Revisionsrapport. Granskning av arbetet med ungdomar som dömts till ungdomstjänst. Sjöbo kommun. Augusti 2010 Adrian Göransson, Revisionskonsult

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av arbetet med ungdomar som dömts till ungdomstjänst Sjöbo kommun Augusti 2010 Adrian Göransson, Revisionskonsult

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning PM. En jämförande granskning av arbetet med ungdomar som dömts för brott Bakgrund Metod Lagstiftning Iakttagelser Verksamhet och organisation Bedömning och rekommendationer Mål och riktlinjer Bedömning och rekommendationer Insatser och arbetsformer för ungdomstjänst Bedömning och rekommendationer Samverkan med skolor, föreningsliv, polis och näringsliv Bedömning och rekommendationer Ledtider för ungdomstjänst Bedömning

3 1 Sammanfattande bedömning De förtroendevalda revisorerna i Sjöbo kommun har givit PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska Familjenämndens arbete med att verkställa påföljden ungdomstjänst. Granskningens revisionsfråga har varit: Har Familjenämnden på ett ändamålsenligt sätt säkerställt att det finns alternativ verksamhet för unga som begår brott? Den sammantagna bedömningen är att detta i huvudsak säkerställs på ett tillfredsställande sätt. Bedömningen baseras på att det finns en tillfredsställande organisation för handläggning och verkställande av påföljden ungdomstjänst. De mål och riktlinjer som finns för ärendegången vid ungdomstjänst bedöms på ett övergripande plan vara ändamålsenliga. Likaså bedöms Råd och stödenheten, i form av exempelvis programmen ART och Repulse, ha fungerande insatser som komplement till ungdomstjänstplatserna. Det har emellertid också identifierats ett antal brister i Familjenämndens arbete med påföljden ungdomstjänst. Bristerna kan delas in i två problemområden: Styrning. Den styrning som finns för ungdomstjänsten bedöms kunna förbättras. Exempelvis bör nämnden formulera krav på ungdomstjänstplatserna. Vidare bör det finnas riktlinjerna som påbjuder att ungdomstjänstplatsens handledare ska uppvisa utdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister. Strategiskt arbete. Det strategiska arbetet för att ackvirera nya ungdomstjänstplatser bedöms inte vara tillräckligt omfattande. Beträffande ledtiderna för ungdomstjänsten, dvs tiden mellan att ett straff döms ut tills att straffet verkställts, bedöms dessa vara tillfredsställande. Det ska dock betonas att ledtiderna bedöms kunna kortas ner. Utifrån granskningsresultaten bör Familjenämnden tillse att: frågan gällande utredningsmodellen Barns behov i centrum (BBIC) utreds närmare det tas fram mät- och uppföljningsbara mål för arbetet med ungdomstjänst i kommande verksamhetsdokument. Exempelvis skulle nämnden kunna sätta upp mål för ledtiden för ungdomstjänsten det tas fram krav på ungdomstjänstplatserna. Förslagsvis skulle kraven kunna gälla hur mycket tid handledaren ska tillbringa med ungdomen, och/eller hur mycket kontakt som fältsekreterarna ska ha med ungdomstjänstplatsens handledare riktlinjerna i dokumentet Rutin. Insatser enl LUL kompletteras med en punkt där det påbjuds att ungdomstjänstplatsens handledare ska uppvisa utdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister det arbetas mer strategiskt för att ackvirera nya ungdomstjänstplatser det ses över vilka möjligheter som finns till att formalisera de nätverk som socialtjänsten har med olika samhällsaktörer 2

