Granskning av Upphandlingar

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av Upphandlingar Tekniska nämnden Ängelholms kommun Januari 2010 Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund och syfte Metod och avgränsning Lag och policy upphandling Lagen om offentlig upphandling, LOU Kommunens organisation, ansvar och rollfördelning inom upphandlingsområdet Kommunens upphandlingsgrupp Upphandlingstjänster Intern kontroll Fem upphandlingar inom Tekniska nämnden Ahlsell Verktyg AB, järnhandelsvaror Bedömning Fastighetsunderhåll, ramavtal inom 17 olika fackområden Bedömning Ramavtal; Asfaltbeläggning Bedömning Ramavtal; Tekniska Konsulttjänster Bedömning Slamtömning Bedömning Sammanfattande synpunkter och bedömning

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte Pricewaterhouse Coopers har på uppdrag av Ängelholms kommuns revisorer granskat Tekniska nämndens upphandlingar inom olika verksamheter. Syftet med granskningen är att bedöma hur genomförda upphandlingar förhåller sig till kommunens inköpspolicy, lagen om offentlig upphandling (LOU) samt Tekniska nämndens regler för delegation. Granskningen har genomförts utifrån ett riktat urval av upphandlingar. Följande kontrollmål ingår i granskningen: Är upphandlingsverksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfördelning mellan central inköpsenhet och respektive inköpsansvarig i verksamheterna? Finns det regler och riktlinjer i tillräcklig omfattning? Efterlevs dessa och är den interna kontrollen tillfredställande? 1.2 Metod och avgränsning Den övergripande revisionsfrågan är att, utifrån befintlig dokumentation i form av beslutsunderlag, beslut och annan relevant dokumentation, skapa underlag för att bedöma om upphandlingarna har genomförts i enlighet med kommunens inköpspolicy, LOU och Tekniska nämndens regler för delegation. Granskningen innefattar däremot inte att bedöma om upphandlingarna har genomförts på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Insamling har skett av befintliga beslutsunderlag och beslut. Analys av materialet har gjorts samt kompletterats med intervjuer. Granskningen omfattar ett urval om fem upphandlingar som Tekniska nämnden har genomfört mellan 2007 och Urvalet av upphandlingar har gjorts tillsammans med kommunens inköpsenhet och Tekniska kontoret, med utgångspunkt i väsentlighet och risk. Upphandlingarna har granskats utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Upphandlingsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Avtalstecknande Intervjuer har genomförts med kommunens inköpschef, förvaltningschefen för Tekniska kontoret samt handläggare för respektive upphandling. 3

4 Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 Lag och policy upphandling 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU Ängelholms kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. Som ett komplement till lagstiftningen har Ängelholms kommunfullmäktige antagit en inköps- och upphandlingspolicy för Ängelholms kommun som skall tillämpas av alla nämnder vid all anskaffning. Tidigare LOU har sedan ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall de nya reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter de nya upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. De nya reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller bl a nya och förhöjda tröskelvärden. Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande: Byggentreprenader euro Varor och tjänster (försörjningslagen) euro Varor och tjänster (kommuner, landsting) euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. 4

5 Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna a n- bud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på skriftligt förfrågningsunderlag och skriftliga anbud. Direktupphandling får användas om värdet är lågt, eller om synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Den ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Ramavtal Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera levera n- törer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande. Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa metoder: 1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte ske. 2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangordnade leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras. 3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre leverantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förnyad konkurrensutsättning. 5

