sig en basstation där svenska företag kan få hjälp med grundläggande funktioner, allt från lokaler till tolkar och lager. 64

61 Fallet Elektronik AB Elektronik AB är ett norrbottensbaserat tillverkningsföretag inom elektronikbranschen. Företaget är underleverantör till flera stora svenska företag, bl.a. Assa Abloy, till vilka de bl.a. tillverkar elektroniska lås. Under början av 1990-talet följde vd:n för företaget den då livliga debatten om värdet av att flytta produktion till låglöneländer. Den allmänna ståndpunkten inom elektronikbranschen i Sverige var då att detta inte var lönsamt. Företagets vd tyckte inte att denna slutsats stämde. Han började därför undersöka förutsättningarna att flytta ut delar av produktionen till ett låglöneland. Han blev tidigt intresserad av Murmanskområdet i Ryssland. År 1993 började han aktivt söka efter partner för produktion i området. Det var en invecklad process att finna en lämplig partner. Ett av de största problemen låg i att finna ett företag som hade tillräckligt stort intresse av att göra affärer. Många av de tänkbara underleverantörerna verkade inom försvarsindustrin. För de ryska företagen var de inledande beställningarna som Elektronik AB planerade göra för små. Inledningsvis var de ryska företagen i regel intresserade av att påbörja ett samarbete, men intresset minskade drastiskt om det kom in beställningar från försvaret. I sådana fall prioriterades alltid försvarsbeställningarna vilket ledde till stor leveransosäkerhet. År 1995 fick vd:n kontakt med mindre företag som var specialiserat på att producera seismiska instrument för undervattensbruk. Tidigt stod det klart att det fanns goda förutsättningar för att påbörja ett samarbete. Sedan dess har samarbete utvecklats och i dag äger Elektronik AB det ryska företaget. Det sker ett omfattande utbyte mellan det svenska moderbolaget och det ryska dotterbolaget. Företaget har t.ex. genomfört flera kompetenshöjande aktiviteter. Flera av de ryska och de svenska medarbetarna har besökt fabrikerna i respektive land och några av de ryska medarbetarna har också valt att flytta till Sverige för att arbeta i företagets anläggning i Norrbotten. Utvecklingen har emellertid inte varit smärtfri. Det har krävts mycket av företaget och inte minst av vd:n själv för att lyckas. Nyckelfaktorn anser han vara närvaro, då det inte går att utveckla samarbete på distans. Det gäller också att vara uthållig. Att bygga upp förtroendefulla relationer tar lång tid. Företaget måste vara villigt att satsa så mycket att de kan vara på plats tillräckligt lång tid för att lyckas. Det är även oerhört centralt att ge rätt personer ansvar. Enligt hans erfarenhet är det viktigt att ha någon på plats som är helt lojal mot företaget. Vd:n för företaget anser att det i vissa fall kan vara motiverat med visst stöd till företagen för att komma in på den ryska marknaden. De egna erfarenheterna visar att det både tar lång tid och mycket resurser att lyckas. Han anser att det skulle vara bra med ett stöd som gjorde att denna process inte nöd- 65

62 vändigtvis skulle vara så lång. Stödet måste emellertid styras av företagens behov. Företagen inspirerade ett Östersjömiljard 2-projekt Erfarenheterna från bl.a. Vilt & Bär och Elektronik AB har använts för att utforma ett projekt för att hjälpa norrländska företag att hitta underleverantörer för legoproduktion i Ryssland. Projektet var ett exempel på ett långt utvecklat situationsanpassat stöd. Projektet tillhandhöll stöd till företagen på många olika sätt, t.ex. kontakter med ryska företag, tolkar, översättning, affärsförhandlingar, upprättande av affärskontrakt, tulldeklarationer och logistiklösningar. Målet var att skapa minst 10 fungerande produktionssamarbeten mellan svenska och ryska företag. Projektet har varit aktivt i att styra vilka företag som ska ta del av projektet. Totalt uppges 75 företag ha bearbetats av projektet, varav 25 var svenska och 50 ryska. Projektet avbröts när det inte fick fortsatt stöd. Vid våra kontakter med projektledaren har det framkommit att projektet aldrig nådde några bestående resultat. Inget av företagen som var med i projektet har i dag någon legoproduktion i Ryssland. Enligt projektledaren så beror det svaga resultatet på att projektet inte fick stöd till en fortsättning. Utan stöd från projektet hade de deltagande företagen inte tillräcklig kraft att slutföra satsningen på egen hand. Företagen var inte villiga eller kunde inte heller själva betala för de tjänster som tillhandahölls via projektet. Med ett fortsatt stöd tror projektledaren att projektet skulle ha kunnat nå goda resultat. 5.4 Vad behövs för att lyckas? För att ytterligare belysa svenska företags syn på hur det är att verka på dessa marknader har vi gett Handelns utredningsinstitut (HUI) i uppdrag att genomföra en studie av detta. HUI har intervjuat åtta små och medelstora företag verksamma inom tekniska branscher med affärsverksamhet i ett eller flera av länderna i programområdet. Företagen har inte tagit del av insatserna inom Östersjömiljard 2. Syftet med intervjuerna har varit att utröna hur företagen har agerat för att ta sig in på dessa marknader. Den bakomliggande frågeställningen är hur väl insatserna inom Östersjömiljard 2 överensstämmer med företagens erfarenheter och behov. Studien presenteras i sin helhet i Bilaga 2. Hur det började Fem av de intervjuade företagen kom tidigt in på marknaderna, dvs. i början på 1990-talet. Resterande företag har inlett sin expansion på marknaderna under 2000-talet. Merparten av de intervjuade företagen har inlett sin verk- 66