4 2 PM. En jämförande granskning av arbetet med ungdomar som dömts för brott 2.1 Bakgrund Ungdomstjänst är en påföljd som regleras i socialtjänstlagen (SoL) samt lagen om unga lagöverträdare (LUL). Denna påföljd är ett alternativ till böter och är frivillig för den unge. Tingsrätten kan döma ungdomar mellan 15 och 18 år (och om särskilda skäl föreligger, ända upp till 21 år) till ungdomstjänst. Socialtjänsten är sedan januari 2007 skyldiga att verkställa domarna. Vanligtvis består ungdomstjänst av oavlönat arbete på en arbetsplats, ofta i kombination med deltagande i samtal enligt ett påverkansprogram. Ungdomstjänsten ska vara tidsbegränsad och variera mellan 20 och 150 timmar. PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sjöbo kommun granskat Familjenämndens verkställande av påföljden ungdomstjänst. Revisionsfråga: Har Familjenämnden på ett ändamålsenligt sätt säkerställt att det finns alternativ verksamhet för unga som begår brott? Kontrollmål: Hur är verksamheten för ungdomstjänst organiserad? Finns det mål och riktlinjer kring ungdomar som är dömda för brott eller som anmälts för brott? Vilka insatser och arbetsformer finns för ungdomstjänst? Samverkar socialtjänsten med skolor, föreningsliv, polis och näringsliv? Hur lång är ledtiden för ungdomstjänst, dvs tiden mellan att ett straff döms ut tills att straffet verkställts Metod Materialet består både av skriftliga (styrdokument) och muntliga källor(intervjuer). De granskade styrdokumenten utgörs bland annat av befintliga mål och riktlinjer för ungdomstjänst. Intervjuer har genomförts med: Tillförordnad enhetschef, Myndighetsenheten Handläggare, Myndighetsenheten Enhetschef, Råd och stödenheten Två fältsekreterare, Råd och stödenheten Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 3

5 2.2 Lagstiftning Tillsammans med socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd reglerar SoL kommunernas ansvar för påföljden ungdomstjänst. I SOSFS 2008:30 1 ställs ett antal börkrav upp för handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare. Föreligger det risk för att en ungdom kommer häktas bör Familjenämnden göra en förhandsbedömning om möjliga framtida åtgärder. Rutiner för ackvirering av ungdomstjänstplatser bör finnas. Ungdomstjänstplatsen bör kontrolleras så att den uppfyller de krav ansvarig nämnd har. Utsedd handledare på ungdomstjänstplatsen bör uppvisa utdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister. Det bör upprättas en arbetsplan för ungdomen som säkerställer att ungdomen bereds meningsfulla arbetsuppgifter och får det stöd han eller hon behöver. Slutligen bör ungdomstjänsten följas av ett uppföljningssamtal med ungdomen. LUL reglerar de straffrättsligt processuella reglerna, det vill säga hur rättsväsendet får och ska hantera ungdomar under 18 år då det begått brott. I LUL finns också bestämmelser om att åklagaren ska inhämta yttrande från socialtjänsten inför rättegången, i vilken socialtjänsten ska föreslå vilka insatser som är lämpliga om domstolen fäller ungdomen. 3 Iakttagelser 3.1 Verksamhet och organisation Familjenämnden har det politiska ansvaret för ungdomstjänsten i Sjöbo kommun. Det operativa arbetet är fördelat mellan enheterna Myndighetsenheten samt Råd och stödenheten. På Myndigenheten arbetar fem handläggare som bland annat utreder och lämnar yttranden om de ungdomar som är aktuella för påföljden ungdomstjänst, medan två fältsekretare på Råd och stödenheten bland annat ska säkerställa genomförandet av ungdomstjänsten. Fältsekreterarna uppskattar att handläggningen av ungdomstjänstärenden upptar mellan 15 och 20 procent av deras totala arbetstid. Arbetsfördelningen mellan Myndighetsenheten samt Råd och stödenheten kan beskrivas i termer av beställare och utförare, där den förra är beställare och den senare utförare. Arbetsgången vid ett ungdomstjänstärende kan summeras som följer: Myndighetsenheten ska på begäran från Tingsrätten (åklagare) skriva ett yttrande om huruvida berörd ungdom är föremål för särskilt vårdbehov eller om densamme kan dömas till ungdomstjänst. Parallellt med yttrandet öppnar handläggaren också en utredning enligt SoL kap. 11 för att utreda ungdomens sociala situation och eventuella behov av insatser. När domen vunnit laga kraft inkommer den från Tingsrätten till Myndighetsenheten. Därifrån vidarebefordras yttrande, genomförandeplan och annan nödvändig information till Råd och stödenheten. På Råd och stödenheten genomförs ett trepartsmöte med socialsekreterare, fältsekreterare, den enskilde ungdomen och dennes vårdnadshavare för 1 Socialstyrelsens allmänna råd Handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare (SOSFS 2008:30). 4

