Förstudie Bygglovhantering Solna stad Projektledare Fredrik Markstedt Certifierad kommunal revisor Projektmedarbetare Per Larsson

Transkript

1 Förstudie Bygglovhantering Projektledare Fredrik Markstedt Certifierad kommunal revisor Solna stad Projektmedarbetare Per Larsson Oktober 2016

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte Avgränsning Metod Lagstiftning och ansvar Bygglov Handläggning av bygglov Tillsyn Iakttagelser Förvaltningens organisation och bemanning Plan- och byggavdelningen Enheten för styrning och stöd Kontaktcenter Rutiner för effektiv bygglovsprocess Verksamhetssystem Uppföljning av verksamheten SKL-Nöjt kund index (NKI): Insikt Handläggningstider Uppföljning i Byggnadsnämnden Uppföljning av kontaktcenter Intern kontroll Oktober av 13

3 Sammanfattning har fått i uppdrag av Solna stads förtroendevalda revisorer att genomföra en förstudie rörande stadens bygglovshantering. Syftet med förstudien är att få indikationer kring om Byggnadsnämndens hantering av bygglovsprocessen är effektiv och ändamålsenlig. För studien har tre kontrollmål formulerats: Miljö- och byggnadsförvaltningen (inkl. kontaktcenter) har en tillfredsställande organisation och bemanning som svarar upp mot ärendenas volym och komplexitet. Rutiner finns för bygglovshanteringen som syftar till en effektiv bygglovsprocess. Uppföljning sker löpande av att verksamheten lever upp till fastställda mål och lagstiftningens krav. Efter genomförd förstudie är vår bedömning att området inte behöver vara föremål förfördjupad granskning under det kommande året. Efter genomförd förstudie ser vi dock ett antal risker som kan ligga till grund för specifika frågeställningar i revisorernas kommande dialog med i första hand Byggnadsnämnden. Följande risker/frågeställningar har identifierats i samband med förstudien: o o o Förvaltningen har länge saknat ett verksamhetssystem för bygglovshantering. Ett verksamhetssystem effektiviserar handläggningen och underlättar myndighetsutövningen för bygglovhandläggare. Ett system har upphandlats under 2016 men överklagats. Vi har i förstudien inte fått svar på varför det tagit så lång tid för förvaltningen att införskaffa ett verksamhetssystem. Hur ser tidsplanen i nuläget ut för upphandlingen av verksamhetssystem? Vi har inom ramen för förstudien inte kunnat ta del av mer detaljerad statistik avseende verksamhetens volymer, exempelvis ärendebalans periodiserat per månad. Ser nämnden något behov av sådan uppföljning, för att kunna tydliggöra behov inför planering av verksamheten? Arbetsmarknaden är rörlig för bygglovhandläggare och Solna har tidigare haft vakanser vilka täcks upp med konsulter. Har nämnden antagit någon personal- och kompetensförsörjningsplan? Samt, vilka aktiviteter planerar nämnden att vidta för att säkra framtida behov? Oktober av 13

4 1. Inledning 1.1. Bakgrund Byggnadsnämnden ansvarar för bygglovshanteringen i staden. Nämnden har ett antal mål kopplade till bygglovhanteringen bl.a. avseende kundnöjdhet och handläggningstider. Sedan januari 2015 finns även ett kontaktcenter i kommunen i syfte att solnabor och företagare snabbt ska få svar, råd och vägledning i frågor inom stadens ansvarsområden. Kraven på en snabb hantering av bygglov har ökat utifrån förändringar i PBL. Ärendevolymen kan variera liksom ärendenas komplexitet. Arbete pågår med att ta fram detaljplaner för flera områden vilket leder till ökad efterfrågan på bygglov. Revisorerna har i sin riskanalys mot ovanstående bakgrund funnit skäl att genomföra en förstudie kring bygglovhanteringen Syfte Syftet med förstudien är att få indikationer kring om Byggnadsnämndens hantering av bygglovsprocessen är effektiv och ändamålsenlig. För studien har tre kontrollmål formulerats: Miljö- och byggnadsförvaltningen (inkl. kontaktcenter) har en tillfredsställande organisation och bemanning som svarar upp mot ärendenas volym och komplexitet. Rutiner finns för bygglovshanteringen som syftar till en effektiv bygglovsprocess. Uppföljning sker löpande av att verksamheten lever upp till fastställda mål och lagstiftningens krav Avgränsning Granskningsobjekt är främst Byggnadsnämnden. Förstudien kommer inte att bedöma kontrollmålen. Däremot kommer identifierade risker att sammanfattas Metod Dokumentstudier av: Verksamhetsplan och budget 2017 (utkast), 2016 och 2015 Årsredovisning 2015 Beskrivning bygglovsprocessen Oktober av 13