63 samhet i Baltikum, och då företrädesvis i Estland. Flera av företagen har sedan tagit sig in på marknaderna i Polen, Ryssland och Ukraina. Företagen uppger att det finns betydande skillnader mellan länderna sett till hur svårt det har varit att komma in på marknaden. Baltikum och Polen anses ha varit lättast och Ryssland och Ukraina svårast. De baltiska länderna och Polens inträde i EU uppges ha påverkat förutsättningarna på dessa marknader positivt. Trots att den baltiska marknaden anses vara relativt lätt att ta sig in på, anses den ha mindre betydelse. Företagen anser samfällt att det är på den ryska marknaden som den riktiga utvecklingspotentialen finns. Kontakter en nyckelfaktor för att lyckas Alla de intervjuade företagen anser att nyckeln för att ta sig in på marknaden är att etablera relationer och skapa nätverk. De vanligaste sätten att göra detta är att delta på mässor, göra kundbesök, träffa återförsäljare, annonsera i fackpress och utnyttja kontaktnät sedan tidigare. Även Internet har ökat i betydelse som marknadsföringskanal för företagen. Befintliga kontaktnät har haft stor betydelse för de intervjuade företagen. Befintliga kontakter genererar nya, som i sin tur leder till nya affärer och nya kunder. Några av företagen har också kommit in på marknaderna genom att samarbeta med andra företag. Om dessa företag har bestämt sig för att expandera på dessa marknader, har det även medfört en efterfrågan på företagets produkter. I dessa fall uppges introduktionen på den nya marknaden ha gått tämligen smidigt. Agenter förenklar marknadsinträdet Företagen har valt olika strategier för att komma in på den nya marknaden. De mindre företagen har företrädesvis valt att använda agenter. Några av de större har valt att själva sälja direkt till kund. Att använda agenter beskrivs som ett relativt enkelt sätt att närma sig den nya marknaden. Agenter har de kontaktnät som krävs för att nå ut till kunderna. De har också starka incitament att sälja företagets produkter. Kunskap om marknaderna är nödvändigt Enligt företagen i HUI:s studie är kunskap om de nya marknaderna central för att de ska lyckas. Bristande kunskap kan leda till missförstånd som påverkar möjligheten till handel negativt. Enligt HUI:s studie så är det framför allt institutionell kunskap och kunskap om ländernas legala system som anses ha särskilt stor betydelse. Konkret handlar det t.ex. om att de måste veta hur beskattningen ska hanteras, vilka tillstånd som krävs och vilka myndigheter som måste informeras. På detta område uppges att det finns en tydlig skillnad mellan de länder som är EU-medlemmar i förhållande till de som inte är det. I de länder som har blivit medlemmar kan enligt företagen en tydlig förbättring märkas bl.a. av de legala systemen. I Ryssland och 67

64 Ukraina upplever företagen att det fortfarande finns många frågetecken om vilka lagar och regler som egentligen gäller. Förutom institutionell kunskap uppges kunskap om marknadsstrukturen vara central, t.ex. vilka som är viktiga aktörer på marknaden och hur distributionssystemet fungerar. Företagen uppger också att det är viktigt att ha kunskap om vilken kompetens som de presumtiva kunderna besitter liksom kulturell kompetens. Hur har företagen förvärvat nödvändig kunskap? Intervjuerna pekar på att kunskap om marknaderna har varit centralt för att lyckas. Hur har företagen då gjort för att förvärva denna kunskap? I något fall har företagen använt sig av externa konsulter för att göra marknadsanalyser eller rekryterat personal med nödvändig kompetens. I ett fall har företaget tagit hjälp av Exportrådet. Majoriteten av de intervjuade företagen anser emellertid att det bästa sättet att förvärva nödvändig kompetens är att själva vara på plats på marknaden. De flesta företag har därför valt att själva analysera förutsättningarna på de nya marknaderna. Att genomföra marknadsanalysen själv ses t.o.m. som en del i nätverksbyggandet men det har också inneburit vissa svårigheter för företagen. Samtidigt är alla eniga om att man förmodligen har lärt sig mer om de nya marknaderna snabbare än om någon annan gjort analysen. Vilka är svårigheterna med att ta sig in på nya marknaderna? De intervjuade företagen lyfter fram fyra områden som har inneburit störst svårigheter: språk, lagstiftning, administrativ kompetens hos myndigheterna samt finansiella förutsättningar. Bristande språkkunskaper Företagen uppger att bristande språklig kompetens är ett stort problem vid affärer i programområdet. Att kunna tala med kunden är en grundförutsättning för att förstå deras behov och önskemål. Enligt företagen varierar kunskaperna i engelska betydligt och de största bristerna upplevs finnas i Ryssland och Ukraina. Att använda tolkar anses ha många nackdelar. Företagen är eniga att om de hade haft bättre förutsättningar att lyckas med affärerna och växa ytterligare om företagets representanter hade pratat t.ex. ryska. Krånglig lagstiftning Företagen anser att lagstiftningen är ett betydande hinder för handel och expansion i programområdet. Några av ländernas EU-inträde har gett positiva 68