6 att diskutera situationen 2. Fältsekreterarna försöker sedan med utgångspunkt från genomförandeplanen och trepartsmötet finna en ungdomstjänstplats som motsvarar ungdomens behov. Om den enskilde ungdomen skulle misskötta sin ungdomstjänst ska Råd och stödenhetens fältsekreterare kontakta Myndighetsenheten som i sin tur ska kontakta Åklagarmyndigheten, vilket kan leda till nya påföljder. Redogörelsen från ovan kan schematiskt visas på följande sätt: Översiktligt organisationsschema över Sjöbo kommuns organisation kring påföljden ungdomstjänst. Intervjuade representanter från Myndighetsenheten samt Råd och stödenheten upplever att samarbetet dem emellan fungerar väl. Enligt intervjuade verkställs påföljden ungdomstjänst oftast inom rimlig tid 3. Sjöbo är en av totalt tre kommuner i Skåne som inte arbetar med Socialstyrelsens utredningsmodell Barns behov i centrum (BBIC) 4. Vid intervjuerna med 2 Även i de fall ungdomen är myndig uppmuntras föräldrarna att delta i så stor utsträckning som möjligt. 3 Se avsnitt Syftet med BBIC är att stärka barnperspektivet och delaktigheten för barn, unga och deras familjer. Systemet ska också skapa enhetlighet över landet samt förbättra och bibehålla kvaliteten i den sociala barn- 5

7 representanterna för Myndighetsenheten ombads de reflektera över kommunens beslut att inte tillämpa BBIC och hur det påverkar deras arbete. Svaren visar på en viss kluvenhet till beslutet då intervjuade både kan se för- och nackdelar med modellen. Å ena sidan anses BBIC dokumentationsmetodik ge goda underlag till jämförelser med andra kommuner och genom det ökar möjligheten till att säkerställa verksamhetens kvalitet. Å andra sidan anses BBIC fordra stora resurser när den ska implementeras i verksamheten. Förutom dessa två synpunkter nämndes också att kommunen beslut gällande BBIC kan försvåra rekryteringen av nya handläggare, eftersom många handläggare är utbildade i metodiken och därmed vill arbeta i kommuner som tillämpar den. Enligt intervjuad tillförordnad enhetschef pågår det en diskussion på enheten och med politikerna om huruvida BBIC ska införas eller ej. Vidare betonar den tillförordnade enhetschefen att trots Myndighetsenheten inte tillämpar BBIC hindrar inte det enheten från att samarbeta med andra kommuner. Exempelvis samarbetar enheten med kommunerna i Sydöstra Skånes Samarbetskommitté (SÖSK) 5 när det gäller handläggningsärenden Bedömning och rekommendationer Organisationen och verksamheten för ungdomstjänsten bedöms tillfredsställande. Familjenämndens val att inte använda sig av BBIC är dock anmärkningsvärt. Intervjusvaren visar att det finns en viss ambivalens bland intervjuade gällande BBIC. Frågan beträffande BBIC är av yttersta vikt för socialtjänsten i Sjöbo kommuns framtida arbete. Med anledning av detta bör nämnden överväga att utreda BBIC-frågan närmare. Utifrån granskningsresultaten bör Familjenämnden tillse att: frågan gällande utredningsmodellen Barns behov i centrum (BBIC) utreds närmare 3.2 Mål och riktlinjer I Råd och stödenhetens verksamhetsplan 6 finns syfte och mål formulerat för kommunens ungdomstjänst: Ungdomstjänst skall ha en gränssättande funktion och vägledande roll Målet med ungdomstjänst är att bryta kriminalitet genom snabb, tydlig åtgärd Det finns emellertid inga uppföljningsbara mål som har någon koppling till ungdomstjänst. Enhetschefen för Råd och Stödenheten uppger dock att verksamhetens och ungdomsvården. För att få arbeta med BBIC måste kommunerna ansöka om en licens från Socialstyrelsen. Merparten av Sveriges kommuner arbetar aktivt med BBIC. 5 Förutom Sjöbo ingår också Simrishamn, Tomelilla och Ystad. 6 Verksamhetsbeskr./plan. Ungdomstjänst. Fastställd/godländ av Petra West Stenkvist

