Granskning av handläggningen av bygglovsärenden

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av handläggningen av bygglovsärenden Trelleborgs kommun Adrian Göransson, revisionskonsult

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Revisionsfråga Metod och avgränsning Ny plan och bygglag 2 2 Granskningsresultat Organisation och verksamhet Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov? Bedömning Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättssäkerhet? Bedömning Sker uppföljningen av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna? Bedömning Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner? Bedömning Vilken hänsyn tas det till äldre bebyggelse, strandnära bebyggelse och den förväntade framtida höjningen av havsnivån och att mycket av jorden i Trelleborgs kommun klassas som s.k. +10 jord? Bedömning 6 3 Sammanfattande bedömning och rekommendationer 7 De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund I Plan- och bygglagen (PBL) anges när bygglov och bygganmälan krävs. Där finns också regler om tillsyn och kontroll. Bygglov krävs för att uppföra nya byggnader och anläggningar. Vidare krävs bygglov också i vissa fall för andra åtgärder, såsom vid byte av takbeläggning och när nya fönster ska tas upp. Bygglovet omfattar en prövning av platsens lämplighet eller åtgärdens förenlighet med detaljplanen. Bygganmälan krävs när byggnad eller installation uppförs eller ändras. De förtroendevalda revisorerna i Trelleborgs kommun har gett i uppdrag att granska Samhällsbyggnadsnämndens handläggning av bygglovsärenden. 1.2 Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer Samhällsbyggnadsnämnden en tillfredsställande handläggning av bygglovsärenden utifrån effektivitet och rättssäkerhet? Följande kontrollmål ingår i granskningen: Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov? Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättsäkerhet? Sker uppföljning av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna? Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner? Vilken hänsyn tas det till äldre bebyggelse, strandnära bebyggelse och den förväntade framtida höjningen av havsnivån och att mycket av jorden i Trelleborgs kommun klassas som s.k. +10 jord? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen avser Samhällsbyggnadsnämnden. Underlaget som rapporten bygger på utgörs både av skriftliga (styrdokument) och muntliga (intervjuer) källor. De granskade styrdokumenten utgörs av lagstiftning samt befintliga mål och riktlinjer för handläggningen av bygglovsärenden. Intervjuer har genomförts med följande personer: Stadsbyggnadschef, Stadsbyggnadskontoret. Handläggare (två stycken) Stadsbyggnadskontoret. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av stadsbyggnadschef och handläggare. De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 1 av 7

4 1.4 Ny plan och bygglag Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglagen (PBL) i kraft. I den nya lagen finns det en del förändringar kring bygglovsprocessen. Lagen innebär bland annat att: den som söker bygglov i sin kommun ska få besked inom tio veckor. Ansökan ska vara komplett för att de tio veckorna ska räknas. bygglov ska, till skillnad från tidigare, vinna laga kraft så att den enskilde inte långt efteråt ska riskera att drabbas av överklaganden. kommunen ska utföra tillsyn på byggarbetsplatsen, så kallade arbetsplatsbesök, minst en gång under byggtiden. Hur många besök och när dessa besök ska utföras ska skrivas med i protokollet från det tekniska samrådet och i startbeskedet. Vid besöket ska det kontrolleras att kontrollplanen följs. Den kontrollansvariga ska närvara tillsammans med byggherren. Dokumentation över besöket ska skrivas. För vissa ärenden behöver arbetsplatsbesök inte utföras. reglerna om byggkontroll stärks. Funktionen kvalitetsansvarig byts ut till kontrollansvarig, och den kontrollansvarige ska ha en oberoende ställning till utföraren. 2 Granskningsresultat 2.1 Organisation och verksamhet Samhällsbyggnadsnämnden har det politiska ansvaret för planering och byggande i Trelleborgs kommun 1. Inom ramen för detta ansvar ska nämnden ombesörja handläggningen av bygglov. Stadsbyggnadskontoret är nämndens operativa och verkställande organ avseende handläggning av bygglovsärenden. Stadsbyggnadschefen har det ledande ansvaret för plan- och byggverksamheten. På Stadsbyggnadskontoret finns, år 2011, två tjänster som bland annat sköter handläggningen av bygglov, bygganmälan samt förhandsbesked. Enligt uppgift har Stadsbyggnadskontoret haft en hög personalomsättning de senaste åren. Nuvarande stadsbyggnadschef och handläggare är förhållandevis nytillsatta och har rekryterats inom loppet av drygt ett år. Brister i den föregående arbetsledningen uppges vara anledningen till att personalomsättningen tidigare var hög. Under intervjuerna med stadsbyggnadschefen och handläggarna ombads dessa att berätta om hur de upplever den nuvarande organisationen för arbetet med bygglov. Den bild som ges är att Stadsbyggnadskontoret är inne i en fas där en ny organisation och arbetsstruktur håller på att ta form. 1 Reglemente för Samhällsbyggnadsnämnden. Beslutat av Kommunfullmäktige De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 2 av 7