65 effekter men trots det upplevs regelverken som komplicerade. Detta tillsammans med språkbarriären gör att företagen anser att det är svårt att få en övergripande bild av regelsystemen. Bristande administrativ kompetens Företagen anser att det saknas komptenta och väl fungerande myndigheter i länderna i programområdet. Den byråkratiska processen beskrivs som tidskrävande och ineffektiv. Detta hindrar möjligheterna till en smidig och effektiv handel. Även på detta område upplevs Ryssland och Ukraina som mycket besvärligare än de baltiska länderna och Polen. Finansiella förutsättningar Flertalet av de intervjuade företagen uppger att det ofta är ett problem att de presumtiva kunderna har för lite pengar. De svenska företagens produkter anses ofta vara för dyra för att den genomsnittliga kunden ska ha råd med dem. Detta påverkar förutsättningarna för export negativt. Det går, men kräver mycket av företagen Statistiken, HUI:s studie och våra egna fallstudier visar att svenska företag kan bedriva handel med länderna i programområdet. Företagen i HUI:s studie och våra egna fallstudier har dessutom lyckats med att etablera sig på dessa marknader av egen kraft. Alla företag pekar på nödvändigheten av att de själva är på plats och samlar kunskap och skapar kontakter på marknaderna för att de ska lyckas. Samtidigt uppger företagen, trots att de har klarat denna process själva, att det skulle ha underlättat med visst offentligt stöd, förutsatt att stödet är av rätt typ. De intervjuade företagen har själva flera idéer inom vilka områden ett offentligt stöd skulle kunna vara motiverat. Det projektexempel som vi har presenterat visar svårigheterna att utforma effektiva företagsstöd. Trots att företagen som deltog i projektet fick kvalificerat stöd på nästan alla områden, så lyckades inget av företagen nå det uppsatta målet. Detta utfall kan tolkas på lite olika sätt. Det kan vara så att projektledarens bedömning är riktig, att projektet skulle ha nått sina mål om projektet kunnat fortsätta. En annan tolkning är att man i projektet gick för långt i sin iver att stödja företagen. Då stödet var omfattande krävdes inte tillräckligt engagemang av företagen, de kunde vara med i projektet utan allt för stora egna kostnader. När sedan stödet upphörde hade kostnaderna för att fortsätta blivit för stora. Då företagens engagemang inte var stort, avbröt de hellre satsningen än att själva stå för de nödvändiga kostnaderna. En lärdom är därför att företagens eget engagemang är en nyckelfaktor för att lyckas. Ett sätt att klarlägga det är att kräva att företagen själva står för betydande delar av kostnaderna vid eventuella projekt. 69

66 5.5 Vilka projekt ska man satsa på i framtiden? Vad kan vi dra för slutsatser av den samlade bilden? Våra fallstudier och HUI:s studie pekar på att en del företag har uppfattningen att offentliga stöd i vissa fall kan vara motiverade. Stöden bör då vara inriktade på Ryssland och Ukraina eller andra svårare marknader. Det är däremot svårt att motivera stöd som syftar till att svenska företag ska närma sig marknaderna i Polen och Baltikum. HUI:s studie och den forskarrapport som presenterades i vår förra rapport pekar på några typer av insatser som kan förväntas vara till nytta för företagen Institutionell utveckling att ha fungerande myndigheter och ett överskådligt regelverk pekas ut i båda studierna som mycket viktigt för företagen. Utan fungerande institutioner är det svårt för företagen att göra affärer. 2. Arenor och mötesplatser anges också i båda studierna som centrala för företagens möjligheter. Att skapa kontakter är också en förutsättning för att affärer ska kunna komma tillstånd. 3. Kapitalförsörjning enligt forskarstudien är tillgången på riskkapital centralt för företagen. Detta är dock inte en faktor som lyfts fram i HUI:s studie. 4. Information det är viktigt för företagen att få kunskap om marknaderna. Samtidigt pekar båda studierna på att den mest väsentliga informationen förvärvar företagen själva. 5. Krishantering forskarstudien pekar på att kriser ofta uppstår mellan företagen i en affärsrelation. Företagen kan behöva stöd för att lösa dessa konflikter. 6. Utbildning åtgärder för att höja den kulturella kompetensen lyfts fram av båda studierna som ett område där företagen kan ha ett behov av stöd. I HUI:s studie lyfter företagen också särskilt fram behovet av ökad språklig kompetens. För- och nackdelar med olika stödstrategier Institutionellt utvecklingsarbete har inte varit i fokus för Östersjömiljard 2:s satsningar. En sådan inriktning ska snarast ses som en alternativ strategi. I stället för att stödja företagen direkt satsas resurserna på att skapa bättre förutsättningar för alla. Strategin har flera fördelar, t.ex. att den är konkurrensneutral, då alla företag kan förväntas gynnas lika mycket. Samtidigt går det 46 Statskontoret (2004), bilaga 5. 70