6 Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades. 2.2 Kommunens organisation, ansvar och rollfördelning inom upphandlingsområdet Den 15 december 2008 fastställde kommunfullmäktige en ny inköps- och upphandlingspolicy. I inledningen fastslås att policyn ska ligga till grund för Ängelholms kommuns inköp och upphandling av varor, tjänster, byggkoncession, byggentreprenader och projekttävlingar samt för leasing, hyra och hyrköp. Syftet med upphandlingspolicyn uppges vara att tydligt ange vad som, utöver LOU, gäller för Ängelholms kommun i upphandlingsfrågor. Enligt policyns avsnitt om ansvarfördelning är det kommunstyrelsen som ansvarar för uppföljning av upphandlingspolicyn. Kommunstyrelsen har delegerat det operativa ansvaret för upphandlingsverksamheten till centrala upphandlingsenheten på ekonomikontoret. För närvarande utgörs upphandlingsenheten av 1,0 inköpschef samt 1,0 upphandlare/jurist. Upphandlingsenhetens roll är bland annat att vara kommunens allmänna expertfunktion på upphandling och samordna och genomföra förvaltningsgemensamma varu- och tjänsteupphandlingar. Enheten ska också informera och erbjuda utbildning till ansvariga inom förvaltningarna. Utöver det ska upphandlingsenheten leda kommunens upphandlingsgrupp samt tillhandahålla upphandlingstjänster till de kommuner som tecknat avtal med Ängelholms kommun (se nedan). Upphandlingar som inte täcks av förvaltningsövergripande avtal ansvarar varje nämnd/styrelse och förvaltningschef för. Ansvaret följer verksamhetsansvaret enligt respektive nämnds delegationsordning och respektive förvaltning ska ha ett system som kan följa upp de egna upphandlingarna. Direktupphandlingar handläggs av respektive förvaltning. Av policyn framgår att gränsen för lågt värde vid direktupphandling är sju (7) prisbasbelopp för enskild förvaltning och femton (15) prisbasbelopp för direktupphandlingar som stöds av centrala upphandlingsfunktionen. För år 2009 är prisbasbeloppet kronor Kommunens upphandlingsgrupp I den förra upphandlingspolicyn från 2003 gavs upphandlingsgruppen en betydande roll i kommunens upphandlingsprocess. Bland annat preciserades vilka uppgifter som upphandlingsgruppen skulle ha och där det bland annat framgår att kommunövergripande upphandlingar skulle fördelas efter samråd i gruppen mellan förvaltningarnas representanter 6

7 och inköpschefen. Vidare gavs upphandlingsgruppen, enligt policyn, en central roll för uppföljning och kontroll. Det innebar bland annat att upphandlingsgruppens företrädare skulle initiera intern kontroll och uppföljning av genomförda upphandlingar och att det skulle ske en till två gånger per år samt redovisas till kommunstyrelsen. Upphandlingsgruppen skulle också initiera och rekommendera nämnder, styrelser och förvaltningar om åtgärder vid avvikelser från upphandlingspolicyn och dess lagar och förordningar. I inköps- och upphandlingspolicyn från december 2008 nämns upphandlingsgruppen endast i samband med att det är upphandlingsenhetens roll att leda kommunens upphandlingsgrupp. Det står ingenting om vem som ska ingå, vilka uppgifter den ska ha och hur ofta den ska samlas o.s.v. I dagsläget utgörs upphandlingsgruppen, utöver upphandlingsenheten, av en representant från Barn- och utbildningsförvaltningen, en från Socialförvaltningen, två från Tekniska kontoret, en från Kultur- och fritidsförvaltningen, en från Kommunkansliet, en från Anläggningsavdelningen, en från Räddningstjänsten samt en från Stadsarkitektkontoret; inalles elva stycken. I intervjun med kommunens inköpschef framgår det att hon uppfattar upphandlingsgruppens roll som att vid gemensamt bord ha ett informationsutbyte om kommande-, pågående- och avslutade upphandlingar. Avslutade upphandlingar avhandlas som en allmän genomgång av leverantör, utfall o.s.v. Vidare så diskuterar gruppen behovet av att starta upp upphandlingar inom nya områden där avtal saknas. Eventuella problem med t.ex. tidsbrist, leverantörer, system eller upphandlingar lyfts också fram. Även utbildningsbehov hos representanter i gruppen eller förvaltning kan diskuteras. Inköpschefen uppger också att det vid varje möte finns ett inslag av "utbildning" som t.ex. kan avse information och analys av någon intressant prejudicerande dom som är av allmänt intresse för den som upphandlar. Viktningsmodeller och eventuella lagändringar är andra saker kan utgöra utbildningsinslag. Enligt inköpschefen träffas upphandlingsgruppen ca 3-4 gånger per år beroende på behov och mötena brukar vara mellan kl alt om det är många ärenden Upphandlingstjänster Enligt kommunens inköps- och upphandlingspolicy ska den centrala upphandlingsenheten tillhandahålla upphandlingstjänster till kommuner som tecknat avtal med Ängelholms kommun. För närvarande finns det konsultavtal med Båstads och Örkelljunga kommun. Konsultavtalen betecknas som samarbetsavtal i upphandlingsfrågor. Av avtalen framgår det att Ängelholms kommun förbinder sig genom dess ekonomikontor och inköpsfunktion att 7

