Revisionsrapport Burlövs kommun. Granskning av bygglovshanteringen

Transkript

1 Revisionsrapport 2010 Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen Jakob Smith, augusti 2010

2 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING INLEDNING Bakgrund och syfte Tillvägagångssätt MILJÖ- OCH BYGGNÄMNDEN Lagstiftning FÖRVALTNINGENS BYGGLOVSHANTERING Information till sökande Handläggningsprocessen Sanktioner Bemanning ANALYS... 8 BILAGA Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

3 Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av revisorerna i Burlövs kommun genomfört denna rapport med syfte att granska hur bygglovshanteringen ser ut samt vilka interna kontroller som görs för att säkerställa processen. Granskningen har genomförts genom analys av väsentliga styr- och processdokument samt genom intervjuer med förvaltningschef tillika stadsarkitekt och kommunens bygglovsarkitekt. Rapporten har kvalitetsgranskats genom att de som intervjuats har läst igenom rapporten. Bygglovsverksamheten är förhållandevis hårt lagreglerad genom plan- och bygglagen (1987:10). Lagstiftningen reglerar tillexempel själva bygglovsprocessen och vilka sanktionsmöjligheter som finns. Plan- och bygglagen håller för närvarande på att ses över och ett förslag från regeringen ligger vid granskningstillfället på riksdagens bord. Våra förslag till fortsatt utveckling sammanfattas enligt följande: Vår bedömning är att miljö- och byggnämnden bör överväga att införa ett styrsystem som inkluderar mätbara mål. Sådana mål skulle kräva bättre uppföljningsverktyg i form av ett mer anpassat IT-stöd. Uppföljning och mål kan dessutom redovisas för nämnden som därmed får ett bättre underlag för beslut. Kommunen bör upprätta rutiner för att skicka ut s.k. mottagarbevis till den sökande när alla handlingar inkommit i ett ärende. Detta dels för att förbättra den egna mätningen av handläggningstiden och dels för att förbereda sig på införandet av den nya lagstiftningen som planeras träda ikraft den 2 maj Nämnden bör vidare överväga att vid vissa tillfällen följa upp hur brukarna eller kunderna uppfattar verksamheten, detta i syfte att fånga upp utvecklingsområden för verksamheten. I syfte att förebygga ett eventuellt jävsförhållande bör aktuella nämnder upprätta rutiner för när och hur förvaltningschef/stadsarkitekt kan medverka i de processer som omfattar förvaltningens egna ärenden. Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

4 1. Inledning 1.1 Bakgrund och syfte I plan- och bygglagen (PBL) anges när bygglov och bygganmälan krävs. Där finns också regler om tillsyn och kontroll. Bygglov krävs, med vissa undantag för att uppföra nya byggnader, göra tillbyggnader eller ta i anspråk byggnader helt eller delvis för nytt ändamål. Bygglov krävs också för andra åtgärder som exempelvis att bygga plank, sätta upp skyltar osv. Bygglovet omfattar i huvudsak en granskning av den yttre utformningen, placeringen på tomten och byggnadens användning. Byggnadsnämnden ska på ansökan även ge förhandsbesked om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på avsedd plats. Behovet av förhandsbesked gör sig starkast gällande för åtgärder utanför detaljplan. I Bulövs kommun ansvarar Miljö- och byggnämnden för myndighetsutövningen avseende bygglov. En grundläggande förutsättning för kommunens hantering av bygglov är att ärenden handläggs i enlighet med lagstiftningen, vilket ytterst innebär att den ska vara rättsenlig och likvärdig. Det är av största vikt att medborgarna vet att de behandlas lika vid prövning av bygglovsärenden. Vid myndighetsutövningen ska bemötandet vara professionellt, kompetent och objektivt. Ernst & Young har på uppdrag av revisorerna i Burlövs kommun genomfört denna rapport med syfte att granska hur bygglovshanteringen ser ut samt vilka interna kontroller som görs för att säkerställa processen. Revisionsfrågor Vad innebär kommunens ansvar för bygglovshantering? Finns en dokumenterad rutin för bygglovsprocessen? Hur ser den ut? Hur lång är handläggningstiden? Hur ofta ges avslag? Lämnas information om möjligheten att överklaga? Hjälper handläggaren till med överklagandet? Vad händer om ett bygglovsbeslut inte följs? Sanktioner? Hur följs bygglovsbesluten upp och hur säkerställer kommunen att de följs? Hur följs kundnöjdheten upp? 1.2 Tillvägagångssätt Granskningen har genomförts genom analys av väsentliga styr- och processdokument samt genom intervjuer med förvaltningschef tillika stadsarkitekt och kommunens bygglovsarkitekt. Se bilaga 1 för förteckning över intervjuade personer. Rapporten har kvalitetsgranskats genom att de som intervjuats har läst igenom rapporten. Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