67 inte att hävda att den specifikt gynnar svenska företag. Att på kort sig visa att denna typ av åtgärder är kommersiellt lönsamma är därmed svårt. En betydande del av projekten inom Östersjömiljard 2 har varit inriktade på att skapa mötesplatser för företagen och knyta kontakter. Projekt av denna typ är väl motiverade sett till företagens behov, men det finns en mässindustri som av kommersiella skäl skapar sådana mötesplatser. Företagen är ofta själva bra på att knyta kontakter via sina kontaktnät. Likaså är valet att använda agenter ett relativt lätt sätt för företagen att koppla sig till befintliga nätverk och därmed nå ut med sina produkter. Vår slutsats är att det är rimligt att stödja denna typ av projekt, men det finns en betydande risk att stöd ges i onödan. Flera projekt i Östersjömiljard 2 syftar till att ge företagen information om marknaderna. Detta får också ses som välmotiverat utifrån företagens behov. Samtidigt ska värdet av informationsinsatserna inte överskattas. Både HUI:s studie och forskarstudien visar att företagen tar fram den mest avgörande informationen själva. Den information som offentliga aktörer kan erbjuda har betydelse, men att det finns ett direkt samband med företagens genomförda affärer är tveksamt. Att bidra med riskkapital har inte varit någon större del av Östersjömiljard 2. Det finns emellertid projekt som har haft den karaktären, t.ex. Sidas DemoÖst-projekt och satsningen i Nopef. Ett av våra fallstudieföretag pekar på att det har varit ett stort problem för dem att kunna få fram kapital för investeringar i Ryssland. Samtidigt lyfter inget av företagen i HUI:s studie fram detta problem. Det är därför svårt att utifrån detta underlag bedöma om det är ett allmänt problem för företagen. Inom de nationella företagsstöden har olika former av lån varit ett viktigt verktyg för att stödja företagens utveckling. Exempelvis är detta en av huvuduppgifterna i Almis verksamhet. Det skulle därför ha varit intressant om denna typ av stöd hade varit mer vanligt förekommande. Resultaten från Nopef visar att denna typ av stöd kan ge betydande resultat. Enligt forskarstudien kan företagen ha behov av stöd för att lösa konflikter och kriser. Projekt med sådan inriktning har inte förekommit i Östersjömiljard 2 så vitt vi kan bedöma. Samtidigt är det realistiskt att utforma en stödfunktion som är inriktad mot detta. Det skulle kunna vara en uppgift som t.ex. Exportrådets lokalkontor skulle kunna vara behjälpliga med. Utbildning inriktad på att höja företagens kulturella kompetens har förekommit inom Östersjömiljard 2. Både HUI:s studie och forskarstudien bekräftar att det finns ett behov av denna typ av åtgärder. Samtidigt är det svårt att koppla allmänna utbildningsinsatser till direkta affärer för före- 71

68 tagen. Däremot kan de leda till en utveckling av företagen som på sikt kan leda till ökad handel. 72

69 6. Östersjömiljard 2:s måluppfyllelse 6.1 Har de uppsatta målen nåtts? Statskontorets utvärdering visar att under den femåriga programperioden har totalt företag på olika sätt deltagit i programmet, varav har deltagit på ett mer aktivt sätt. Under samma period har årligen tiotusentals svenska företag bedrivit handel med länderna i programområdet. Majoriteten av dem är små eller medelstora. Som exempel kan nämnas att mellan och svenska företag årligen har bedrivit handel med Polen under programperioden. Tre typer av mål har satts upp för programmet. Dessa är ökad handel, näringslivsutveckling och horisontella mål. Det är tre satsningar som inom ramen för programmet kan påvisa utfall i form av handel. Tillsammans står dessa satsningar för 91 procent av det hittills genererade affärsvärdet. Tre företag och en koncern står tillsammans för 71 procent av det totala affärsvärdet. Företag i Alstomkoncernen står för över hälften av det redovisade totala affärsvärdet i programmet. I övrigt har det affärsmässiga utfallet varit litet. Det sammanlagda värdet av handeln med länderna i programområdet under programperioden var 385 miljarder kronor. De 6 miljarder kronor i ökad handel som kan kopplas till Östersjömiljard 2 utgör således 1,5 procent av detta värde. Vidare visar utvärderingen att det inte finns något tydligt samband mellan projektens länderinriktning och utvecklingen i de enskilda länderna. Exempelvis har projekt inriktade mot Ryssland fått den största delen av Östersjömiljard 2:s anslag, 246 miljoner kronor eller 33 procent av anslaget. Statistiken visar att värdet av handeln med Ryssland visserligen har ökat under programperioden, men att antalet svenska företag som bedriver handel med Ryssland har minskat under samma period. Sambanden mellan genomförda insatser i programmet och utfallet är svaga och i många fall omöjliga att belägga med vetenskapliga metoder. Uppskattningen av värdet av genomförda affärer innehåller därmed betydande osäkerhet. Programmets reella affärsutfall kan beskrivas som skillnaden mellan brutto- och nettoutfall, dvs. skillnaden mellan vad som har uppnåtts med programmet och vad som skulle ha hänt ändå. Sådana kontrafaktiska värderingar saknas i de utvärderingar vi har utgått ifrån, vilket innebär att dessa endast visar bruttouppskattningar av utfallet. Ett rimligt antagande är därför att det uppnådda affärsvärdet har överskattats, då ett antal av de 73