8 kvalitet följs upp genom enkäter som varje brukare ges möjlighet att besvara när dennes ärende är avslutat. Inledningsvis redogjordes för socialstyrelsens bör-krav för handläggning av unga lagöverträdare (se avsnitt 3.1). Nedan skildras hur Myndighetsenhetens samt Råd och stödenhetens rutiner 7 förhåller sig till dessa. I de fall handläggarna får kännedom om att en ungdom kommer att häktas görs en förhandsbedömning om en utredning ska öppnas eller ej. Det finns rutiner för ackvirering av ungdomstjänstplatser (se avsnitt 3.3). Familjenämnden har inte formulerat några krav på arbetsplatserna för ungdomstjänsten. Vidare har fältsekreterarna inte som rutin att begära att handledaren på ungdomstjänstplatsen ska uppvisa utdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister. Fältsekreterarna menar att det i vissa fall kan vara svårt att finna ungdomstjänstplatser och att en sådan rutin antagligen skulle göra det ännu svårare. För samtliga ungdomar tas det fram ett arbetsschema. Efter att ungdomstjänsten genomförts har fältsekreterarna ett uppföljningssamtal med den enskilde ungdomen och ungdomstjänstplatsens handledare Bedömning och rekommendationer Familjenämnden bedöms ha tillfredsställande mål och riktlinjer. Det finns dock utrymme för förbättring. Säkerställandet av att verkställandet av ungdomstjänsten sker inom en rimlig tid hade kunnat stärkas genom att nämnden satt upp mål för ledtiderna. Nämnden hade också med fördel kunnat ta fram grundläggande krav som ska gälla för en ungdomstjänstplats. Vidare borde nämnden ha som rutin att kontrollera ungdomstjänstplatsernas handledares belastningsregister. Detta för att säkerställa att den enskilde ungdomens handledare har förutsättningar att fungera som en god förebild. Utifrån granskningsresultaten bör Familjenämnden tillse att: det tas fram mät- och uppföljningsbara mål för arbetet med ungdomstjänst i kommande verksamhetsdokument. Exempelvis skulle nämnden kunna sätta upp mål för ledtiden för ungdomstjänsten det tas fram krav på ungdomstjänstplatserna. Förslagsvis skulle kraven kunna gälla hur mycket tid handledaren ska tillbringa med ungdomen, och/eller hur mycket kontakt som fältsekreterarna ska ha med ungdomstjänstplatsens handledare riktlinjerna i dokumentet Rutin. Insatser enl LUL kompletteras med en punkt där det påbjuds att ungdomstjänstplatsens handledare ska uppvisa utdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister 7 Stycket bygger dels på de riktlinjer som finns dokumenterat i Rutin. Insatser enl LUL. Fastställd/godkänd av Petra West Stenkvist och dels vad som framkommit i intervjuerna. 7

9 3.3 Insatser och arbetsformer för ungdomstjänst Tillvägagångssättet vid tillsättandet av en ungdomstjänstplats är att fältsekreterarna på Råd och stödenheten kontaktar arbetsplatser och föreningar som de tror kan vara intresserade av att ta emot ungdomen. Ibland kan också ungdomen eller dess vårdnadshavare komma med förslag på en lämplig arbetsplats. Enligt fältsekreterarna är det ofta föreningar och kommunal verksamhet som tillhandahåller ungdomstjänstplatser. Arbetsuppgifterna är ofta kopplade till lagerarbete och vaktmästeri. Fältsekreterarna uppger att det periodvis varit svårt att hitta ungdomstjänstplatser. För att ackvirera nya ungdomstjänstplatser har fältsekreterarna skickat ut information om påföljden till arbetsgivare i kommunen. Enligt fältsekreterarna skulle emellertid det strategiska arbetet med att marknadsföra ungdomstjänsten kunna vidareutvecklas och ske mer frekvent. Råd och stödenhetens fältsekreterarna kan i de fall det är aktuellt för ungdomen erbjuda olika biståndsinsatser. Sammanlagt kan en tredjedel av den utdömda ungdomstjänsten avtjänas genom olika former av samtalsterapi. Två program som Råd och stödenheten har är ART, Aggression Replacement Training (ges i grupp) samt Repulse (ges individuellt). Programmen ska lära ungdomen/-arna att hantera sina aggressioner Bedömning och rekommendationer De biståndsinsatser som Råd och stödenheten har bedöms vara tillfredsställande. Arbetet med att ackvirera nya ungdomstjänstplatser skulle dock kunna förbättras. Nämnden bör i större utsträckningen bedriva ett strategiskt arbete för att ackvirera nya ungdomstjänstplatser. Utifrån granskningsresultatet bör Familjenämnden tillse att: det arbetas mer strategiskt för att ackvirera nya ungdomstjänstplatser. 3.4 Samverkan med skolor, föreningsliv, polis och näringsliv Det finns inga strukturerade nätverk för samverkan med föreningar och företag. Fältsekreterarna försöker istället hålla en regelbunden kontakt med handledarna på arbetsplatserna. Enligt fältsekreterarna är det viktigt att visa arbetsgivarna och handledarna uppskattning för deras insatser. De försöker bibehålla kontakten genom att exempelvis skicka julkort och information om föreläsningar som kommunen har. Vidare brukar också handledaren få en present som tack för insatsen vid ungdomstjänsten. Enligt intervjuade finns det en kontinuerlig dialog med polis och skolor i olika samarbetsprojekt. 8