5 2.2 Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov? I Stadsbyggnadskontorets verksamhetsplan 2 för år 2011 fastslås följande mål för verksamheten: God och väl utformad planberedskap. Innebörden av detta är att om kommunen har god planberedskap kan konjunktursvängningarnas uppoch nedgång mötas på ett bra sätt. Väl utformad planberedskap innebär att detaljplaner utformas för att möta långsiktig hållbar tillväxt, livskvalitet, tillgång till bra arbetstillfällen samt upplevelser. Utöver det här målet har det inte formulerats något mål för Stadsbyggnadskontorets verksamhet. Stadsbyggnadschefen och handläggarna uppger att det skulle behövas fler uppföljningsbara mål för verksamheten. Det finns inga dokumenterade riktlinjer för hur handläggningen av bygglov ska gå till. Handläggarna anser att det borde finnas fördelar med att ha dokumenterade riktlinjer för handläggningsprocessen. Bland annat skulle dokumenterade riktlinjer kunna underlätta introduktionen av nyanställda medarbetare. När det gäller riktlinjer för handläggarnas befogenheter framgår det av Samhällsbyggnadsnämndens delegationsordning 3 att bygglovshandläggarna får bifalla bygglovsärenden, medan avslag måste tas av nämnden. Det ska noteras att den gällande delegationsordningen är antagen av nämnden Enligt uppgift har Stadsbyggnadskontoret tagit fram ett förslag på en reviderad delegationsordning som snarast ska upp för beslut i nämnden Bedömning Vi bedömer att Samhällsbyggnadsnämndens mål och riktlinjer är otillfredsställande. Vi anser att uppföljningsbara mål och riktlinjer för handläggningen av bygglovsärenden är grundläggande instrument för att säkerställa att handläggningsprocessen sker effektivt. Därutöver ska det påpekas att nämnden inte reviderat sin delegationsordning utifrån den nya PBL som trädde i kraft den 2 maj Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättssäkerhet? Handläggarna finns tillgängliga per telefon för frågor eller klagomål som avser bygglov och andra bestämmelser på vardagar mellan 09:00 och 15:00. Dessutom har handläggarna besökstid mellan 10:00 och 12:00. Enskilda handläggares e- postadresser och telefonnummer finns dock inte att tillgå på kommunens hemsida. Som redan konstaterats har Samhällsbyggnadsnämnden inte dokumenterat några mål eller rutiner/riktlinjer för bygglovshanteringen. Det finns emellertid muntligt förankrade riktlinjer för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet. Riktlinjerna kan summeras på följande sätt: Alla inkommande bygglovsärende ska registreras i ärendehanteringssystemet V3D3 2 Verksamhetsplan Byggnadsnämnden, Budget Samhällsbyggnadsnämnden i Trelleborg. Delegationsordning avseende Stadsbyggnadskontorets verksamhetsområde. Antaget De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 3 av 7

6 Information om byggärendet ska delges grannarna. Vid ett grannehörande ska grannarna ges en svarstid på minst 10 arbetsdagar för att komma med yttringar över byggärendet. Handläggaren ska därefter göra minst ett besök på platsen. Om handläggarna inte bifaller byggärendet ska sökande informeras om att ärendet går att pröva i Samhällsbyggnadsnämnden. I samband med detta ska också den sökande ges tillfälle att lämna ett yttrande till nämnden. Vid avslag av bygglov ska sökande ges information om hur denna kan överklaga beslutet. Det har inte upprättats någon intern kontrollplan för Samhällsbyggnadsnämnden. Vidare uppger stadsbyggnadschefen att det inte skett något systematiskt internkontrollarbete under åren 2009 och Enligt uppgift är en internkontrollplan under framtagande Bedömning Målen/riktlinjerna för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet bedöms vara otillfredsställande. Samhällsbyggnadsnämnden har inte som rutin, att i samband med registreringen av inkommande bygglovsärenden, skicka en bekräftelse till sökande om att handlingen inkommit. Det här bedöms vara en brist i den interna kontrollen. Det är anmärkningsvärt att Samhällsbyggnadsnämnden inte har som rutin att registrera datumet för när en bygglovshandling är komplett. Mot bakgrund av att den nya plan- och bygglagen påbjuder att handläggningstiden högst ska få ta 10 veckor från det att en bygglovshandling är komplett, är det av yttersta vikt att nämnden upprättar rutiner som säkerställer att detta lagkrav uppfylls. Slutligen är vår bedömning att nämnden, genom avsaknad av en intern kontrollplan, inte säkerställer att verksamheten har en god internkontroll. 2.4 Sker uppföljningen av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna? Redan tidigare har det fastslagits att Stadsbyggnadskontoret inte arbetat med uppföljningsbara mål och likaså har det inte upprättats någon internkontrollplan som kan följas upp. Den uppföljning som görs av verksamheten finns dokumenterad i Stadsbyggnadskontorets verksamhetsplan. I den senaste planen för år 2011 görs en sammanfattning av 2010 års händelser. Där framgår att den största förändringen var att kommunens mät-, kart och GIS-verksamhet flyttades över till Stadsbyggnadskontoret. Det ska uppmärksammas att planen inte innehåller någon utförlig analys av verksamheten Bedömning Vår bedömning är att Samhällsbyggnadsnämndens uppföljningsrutiner är otillfredsställande. Vi anser att en mer genomgripande uppföljning och analys behövs för att säkerställa att verksamhetens bygglovshantering utvecklas på ett tillfredsställande sätt. De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 4 av 7