8 1. kontinuerligt erbjuda kommunerna och dess förvaltningar möjlighet att deltaga i de ramavtalsupphandlingar av varor/tjänster som Ängelholms kommun verkställer för egen del. 2. Konsultation i inköpsfrågor via telefon eller Besök en dag per månad (11 ggr/år) för vård av ramavtalspärm, upphandlingspolicy, konsultation mm. Från Örkelljunga kommun erhåller Ängelholms kommun kronor per år och från Båstads kommun kronor, exklusive moms. Ersättningen indexregleras från och med den 1 maj Avtalet har löpt under en avtalsperiod om tre år från och har sedan förlängts i tvåårsperioder Intern kontroll Enligt gällande inköps- och upphandlingspolicy är det varje nämnd/styrelse/förvaltningschef som har ansvaret för att inköps- och upphandlingspolicyns regler tillämpas inom sitt ansvarsområde. Vidare framgår det att det ska finnas en förvaltningsintern delegationsordning och att respektive förvaltning ska ha ett system som kan följa upp de egna upphandlingarna. Inför varje nytt verksamhetsår ska nämnd/styrelse/förvaltningschef upprätta en plan för kommande upphandlingar som ska lämnas till inköpschefen. Planen ska revideras fortlöpande under året och meddelas inköpschefen. I Tekniska nämndens intern kontrollplan för 2009, beslutad den 19 mars 2009, finns två rutiner med som berör upphandling. Det som ska kontrolleras, 3 ggr/år genom stickprov, är att upphandlingar inklusive direktupphandlingar dokumenteras enligt kommunens regler och riktlinjer. Den andra rutinen, som ska kontrolleras genom stickprov 6 ggr/år, är att gränser inom vilka direktupphandling får ske inte överskrids. Resultatet av intern kontroll ska anmälas till Tekniska nämnden i december för att sedan anmälas vidare till kommunstyrelsen. I anmälan från december 2009 till Tekniska nämnden framgår det att inga av de två rutinerna som avsåg upphandling har genomförts under

9 3 Fem upphandlingar inom Tekniska nämnden 3.1 Ahlsell Verktyg AB, järnhandelsvaror Ett ramavtal föreligger mellan Ängelholms kommun och Ahlsell Verktyg AB om att leverera Järnhandelsvaror. Avtalet har gällt från till med rätt till 24 månaders förlängning. Förlängning har utnyttjats och gällt till och med I december 2002 påbörjade upphandling av järnhandelsvaror. Upphandlingsformen angavs vara förenklad upphandling, det vill säga under tröskelvärdet. I anbudsförfrågan anges att avtalstiden skulle vara från till med möjlighet till förlängning under 24 månader. Upphandlingens värde bedömdes till cirka 400 kkr årligen. Det anbud som, enligt anbudsförfrågan, skulle antas var det som var det för kommunen mest fördelaktigast med hänsyn tagen till rangordnade utvärderingskriterier. Kriterierna var: 1. Pris 70 %, 2. Tillgänglighet (möjlighet att själv hämta varor) 20 % 3. Miljö, förpackningar (transportavstånd, typ av förpackning) 10 % Tekniska kontoret hade begärt in anbud från tre leverantörer och två svarade: AB Ferms Agentur i Helsingborg samt Ahlsell AB i Ängelholm. I förfrågningsunderlaget anges att anbudsöppning ska ske i närvaro av två av kommunens tjänstemän. Något protokoll från anbudsöppningen har inte kunnat presenteras inför denna granskning. Utvärdering av anbuden består av en skrivelse till Tekniska nämnden där det framgår:... att priser för bägge anbudsgivarna är lika. Avgörande är att Ahlsell har butik i Ängelholm och många av kommunens personal har behov av att hämta varor i butiken. Skrivelsen avslutas med att Tekniska kontoret föreslår att avtal ska tecknas med Ahlsell Verktyg AB. Sett över hela avtalsperioden uppgår värdet på upphandlingen till ca 1,9 mnkr. Enligt då gällande regler för delegation var det inköpschefen som skulle besluta om upphandlingar vars värde översteg 15 prisbasbelopp ( kronor år 2003). Något sådant beslut har inte anmälts till Tekniska nämnden. Det utgångna avtalet är undertecknat av en serviceingenjör. Om denne var behörig att göra det går inte att fastställa eftersom det inte framgår av då gällande upphandlingspolicy och delegationsregler vem som hade rätt att teckna avtal. Någon månad efter avtalets påskrivande fastställdes en ny upphandlingspolicy som gav inköpschefen rätt att teckna avtal. 9