5 Utvalda rutiner och mallar. Ca 10 st Översiktlig granskning av Byggnadsnämndens protokoll för 2016 Intervjuer har skett med: o o Bygglovschef Enhetschef för styrning och stöd Oktober av 13

6 2. Lagstiftning och ansvar Nedan presenteras översiktligt kommunernas ansvar samt viss lagstiftning gällande bygglovsverksamheten. I Solna stad är Byggnadsnämnden lokal tillsynsmyndighet med uppgift att övervaka efterlevnad av plan och bygglagen samt strandskydd och tillstånd i igelbäckens naturreservat enligt Miljöbalken Bygglov Plan- och bygglagen (PBL, 2010:900) beskriver vad som gäller för allt från översiktsplaner till krav på byggnadsverk och byggprodukter. Ansvaret att följa plan- och bygglagstiftningen ligger hos byggherrar och fastighetsägare, men lagen innehåller också beskrivningar av hur samhället kontrollerar att lagstiftningen följs. Ett bygglov är ett tillstånd att bygga nytt, bygga om, bygga till eller ändra användningen av en byggnad eller anläggning och dessa utfärdas av kommunerna. Bygglov regleras av plan och bygglagen samt till viss del miljöbalken. Kommunerna arbetar med bland annat översikts- och detaljplaner för att planera utveckling av verksamheter och bostäder i kommunen, att värdefulla natur- och kulturområden skyddas och att utformningen av ny bebyggelse passar ihop med befintlig. Det är hos Byggnadsnämnden i kommunen som man ansöker om bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked. Ansökan ska innehålla de uppgifter, ritningar och andra handlingar som behövs för att ansökan ska kunna handläggas och beslut fattas. Även om en åtgärd inte kräver lov kan den kräva anmälan och då får åtgärden inte påbörjas förrän anmälan är gjord och Byggnadsnämnden har lämnat startbesked. Anmälan ska vara skriftlig och innehålla vissa grundläggande uppgifter Handläggning av bygglov Alla ärenden som kommer in till Byggnadsnämnden ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det innebär bland annat att ärendet inom rimlig tid ska avgöras genom någon form av beslut. Ärenden om bygglov och förhandsbesked ska handläggas skyndsamt och beslut ska meddelas inom tio veckor från det att den fullständiga ansökningen inkommit till byggnadsnämnden. Tiden får förlängas en gång med högst tio veckor. Det är viktigt att beslut tas så ärenden inte blir liggande utan att avslutas. Det är betydelsefullt för förtroendet för myndigheter att de ärenden som påbörjas följs upp och avslutas. Det är Byggnadsnämnden som har det ansvaret. Bevakningen av äldre oavgjorda ärenden är därför en viktig uppgift inte bara för handläggarna på förvaltningen, utan också för politikerna i Byggnadsnämnden Tillsyn Kommunens Byggnadsnämnd är tillsynsmyndighet och ska enligt plan- och bygglagen utreda om det finns skäl att ingripa när det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i lagen. Byggnadsnämnden kan inte känna till alla förseelser i Oktober av 13

7 kommunen och får vanligtvis kännedom om tillsynsärenden genom att någon tar kontakt med kommunen och lämnar frågor eller upplysningar. Då är nämnden skyldig att utreda om den behöver ingripa och ledamöter och tjänstemän kan drabbas av straffansvar för tjänstefel om de underlåter att utöva tillsyn när det finns skäl för det. Det finns däremot inget lagkrav att byggnadsnämnden ansvarar för att bedriva aktivt uppsökande tillsynsarbete. Oktober av 13