5 2. Miljö- och byggnämnden Nämnden svarar för prövning och tillsyn av hälsoskydd, miljöskydd, naturvård, livsmedel, djurskydd och smittskydd. Nämnden svarar vidare för frågor som rör sotning och brandskyddskontroll samt bygglovsverksamheten enligt Plan- och bygglagen. Målen för verksamheten består av kommunfullmäktiges övergripande målformulering som anger att i Burlövs kommun ska ha en god boendemiljö, en effektiv och rättssäker handläggning och invånarna ska känna sig delaktiga. Målen för verksamheten finns formulerade i Anvisningar för uppföljning av övergripande mål och är enligt uppgift antagna Nämnden har för sin del inte brutit ner de övergripande målen till mätbara mål som löpande kan följas upp. Förvaltningen har inga interna mål för hur lång tid en bygglovsansökan får ta men har noterat att den nya plan- och bygglagen (PBL), som just nu bereds i riksdagen föreslår att det inte ska behöva ta mer är tio veckor efter det att handlingarna inkommit till dess att beslut fattas eller förhandsbesked kan ges. Enligt förvaltningens egna beräkningar fattas beslut om de flesta bygglovsärendena inom denna tidslimit. 2.1 Lagstiftning Plan- och bygglag (1987:10) är den lag som reglerar bygglovsverksamheten. Vissa förenklingar har gjorts i lagen under senare år, som gör att färre insatser kräver bygglov för privatpersoner. Exempel på insatser som inom vissa måttbegräsningar är undantagna från bygglov är uppförande av s.k. friggebodar och ändringar av fasad eller tak inom detaljplanerat område. Kommunen kan dock kräva bygglov även för dessa insatser, om området utgör en särskilt värdefull miljö. Även uppförande av mur, plank eller skärmtak på olika former av uteplatser är inom vissa måttbegräsningar undantagna från kraven på bygglov. Som beskrivits ovan görs nu en översyn av PBL vilken innehåller ytterligare förenklingar i bl.a. bygglovsprocessen. Ett nytt inslag i lagstiftningen föreslås bli en reglering av handläggningstiden till tio veckor från det att samtliga handlingar inkommit till kommunen. Propositionens förslag till reglering avseende handläggningstiden återges nedan: 27 Byggnadsnämnden ska handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked inom tio veckor från det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas en gång med högst tio veckor utöver de ursprungliga tio veckorna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut. Bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis finns i 8 lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. I författningskommentarerna förtydligar regeringen ytterligare: Tidsfristen börjar löpa den dag då den till byggnadsnämnden inkomna ansökningen är fullständig. Om byggnadsnämnden behöver förlänga tiden, får nämnden besluta om förlängning vid endast ett tillfälle under handläggningens gång. Det är alltså inte möjligt att förlänga en gång och sedan förlänga vid ytterligare ett tillfälle. Lagen föreslås träda i kraft den 2 maj Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