10 3.1.1 Bedömning För närvarande köper Tekniska kontoret järnhandelsvaror från Ahlsell utan giltigt avtal. Då avtalets förlängningsmöjlighet utnyttjats och gått ut sedan ett år tillbaka anser vi det vara hög tid att järnhandelsvaror upphandlas på nytt. Inför en ny upphandling bör Tekniska kontoret tänka på att använda korrekt upphandlingsform utifrån gränsvärdena. Denna upphandling genomfördes som en förenklad upphandling d.v.s. under gränsvärdet. Bedömt över hela avtalsperioden borde upphandlingen ha genomförts som en öppen upphandling. En ny anbudsförfrågan bör bli tydligare än den förra avseende avsnittet om utvärdering. Det räcker inte med att bara ange kriteriernas inbördes viktning utan det måste också framgå på vilket sätt som utvärderingen kommer att göras, hur många poäng respektive kriterium ger och hur dessa räknas fram. Detta för att leva upp till principen om transparens (öppenhet och förutsebarhet) i EG:s upphandlingsdirektiv. I samband med anbudsöppningen ska ett undertecknat öppningsprotokoll upprättas. När det gäller den i denna upphandling gjorda anbudsutvärderingen anser vi den vara otillräcklig. Anbudsutvärderingen bör vara ett separat dokument som tydligt anger hur och på vilka grunder som den upphandlande enheten har kommit fram till vinnande anbud. Utvärderingen ska sedan bifogas i tilldelningsbeskedet så att varje anbudsgivare ges möjligheten att bedöma riktigheten i utvärderingen och att den stämmer med uppställda kriterier i förfrågningsunderlaget. När det gäller avtalets utformning anser vi att Tekniska kontoret i anbudsunderlaget inte bör ange en avtalstid som är längre än 4 år. Slutligen anser vi att Tekniska nämnden bör följa sina egna regler för delegation och besluta om förnyad upphandling av järnhandelsvaror. 3.2 Fastighetsunderhåll, ramavtal inom 17 olika fackområden Upphandlingen avsåg att leda till ramavtal med en eller flera entreprenörer inom fackområdena: Byggnadsarbeten, El-arbeten, Styr- och reglerarbeten, Glasarbeten, Golv- och våtrumsarbeten, Målningsarbeten, Takläggning papp/duk, Ventilationsarbeten, Värme- och sanitetsarbeten, Kyla, Storköksarbeten, Lås- och säkerhetsarbeten, Hissar, Solavskärmning, Mark- och trädgårdsarbeten, Brandlarmsanläggningar samt Stängselarbeten. Avtalet omfattar service, underhåll och reparationer samt om- och tillbyggnadsarbeten och kan nyttjas av kommunens samtliga förvaltningar. Upphandlingen har genomförts som en öppen upphandling. Enligt förfrågningsunderlaget skulle anbudsprövning ske i tre steg: uteslutning, kvalificering samt utvärdering. Utvärderingsfasen innebar att: Det/de anbud (max fem/fackområde) inom varje fackområde, som för kommunen är det/de mest ekonomisk fördelaktiga eller utförandemässigt bästa anbudet/anbuden kommer att antas. I utvärderingen skulle kriterierna pris, materialpåslag % och utförande ligga till grund för bedömning och inte viktas inbördes. Utvärderingskriteri- 10