8 3. Iakttagelser Nedan presenteras våra iakttagelser för respektive kontrollmål Förvaltningens organisation och bemanning Kontrollmål: Miljö- och byggnadsförvaltningen (inkl. kontaktcenter) har en tillfredsställande organisation och bemanning som svarar upp mot ärendenas volym och komplexitet. I Solna stad ansvarar Byggnadsnämnden för frågor som rör detaljplaner, bygglov, byggnadsinspektion, kartframställning, geografiska informationssystem (GIS), och mätningsarbeten. Miljö- och byggnadsförvaltningen är utförare inom nämndens ansvarsområden. Byggnadsnämnden har även ett administrativt stöd av avdelningen Styrning & Stöd och som delas med miljö- och hälsoskyddsnämnden. I Solna stad pågår flertalet exploateringar och projekt och enligt Byggnadsnämndens verksamhetsplan för 2017 förväntas bygglovsarbetet vara fortsatt intensivt gällande både ny och en alltmer omfattande befintlig bebyggelse Plan- och byggavdelningen Plan- och byggavdelningen på miljö- och byggnadsförvaltningen ansvarar för planläggning och bygglovgivning inklusive byggnadsinspektion. Inom avdelningen finns två verksamheter, planverksamheten respektive bygglovsenheten. Planverksamheten har ansvar för detaljplaneläggning, översiktlig trafikplanering och deltagande i övrig översiktlig planering. Inom bygglovenheten hanteras bygglovs- och bygganmälningsärenden samt påföljdsärenden. På plan- och byggavdelningen finns följande personal: Plan Plan- och byggchef 4 planarkitekter 1 plankoordinator Bygglov Bygglovschef 3 bygglovsarkitekter Oktober av 13

9 3 byggnadsinspektörer 2 bygglovskoordinatorer 2 konsulter (1 byggnadsinspektör, 1 bygglovsarkitekt) Enligt bygglovschefen anställs endast erfaren personal på avdelningen. Därmed minskas kostnader och tidsåtgångs som krävs för upplärning av mindre erfaren personal. Då förvaltningen saknar egen jurist uppges juridisk kunskap bland anställda vilka handlägger bygglovsärenden vara viktigt. Avdelningen uppges haft vakanser tidigare men att dessa nu är tillsatta. Anledningen till detta anses vara en rörlig arbetsmarknad, framför allt för byggnadsinspektörer. Därför uppges konsulterna fungerat som bra stöd för verksamheten. Konsulterna uppges vara erfarna och hanterar komplexa ärenden Enheten för styrning och stöd Enheten för styrning och stöd är en stödjande resurs och har en samordnande roll vad gäller information, ekonomi, verksamhets- och kvalitetsarbete. Den håller samman och driver förvaltningens arbete med uppföljning av ekonomi, verksamhet och systemförvaltning. Enheten ansvarar även för förvaltningens övergripande kvalitetsarbete och information på intranät. I ansvarsområdet förvaltningsadministration ingår registrering, delgivning, arkivering och fakturering. Systemförvaltningsansvaret innebär att förvalta de IT-system som finns inom administration och som används av förvaltningens medarbetare. Bygglovschefen anser att organisationen fungerar bra där plan- och byggavdelningen får bra stöd från styrning och stöd, främst med arkivering och registrering där ett digitaliseringsarbete pågår vilket förenklar att hitta i ärendena Kontaktcenter År 2015 införde Solna stad ett kontaktcenter för stadens medborgare och företagare. Stadens övergripande mål med kontaktcenter är att 70 procent av alla ärenden ska avslutas vid den första kontakten. Under 2017 kommer målsättningen att ses över för respektive verksamhet då olika verksamheter och ärenden har olika lång tid för att lösa ett ärende. För Byggnadsnämnden är lösningsgraden i kontaktcenter, enligt verksamhetsplan 2017, ca 50 procent vilket uppges vara en rimlig lösningsgrad med tanke på de komplexa frågor om bygglov som ställs till kontaktcenter. När frågor rörande bygglov kommer finns sakfrågeexperter i s.k. supportgrupper, vilka är utsedda att besvara de frågor som kommer till förvaltningen. Supportgrupperna består av handläggare och koordinatorer på miljö- och byggnadsförvaltningen. Den operativa kontaktpersonen på förvaltningen, vilken är en av registratorerna på förvaltningen, träffar Oktober av 13