10 3.4.1 Bedömning och rekommendationer Den samverkan Familjenämnden har med olika samhällsaktörer bedöms tillfredsställande. Samarbetet skulle dock kunna vidareutvecklas genom att formalisera nätverken och på så sätt arbeta mer strategiskt mot de olika samhällsaktörerna. Utifrån granskningsresultatet bör Familjenämnden tillse att: det ses över vilka möjligheter som finns till att formalisera de nätverk som socialtjänsten har med olika samhällsaktörer 3.5 Ledtider för ungdomstjänst År 2009 dömdes totalt 8 ungdomar till ungdomstjänst i Sjöbo kommun. Sex av dessa straff verkställdes under år 2009, ett verkställdes under 2010 och ett pågår för närvarande. Fram till har sju ungdomar dömts till ungdomstjänst i Sjöbo kommun. En ökning som den intervjuade tillförordnade chefen på Myndighetsenheten anser är stor. Enligt lagen (1998:620) om belastningsregister gallras ungdomstjänsten tio år efter domen, samtidigt som böter gallras fem år efter domen. I regeringen proposition Gallring ur belastningsregistret av uppgifter om unga lagöverträdare (2009/10:191) föreslås det att även ungdomstjänst ska gallras fem år efter domen om uppgifterna avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet. En diskussion som kretsat runt den föreslagna lagändringen är att fler ungdomar kommer att välja påföljden ungdomstjänst. I Sverige väljer en betydande del av ungdomarna böter istället för ungdomstjänst för att fortare försvinna ur belastningsregistret. Vid intervjutillfällena ställdes frågan om de intervjuade tror att antalet ungdomstjänster kommer öka om den föreslagna lagändringen antas av riksdagen. Samtliga av de intervjuade tror inte att antalet ungdomstjänster kommer öka nämnvärt. I socialtjänstlagens 5 kap 1 b fastslås att Kommunen skall sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. Intentionen bakom lagstiftningen är att en reaktion på brottet ska komma snabbt när unga har begått brott 8. I tabellen nedan redogörs Sjöbo kommuns ledtider för påföljden ungdomstjänst. 8 Socialstyrelsen, artikelnummer Barn och unga som begår brott. Handbok för socialtjänsten. 9

11 Tabell 1. Ledtider för ungdomstjänst under år Ledtiderna är beräknade från att domen inkommit tills att ungdomen påbörjat respektive avslutat sin ungdomstjänst. 9 Från inkommen dom tills påbörjad ungdomstjänst Från inkommen dom tills avslutad ungdomstjänst Medelvärde i veckor 12,6 19,9 Median i veckor 10,5 20 Medelvärdet i antal veckor från att domen inkommit till socialtjänsten tills att ungdomstjänsten påbörjats var 12,6. Motsvarande siffra för Från att domen inkommit tills avslutad ungdomstjänst var 19,9 veckor. Den längsta ledtiden för Från dom tills påbörjad ungdomstjänst var 24 veckor, medan den kortaste var 3 veckor. Som redan återgetts anser intervjuade att ledtiderna ibland är för långa. Enligt intervjuade fältsekreterarna är det betydelsefullt att ungdomstjänsten verkställs skyndsamt. Dels därför att ungdomen i fråga ska koppla brottet med straffet och dels för att ungdomen ska kunna lägga brottet bakom sig. En förklaring som fältsekreterarna ger till att ledtiden för Från dom tills påbörjad ungdomstjänst kan vara lång är att ungdomstjänsten främst ska avtjänas på ungdomens fritid. Detta eftersom ungdomen inte ska komma efter i sitt skolarbete Bedömning Ledtiderna för ungdomstjänst bedöms tillfredsställande. Det ska emellertid understrykas att nämnden fortfarande bör kunna korta ner ledtiderna. 9 Statistiken avser ledtiden för 7 av totalt 8 ungdomstjänster. Detta innebär att en ungdomstjänst inte räknats in i statistiken. Förklaringen till detta är att ungdomen i fråga inte påbörjat sin ungdomstjänst. 10

12 Namnförtydligande Namnförtydligande 11