2004:3. Östersjömiljard 2. mer än företagsfrämjande

Transkript

1 2004:3 Östersjömiljard 2 mer än företagsfrämjande

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /142-5 ERT DATUM ER BETECKNING UD1999/1608/EC Regeringen Utrikesdepartementet Stockholm Uppdrag att utvärdera Östersjömiljard 2 och hanteringen av Östersjömiljard 1 och 2 Regeringen gav den 16 april 2003 Statskontoret i uppdrag att utvärdera hittills gjorda insatser finansierade ur den andra Östersjömiljarden samt de processer som legat till grund för beredning, beslut, redovisning och uppföljning rörande insatser finansierade ur den första och den andra Östersjömiljarden. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Östersjömiljard 2 mer än företagsfrämjande (2004:3). Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, har beslutat i detta ärende. Avdelningsdirektör Emil Lindqvist, föredragande, avdelningsdirektör Sven Silvander, förste byråsekreterare Thomas Sandberg och förste byråsekreterare Klas Svensson var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Emil Lindqvist POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

4

5 Innehållsförteckning Sammanfattning 1 Att utvärdera Östersjömiljard Stöd till handel och näringslivsutveckling Statskontorets uppdrag Utgångspunkter och kriterier för utvärderingen Definitioner Arbetsgrupp 23 2 Östersjömiljarderna i teorin Sammanfattning Tillkomst av Östersjömiljarderna Från Östersjömiljard 1 till 2 organisatorisk utveckling En ifrågasatt beredningsmodell Östersjömiljard 2 finner sin form Östersjömiljard 1 och 2 skilda förutsättningar 33 3 Östersjömiljard 2 i praktiken Sammanfattning Central hantering av Östersjömiljard Delegerat ansvar myndigheternas roll Hur fördelas uppdragen till myndigheterna? Näringslivets roll 48 4 Granskning av projekten Sammanfattning Klassificering av projekten Redovisade resultat, utfall och effekter Ett forskarperspektiv på programmets möjligheter till måluppfyllelse Expertbedömning Brister i redovisningen av utfall och effekter 70 5 Fallstudier Sammanfattning Östersjöwebben Unga exportsäljare Baltiska ländernas år Weran Demonstrationsinsatser för utrustning på miljö- och energiområdet DemoÖst Aktieägartillskott till Swedfund Tartu University Hospital, Estland Fallstudier avslutande reflexioner

6 6 Slutsatser och rekommendationer Sammanfattning Resultat, utfall och effekter Hur väl har målen hittills uppfyllts? Efterlevnad av intentioner och uppsatta riktlinjer Samordning och styrning Lärdomar inför framtiden Inför en framtida utvärdering 98 Summary Referenslista Intervjuförteckning Bilagor 1 Regeringsuppdraget Riktlinjer för Östersjömiljard Direktiv för redovisning Klassificering av projekt Vad vet vi egentligen om företagsetableringar i de nya marknadsekonomierna kring Östersjön? 131 6

7 Sammanfattning Östersjömiljarderna Östersjömiljard 1 som introducerades år 1996 var ett brett utvecklingsprogram och formades med utgångspunkt i behovet av ökat samarbete mellan Sverige och de f.d. planekonomierna runt Östersjön. Ökad sysselsättning i Sverige var ett av de övergripande målen med Östersjömiljard 1. Syftet med Östersjömiljard 2 är att främja svensk handel och stimulera företagsetablering i ett programområde som utgörs av Baltikum, Polen och nordvästra Ryssland. Verksamheten i Östersjömiljard 2 bedrivs antingen i projekt direkt beslutade av regeringen eller i ramprogram. I ramprogrammen har regeringen delegerat ansvaret att fördela programmedel till myndigheter. Statskontorets uppdrag Statskontoret fick i april 2003 i uppdrag av regeringen att granska Östersjömiljard 2. Såväl Östersjömiljardsekretariatets (ÖMS) och ansvariga myndigheters hantering som faktiska resultat och effekter ska utvärderas. Utvärderingen ska belysa fem uppdragsfrågor: Hur väl har målen med den andra Östersjömiljarden hittills uppfyllts? Vilka resultat har uppnåtts och vilka effekter kan redan idag konstateras? Hur har hanteringen av den första respektive andra Östersjömiljarden skötts och hur har den förändrats? Vilka åtgärder bör vidtas för att underlätta en utvärdering i anslutning till att alla insatser under den andra Östersjömiljarden har avslutats? Vilka lärdomar kan dras av Östersjömiljarderna för snarlika insatser? Granskningen ska, enligt regeringen, främst grunda sig på befintlig dokumentation men kan kompletteras med eget insamlat material. Statskontorets metod Statskontoret har använt fem olika metoder för att få en tillförlitlig bild av vad som hittills har åstadkommits inom programmet. Till stor del baserar sig utvärderingen på dokumentanalys. Utöver denna har intervjuer genomförts med representanter för de myndigheter som har ansvarat för programmets genomförande. Vi har dessutom valt ut sju projekt som vi har studerat mer ingående. Dessa metoder har kompletterats med ett expertutlåtande och en forskarstudie. 7

8 Redovisade resultat, utfall och effekter Alla myndigheter ska redovisa uppnådda resultat, utfall och effekter i projekten till regeringen via ÖMS på Utrikesdepartementet (UD). Projekt som utförs inom ramprogram ska redovisas till respektive myndighet som i sin tur redovisar till ÖMS. Varje projektägare ska också redogöra för till vilken eller vilka insatser man avser att använda medlen. Hur redovisningen ska utföras regleras genom direktiv från ÖMS. Innehållet i redovisningen är av skiftande karaktär. Detta gör att det med utgångspunkt i den skriftliga redovisningen är svårt att jämföra olika projekts prestationer. I några projekt förefaller förväntningarna på vad som kan åstadkommas vara för högt ställda. Ofta saknas också redogörelser för hur projektets insatser ska kunna leda till de effekter som projektledningen säger sig eftersträva. Efter närmare granskning av sju projekt kan vi konstatera att tillförlitligheten i redovisningen också kan ifrågasättas. Överlag saknas uppgifter om handelsrelaterade utfall av de genomförda projekten, t.ex. affärsavslut. Den slutsats som kan dras av vår granskning av redovisningen är att det finns tämligen god kunskap om resultaten, dvs. vad som har genomförts i projekten. Kunskapen om vad projektet har medfört för medverkande företag, dvs. projektens utfall, är däremot begränsad. Med utgångspunkt i rapporterade utfall kan vi endast dra slutsatsen att programmet i någon mån bidragit till att stödja det svenska näringslivet i Östersjöregionen. När det gäller programmets effekter är det i dag inte klarlagt vilka effekter programmet har medfört. Sammantaget gör detta att vi har svårt att bedöma programmets totala värde. Anslaget har inte bara använts till företagsinriktade projekt Det första steget i vår analys var att uppskatta hur många av projekten som riktar sig direkt till svenska företag och mot programområdet. Denna analys visar att det i 129 av 189 granskade projekt bedrivs sådan verksamhet. Till dessa projekt har anslagits drygt 520 av de 750 miljoner kronor som ingått i vår granskning. Statskontoret gav fyra experter på området i uppgift att ge synpunkter på om programmets medel har använts till projekt med tydlig koppling till näringslivet. Experterna kom till samma slutsats som Statskontoret, dvs. att en betydande del av medlen från programmet har använts till projekt med svag koppling till svenskt näringsliv. Dessa medel har använts till projekt som kan vara väl motiverade av andra skäl än att främja svenska företags verksamhet. Det gäller t.ex. vattenreningsprojekt och säker avveckling av kärnkraftverk. Medlen har också 8