11 erna kunde ge max fem poäng vardera. Övriga anbud erhöll poäng utifrån fastställd formel och skala. Anbudsförteckning eller öppningsprotokoll föreligger för samtliga fackområden och är undertecknade av två närvarande personer. Enligt den gjorda utvärderingen föreslogs mellan 2-5 anbudsgivare per fackområde att genom Tekniska kontoret teckna avtal med Ängelholms kommun. Avtalen skulle löpa på två år med möjlighet till förlängning med två år. Av förfrågningsunderlaget framgår att kommunen förbehåller sig rätten att vid varje enskilt avrop avgöra vem som skall anlitas, med hänsyn tagen till pris specialistkompetens m.m. Det innebär att även om anbuden rangordnades vid utvärderingen så innebär det inte att kommunen behöver avropa i den ordningen. Enligt uppgifter från Tekniska kontoret görs avrop från detta ramavtal på ca 10 mnkr årligen. Det innebär att upphandlingens totala värde uppgår till ca 40 mnkr. I enlighet med Tekniska nämndens nuvarande regler för delegation så är det KSAU som ska fatta beslut om upphandlingar vars värde överstiger 200 prisbasbelopp eller kronor. Något sådant beslut i KSAU föreligger inte. Något ramavtal föreligger heller inte vilket uppges bero på att förslag till avtal glömdes bort att skickas med i samband med tilldelningsbeskeden. I enlighet med då gällande upphandlingspolicy skulle inköpschefen undertecknat ett sådant avtal Bedömning Upphandlingen hade den 15 december 2007 som sista anbudsdag vilket innebär att det är reglerna för ramavtal i gamla lagen om offentlig upphandling som ska tillämpas. I den gamla lagen fanns inget krav på att anbudsgivarna skulle rangordnas inbördes vid avrop från ett ramavtal. Därför bedöms den tillämpning avseende ramavtal som gjorts i denna upphandling som korrekt. När det gäller grund för antagande av anbud så gäller antingen lägsta pris eller det ekonomisk mest fördelaktigast utifrån ett antal kriterier och inte utförandemässigt bästa anbud som det står i förfrågningsunderlaget. I formell mening kan upphandlingen inte bedömas som avslutad då det inte finns något undertecknat ramavtal. Mot bakgrund av det anser vi att upphandlingen snarast bör avslutas genom att ramavtal tecknas med antagna leverantörer. Vidare anser vi att Tekniska nämnden bättre bör följa sina egna regler för delegation och föra upp upphandlingsärenden över 200 prisbasbelopp till KSAU för beslut. För övriga delar av den genomförda upphandlingen bedömer vi att den har skett i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 11

12 3.3 Ramavtal; Asfaltbeläggning Under våren 2009 upphandlade teknisk nämnden genom Tekniska kontoret en entreprenad med ramavtal som enligt förfrågningsunderlaget omfattade anläggningsarbeten avseende i huvudsak beläggnings- reparations- och överbyggnads samt nybyggnadsarbeten i mindre omfattning inom Ängelholms kommun. Kontraktstiden avsåg två år med möjlighet att förlänga avtalet två år med ett år i taget. För 2009 beräknades volymen till ca 3-3,5 mnkr per år och upphandlingen genomfördes som en förenklad upphandling, det vill säga under tröskelvärdet. Enligt förfrågningsunderlaget skulle det anbud antas som är det mest ekonomiskt fördelaktigast med hänsyn taget till: lägsta totalkostnad (70 %), erbjuden kompetens (15 %), kvalitetssystem/miljöledningssystem (10 %) samt tidigare erfarenheter (5 %). Vid utvärderingen gavs varje kriterium betygspoäng utifrån en skala på 1-12, där 12 är bäst. Vid anbudstiden utgång förelåg anbud från Sydbeläggning AB, NCC Roads AB, Peab Asfalt AB och Skanska Sverige AB. Samtliga anbud är förtecknade i öppningsprotokollet som är undertecknat av fyra personer. I anbudsutvärderingen faller Sydbeläggning AB bort då de inte uppfyllde alla skallkraven. Av tilldelningsbeskedet framgår att framtida uppdrag som bedöms vara under 10 basbelopp kommer att tilldelas: 1. NCC Roads AB 2. Peab Asfalt AB 3. Skanska Sverige AB För uppdrag över 10 basbelopp får de tre, som Tekniska kontoret tecknat ramavtal med, lämna in en specifik kostnadsberäkning. Vid utvärdering kommer det anbud som är lägst att väljas. Med en beräknad årlig volym på mellan 3,0 till 3,5 mnkr i maximalt fyra år uppgår upphandlingens sammanlagda värde till mellan 12 och 14 mnkr. Då beloppet överstiger kronor, vilket motsvarar 200 prisbasbelopp, är det enligt delegationsreglerna KSAU som ska fatta beslut om upphandlingen. Något sådant beslut i KSAU föreligger inte. Liksom i upphandlingen av fastighetsunderhåll saknas också här ett formellt ramavtal. I stället används beställningar med hänvisning till förfrågningsunderlag, anbud och tilldelningsbesked och undertecknas av anläggningschefen. I beställningen står det att beställningsskrivelsen gäller som kontrakt enligt AB