7 2.5 Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner? Stadsbyggnadskontoret har inte genomfört någon kundundersökning de senaste åren. För tillfället är det heller inte planerat att göras någon kundundersökning. Ärendehanteringssystemet V3D3 ger förutsättningar att ta fram statstik om bland annat bygglov. Enligt uppgift arbetar inte Stadsbyggnadskontoret systematiskt med att ta fram statistik för sin verksamhet. Stadsbyggnadschefen uppger att under hösten 2011 kommer Stadsbyggnadskontoret att byta ut V3D3 mot ärendehanteringssystemet ByggR. Tanken är att Stadsbyggnadskontoret i samband med bytet till ByggR också ska börja arbeta mer systematiskt med statistik. Stadsbyggnadskontoret genomför inga jämförande nyckeltalsanalyser med andra kommuner. För att få perspektiv på Trelleborgs bygglovshandläggning har statistik från ett antal andra kommuner granskats. I tabellen nedan redovisas resultatet. Tabell 1. Totalt antal bygglov 4, antal årsarbetande handläggare samt antal bygglov per handläggare. Statistiken är från år År 2009 Trelleborg 5 Karlstad 6 Eslöv Vellinge Sjöbo Hörby Tot. bygglov Årsarbetare Antal bygglov per handläggare Källa: Stadsbyggnadskontoret, Trelleborgs kommun Plan- och byggavdelningen, Karlstads kommun Stadsbyggnadsenheten, Eslövs kommun Miljö- och stadsbyggnadskontoret, Vellinge kommun Miljöoch byggnadsförvaltningen, Sjöbo kommun Plan- och byggkontoret, Hörby kommun. Statistiken visar att Trelleborg, jämfört med de andra kommunerna, har ett högt antal bygglov per handläggare. År 2010 var antalet bygglov per handläggare i Trelleborg 520, att jämföra med Karlstad 192, Eslövs kommun 190, Vellinge 329, Sjöbo 259 och Hörby 220. När det gäller Trelleborgs handläggningstider för bygglov visar den statistik som Stadsbyggnadskontoret tagit fram att år 2010 låg medelvärdet för ett bygglovsärende på 52 dagar, vilket motsvarar 10,4 arbetsveckor. Det ska betonas att statistiken avser från att ett ärende i registrerats i V3D3 tills att besked getts den sökande. Om handläggningstiden räknats från att bygglovshandlingen var komplett torde den alltså blivit kortare Bedömning Stadsbyggnadskontoret genomför varken regelbundna kundundersökningar eller jämförelser av bygglovsstatistik med andra kommuner. Detta bedöms vara betydande brister i nämndens säkerställande av verksamhetens kvalitet och effektivitet. 4 Statistiken avser både delegationsbeslut och nämndbeslut. 5 Trelleborgs kommuns statistik är från år Karlstads kommuns statistik är från år 2010 och avser såväl bygglov som bygganmälan. De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 5 av 7