9 använts till förstudier. Det kan visserligen finnas behov av förstudier, men förstudier i sig ger sällan upphov till tydliga effekter för svenska företag. och programmet kommer därför inte nå full måluppfyllelse Statskontoret har låtit genomföra en översiktlig studie över den empiriska kunskapen om bl.a. offentliga stöds betydelse för att stödja företag på nya marknader. Den övergripande slutsatsen i studien är att offentligt stöd sällan har en avgörande betydelse för företagen. Trots detta finns det enligt forskarna några insatser som offentliga aktörer kan genomföra för att stödja företagen. Vår bedömning är att det i de företagsinriktade projekten i huvudsak bedrivits verksamhet som ligger i linje med forskarnas rekommendationer. Dessa projekt kan därför förväntas bidra till programmets måluppfyllelse. Enligt expertgranskningen kommer inte alla projekt bidra till programmets måluppfyllelse. Detta beror på att vissa projekt saknar en tydlig koppling till det svenska näringslivets behov av stöd i programområdet. Experterna är eniga om att tillräcklig förankring i det svenska näringslivet saknas i programmet, det gäller såväl utformning som genomförande. Vår övergripande slutsats är därför att programmet inte kommer att nå full måluppfyllelse. Information, kontakter samt företagsanpassade aktiviteter har stått i fokus Av de projekt Statskontoret anser ha direkt företagskoppling har nästan hälften verkat för att knyta kontakter i programområdet, spritt information eller genomfört insatser för att stödja enskilda företag. Totalt har cirka 300 av de drygt 520 miljonerna tilldelats dessa projekt. En separat granskning av ramprogrammen visar att tre av fyra rymmer en majoritet av projekt med direkt företagsanknytning som också riktar sig till rätt region. Detaljerade riktlinjer ska styra programmet Riktlinjer för programmet formulerades av UD med utgångspunkt i betänkandet SOU 1999:125. Programmets riktlinjer ska vara styrande för myndigheternas verksamhet och beslut. I riktlinjerna anges vad programmets medel bör användas till t.ex. att projekten ska ha en direkt inriktning mot svenska företag. I riktlinjerna finns även generella krav, bl.a. på miljöoch jämställdhetsområdet. I våra intervjuer med representanter från myndigheter framkom att de i allmänhet är positiva till att tydliga riktlinjer utformats. Riktlinjernas krav bedöms av myndigheterna vara i huvudsak rimliga. Viss kritik riktas dock mot att riktlinjerna innehåller för många krav. Kraven anses till vissa delar inte vara relevanta för den verksamhet som bedrivs i projekten. Myndigheterna ifrågasätter också varför det måste ställas mer långtgående krav på 9

10 redovisning inom Östersjömiljard 2 än vad som görs i den ordinarie verksamheten. Regeringen har ansvaret för projekturvalet I flera fall har regeringen valt att fördela medel till verksamhet som enligt Statskontorets bedömning saknar direkt inriktning mot svenska företag. Vid ett tillfälle har regeringen förankrat det i riksdagen. Det gäller projekten som bedrivs i Öresundsregionen. Dessa projekt är ett tydligt avsteg från programmets ursprungliga intentioner. Kopplingen till Östersjömiljard 2:s övergripande mål och programområde är obefintlig. Regeringen och riksdagen har därmed förändrat programmets inriktning. men myndigheternas beslut har påverkat I huvudsak har det operativa ansvaret för programmet delegerats till myndigheter. De har därmed ett stort ansvar för programmets genomförande. Särskilt stort ansvar har de myndigheter som har ansvar för de fyra ramprogrammen. Hittills har cirka 35 procent av programmets medel gått till ramprogram. Myndigheterna förväntas fördela medlen till projekt som ligger i linje med programmets intentioner. Statskontorets slutsats är därför att även myndigheternas projekturval tydligt har påverkat programmets inriktning och därmed möjlighet till måluppfyllelse negativt. Detta pga. att projekt utan tydlig bäring på det övergripande målet har tilldelats medel. Regeringen har dock i större utsträckning än myndigheterna fördelat medel till projekt som inte har en tydlig företagsanknytning. Enhetlig tolkning av riktlinjerna saknas Aktörerna har inte bara haft ett pragmatisk förhållningssätt till riktlinjen om företagsanknytning. De har även haft ett sådant förhållningssätt till de generella kraven, vilket har lett till att de inte har fått ett tydligt genomslag i den operativa verksamheten. Krav som tillkommit i efterhand har heller inte förankrats tillräckligt hos projektansvariga myndigheter. I den mån regering och riksdag vill göra avsteg från de intentioner som ursprungligen lades fast för programmet är det viktigt att ändringarna får genomslag i de riktlinjer och mål som gäller för programmet. vilket tyder på att ökad styrning hade varit önskvärt Vi anser att det är positivt att särskilda riktlinjer och direktiv har satts upp för programmet. Detta är också en tydlig förbättring jämfört med Östersjömiljard 1, som saknade ett sådant regelverk. Samtidigt är det problematiskt att uppsatta riktlinjer och direktiv tolkas på olika sätt. Vi ser det som en indikation på att det har saknats en övergripande styrning av programmet. ÖMS har inte sett det som sin uppgift att verka för en samordnad styrning. ÖMS arbete har främst koncentrats till de administrativa funktionerna. 10