6 3. Förvaltningens bygglovshantering 3.1 Information till sökande För att frigöra tid för bygglovshandläggningen genom att minska antalet förfrågningar från sökanden informerar förvaltningen om ansökningsprocessen på olika sätt. Viktiga verktyg i informationsspridningen är kommunens hemsida och broschyrer i pappersform. Alla detaljplaner finns elektroniskt som kan skickas via e-post till sökande. Förvaltningen har därutöver besökstider vardagar kl och på måndag därutöver även kl Bygglovsarkitekten är mån om att prata med de som vill skicka in ansökningar för att på så sätt få in kvalité i handlingarna och korta handläggningstiderna. På hemsidan finns de blanketter som behövs i ansökningsprocessen upplagda, men inte möjligheten att ansöka elektroniskt eftersom ritningarna måste komma in i rätt format. Informationsbroschyrer kring olika delar i bygg- och ansökningsprocessen ligger också på hemsidan, liksom länkar till information från boverket. Vidare informeras alltid om möjligheten till att överklaga ett beslut, och besvärshänvisning skickas alltid ut med beslutet. Även grannar som haft synpunkter på bygglovet får information om möjligheten att överklaga beslutet. 3.2 Handläggningsprocessen Det finns en upprättad rutin, dock inte antagen av nämnden, för handläggningen av bygglovsärenden. Processen är också förhållandevis hårt lagreglerad och tjänstemännen har inte utrymme att frångå lagstiftningen. Då bygglovsärenden inkommer till kommunen registreras de i kommunens diariesystem; LEX. Systemet är det IT-stöd förvaltningen har för att löpande följa förändringar i ärendestocken, förvaltningens uppföljning är således beroende av diariesystemet. Enligt uppgift vid intervjutillfället angavs att systemet inte var anpassat för uppföljning av bygglovsärenden och förvaltningen hade svårt att ut systemet hämta information kring t.ex. den aktuella ärendebalansen. Varje vecka har de bygglovsansvariga ett internt möte då ärendena fördelas mellan handläggarna, främst bygglovsarkitekten och byggnadsinspektören. Ärendeflödet är svårprognostiserat och antalet ärenden kan fluktuera över tiden inkom i alla fall 205 bygglovsärenden och året dessförinnan inkom 180 ärenden. Antalet avslag är enligt uppgift mycket få, de flesta ärenden som har brister eller inte kan beviljas i sin ursprungliga form förändras efter diskussioner med berörda tjänstemän alternativt dras tillbaka för att slippa betala handläggningskostnaden vid ett förväntat avslag var antalet beslutade avslag 0. Handläggningstiden uppges normalt vara kortare än tre månader från det att korrekta handlingar inkommit. Denna uppgift bygger dock på en bedömning från de intervjuade, som har svårt att ur systemet hämta tillförlitlig information ur IT-systemet. Miljö- och byggnämnden följer därför inte löpande hur ärendestocken förändras över tiden. Därutöver finns det mer komplicerade fall där handläggningstiden kan dra ut på tiden. Enligt intervjuerna, är det remisstiden på tre veckor till bl.a. Räddningstjänsten och andra kommunala servicefunktioner, samt t.ex. vägverket och banverket som ska ha möjlighet att yttra sig, som tar tid under handläggningen, remissförfarandet kan också det dra ut på tiden. När ärendet är färdigberett med remissinstanserna och eventuella korrigeringar beaktats ges Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