13 3.3.1 Bedömning Upphandlingen är gjord under 2009 och därför ska den nya lagens regler avseende ramavtal tillämpas. Sättet att inbördes rangordna anbudsgivarna vid tecknandet av ramavtal och att dessa måste lämna nya anbud på vissa arbeten är en helt igenom korrekt tillämpning av de nya reglerna. Dock har den nya lagens krav på vad som gäller för utvärderingskriterier inte följts. I föreliggande förfrågningsunderlag är samtliga utvärderingskriterier utom priset att hänföra till kvalificeringsfasen. Nu innehöll upphandlingen ingen kvalificeringsfas vilket den borde ha gjort för att därefter utvärderats mot kriterier som har direkt bäring på det som upphandlas. Kvalitetssystem/miljöledningssystem och tidigare erfarenheter är kriterier som utgör krav på leverantören och inte på det som upphandlas. Denna upphandling har genomförts som en förenklad upphandling d.v.s. under gränsvärdet. Bedömt över hela avtalsperioden borde upphandlingen ha genomförts som en öppen upphandling. Att låta de beställningar som Tekniska kontoret gör samtidigt utgöra ramavtal bedömer vi som otillräckligt då båda parter inte undertecknat dessa handlingar. Därför anser vi att ett ramavtal bör upprättas, dels för att formellt avsluta upphandlingen och dels för att undanröja risken för en sammanblandning av begreppen avrop och beställning. Ett avrop är också att betrakta som en beställning men innehåller oftast inte alla villkoren. När det gäller beslut om upphandling anser vi att Tekniska nämnden bättre bör följa sina egna regler för delegation och föra upp upphandlingsärenden över 200 prisbasbelopp till KSAU för beslut. Vi bedömer att den genomförda upphandlingen inte har skett i enlighet med gällande lagstiftning och Tekniska nämndens delegationsordning. 3.4 Ramavtal; Tekniska Konsulttjänster Våren 2008 upphandlade Tekniska nämnden genom Tekniska kontoret ramavtal som skulle omfatta Tekniska konsulter vid genomförande av olika om- och nybyggnadsprojekt. Målet med upphandlingen var, enligt förfrågningsunderlaget, att teckna separata ramavtal inom följand fackområden: Arkitektur/planarkitekt, Byggnadskonstruktion, VS, Ventilation, El, Mark- och landskap, Väg- och trafik, Byggadministration och byggledning, VAprocess, VA-anläggningar och ledningar samt Geoteknik. Av förfrågningsunderlaget framgår att beställaren (Ängelholms kommun) kan komma att teckna ramavtal med mer än en leverantör inom varje fackområde; dock högst tre. I samband med tilldelningsbeslutet fastställs rangordningen och avrop kommer att göras från den leverantör som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet inom respektive fackområde. Avrop från leverantörer längre ned på rangordningslistan kan komma att göras först när den högst rankade leverantören inte kan leverera. Avtalstiden är två år med möjlighet för Beställaren att förlänga med två år. I förfrågningsunderlaget redovisas en preliminär prognos för de årliga konsultkostnaderna och beräknades uppgå till total 3,9 mnkr för samtliga fackområden. 13