11 Programmet hade vunnit i både tids- och kostnadseffektivitet om ÖMS hade styrt mer aktivt. Vi rekommenderar därför att ÖMS under kvarvarande programperiod verkar för ökad samordning mellan myndigheterna så att riktlinjer och direktiv kan tolkas och följas på ett bättre sätt. Operationaliseras programmets intentioner och anpassas till den konkreta verksamheten vinner projekten i effektivitet och dessutom förebyggs dubbelarbete. Under kvarvarande programperiod, och i samband med programmets avslutning, bör ÖMS också verka för ökat erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Använd ordinarie myndighetsstruktur Det är inte tydligt vilka mervärden som den organisatoriska formen har givit. Särskilda program är inte uppskattat av berörda myndigheter. I stort sett alla intervjuade myndighetsrepresentanter anser att anslag direkt till myndigheter fungerar bättre än särskilda program. Erfarenheterna av att Regeringskansliet har operativt ansvar för genomförandet av särskilda program är generellt mindre goda. Det krävs både särskild kompetens och resurser för programarbete, något som främst finns hos myndigheterna. Att Regeringskansliet bedriver operativt programarbete överensstämmer inte heller med den svenska förvaltningspolitiska traditionen. Statskontoret förordar därför att regeringen vid snarlika, framtida satsningar i första hand använder sig av befintlig myndighetsstruktur. Alternativet är att utforma ett särskilt program utanför Regeringskansliet med en starkare och mer sammanhållen organisation än den som funnits i Östersjömiljard 2. ÖMS har bidragit till bättre hantering Östersjömiljard 1 kritiserades bl.a. för den otydliga ansvarsfördelningen och den bristfälliga dokumentationen som försvårade kontroll och utvärdering. Statskontoret kan konstatera att ÖMS har tagit till sig av den tidigare kritiken som riktats mot hanteringen och utformat administrativa rutiner efter detta. ÖMS arbete får överlag positiva omdömen också av myndigheterna. ÖMS faktiska bidrag till verksamheten anses dock av myndigheterna vara begränsat. men det finns fortfarande möjlighet till förbättringar Redovisningen av utfall och effekter till ÖMS brister i både utförlighet och tillförlitlighet men om den sammanställs och systematiseras kan den vara värdefull i en framtida utvärdering. En förutsättning för att kunna genomföra en slututvärdering är också att ramprogrammens projekt följs upp och utvärderas separat av respektive ansvarig myndighet. Vi anser att det är rimligt att förvänta sig mer av projektredovisningen. Redovisning av underliggande, kvantifierbara mål saknas i nästan samtliga 11

12 projekt. Det skulle underlätta om det i samband med projektstart utformades kvantitativa indikatorer kopplade till projektets mål. Den samlade ekonomiska redovisningen av programmet har också brister, bl.a. är det svårt att beräkna hur kostnader har fördelats mellan olika länder, på operativt arbete och administration. Att den ekonomiska redovisningen av programmet är tillfredsställande är en förutsättning för att programmet som helhet ska kunna utvärderas. Statskontoret anser därför att ÖMS bör prioritera arbetet med att förbättra denna redovisning. 12

13 1 Att utvärdera Östersjömiljard Stöd till handel och näringslivsutveckling Det första programmet för utveckling och samarbete i Östersjöregionen (Östersjömiljard 1) introducerades av regeringen i den s.k. sysselsättningspropositionen från våren Programmet var en del i arbetet med att uppfylla målet om halverad arbetslöshet fram till år Programmets införande var också ett resultat av reformerna och frigörelseprocesserna i länderna runt Östersjön. På regeringens initiativ avsattes 1 miljard kronor att användas under en femårsperiod i Östersjöregionen, närmare bestämt de baltiska länderna, Polen och Ryssland. Regeringen framhöll att den första Östersjömiljarden skulle användas för projekt inom fem områden; livsmedel, energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och miljö. Programmet skulle också användas till insatser för att öka handeln och investeringarna och i övrigt stärka samarbetet mellan stat och näringsliv i Östersjöregionen. I 1996/97 års budget minskades anslaget med 50 miljoner kronor till 950 miljoner kronor. Programmet avslutades vid årsskiftet 2002/2003. År 1998 beslutade riksdagen att anslå ytterligare 1 miljard till fortsatta insatser under en femårsperiod, 1998 till 2003 (Östersjömiljard 2). 2 Programperioden har senare förlängts till utgången av år Det övergripande målet för den andra miljarden är att stärka svenska företags position i Östersjöregionen och att förbättra förutsättningarna för svenska företag att delta i utvecklingen av regionens näringsliv. Östersjömiljard 2 ska enligt riksdagen vara helt inriktad på det svenska näringslivets behov av stöd vid handel med och etablering på de nya marknaderna runt Östersjön. Detta innebär att det finns en tydlig skillnad mellan den första och andra miljarden. Den första miljarden hade ett bredare mål och en annan ansats än den andra, vilket medför att insatserna inom de båda miljarderna ofta skiljer sig åt i karaktär och innehåll. Innehållet i de genomförda och beslutade projekten inom Östersjömiljard 2 varierar. I programmet återfinns förenklat två slags projekt. Det första är projekt där stöd har gått till en enskild myndighet för att myndigheten själv ska bedriva en viss verksamhet. Det andra innebär stöd till enskilda myndigheter för att driva ett ramprogram. Ramprogrammen innehåller i sin tur ett stort antal projekt. I dessa fall är det den stödmottagande myndigheten som har ansvar för att bereda ansökningar och fördela medel i enlighet med rege- 1 Prop. 1995/96: Prop. 1998/99:1. 13

14 ringens intentioner. I båda fallen är det regeringen som först har fattat beslut om att fördela medel till den slutliga myndigheten. Regeringen har hittills fattat beslut om att fördela medel från Östersjömiljard 2 till 42 projekt. 3 Inkluderas projekten som återfinns i ramprogrammen uppgår den totala summan projekt till 189. Hur medlen från Östersjömiljard 2 fördelats till olika myndigheter redovisas i figur 1. Figur 1: Fördelning av beslutade medel från Östersjömiljard 2 per ansvarig myndighet, regeringsbeslut t.o.m. juni Beslutat belopp Exportrådet SIDA NUTEK UD/EC Lst Stockholm Swedefund International AB UD/EIM/PES SKI Lst AC & BD Region Skåne UD NOPEF Lst Skåne län ISA Lst Östergötland SCB Stockholmsreg. europakommitté Mälardalsrådet Kommerskollegium Svensk-danska kulturfonden Källa: ÖMS samt egen bearbetning. 1.2 Statskontorets uppdrag Regeringen gav i april 2003 Statskontoret i uppdrag att granska hittills gjorda insatser finansierade ur Östersjömiljard 2. 4 Statskontoret ska enligt uppdraget granska de processer som legat till grund för beredning, beslut, redovisning och uppföljning rörande insatser finansierade ur Östersjömiljard 1 och 2. Uppdraget ska redovisas senast den 30 januari Antal beslut t.o.m. juni Regeringen beslutade medel till ett ytterligare projekt men medlen har återtagits. 4 Regeringsuppdraget återfinns i bilaga 1. 14