7 grannar möjlighet att yttra sig över ärendet i de fall mindre avvikelser från gällande detaljplan eller fastighetsplan förekommer i ärendet. Burlövs kommun vill att grannarnas synpunkter efterfrågas av kommunen och nöjer sig inte enbart med en namnunderskrift som den sökande har inhämtat. Denna process tar naturligtvis också tid i anspråk. Då en byggnad färdigställts ska ansökan om ett s.k. slutbevis skickas in till kommunen. När detta beviljats avslutas ärendet på kommunen. Kommunen följer inte på ett systematiskt sätt upp kundnöjdheten. Den eventuella återkoppling som ansvariga för verksamheten får, är om personer ringer upp för att meddela sin uppfattning om handläggningen av deras ärende. 3.3 Sanktioner För det fall att byggnation inte följer beslutade bygglov eller byggnader uppförs utan bygglov drabbas den ansvarige (ägaren) av sanktioner. Även om kommunens tjänstemän inte aktivt åker ut och kontrollerar resultatet eller utreder olika byggnader har de enligt uppgift en god kännedom om vilka byggnader som finns och vad detaljplaner och bygglov medger. Deras uppfattning är att eventuella tveksamheter ofta kommer till deras kännedom förr eller senare. Om en byggnad uppförts utan bygglov eller på annat sätt än vad bygglovet medger bedömer tjänstemännen om bygglov kan beviljas. Om så är fallet, kan efter ansökan, ett bygglov beviljas i efterhand mot en extra kostnad om fyra gånger bygglovstaxan. Om bygglov inte kan beviljas i efterhand måste byggnaden/anläggningen/åtgärden tas bort eller återställas. Dessa sanktioner följer av 10 kap. 4 PBL. 3.4 Bemanning På många byggkontor i landets kommuner är personalförsörjning av bygglovshandläggare ett stort problem. Inte minst är det ofta en känslig och riskutsatt verksamhet eftersom antalet handläggare är begränsat. I Burlöv finns det en stadsarkitekt som tillika är förvaltningschef för samhällsbyggnadsförvaltningen, som hanterar frågor under såväl miljö- och byggnämnden som den tekniska nämnden. Vidare finns det en bygglovsarkitekt, en byggnadsinspektör och en administrativ assistent. De senare två har även andra arbetsuppgifter utanför bygglovs- /bygganmälansprocessen. Med lagförslaget om en ny plan- och bygglag förutspås att arbetsuppgifter tillkommer som kräver kommunens resurser vid hanteringen av bygglov. Vid intervjuerna påtalades att ett jävsförhållande skulle kunna uppstå eftersom stadsarkitekten som har en viktig funktion i beslutandeprocessen avseende bygglov under miljö- och byggnämnden också är förvaltningschef för kommunens fastighetsenhet som är organiserad under den tekniska nämnden. Kommunens fastighetsenhet ansöker om flera bygglov varje år. Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti

8 4. Analys Vi noterar inledningsvis att kommunen saknar nedbrutna mål för bygglovsverksamheten. Det kan vara svårt att formulera mätbara mål som leder till en effektiv verksamhet samtidigt som kvaliteten bibehålls och lagstiftningen beaktas. Dock kan målstyrning också vara ett effektivt sätt att mäta och följa upp verksamheten så att nämnd och fullmäktige kan förvissa sig om att verksamheten utvecklas åt rätt håll. Vår bedömning är att miljö- och byggnämnden bör överväga ett sådant styrsystem. Krav på bättre uppföljning och återrapportering i förhållande till verksamhetens mål kommer att kräva bättre uppföljningsrutiner än vad som nu finns tillgängliga i form av diariesystemet LEX. Ett bättre IT-stöd för ärendehanteringen inom bygglovsverksamheten får därför ses som en del i en starkare uppföljning och målstyrning. Tydligare mål som kontinuerligt följs upp och redovisas inför nämnden kan därutöver vara ett utmärkt styrverktyg för nämnden och underlag inför budgetberedning och andra väsentliga processer/beslut. För att förbättra den egna mätningen av ett ärendes handläggningstid och även för att förbereda sig på införandet av den nya lagstiftningen som planeras träda ikraft den 2 maj 2011 bör kommunen redan nu upprätta rutiner för att skicka ut s.k. mottagarbevis till den sökande när alla handlingar inkommit i ett ärende. Vår uppfattning är att kommunens kontakt med medborgarna synes fungera tillfredsställande avseende tillgänglighet och information. Dock borde nämnden överväga att vid vissa tillfällen följa upp hur brukarna eller kunderna uppfattar verksamheten, detta i syfte att fånga upp utvecklingsområden för verksamheten. Resultatet av sådana mätningar kan också indikera på om oegentligheter i verksamheten skulle förekomma, t.ex. mutbrott, vilket kommuner alltid måste vara uppmärksamma mot. Kommunen bör överväga det jävsförhållande som påtalades vid intervjun. Det bör upprättas rutiner för när och hur förvaltningschef/stadsarkitekt kan medverka i de processer som omfattar förvaltningens egna ärenden. Burlöv den 18 augusti 2010 Jakob Smith Bilaga 1 Följande personer har intervjuats eller på annat sätt bidragit med information till granskningen: Jan Hansson, ordf. Miljö- och byggnämnden Mona Svensson, förvaltningschef samhällsbyggnadsförvaltningen, stadsarkitekt Evert Olsson, bygglovsarkitekt Burlövs kommun Granskning av bygglovshanteringen, augusti