14 Upphandlingen har genomförts som en öppen upphandling. Enligt förfrågningsunderlaget skulle utvärdering av anbuden utföras separat för varje fackområde och anbud komma att antas utifrån principen det ekonomisk mest fördelaktiga med hänsyn till kriterierna: Erfarenhet (50 %) och Pris (50 %). För kriteriet erfarenhet kunde leverantörerna erhålla mellan 100 och 130 poäng och lägsta pris maximala 130 poäng. Undertecknade öppningsprotokoll finns för varje fackområde. Tilldelningsbeskeden per fackområde innehåller en rangordning av de leverantörer som blivit aktuella för ett ramavtal. Med ett beräknat årligt värde på 3,9 mnkr och en maximal avtalstid på 4 år blir det sammanlagda värdet på upphandlingen ca 15,6 mnkr. Enligt nuvarande regler för delegation är det KSAU som beslutar om upphandlingar som överstiger 200 prisbasbelopp. För år 2009 är det kronor ( x 200). Något sådant beslut i KSAU föreligger inte. Ramavtal finns och är undertecknat av förvaltningschefen Bedömning Upphandlingen är gjord under 2008 och därför ska den nya lagens regler avseende ramavtal tillämpas. Sättet att inbördes rangordna anbudsgivarna vid tecknandet av ramavtal är en korrekt tillämpning av de nya reglerna. Även i denna upphandling har de nya reglerna avseende utvärderingskriterier inte tillämpats. Kriteriet erfarenhet är ett leverantörskrav och därför hänförligt till kvalificeringsfasen. När det gäller beslut om upphandling anser vi att Tekniska nämnden bättre bör följa sina egna regler för delegation och föra upp upphandlingsärenden över 200 prisbasbelopp till KSAU för beslut. Om det är korrekt att förvaltningschefen undertecknat detta avtal framgår inte av upphandlingspolicyn eller nuvarande regler för delegation. Då reglerna gällande vem som är behörig avtalstecknare är oklara anser vi att både delegationsreglerna och kommunens upphandlingspolicy bör ses över vad gäller den frågan (se vidare nedan under 4.0). Vi bedömer att den genomförda upphandlingen inte har skett i enlighet med gällande lagstiftning och Tekniska nämndens delegationsordning. 3.5 Slamtömning I oktober 2005 inbjöd Tekniska nämnden genom Tekniska kontoret till anbudsinlämning avseende tömning och transporter av slam. Beställaren (Ängelholms kommun) hade, enligt förfrågningsunderlaget, för avsikt att teckna avtal med en entreprenör för tömning och transport av slam från brunnar. Upphandlingen har genomförts som en öppen upphandling. Anbudsprövningen skulle ske i tre steg: uteslutning, urval och tilldelning. Av förfrågningsunderlaget framgår att tilldelningen skulle utgå från principen om det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet med hä n- 14

15 syn taget till kriterierna: Pris (85 %) och Övriga meriter (15 %). Anbudet med lägst pris skulle ges 85 poäng och övriga anbudsgivare skull få avdrag med de tal som den procentuella skillnaden mellan respektive anbud och lägsta anbudet ger. Kriteriet Övriga meriter var uppdelat på tre meriter som tillsammans kunde ge maximala 15 poäng (4+4+7). Utifrån en fyragradig skala (dåligt, medel, bra och utmärkt) kunde procentuella avdrag göras på poängen för respektive merit. Enligt underlaget skull det anbud som fick högst antal poäng i summan av pris och övriga meriter bedömas som det ekonomiskt mest fördelaktiga. Enligt det korrekt upprättade öppningsprotokollet så hade tre entreprenörer lämnat anbud vid anbudstidens utgång. Det var SITA Sverige AB, Sydspol AB och Ohlssons AB. Enligt den gjorda utvärderingen bedömdes samtliga entreprenörer som likvärdiga avseende kriteriet: Övriga meriter; alla tilldelades maximala 15 poäng. Därför kom priset att bli avgörande och det var SITA Sverige AB som hade lägst pris och som därmed fick högst poäng. Avtalet med SITA Sverige AB löper från till med möjlighet till förlängning till som längst Enligt uppgift från Tekniska kontoret är upphandlingen värd ca 2 mnkr per år. Det innebär att det totala värdet på upphandlingen uppgår till 20 mnkr. I enlighet med den då gällande delegationsordningen så hade inköpschefen delegation på beslut om upphandling inom budget för belopp överstigande 15 prisbasbelopp ( x 15 = kronor). Något sådant beslut har inte anmälts till Tekniska nämnden. Avtalet är undertecknat av förre förvaltningschefen trots att det, enligt upphandlingpolicyn, skulle ha undertecknats av inköpschefen Bedömning Upphandlingen genomfördes under 2006 då den gamla lagen gällde. I den nya lagen gäller för ramavtal enligt 5 kap. 3 att ett ramavtal får löpa under längre tid än fyra år endast om det finns särskilda skäl. Nu är avtalet om slamtömning inte ett ramavtal som det går att avropa på men den nya lagen ger en fingervisning om att det inte är lämpligt att teckna avtal med alltför långa bindningstider. Inför framtida avtal bör Tekniska nämnden generellt undvika bindningstider längre än fyra år. I samband med beslut om upphandling och undertecknande av avtal anser vi att Tekniska nämnden borde ha varit följsammare gentemot de regler som gällde vi upphandlingstillfället. I övrigt bedömer vi att den genomförda upphandlingen har skett i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 15