70 genomförda affärerna sannolikt skulle ha genomförts även utan stöd i programmet. Kostnaderna för programmet är väsentligt större än Östersjömiljard 2:s förbrukade projektanslag på 748 miljoner kronor, visar vår utvärdering. Totalt har Östersjömiljard 2 stått för 57 procent de totala kostnaderna av de projekt som fått stöd, medan andra aktörer finansierat resterande 43 procent. I ett projekt har andra aktörer svarat för 73 procent av totalkostnaderna. Övrig finansiering kommer till viss del från företagen själva, men framförallt från andra offentliga aktörer. Den verkliga kostnaden för de projekt som ingår i programmet är alltså nästan dubbelt så hög som anslagen från Östersjömiljard 2, dvs. nästan 1,5 miljarder kronor. Målet om Näringslivsutveckling har inte utvärderats i samma utsträckning som målet om ökad handel. Östersjömiljard 2 har enligt Statskontorets bedömning lett till positiva effekter för de deltagande företagen, exempelvis genom ökad kunskap och kompetens, nya kontaktnät och en ökad medvetenhet om förhållandena på berörda marknader. Värdet av dessa positiva effekter för svenska företag hittills och på längre sikt är emellertid svårt att uppskatta. Våra kompletterande studier visar projekt med sådan inriktning sällan har avgörande betydelse för företagen. Den kritiska informationen och kompetensen skaffar företagen själva. Därför finns en risk att värdet av dessa projekt överskattas. Arbetet med de horisontella målen, dvs. hållbar utveckling, jämställdhet och demokrati, har inte prioriterats i programarbetet. Utvärderingarna visar inte heller några påtagliga utfall av de genomförda projekten i förhållande till dessa mål. Detta talar i sig för att eventuellt utfall för dessa mål är mycket begränsade och endast i liten omfattning kan kopplas till genomförandet av programmet. Mot denna bakgrund är det Statskontorets samlade bedömning att programmet som helhet inte har varit framgångsrikt. Programmets konkreta genomslag är litet. Handelsutfallet är marginellt jämfört med utvecklingen av Sveriges totala handel med länderna i programområdet. Enskilda projekt har visserligen kunnat redovisa betydande positiva utfall, men dessa projekt är få. I flertalet projekt är det affärsmässiga utfallet litet eller obefintligt. Det genererade affärsvärdet är dessutom i betydande delar osäkert och till stor del beroende av ett fåtal enskilda företags agerande. 74

71 6.2 Varför blev det som det blev? Oklara förutsättningar och dubbla syften För att förstå orsakerna till det begränsade utfallet för Östersjömiljard 2 är det viktigt att se på den utveckling som ledde fram till att programmet sjösattes. Inledningsvis var det politiska intresset för programmet mycket stort, vilket bör ses mot bakgrund av den snabba utvecklingen i Europa. I Sveriges närområde tillkom nya demokratier och marknadsekonomier och Sverige bedömdes kunna fylla en viktig roll, både som modell för hur ett demokratiskt västeuropeiskt samhälle kan byggas upp och som kraft i den ekonomiska utvecklingen. För att Sverige skulle kunna få inflytande över och kunna medverka i denna utveckling krävdes pengar, varför en miljard kronor anslogs till satsningen. Efter att riksdagen beslutat om anslaget tillsattes Östersjöberedningen för att lägga upp riktlinjer för vad miljarden skulle användas till. I beredningens betänkande framgår vilka projekt som borde stödjas. 47 Fem kategorier av åtgärder pekades ut liksom vilken typ av insatser som borde stödjas inom varje kategori. Det gällde information och rådgivning, stöd till marknadssatsningar, kontaktskapande och nätverksbyggande, riskkapitalförsörjning samt aktiv projektutveckling. Därutöver pekades ett antal särskilda satsningar ut: miljö- och energiprojekt, IT-satsningar, internationella kurser och stipendier. De motiv som anfördes för att just dessa åtgärder skulle prioriteras är tämligen skissartade och bygger inte på någon djupare analys av vilka åtgärder som är mest effektiva för att uppnå de eftersträvade resultaten. I beredningens rapport saknas det en övergripande analys av företagens specifika problem och vilka åtgärder som krävs för att lösa dem. Östersjöberedningen gjorde ingen egen analys, utan hänvisade till tidigare utredningar. En av de källor som Östersjöberedningen åberopade var Bo Markings utredning om stöd till mindre företags marknadssatsningar i Östersjöområdet. 48 I den hävdades att det saknades både information om marknaden och etablerade kontakter. Marknaderna benämndes ogripbara. Däremot fanns det, enligt Marking, inte någon generell brist på riskkapital utan att det framför allt saknades expansiva företag. Detta ansåg han dock inte vara statens uppgift att åtgärda. En intressant iakttagelse om företagens problem var att företag utan egen erfarenhet av handelsutbyte med aktuella länder såg stora problem på marknaderna, medan de som hade erfarenheter av handelsutbytet hade en mer positiv syn på affärsmöjligheterna. 47 Utrikesdepartementet (1999). 48 Närings- och handelsdepartementet (1998). 75