15 Utvärderingen ska belysa följande frågor: Hur väl har målen med den andra Östersjömiljarden hittills uppfyllts? Vilka resultat har uppnåtts och vilka effekter kan redan idag konstateras? Hur har hanteringen av den första respektive andra Östersjömiljarden skötts och hur har den förändrats? Vilka åtgärder bör vidtas för att underlätta en utvärdering i anslutning till att alla insatser under den andra Östersjömiljarden har avslutats? Vilka lärdomar kan dras av Östersjömiljarderna för snarlika insatser? Enligt regeringens beslut ska utvärderingen göras med utgångspunkt i handlingar från regering och riksdag om mål, inriktning och hantering av Östersjömiljarderna. Granskningen ska använda handlingar från departement och myndigheter om enskilda projekt och program (ansökningshandlingar, regeringsbeslut, föredragningspromemorior, resultatredovisningar och utvärderingar). Statskontoret har efter behov haft möjlighet att inhämta kompletterande underlag genom skriftliga förfrågningar och intervjuer. 1.3 Utgångspunkter och kriterier för utvärderingen En av svårigheterna med att bedöma måluppfyllelsen för Östersjömiljard 2 ligger i att det övergripande målet i programmet av regeringen inte brutits ner till en operativ nivå. Statskontoret har därför valt att försöka besvara frågan om programmets måluppfyllelse på annat sätt. Statskontorets grundhypotes har varit följande: För att programmet ska nå målet bör projekten vara av sådan art att det är rimligt att de leder till programmets måluppfyllelse. Med utgångspunkt i denna hypotes har Statskontoret försökt att besvara frågan: Har medlen från Östersjömiljard 2 använts på ett sådant sätt att de kan leda till att det övergripande målet uppfylls? I Östersjömiljard 2 har det under hela programperioden funnits en stark koppling till den politiska nivån. Detta har inneburit att intentioner och ambitioner under programperioden har förändrats. I en utvärdering är det svårt att ta hänsyn till sådana förändringar, så vida de inte har kommit till uttryck i skriftlig dokumentation. I regel har regeringen inte förankrat sina beslut hos riksdagen. Statskontorets utvärdering har därför utgått från de intentioner som regering och riksdag har givit uttryck i propositioner samt upprättade riktlinjer och direktiv. De riktlinjer som har upprättats för pro- 15

16 grammet har varit centrala för Statskontorets utvärdering. 5 I dem anges målet för programmet och hur medlen är tänkta att användas för att målet ska nås. Statskontoret har därför i realiteten haft ytterligare en huvudfråga: Har medlen i Östersjömiljard 2 använts till sådant som riktlinjerna anger och som ligger i programmets dokumenterade intentioner? Med utgångspunkt från dessa två grundfrågor har vi skapat två utvärderingskriterier, företagsanknytning samt geografisk anknytning. Statskontorets utgångspunkt är att det endast är rimligt att anta att ett enskilt projekt kan bidra till programmets måluppfyllelse om dessa två kriterier är uppfyllda Företagsanknytning I riktlinjerna för Östersjömiljard 2 anges att medel inte får betalas ut till insatser med svag eller indirekt företagsanknytning. Vad som avses med detta är inte närmare preciserat i riktlinjerna. Statskontorets tolkning är att man med denna skrivning har velat betona insatsernas näringslivsfrämjande karaktär, dvs. att insatser som är bra i största allmänhet inte bör ingå i programmet. För att kunna bedöma huruvida projekten uppfyller detta krav har Statskontoret definierat vad som är direkt respektive indirekt företagsanknytning. En förutsättning är att projektet är riktad mot svenska företag. Om inte svenska företag på ett direkt sätt är målgrupp för ett projekt är det svårt att se hur projektet ska kunna leda till programmets direkta måluppfyllelse. Vi har ställt oss frågan: Är insatsens huvudfokus riktad mot svenska företag? Att göra denna bedömning kan vid första anblick verka enkelt, men i praktiken medför det flera gränsdragningsproblem, t.ex. mot biståndspolitik. Projekt kan ha fler olika syften där vissa delar kan komma att gynna svenska företag. Statskontoret har dock valt en restriktiv hållning i denna problematik. Vi har valt att ta fasta på att ytterst ska insatserna inom Östersjömiljard 2 syfta till att ge svenska företag ökade möjligheter till handel och etablering på och med marknaderna runt Östersjön. Medel från programmet har fördelats till enskilda företag bl.a. genom att offentliga aktörer har upphandlat en tjänst eller vara på den svenska marknaden. I ett senare skede har varan eller tjänsten placerats och använts på marknaderna i programområdet. Statskontoret bedömer att insatser av detta 5 Riktlinjerna presenteras utförligare i kapitel 2 och återges i sin helhet i bilaga 2. 16

17 slag inte har en direkt bäring på programmets övergripande mål, utan kan snarare ses som bistånd. 6 I Östersjömiljard 2 har även en rad förstudier genomförts. Statskontorets bedömning är att dessa endast har indirekt företagsanknytning. Likväl kan de projekt, som genomförs på grund av en förstudie, komma att påverka de svenska företagens handel i regionen på längre sikt. Att Statskontoret valt att se dessa insatser som indirekta beror på att de handels- och etableringseffekter som kan komma svenska företag till del hänger samman med den åtgärd som förstudien har föreslagit, inte med förstudien i sig. Det krävs alltid ytterligare någon form av insats för att förstudien ska kunna ge effekter för svenska företag Bedrivs insatserna i rätt geografiskt område? Statskontoret har också delat in insatserna efter den geografiska region insatsen gällt, rätt respektive fel region. Med rätt region avses projekt som är riktade mot marknaderna i de baltiska länderna, Polen eller nordvästra Ryssland. I programmet har det också genomförts projekt som riktar sig mot Ukraina. Även om detta område saknas i riktlinjerna anser Statskontoret att projekt i detta område kan anses ligga i linje med programmets intentioner Utvärderingens genomförande I förutsättningarna för detta uppdrag har varit att programmet som helhet är omfattande. Ett stort antal aktörer har medverkat i programmets genomförande. Programmet omfattar också ett antal ramprogram, projekt och insatser, alla med olika karaktär och innehåll. Projekten har till väsentliga delar genomförts i flera länder i anslutning till Östersjön. Uppdragsperioden har endast omfattat nio månader. Dessa villkor har begränsat Statskontorets förutsättningar att själva granska projekt och belägga olika resultat och effekter. Statskontoret har därför valt att försöka besvara uppdragsfrågorna med hjälp av flera olika tidsbesparande metoder. Dessa metoder presenteras översiktlig i följande avsnitt. 6 Enligt Statskontorets uppfattning behöver inte ett biståndsprojekt resultera i positiva effekter för det svenska näringslivet för att det ska betraktas som lyckat. I ett framgångsrikt näringslivsinriktat projekt däremot krävs självklart detta. 17