8 2.6 Vilken hänsyn tas det till äldre bebyggelse, strandnära bebyggelse och den förväntade framtida höjningen av havsnivån och att mycket av jorden i Trelleborgs kommun klassas som s.k. +10 jord? Trelleborgs kommun har inget aktuellt övergripande dokument rörande kulturhistoriskt intressanta eller värdefulla byggnader i kommunen. Stadsbyggnadschefen uppger att det emellertid finns ett 40-tal äldre områdesbestämmelser som reglerar bebyggelsen i byarna på landsbygden. För tillfället bedrivs det heller inget arbete med att inventera och identifiera kulturhistoriskt intressanta byggnader i kommunen. Till detta ska läggas att Stadsbyggnadskontoret inte har någon tjänst, som antikvarie eller liknande, som har till uppgift att arbeta med den här typen av frågor. Beträffande Trelleborgs arbete med strandnära tomter framkom följande från intervjuerna: Stadsbyggnadschefen uppger att Naturvårdsverkets och Boverkets skrifter om tillämpningen av strandskyddslagstiftningen varit utgångspunkten för kommunens arbete med strandskyddet 7. Vidare har en kartläggning och översyn av strandskyddet i kommunen genomförts. Syftet med undersökningen var att få en översiktlig bild av strandskyddets status. Stadsbyggnadschefens bedömning är att kommunen har kommit relativt långt med frågor som avser strandnära tomter. Vid intervjun med stadsbyggnadschefen ställdes frågan om det tas någon särskild hänsyn till att Trelleborg har en av landets bästa åkerjordar (så kallad +10 jord) vid byggnationer. Stadsbyggnadschefen uppger att detta är en aspekt som har beaktats vid framtagande av gällande översiktsplan. När det gäller strandnära bebyggelse och den förväntade framtida höjningen av havsnivån uppger stadsbyggnadschefen att Trelleborg följer länsstyrelsens riktlinjer och tillåter inte nybyggnation om den inte klarar färdigt-golvnivå +3,0 m över medelhavsnivån Bedömning Samhällsbyggnadsnämnden bedöms inte bedriva ett tillfredsställande arbete för att säkerställa att äldre bebyggelse tas tillvara i kommunen, då det saknas en adekvat organisation för det här arbetet. Däremot gör vi, utifrån intervjun med stadsbyggnadschefen, bedömningen att Samhällsbyggnadsnämnden i samband med bygglovshanteringen beaktar aspekterna: strandnära bebyggelse, den förväntade framtida höjningen av havsnivån och att åkermarken är klassad som +10 jord. 7 Det är inte tillåtet att anlägga byggnader eller utöka tomtplatser inom strandskyddsområden, detta är reglerat i Miljöbalken. Kommuner kan emellertid pröva ansökningar om dispenser från strandskyddet. De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 6 av 7

9 3 Sammanfattande bedömning och rekommendationer Granskningens revisionsfråga har varit: Säkerställer Samhällsbyggnadsnämnden en tillfredsställande handläggning av bygglovsärenden utifrån effektivitet och rättssäkerhet? Vår bedömning är att detta inte säkerställs på ett tillfredsställande sätt. Granskningen har visat att Stadsbyggnadskontoret under de senaste åren varit föremål för en rad personella och organisatoriska förändringar. Det faller sig således naturligt att Stadsbyggnadskontoret är inne i en uppbyggnadsfas. Nedan vill vi peka på ett antal områden som bör beaktas i det pågående utvecklingsarbetet. Samhällsbyggnadsnämnden bedöms inte ha rutiner som säkerställer att handläggningen av bygglovsärenden sker effektivt. Bedömningen grundar sig på att nämnden inte har rutiner för att säkerställa att handläggningstiden håller en tillfredsställande nivå. Därtill görs det heller inga strukturerade analyser av verksamhetens effektivitet och kvalitet, exempelvis i form av jämförelser av bygglovsstatistik respektive kundundersökningar. Utifrån granskningsresultaten rekommenderas Samhällsbyggnadsnämnden att: ta fram rutiner för att säkerställa att handläggningstiden är tillfredsställande, det vill säga tiden från att en komplett ansökan om bygglov inkommit tills att handläggningen är färdig. Förslagsvis skulle nämnden kunna ta fram uppföljningsbara mål och periodiskt jämföra bygglovsverksamhetens statistik med andra kommuners genomföra återkommande kundundersökningar. Förslagsvis kan en enkät skickas ut tillsammans med bygglovet anta en ny delegationsordning som är anpassad utifrån den ny PBL. De rutiner som Samhällsbyggnadsnämnden har för att säkerställa att handläggningen av bygglovsärenden sker rättssäkert bedöms vara otillfredsställande. Bedömningen baseras bland annat på att det inte finns dokumenterade riktlinjer för hur handläggningen av bygglov ska genomföras. Därutöver finns det heller ingen internkontrollplan. Utifrån granskningsresultaten rekommenderas Samhällsbyggnadsnämnden att: dokumentera riktlinjer för hur handläggningen av bygglov ska genomföras säkerställa att det fortsättningsvis skickas en mottagningsbekräftelse till sökande ta fram en intern kontrollplan. Exempelvis skulle kontrollplanen kunna inkludera kontrollmoment som att handläggarna ska kontrollera varandras bygglovsärenden se över formen för hur den årliga uppföljningen av Stadsbyggnadskontorets verksamhet ska genomföras och presenteras. Avslutningsvis ska det påpekas att granskningen identifierat att det inte bedrivs ett tillfredsställande arbete för att säkerställa att äldre bebyggelse tas tillvara. Samhällsbyggnadsnämnden bör analysera den här iakttagelsen och eventuellt vidta åtgärder. De förtroendevalda revisorerna, Trelleborgs kommun 7 av 7