72 Markings genomgång av de aktuella länderna visade att svenska företag redan lyckats etablera sig helt utan offentligt stöd. Denna iakttagelse reser frågetecken om behovet av ytterligare statliga insatser. Utredningen skrev att mot denna bakgrund kan man med skäl ställa frågan om ytterligare ett nytt stöd behövs. I många utvärderingar på senare år har det ifrågasatts, om man kan åstadkomma en snabbare utveckling i önskad riktning genom olika stöd eller om det helt enkelt är de företag, som bestämt sig för de önskade åtgärderna, som tacksamt tar emot det stöd som bjuds såsom en extra bonus. 49 Marking satte därmed fingret på det som kallas dödviktseffekter, risken att statligt stöd går till företag som skulle ha valt att bedriva handel i Östersjöländerna även utan stöd. Liknande resonemang finns i utredningen om möjligheterna att genomföra en tredje Östersjömiljard, Östersjöprogram för framtiden, av Örjan Berner. 50 I utredningen finns en omfattande genomgång av argumenten för och emot en sådan satsning, vilket utmynnar i slutsatsen argumenten mot är tunga. Några av de motargument som togs upp var att det kan finnas alternativ användning av resurserna som skulle vara till bättre nytta för svenskt näringsliv, att företagen kan och bör klara sig själva och att stöd ges till insatser som skulle ha gjorts ändå. Stöd kan också snedvrida konkurrensen eller skrämma bort företag som borde vässa sin kompetens i en konkurrenssituation. Dessutom finns det risker att företagen lockas in i svåra marknader där de inte har egen kraft eller kompetens att överleva. Argumenten för fortsatt stöd ansågs av Berner emellertid väga över. Bland annat hävdades att stödet snabbt och kraftfullt skulle stärka Sveriges ekonomiska närvaro. Vidare hävdades att politiskt och finansiellt stöd ger företagen bättre möjligheter att positionera sig, att Östersjömiljard 2 har lett till att ett antal affärsprojekt har genomförts som annars inte skulle ha blivit av samt att maskineri och instrument har förbättrats och en professionell handläggning genomförts som borgar för fortsatt goda resultat. 51 Argumenten för och emot fortsatta åtgärder är av olika karaktär. Den första uppräkningen är en principiell kritik som reser stora invändningar mot hela ambitionen att stödja företagen. Den andra uppräkningen säger ungefär att det hittills gått ganska bra och att det finns ett (politiskt) motiv att stärka närvaron. Budskapet är tillspetsat att det inte går att utforma ett bra stöd, men att vi gör det ändå. Ovan refererade utredningar visar på en tydlig klarsyn om att det är svårt att stödja företag. Trots detta förespråkar de mer stöd. Utredningarna visar också dubbelheten i programmets syfte. Formellt ska programmet vara ett renodlat näringslivsfrämjande program, som förväntas ge utfall i form av 49 Ibid, s Utrikesdepartementet (2002). 51 Ibid, s 8. 76

73 t.ex. ökad handel. Samtidigt är det de utrikespolitiska ambitionerna som har varit ledande. Denna dubbelhet har kommit att påverkat det operativa programarbetet. Beslutet att lägga ansvaret för det operativa programarbetet och administrationen på Regeringskansliet trots dåliga erfarenheter från den första Östersjömiljarden måste ses som ett uttryck för dessa politiska ambitioner. Normalt är att statliga myndigheter sköter operativa uppgifter. Regeringen ville ha kontroll och inflytande över programmet och det var viktigt att arbetet med att fördela stödet kom igång snabbt. Statskontoret menar att det är mot denna bakgrund som programmet och dess genomförande måste förstås. Programmets tillkomst och utformning vilar på två delvis oförenliga syften, där de bakomliggande motiven för denna typ av företagsstöd inte övertygar utan snarare är mycket svaga. Svag styrning och uppföljning av programmet Det administrativa ansvaret för att fördela stödet samlades på ett särskilt sekretariat hos UD i syfte att undvika misstagen från det förra programmet. Inom Regeringskansliet saknades emellertid kompetens och resurser för att administrera operativa program. Anslaget till administrationen var också begränsat. Detta ledde till att de tjänstemän som hade till uppgift att sköta programmet överhopades av arbete. Istället för att skapa rutiner och system för uppföljning fick all kraft läggas på att fatta beslut och fördela medel. Ansvaret för anslaget Östersjömiljard 2 har fördelats på ett stort antal aktörer, varav flera hade begränsad erfarenhet av att arbeta med företags internationalisering. Detta har påverkat både inriktningen på programmet och möjligheterna till styrning och samordning. Statskontorets granskning av de olika satsningarna visar att många är tämligen likartade. Östersjömiljard 2 har exempelvis finansierat 45 olika webbplatser på Internet om företagande i programområdet. Genom bättre styrning och samordning av satsningarna kunde en kraftsamling ha gjorts på ett par webbplatser samtidigt som mindre stöd hade behövts. Statskontoret menar att det är svårt att utforma effektiva företagsstöd. Risken för misstag och dubbelarbete ökar när ansvar för programmet har tilldelats aktörer som normalt inte arbetar med dessa frågor. Det visar sig dessutom att de aktörer som normalt arbetar med att stödja företags internationalisering som huvuduppgift svarar för de satsningar som uppvisar det bästa affärsmässiga utfallet. Hanteringen av de horisontella målen är också ett konkret exempel på hur styrningen av programmet har misslyckats, anser Statskontoret, framför allt målet att främja jämställdhet. Av direktiven för programmet framgår att Insatserna skall främja ett jämställdhetsperspektiv och projekt med för- 77