18 1.1.4 Skriftlig dokumentation är grunden I regeringsbeslutet anges att utgångspunkten i Statskontorets utvärdering ska vara den skriftliga dokumentation som finns om projekten inom Östersjömiljard 2. Den dokumentation av projekten som Statskontoret har tagit del av består främst av den avrapportering som ansvariga myndigheter har överlämnat till regeringen via Östersjömiljardsekretariatet (ÖMS) på Utrikesdepartementet (UD). Denna avrapportering har sedan kompletterats med ansökningshandlingar, regeringsbeslut, oberoende utvärderingar och annat skriftligt material som har ansetts relevant för uppdraget. I huvudsak finns denna dokumentation samlad hos ÖMS. Statskontoret har även använt delar av den dokumentation som finns hos enskilda myndigheter. I första hand gäller detta de stora insatserna inom programmet, t.ex. NUTEK:s medfinansiering av regionala tillväxtavtal, Baltic 21 Näringsliv samt Stockholms regionala tillväxtavtal. Dokumentation har granskats för 42 av regeringen beslutade program och projekt. I granskningen ingår projekt som regeringen fattat beslut om t.o.m. juni Inkluderas delprojekten i programmen uppgår antalet granskade projekt till 189 stycken. Statskontoret har sammanställt den skriftliga dokumentationen i en databas. Centralt har varit att behandla uppgifter som rör projektens resultat och effekter. Databasen innehåller uppgifter om bl.a. ekonomi, mål, målgrupp, geografiska inriktning samt rapporterade resultat och effekter för samtliga insatser. En viktig del i granskningen är att systematisera och beskriva vilka slags aktiviteter som medlen från programmet har använts till. För att kunna göra detta har vi skapat sex kategorier för olika slags aktiviteter. Kategoriindelningen utgår till viss del från Exportrådets modell för företags internationaliseringsprocess. 7 Vilken i sin tur liknar den strategiska planeringsmodellen för företags internationella expansion. 8 Grundtanken i modellerna är att företag tar flera steg i processen fram till etablering på utländska marknader. Vid dessa steg behöver företagen olika former av stöd. De sex kategorierna kan sägas motsvara stegen i denna process, och därmed svara mot de olika behov som företagen förväntas att ha. Processen antas börja med ett behov av allmän information och sluta med ett behov av konkreta företagsanpassade åtgärder, som t.ex. finansiering. De kategorier som Statskontoret har använt är följande: Intresseskapande åtgärder webbplatser, marknadsföring, reklam. Kompetenshöjande aktiviteter seminarier, föreläsningar. Tillhandahållande av information telefonservice, marknadsguider. 7 Modellen presenteras bl.a. i Utrikesdepartementet (2000b). 8 Modellen presenteras utförligare i bilaga 5. 18

19 Kontaktknytande aktiviteter mässor, besök, kontaktdatabaser. Situationsanpassat stöd insats anpassad till det enskilda företaget. Finansiellt stöd riskkapital, exportkrediter Intervjuer med representanter för myndigheter och sekretariatet I Östersjömiljard 2 har en stor del av ansvaret delegerats till myndigheter. Det är därför centralt för detta uppdrag att belysa hur aktörerna har valt att agera inom programmets ramar. Intervjuerna med myndigheterna har varit centrala för att Statskontoret ska kunna få en rättvis bild av hur Östersjömiljard 2 som helhet har fungerat. Intervjupersonerna har valts ut med utgångspunkt i deras koppling till ramprogrammen och projekten. Alla intervjupersoner har på något sätt haft ansvar på respektive myndighet för de projekt som har genomförts. Sammanlagt har 30 personer intervjuats, varav fyra representerar ÖMS. De myndigheter där intervjuer genomförts har sammanlagt haft ansvar för cirka 95 procent av medlen inom Östersjömiljard 2. Resultatet från Statskontorets intervjustudie med myndigheter och ÖMS presenteras i huvudsak i kapitel Fallstudier av sju projekt För att fördjupa analysen har Statskontoret genomfört fallstudier av sju projekt. Syftet med denna fördjupade granskning är att lyfta fram några illustrativa exempel som en bakgrund för diskussioner om möjliga effekter och resultat av Östersjömiljard 2. Vi har studerat 7 av totalt 189 projekt. Eftersom andelen studerade projekt är låg, kommer fallstudierna att tjäna som en indikation om vilka resultat, utfall och effekter som uppnåtts. De ska inte ses som en utsaga om samtliga projekt inom Östersjömiljard 2. En första utgångspunkt var att välja projekt som tilldelats medel av regeringen. I två fall har vi valt att frångå detta. I det ena fallet var anledningen att vi eftersträvade att studera ett projekt som syftar till att främja kvinnors företagande. Det finns inget sådant projekt med regeringsbeslut. I det andra fallet berodde det på att vi sökte efter ett projekt med inriktning mot utbildningsinsatser. Vi har valt att studera ett projekt från vardera av de kategorier vi delat in projekten i samt en förstudie. Eftersom tiden har varit relativt begränsad har det varit angeläget att välja projekt där de enskilda insatserna är av tämligen homogen karaktär. 19