16 4 Sammanfattande synpunkter och bedömning I granskningen av fem utvalda upphandlingar saknades i ett fall en tydlig utvärdering och i två fall har fel upphandlingsform tillämpats. I två fall saknades undertecknat ramavtal och i ett fall var avtal undertecknat av obehörig. I två upphandlingar har den nya lagens regler avseende utvärderingskriterier inte tillämpats. I samtliga upphandlingar har Tekniska nämndens delegationsordning inte följts. Att fel upphandlingsform tillämpats har haft konsekvenser för annonsering och anbudstidens längd, vilket innebär att alla som haft rätt att lämna anbud inte informerats i vederbörlig ordning. Det strider mot EU:s upphandlingsprinciper avseende likabehandling. Att inte tillämpa de nya reglerna avseende utvärderingskriterier innebär en stor risk för överklagande och att vara utan bindande avtal kan få rättsliga verkningar vid en tvist. På revisionsfrågan om de valda upphandlingarna är ändamålsenligt genomförda i förhållande till kommunens inköpspolicy och lagen om offentlig upphandling gör vi bedömningen att ingen av dem är fullt ut ändamålsenligt genomförda. Ej heller bedömer vi upphandlingarna vara ändamålsenligt genomförda utifrån Tekniska nämnden regler för delegation då granskningen visat att Tekniska nämnden brustit i efterlevnaden av sina egna regler. Det har främst gällt tillämpningen av rätt delegat vid beslut om upphandlingar som överstigit 200 prisbasbelopp. Granskningen har även visat på att det har rått och råder oklarhet kring vem som är behörig avtalstecknare på Tekniska kontoret. Enligt den upphandlingspolicy som gällt från mars 2003 till december 2008 har det varit tydligt att det är kommunens inköpschef som varit avtalstecknare för belopp över 15 prisbasbelopp (ca kronor). Dock har denna granskning visat att avtal som rätteligen borde ha undertecknats av inköpschefen haft annan avtalstecknare. I den nya upphandlingspolicyn från december 2008 finns inte avsnittet om vem ska underteckna avtal med. I Tekniska nämndens regler för delegation finns heller inget nämnt om vem som är behörig att teckna avtal, oavsett beloppsstorlek. Vi bedömer det som synnerligen allvarligt att det saknas tydliga regler för vem är behörig att teckna avtal. Vid en juridisk tvist kan det få allvarliga och kostsamma konsekvenser för kommunen och på sikt skada kommunens rykte som tillförlitlig avtalspart. Därför anser vi att Kommunstyrelsen och Tekniska nämnden omgående i första hand bör se över både upphandlingspolicyn och reglerna för delegation avseende vem som ska ha rätt att teckna avtal vid vilka belopp. När det gäller intern kontroll så har granskningen visat att de av Tekniska nämnden beslutade rutiner som skulle kontrolleras under 2009 inte har genomförts. Mot bakgrund av resultatet från denna granskning anser vi att de rutiner som ska kontrolleras bör genomföras. Vi bedömer det också som nödvändigt att den interna kontrollen utökas till att även omfatta efterlevnaden av nämndens regler för delegation och avtalstecknande. Enligt nu gällande upphandlingspolicy framstår upphandlingsverksamheten som organiserad med en tydlig ansvarsfördelning mellan central inköpsenhet och respektive inköpsan- 16

17 svarig i verksamheterna. Dock finns det frågor som policyn inte alls reglerar. Det gäller vem som har ansvaret för beslut om upphandling, utformning av anbudsunderlag, utvärderingskriterier, utvärdering och avtalstecknande när exempelvis Kultur- och fritidsnämnden har budgeten för byggandet av en bollhall och Tekniska nämnden förväntas genomföra byggandet. Vi anser att kommunstyrelsen också bör beakta denna fråga i samband med den ovan föreslagna översynen av upphandlingspolicyn. 17