74 bättrade möjligheter för kvinnors företagande skall därvid ges särskild vikt. Regeringen har också i skrivelsen Jämt och ständigt poängterat att jämställdhetsmålen ska beaktas inom politikområdet utrikeshandel, export och investeringsfrämjande (PO 39). 52 Regeringen konstaterar där att handelspolitiken kan fungera som ett medel för att förbättra kvinnors situation i allmänhet och i u-länder i synnerhet. Regeringens skrivelse beskriver även Östersjömiljard 2 som ett medel att främja jämställdheten. I Statskontorets förra rapport om Östersjömiljard 2 rekommenderade vi att de mål regeringen inte hade för avsikt att följa upp skulle tas bort. Då jämställdhetsmålet kvarstår i direktiven för Östersjömiljard 2, måste målet fortfarande anses relevant för programmet. Av genomförda utvärderingar är det få som överhuvudtaget berör detta mål och ingen har kunnat påvisa något positivt utfall för jämställdhetsmålet. Statskontorets slutsats är därför att detta mål inte har fått något genomslag i det operativa programarbetet. Sammanfattningsvis menar Statskontoret att Östersjömiljard 2 inte har haft bra förutsättningar att fungera som ett sammanhållet och effektivt program. Det finns en tydlig motsättning mellan den politiska viljan att agera snabbt och kraftfullt i den nya uppkomna situationen och det rationalistiska synsättet med sina krav på hög kostnadseffektivitet och mätbara effekter. Statskontorets utvärdering, som fokuserat på programmets kostnadseffektivitet och resultat/effekter, visar en låg måluppfyllelse. Huvudorsakerna är dels de bristande förutsättningarna med bland annat dubbla syften, dels avsaknaden av en samlad styrning och uppföljning av programmet. 6.3 Vad kan vi lära av Östersjömiljard 2 för framtiden? Samtidigt som måluppfyllelsen kan ifrågasättas, finns det lärdomar som kan dras av programmet. Erfarenheten av Östersjömiljard 2 är att vissa tämligen basala förutsättningar för programmets genomförande har förbisetts. I eventuella framtida satsningar kan enligt Statskontoret följande aspekter vara värda att beaktas: Gör en grundlig analys av det upplevda problemet. Analysen ska vara vägledande för vilka mål som sätts upp, hur strategier utformas och hur storleken på anslaget avgörs. Sätt uppföljningsbara mål för genomförandet. Skapa indikatorer och system för uppföljning efter de uppsatta målen. Målen får inte vara för många, och endast mål som är direkt relevanta för det som ska åstadkommas bör tas med. 52 Regeringen skrivelse 2002/03:

75 Klarlägg de politiska ambitionerna. Även om de politiska ambitionerna inte alltid är möjliga att följa upp ökar möjligheterna till förståelse av programmet. Utforma en tydlig strategi för vilka insatser som ska genomföras för att nå de uppsatta målen. Av strategin ska det framgå hur de tänkta sambanden mellan den genomförda insatsen och måluppfyllelsen ser ut, dvs. hur insatsen förväntas bidra till att målet uppfylls. Projekturval ska göras med utgångspunkt i genomförda behovsanalyser och uppsatt strategi. Om inriktningen på satsningen behöver ändras ska motiven för detta anges. Om förändringen är stor bör även de uppsatta målen omprövas. Anslagen till programadministration måste vara tillräckliga. Speciellt under startfasen är det viktigt att ha tillräckliga resurser. Den aktör som får ansvar för programadministrationen måste ha kompetens och infrastruktur för att lösa uppgiften. Undvik att ge Regeringskansliet ansvar för operativ programverksamhet. Regeringskansliet saknar flera av de grundläggande förutsättningar som krävs för programadministration. Dessutom strider detta mot den arbetsfördelning som normalt gäller mellan regering och statliga myndigheter. Ansvaret för genomförandet av framtida program bör läggas på färre aktörer. Det bör då vara aktörer som normalt är verksamma inom verksamhetsområdet. Finns indikationer på att vissa insatser inte fungerar som tänkt, styr om resurserna till insatser som visar bättre resultat. Det bör finnas planer för hur de erfarenheter som görs i programmet ska tas till vara och ligga till grund för framtida satsningar. Syftet är att säkerställa ett institutionellt lärande. 79