20 I samband med fallstudierna intervjuades närmare 60 företagare som på olika sätt medverkat i programmet. 9 Dessutom intervjuades 13 personer som haft ansvar för projekten. Vi har också diskuterat programmet med företrädare för Swedish Business Club i Warszawa och Ambassaden i Polen. Resultaten från Statskontorets fallstudie presenteras i kapitel Forskningsstudie om etableringsteorier För att kunna avgöra vilka slags offentliga insatser som kan förväntas leda till programmets måluppfyllelse har Statskontorets låtit göra en översiktlig forskarstudie. I studien presenteras teorier och slutsatser om företagens behov av stöd och om företagens internationella etablering. 10 En viktig fråga till forskarna har varit vilka typer av offentliga stöd till näringslivet som leder till marknadsetablering, där resultatet har kunnat beläggas i empirisk forskning. Enligt forskarstudien har vissa typer av exportfrämjande åtgärder större chans att ge positiva effekter på företagens etablering och handel än andra. De slutsatser som forskarna drar kommer att utgöra en viktig utgångspunkt i Statskontorets bedömning av Östersjömiljard 2:s möjligheter till måluppfyllelse. Studien har genomförts av Martin Johansson och Jukka Hohenthal (Uppsala universitet/im-gruppen AB) Experter har kompletterat För att bredda våra kunskaper om näringslivets behov vid etablering på marknaderna runt Östersjön har fyra experter knutits till vårt uppdrag. Alla har gedigen erfarenhet av att på olika sätt verka i programregionen. Statskontorets huvudfrågor till denna grupp har handlat om projektens relevans för svenska företag och på de aktuella marknaderna. En annan viktig fråga har varit om de projekt som har genomförts kan förväntas leda till att programmets övergripande mål uppfylls. Experterna har också fått bedöma bl.a. insatsernas konkurrenspåverkan samt redovisade resultat, utfall och effekter. Med utgångspunkt i den korta avrapporteringen, kompletterad med utförligare dokumentation om de fyra ramprogrammen, har experterna fått besvara nio frågor om de av regeringen beslutade projekten och ramprogrammen. Svaren har sedan sammanställts av Statskontoret. Sammanställningen pre- 9 Till dessa räknar vi några offentliga köpare till svenska produkter. 10 Studien återges i sin helhet i bilaga 5. 20

21 senterades därefter för experterna. Under ett seminarium fick experterna sedan motivera och diskutera sina bedömningar. Statskontoret förmedlade vid seminariet också ytterligare information om projekten, bl.a. från fallstudier och intervjuer. Totalt har experterna granskat 33 projekt. Nio av regeringen beslutade projekt inkluderades inte i granskningen p.g.a. bristande dokumentation, då besluten om stöd till dessa insatser var sent fattade och att ett projekt avbröts. För att hitta experter med lämplig kompetens och erfarenhet har Statskontoret frågat olika aktörer verksamma inom detta område om förslag på personer. Väsentligt för Statskontoret var att hitta personer utan koppling till Östersjömiljard 2, men som samtidigt hade en erkänd kompetens på området. Innan experterna anlitades informerades ÖMS om vilka experter vi hade för avsikt att välja. De utvalda experterna har alla en kompetens som är erkänd av företrädare för sekretariatet. Beslutet om vilka experter som skulle ingå i gruppen har dock fattats av Statskontoret. I gruppen har följande personer ingått: Jonas Engberg, Cecid AB, Martin Johansson, Uppsala universitet/im-gruppen AB, och Heinz Sjögren, Föreningssparbanken AB och Jan Sjölin, Baltic Business School/Södertörns högskola. Resultaten från denna granskning presenteras i kapitel Definitioner Program, projekt och insats Några centrala begrepp i denna utvärdering är program, ramprogram, projekt och insats. Dessa begrepp ska ses som fyra olika indelningsnivåer för den verksamhet som bedrivs. Begreppet program syftar i denna rapport på Östersjömiljard 2 som helhet. I Östersjömiljard 2 ingår även fyra ramprogram, dvs. satsningar som innehåller ett stort antal projekt. Östersjömiljard 2 består av 189 projekt. Inom varje projekt utförs insatser Definition av resultat, utfall och effekter Myndigheternas redovisning till regeringen regleras av de direktiv för avrapportering som har formulerats av ÖMS. 11 Statskontoret anser att de definitioner av resultat och effekter som används i direktiven är otydliga. Flera aktörer som intervjuats har framfört samma synpunkt. Denna otydlighet har medfört att projektägare och projektledare har tolkat direktivet på 11 Direktiven diskuteras i kapitel 3. De presenteras också i sin helhet i bilaga 3. 21

22 olika sätt, vilket i sin tur påverkat hur redovisningen utformats. Det blir därmed svårt att göra en enhetlig tolkning av de sammanlagda resultaten och effekterna av Östersjömiljard 2 utifrån respektive projekts redovisning. För att minska denna svårighet har vi utgått från en vedertagen definition på vad som avses med resultat respektive effekt. Denna har varit ledande när vi granskat projekten. Statskontorets definition När vi belyser frågan Vilka resultat har uppnåtts och vilka effekter kan redan idag konstateras utgår vi från Evert Vedungs definition av resultat, utfall och effekt och skapar en egen modell som enligt vår åsikt är lämplig att användas till detta ändamål. 12 Modellen redovisas schematiskt i figur 2. Vi har velat besvara följande frågor: Resultat Har den planerade insatsen genomförts? Utfall Vad medförde den genomförda insatsen för mottagaren? Effekt Vilken skillnad för mottagaren utgjorde insatsen. Figur 2: Beskrivning av resultat, utfall och effekt Brutto Netto Insats Resultat Utfall 1 Utfall 2 Effekt Utfall 3 Källa: Fri tolkning av Vedung. Enligt vår modell är resultat insatsens slutprestation, dvs. vad som konkret har åstadkommits. Nästa steg i modellen är det s.k. utfallet av insatsen, dvs. vad som blir konsekvensen av att slutprestationen når den tänkta målgruppen för insatsen. En effekt däremot är skillnaden mellan vad som blev utfallet av en insats i förhållande till utfallet om insatsen inte hade genomförts. Skillnaden mellan Statskontorets och ÖMS definition I ÖMS direktiv om hur redovisningen av projekten ska utformas uppmanas projektägarna att beskriva de direkta resultaten av insatserna (genomförda 12 Vedung (1998). 22

23 aktiviteter). 13 Jämfört med Statskontorets definition skulle det kunna tolkas som att projektägaren ska beskriva slutprestationen, det vill säga vilka aktiviteter som bedrivits i projektet. En alternativ tolkning kan vara att ÖMS önskar att få en redogörelse för projektens utfall, dvs. vad som hände när insatserna berörde målgruppen. Direktivet kan också tolkas som att båda två ska redovisas. För att redovisa projektens effekter uppmanas projektägaren att beskriva de mer långsiktiga effekterna av resultaten (t.ex. nya affärskontakter, ökad försäljning och nya etableringar). 14 Jämför vi detta med Statskontorets definition är det inte självklart att samma sak avses. En tolkning är att det inte är projektens effekt som ÖMS egentligen avser utan utfallet. En alternativ tolkning är att ÖMS verkligen syftar på effekt enligt vår definition. Det är således möjligt att tolka ÖMS direktiv på olika sätt. Vi har därför valt att använda oss av vår definition vid beskrivningen av hittills uppnådda resultat, utfall och effekter i denna rapport. 1.5 Arbetsgrupp Detta uppdrag är utfört av Emil Lindqvist (projektledare), Sven Silvander Thomas Sandberg och Klas Svensson. 13 Vi tolkar här begreppen resultat och direkta resultat som synonyma. 14 Vi tolkar här begreppen effekter och långsiktiga effekter som synonyma. 23