10 kontaktcenters kontaktperson regelbundet för att stämma av frågor, vad som fungerar bra och mindre bra. Chefen för styrning och stöd uppges i sin tur ha en nära kontakt med bygglovschefen och koordinatorerna på plan- och byggavdelningen. Överenskommelse Miljö- och byggnadsförvaltningen har en överenskommelse med kontaktcenter vilken gjordes under år Syftet med överenskommelsen är att tydligt definiera vilka av miljö- och byggnadsförvaltningens uppgifter som ska utföras av kontaktcenter samt att beskriva hur relationen och samarbetet mellan kontaktcenter och förvaltningen ska fungera i praktiken. I överenskommelsen förtydligas bland annat roller/ansvarsområden, verksamhetssystem som kontaktcenter behöver tillgång till samt nivå på service. I överenskommelsen anges även hur ärenden gällande bygglov ska hanteras av kontaktcenter. Bland annat att kontaktcenter ger generell information och vägledning enligt en informationslista (FAQ-ärenden) om vad som kräver bygglov, den generella kostnaden för bygglov samt processen för att ansöka om bygglov. Kontaktcenter ger även generell information och vägledning avseende processen för överklagan av beslut avseende bygglov. Förvaltningen hanterar frågor som kräver kvalificerad bedömning och handläggning samt rådgivning och vägledning kopplat till det specifika ärendet. (främst genom koordinatorerna). Många av byggnadsnämndens ärenden i kontaktcenter gäller utlämning av bostadsritningar. För att underlätta utlämning av dessa ärenden anges i verksamhetsplanen 2017 att en teknisk lösning i ritningsarkivet (kallas AGS) kommer att utredas och förhoppningsvis implementeras i början av Rutiner för effektiv bygglovsprocess Kontrollmål: Rutiner finns för bygglovshanteringen som syftar till en effektiv bygglovsprocess. Förvaltningen har en s.k. processbeskrivning över bygglovsprocessen, vilken är ett dokument vilken kortfattat beskriver hur olika processer går till, exempelvis mottagning av bygglovsansökan, fördelning av ärenden, kungörelser m.m. I dokumentet görs hänvisningar till mallar och rutiner vilka beskriver processen mer i detalj. Det finns ca mallar för olika typer av beslut, tjänsteutlåtanden, skrivelser etc. Mallarna fungerar även som checklistor. Dessa finns på en gemensam mapp vilken samtlig personal har tillgång till. Vi har för denna studie bl. a tagit del av kontrollplan för eldstad, rutin för kungörelse av bygglov samt sekretessärenden. Enligt bygglovschefen underlättas rutinarbetet av att av att plan- och byggavdelningen är relativt liten och att det är enkelt för personalen att samlas och diskutera de rutiner och Oktober av 13

11 mallar som används, bl. a i återkommande möten. Att personal som anställs uppges vara erfaren, kombinerat med de rutiner som finns uppges åstadkomma att det är enkelt för nyanställd personal att snabbt komma in i avdelningens arbetssätt Verksamhetssystem Plan- och byggavdelningen saknar ett digitalt verksamhetssystem. Det som finns i dagsläget är diarieföringssystemet vilket inte stödjer avdelningens processer. Det medför att underskrifter m.m. måste göras för hand och scannas, samt att rutiner finns på separata dokument i den gemensamma mappen istället för i ett digitalt verksamhetssystem. Enligt verksamhetsplanen 2017 ska ett verksamhetssystem upphandlas under 2016 som stödjer handläggningen av bygglov vilket ska medföra att personalresurserna inom bygglovsenheten kan utnyttjas på ett effektivare sätt. Tilldelningsbeslutet överklagades under sensommaren 2016 och förhoppningen är att ett nytt system kan implementeras under Uppföljning av verksamheten Kontrollmål: Uppföljning sker löpande av att verksamheten lever upp till fastställda mål och lagstiftningens krav. Byggnadsnämnden har samma tre nämndmål i verksamhetsplan 2017 som för innevarande år, vilka är: Byggnadsnämnden ska planera för nya bostäder, arbetsplatser och service samt åstadkomma en sammanhållen, levande och hållbar stadsmiljö med ett modernt transportsystem. Byggnadsnämnden ska förbättra dialogen med solnabor och andra intressenter med inriktningen att skapa en öppen och inkluderande planprocess. Byggnadsnämnden ska öka nöjdheten hos solnabor och företagare med nämndens service och myndighetsutövning. Respektive nämndmål bryts därefter ner i aktivitetsplaner där det tydliggörs hur nämnden avser uppnå målet. För 2015 hade nämnden andra mål baserade på kommunfullmäktiges inriktningsmål. Bland annat att medborgarnas nöjdhet med att bo och leva i Solna ska öka i medborgarundersökningen år 2015 jämfört med I årsredovisningen för 2015 uppges att nämnden inte nått målet, med ett resultat på 50 jämfört med målet på 75. Med anledning av resultatet har djupintervjuer skett under hösten 2015 vilket mynnade ut i ett åtgärdsprogram med aktiviteter för att bidra till måluppfyllelsen för ökad nöjdhet med servicen. Bland annat uppdatering och förbättring av frågor och svar på hemsidan, mötesstrukturen inom enheten ska effektiviserats för att lösgöra mer tid för handläggning samt utbildning om bygglovsprocessen för kontaktcenters medarbetare sker löpande. Oktober av 13