76 80

77 Referenslista Andersson, B. (2006): Utvärdering av svenska projekt med finansiering från Nopefs närområdesmedel, AIEKA AB. BDO Consultning Group Stockholm AB (2003): Uppföljning och utvärdering av servicekontoren Swedish Centre (SC), Russian Centre (RC) och Swedish Karelian Business and Information Centre (SKBIC) på uppdrag av Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län september oktober år Bergström, F., Gustafsson, M. & Larsson, F. (2002): Utvärdering av ALMI Företagspartner AB:s finansieringsverksamhet, A2002:002, ITPS. Devfin Advisers AB (2004): Swedish Trust Funds with The Nordic Investment Bank an evaluation made in February Devfin Advisers AB (2006): Swedish/IFC Trust Funds for the Baltic Sea Area an evaluation made in February 2006 by Sven Öhlund. EuroFutures (2002): Utvärdering av Gränslösa affärer och Östersjöwebben. EuroFutures (2005a): Delutvärdering av marknadsplats Östersjön Vad anser företag om Exportrådets publikationer? EuroFutures (2005b): Delutvärdering Exportrådets EU-rådgivning. EuroFutures (2006): Nuteks program för näringslivsutveckling i Östersjöregionen en utvärdering, Nutek. FBA Holding AB (2004): Att främja internationella affärer En utvärdering av Tillväxt Öst, det regionala tillväxtavtalet i Stockholm, Länsstyrelsen Stockholm. Inregia AB (2001): Baltiska Ländernas År 2000 Utvärdering av en svensk satsning på framtidens Östersjöregion. KPMG Offentlig sektor (2006): Utvärdering av Aktiv projektutveckling inom Östersjömiljard 2, Lagus, M. (2004): Advanced International Training Programmes financed by the Baltic Sea Fund 2, an evaluation. Lindahl, C. (2001): Exportrådet och marknadsplats Östersjön en utvärdering av projekten Samverkansgrupper och Utbildning i Internationell Affärskompetens. Lundgren, N-G., Lundgren A. & Stenberg, A. (2005): Näringslivsutveckling i Barentsregionen en nordlig del av Östersjömiljard II. Mål och effekter. Nutek/Bell Telemarketing AB (2002): Resultat av uppföljning Baltic Sea Partenariat 2001 Enkätundersökning mars/april 2002, Nutek. 81

78 Närings- och handelsdepartementet (1998): Stöd till mindre företags marknadssatsningar i Östersjöområdet, Ds 1998:12, Fritzes Stockholm PMP Marknadskonsult AB (2005a): Resultatuppföljning av AffärsChans kärnverksamhet i programmet Marknadsplats Östersjön, PMP Marknadskonsult AB (2005b): Resultatuppföljning av Exportrådets program för branschsamverkan med inriktning på IT & telekom Svenska företag med siktet inställt på Östersjöregionen, rapportpresentation PMP Marknadskonsult AB (2005c): Uppföljning av affärsnytta kopplat till Nordpraktik New Managers for Russia. Prop. 1999/2000:100: 2000 års ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 2000, skattefrågor, kommunernas ekonomi m.m. Ramböll Management AB (2006a): Effekterna av Nuteks Östersjösatsning Baltic 21 Näringsliv, Nutek. Ramböll Mangement AB (2006b): Kompletterande utvärdering av Tillväxt Öst det regionala tillväxtavtalet i Stockholms län. Regeringen skrivelse 2002/03:140: Jämt och ständigt Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden. Statskontoret (2004): Östersjömiljard 2 mer än företagsfrämjande, 2004:3, Statskontoret. Stockholms stad Utrednings- och statistikkontoret (2006): Matchmaking mellan svenska och polska företag intervjuer med nio svenska företag som deltog i en resa till Warszawa sommaren Sweco International (2004): DemoÖst-programmet svenska demonstrationsanläggningar i Östersjöregionen inom energi- och miljöteknik. Sweco International (2005): Rapportering av insatser finansierade genom Östersjömiljard 2 insamling av underlagsmaterial för DemoÖstprogrammet. The Boston Consulting Group AB (2004): Utvärdering av den första Östersjömiljarden, del 1. Utrikesdepartementet (1999): Näringslivsutveckling i Östersjöregionen slutbetänkande från Kommittén för ekonomiskt samarbete i Östersjöregionen, Östersjöberedningen SOU 1999:125, Fritzes Stockholm. 82

79 Utrikesdepartementet (2000): Näringslivsutveckling i Östersjöregionen riktlinjer, Bilaga till regeringsbeslut UD1999/1608/EC (delvis), , uppdaterad Utrikesdepartementet (2002): Östersjöprogram för framtiden, Ds 2002:46, Fritzes Stockholm. Utrikesdepartement (2006): Slutredovisning av programmet Näringslivsutveckling i Östersjöregionen (Östersjömiljard 2). Öhrlings PriceWaterhouseCoopers (2005a): UD:s Östersjömiljardsekretariat Granskning av ekonomisk redovisning och rapportering av verksamheten avseende anslaget Näringsutveckling i Östersjöregionen (Östersjömiljard 2). Öhrlings PriceWaterhouseCoopers (2005b): Utvärdering av Statens Kärnkraftsinspektions Östersjömiljardprojekt. 83

80 84

81 Uppdraget Bilaga 1 85

82 86