24 24

25 2 Östersjömiljarderna i teorin 2.1 Sammanfattning Om utvecklingen av Östersjömiljarderna: Östersjömiljard 1 formades med utgångspunkt i behovet av ökat samarbete mellan Sverige och de gamla planekonomierna runt Östersjön. Ökad sysselsättning i Sverige var ett av de övergripande målen med Östersjömiljard 1. Östersjömiljard 1 var ett brett utvecklingsprogram, Östersjömiljard 2 ska vara ett näringslivsfrämjande program. Det övergripande målet för Östersjömiljard 2 är att ur ett svenskt perspektiv stimulera näringslivsutveckling i Östersjöregionen. I Östersjömiljard 2 ska näringslivets, särskilt små och medelstora företags, behov av stöd stå i fokus. Om beredningsmodell och administration: Östersjömiljard 1 var tydligt kopplad till regeringen. Inom Regeringskansliet fattades operativa beslut med hög detaljeringsgrad. Östersjömiljard 2 är fortfarande kopplad till regeringen, men det operativa ansvaret har i huvudsak delegerats till myndigheter. Beredningsmodell och administration har tidigare kritiserats för att vara bristfällig. Om innehåll och inriktning i Östersjömiljard 2: Inriktningen på Östersjömiljard 2 lades fast i ett kommittébetänkande. Med utgångspunkt i betänkandet har operativa riktlinjer för programmet fastställts. Riktlinjerna anger tydligt vad programmet bör användas till och att näringslivets behov ska vara vägledande. 2.2 Tillkomst av Östersjömiljarderna Östersjömiljard 1 skulle stärka samarbete och utveckling Den första Östersjömiljarden introducerades i den s.k. sysselsättningspropositionen från år Det uttalade syftet var att under en femårsperiod stärka samarbete och utveckling i Östersjöregionen. Regeringen ansåg att ökad handel mellan länderna inte bara var viktig ur ett ekonomiskt perspek- 15 Prop. 1995/96:

26 tiv. Genom gemensamma projekt mellan näringsliv, offentliga institutioner och länder i regionen bedömde regeringen att demokratiseringsprocessen socialt, ekonomiskt och utvecklingsmässigt kunde påskyndas i regionerna. Dessutom hävdade regeringen att satsningen skulle kunna medföra en positiv utveckling för andra politiska mål såsom ekologisk uthållighet, kunskapsutbyte, kulturell förståelse och öppenhet. I den ekonomiska vårpropositionen 1998 konstaterades att verksamheten i Östersjömiljard 1 hade varit framgångsrik och bör fortsätta. 16 I propositionen föreslog regeringen ett anslag om ytterligare en miljard kronor att användas under en femårsperiod. I budgetpropositionen hösten 1998 konstateras att projekten finansierade av Östersjömiljard 1 inte hade kommit så långt att det skulle vara meningsfullt att utvärdera dem. 17 Hösten 1998 beslutade riksdagen att följa regeringens förslag och tilldela en miljard kronor till en fortsättning av Östersjömiljard 1. Regeringen aviserade i budgetpropositionen 1998 att de genomförda projekten inom Östersjömiljard 2 senare skulle komma att utvärderas. I regeringens skrivelse Ekonomisk utveckling och samarbete i Östersjöregionen från hösten 1999 konstaterades att erfarenheterna från den första miljarden i huvudsak varit goda. Regeringen lyfter särskilt fram att reaktionerna från det svenska näringslivet hade varit positiva. 18 Den första Östersjömiljarden ansågs av regeringen ha stärkt Sveriges roll i regionen och utgjort ett angeläget instrument för stöd för svenskt näringsliv. I skrivelsen konstateras dessutom att stora projekt tar många år att genomföra. Projekten blir enligt regeringen också ofta försenade. Därför ansåg regeringen att utvärdering av effekterna låter sig bäst göras när projekten kommit avsevärt längre. Östersjömiljard 2 en satsning på näringslivet I budgetpropositionen från 1998 anges det övergripande syftet för Östersjömiljard 2 vara att utifrån ett svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Förhoppningen var också att ökad handel skulle främja sysselsättningen i Sverige. Östersjömiljard 2 skulle inriktas på näringslivssatsningar och omfattar stöd till såväl företagsetableringar som projektexport och marknadssatsningar. Insatserna finansierade från Östersjömiljard 2 skulle utgå från näringslivets behov och därför inriktas på affärsmässiga projekt i den privata sektorn. Särskild vikt skulle i programmet läggas vid små och medelstora företags deltagande i Östersjöhandeln. Verksamheten inom Östersjömiljard 2 förväntades samordnas med och komplettera övrigt utvecklingssamarbete i Östersjöländerna. Regeringen 16 Prop. 1997/98: Prop. 1998/99:1. 18 Regeringens skrivelse 1999/2000:7. 26