12 I verksamhetsplanen 2017 nämns inte NKI-resultatet specifikt utan målet att öka nöjdheten hos solnabor och företagare med nämndens service och myndighetsutövning är nedbrutet på aktiviteter SKL-Nöjt kund index (NKI): Insikt Sveriges kommuner och landsting genomför varje år en undersökning kallad Insikt, där en enkät skickas till kunder som haft ett avslutat myndighetsärende med kommunen. De myndighetsområden som undersöks är brandtillsyn, bygglov, markupplåtelse (ej arrende), miljö- och hälsoskydd samt serveringstillstånd. I enkäten ställs frågor avseende service. I 2015 års undersökning ingick endast 56 deltagande kommuner, däribland Solna stad. Gällande myndighetsärende bygglov hamnade Solna på plats 32 av 56 kommuner med ett resultat på 53, med 50 svarande kunder. Som jämförelse hade Stockholm stad ett resultat på 60 med 500 svarande. Upplands-Bro toppade undersökningen med ett resultat på 78 utifrån 20 svarande Handläggningstider Från det att ärendet är komplett tar det, enligt delårsbokslutet 2016, 2-3 veckor till beslut är fattat vilket är klart under lagstadgade tiden på tio veckor. Handläggningstider har inte efterfrågats av nämnden tidigare men är nu med som ett verksamhetsmått första gången i delåret per augusti Uppföljning i Byggnadsnämnden Förvaltningschef, plan- och byggchef, bygglovschef samt enskilda bygglovsarkitekter och planarkitekter är med på nämndsammanträdena. Byggnadsnämnden får listor varje sammanträde över alla beslutade och inkomna ärenden. Vidare följs överklagade ärenden upp två gånger per år. Det finns en förteckning över avslagsbeslut mellan som vi tagit del av, och som tar upp orsaken till avslaget, huruvida ärendet är överklagat samt om avslaget vunnit laga kraft. I delårsbokslutet för 2016 redovisas kortfattat antalet beviljade bygglov, antal godkända detaljplaner m.m. Denna redovisning har vi inte kunnat finna i tidigare års bokslut. Vi har inte heller inom ramen för förstudien kunnat ta del av statistik rörande inkomna ärenden på års- eller månadsbasis Uppföljning av kontaktcenter Chefen för styrning och stöd får sedan september veckovis en servicerapport där det framgår om de olika supportgrupperna på förvaltningen har svarat inom angiven svarstid, alltså tre dagar. Denna servicerapport förmedlas till varje enhetschef som kan kontrollera om något inte har följts upp inom utsatt tid samt orsak till detta. Förutom servicerapporten får stöd och service varje månad en rapport som är en sammanställning över den gånga månaden. I denna står det över hur många av förvaltningens frågor som kontaktcenter har besvarat samt som hanterats av förvaltningen själv. Här är det inte beskrivet Oktober av 13

13 enbart bygglovsfrågor utan en samlad bild av förvaltningens frågor. Frågor till kontaktcenter kategoriseras, exempelvis i allmänna frågor om bygglov, ritningar samt pågående ärenden. Bygglovschefen uppger att denne inte fått rapport avseende kontaktcenters servicenivåer sedan tillträde i början av maj månad Både bygglovschefen och chefen för stöd och service tycker att systemet med kontaktcenter i stort fungerar bra och är en bra avlastning för handläggarna vilka kan fokusera på enstaka frågeställningar vilka rör deras ärenden specifikt. Bygglovschefen uttrycker att lite väl många frågor kommer till förvaltningen. Personalen på kontaktcenter uppges ha hög omsättning vilket kräver kontinuerliga utbildningsinsatser från plan- och byggavdelningen Intern kontroll Nämndens internkontrollplan för 2017 är med i verksamhetsplanen. I den version av dokumentet vi tagit del av finns två kontrollmoment; avtalsuppföljning samt redovisning av representation. I nämndens årsredovisning för 2015 görs en uppföljning av 2015 års fem kontrollmoment, varav ett var servicenivåer i kontaktcenter. I den uppföljningen angavs att lösningsgraden legat på ca 50 %, och att för att den ska öka behöver kontaktcenter få tillgång till verksamhetssystem. Oktober av 13

14 Anders Hägg Uppdragsledare Fredrik Markstedt Projektledare Oktober av 13