27 aviserade att man hade för avsikt att inrätta en samordningsfunktion med syfte att ge i huvudsak små och medelstora företag stöd och vägledning inför och i samband med exportsatsningar i Östersjöregionen. 19 För att konkretisera användningen av Östersjömiljard 2 tillsatte regeringen i december 1998 en särskild kommitté (Kommittén för ekonomiskt samarbete i Östersjöregionen). Kommitténs formella uppgift var att ta fram en strategi för hur Östersjömiljard 2 skulle användas för att stimulera till ökad handel och ökade investeringar. I avsnittet Östersjömiljard 2 finner sin form i denna rapport redogörs utförligt för kommitténs förslag. 2.3 Från Östersjömiljard 1 till 2 organisatorisk utveckling Beredning av ärenden inom Östersjömiljard 1 Hanteringen av Östersjömiljard 1 var från början direkt kopplad till Statsrådsberedningen genom det s.k. Östersjörådet. Rådet hade tillkommit på initiativ av statsministern som en följd av regeringschefsmötet i Visby år Östersjörådet var tänkt att fungera som centralpunkt i regeringens Östersjöpolitik. Rådet skulle bl.a. bidra med samordning, vara en referensgrupp och föreslå fördelning av medlen inom Östersjömiljard Arbetsmodellen var att projektansökningar om att få ta del av medlen från Östersjömiljard 1 skulle ställas direkt till Statsrådsberedningen. Behandlingen av ansökningarna skulle ske genom att Statsrådsberedningen hänvisade ansökningarna vidare till lämpligt departement. Departementen fick sedan ansvar för att bereda ärendet så att beslut om medel kunde fattas av regeringen. Departementen fick efter behov ta hjälp av berörda myndigheter i beredningsprocessen efter behov. I de fall då ansökan kom från enskilda företag var tanken att Swedfund skulle ansvara för den direkta diskussionen med det enskilda företaget. 21 Ansvaret för beredningen flyttades år 1997 över till Närings- och handelsdepartementet. I samband med detta underströks att ansvaret för beredning och uppföljning skulle ligga på respektive ansvarigt departement. Under år 1998 flyttades ansvaret för Östersjömiljard 1 till Enheten för exportfrämjande och den inre marknaden (EIM) inom Utrikesdepartementet. Ansökningar om medel kom in på initiativ från politiker, myndigheter, företag och organisationer. Besluten om medel skulle fattas med ledning av 19 Prop. 1998/99:1. 20 Utrikesdepartementet (2000a). 21 Riksdagens revisorer (2000). 27

28 regeringens sysselsättningsproposition. Ett mål var att de insatser som beviljades stöd skulle ha en positiv effekt på sysselsättningen i Sverige. Det angavs dock inga hinder för att andra mål kunde ligga till grund för beslut att tilldela medel till projekt Beredning av ärenden inom Östersjömiljard 2 I samband med beredningen av slutbetänkandet från Kommittén för ekonomiskt samarbete i Östersjöregionen behandlades även hur hanteringen av Östersjömiljard 2 skulle organiseras. Beredningen föreslog att ansvaret för Östersjömiljard 2 skulle ligga hos den grupp inom UD:s enhet för Centraloch Östeuropa som då hade ansvaret för bl.a. utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa. Under år 1999 upprättades Östersjömiljardssekretariatet (ÖMS) vid denna enhet. Uppgiften var att samordna hanteringen av Östersjömiljard 2 och att avsluta Östersjömiljard 1. Mot bakgrund av detta inrättades inledningsvis två tjänster på enheten med uppgift att hantera det nya anslaget. Antalet tjänster har under programperioden varierat mellan två och fyra. Beredningen inom Regeringskansliet är i dag samordnat genom ÖMS. ÖMS ansvar och arbete kommer att beskrivas utförligare i kapitel 3. I Östersjömiljard 2 finns det två typfall för beredning av projektansökningar. I det första fallet har regeringen fattat beslut om vad vi i denna rapport kallar ramprogram. Regeringen delegerar ansvar till en myndighet som i sin tur ska fördela medlen till projekt som stämmer överens med programmets intentioner och riktlinjer. Myndigheten har ansvar för att rapportera till regeringen via ÖMS enligt gällande direktiv. I det andra fallet får myndigheter medel från Östersjömiljard 2 för att själva bedriva verksamhet. Denna verksamhet ska också redovisas för regeringen enligt gällande direktiv. Regeringen delegerar det operativa ansvaret till myndigheterna Ser man till beredning och administration av programmet har utvecklingen gått mot en mer strukturerad programorganisation. Huvuddelen av det operativa programansvaret har flyttats från Regeringskansliet till enskilda myndigheter. Även i Östersjömiljard 2 har regeringen ett stort ansvar för de insatser som genomförs, eftersom det är regeringen som ursprungligen fattar beslut om vilken typ av verksamhet som ska få stöd. Men därefter är det respektive myndighets ansvar att bedriva verksamhet i linje med regeringens beslut och de riktlinjer som gäller för programmet. På så vis har hanteringen av Östersjömiljarderna närmat sig den ansvarsfördelning som normalt råder mellan regering och ansvariga myndigheter. 22 Utrikesdepartementet (2000a). 28

29 2.4 En ifrågasatt beredningsmodell Otydlig ansvarsfördelning De granskningar som genomförts av hur Östersjömiljarderna hanterats har resulterat i ansenlig kritik mot framför allt hanteringen av Östersjömiljard 1. Regeringskansliet kritiserades av Riksdagens revisorer för att beredning och administration hade varit allt för komplicerad och otydlig. Kritik riktades dessutom mot att det övergripande ansvaret för hanteringen av Östersjömiljard 1 hade flyttats mellan olika enheter och departement. Ytterligare en anledning till kritik var att beredningen av de enskilda ärendena varit utspridd till olika departement. Sammantaget konstaterade Riksdagens revisorer att ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet hade varit otydlig. 23 Bristfällig dokumentation försvårar kontroll och utvärdering Riksdagens revisorer konstaterade även att dokumentationen av de enskilda ärendena delvis var bristfällig. Det saknades i vissa fall t.ex. ansökningshandlingar och möjligheter att följa de ekonomiska förehavandena i projekten. I en intern promemoria från UD konstaterades att beredningen skett skyndsamt i de fall där vissa insatser har tillkommit genom politiska initiativ eller ansetts vara särskilt angelägna. I dessa fall har ansökningarna inte granskats i den utsträckning som hade varit önskvärt. Detta har påverkat utfallet så att det i dessa fall inte har blivit det önskade. I promemorian konstateras att i vissa fall saknades t.o.m. projektansökan helt, vilket naturligtvis påverkar möjligheterna till uppföljning och utvärdering av den genomförda insatsen. 24 Riksdagens revisorer konstaterar att lösningen som valts för Östersjömiljarderna påverkar möjligheterna till kontroll och insyn. Detta är ett problem som till viss del kvarstår i dag, då medel som står till regeringens förfogande är undantagna från Riksrevisionens granskningsmandat för den årliga revisionen. Däremot finns det möjlighet för effektivitetsrevisionen att granska hanteringen, om man så önskar. 25 Riksdagens revisorer konstaterade även att det skulle komma att bli svårt att genomföra en samlad utvärdering av Östersjömiljard 1. Detta beror på att det finns så stora brister i målbeskrivningarna, vilket gör det svårt att avgöra om de uppnådda resultaten är tillräckliga. Samtidigt konstateras att förutsättningen för att utvärdera den andra miljarden bör vara bättre, då det finns särskilda riktlinjer för verksamheten. 23 Riksdagens revisorer (2000). 24 Utrikesdepartementet (2000a). 25 SFS 2002: