Granskning av upphandlingar. Skurups kommun. Revisionsrapport Alf Wahlgren

Transkript

1 Granskning av upphandlingar Skurups kommun Revisionsrapport Alf Wahlgren

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund och syfte Metod och avgränsning Lag och policy upphandling Lagen om offentlig upphandling, LOU Kommunens organisation, ansvar och rollfördelning inom upphandlingsområdet Två upphandlingar inom Skurups kommun Drivmedel m m Bedömning Drift och underhåll av Skurups kommuns elnät Bedömning Sammanfattande synpunkter och bedömning...9

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte Under hösten 2006 gjorde kommunrevisionen en granskning av ett antal genomförda upphandlingar i kommunen. Granskningen fokuserade på huruvida utvalda upphandlingar hade genomförts utifrån lagen om offentlig upphandling (LOU) och kommunens upphandlingspolicy. Upphandlingarna som granskades avsåg inköp av sjukvårds- och kontorsmaterial, vägsalt, beläggningsarbeten, livsmedel samt en upphandling gällande om- och tillbyggnad av en restaurang (Rutger). I revisionsplanen för 2010 har kommunrevisorerna beslutat att upphandlingsgranskningen från 2006 ska följas upp. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är den upphandlingsansvariga nämndens upphandlingar ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy? Följande granskningsmål ingår i granskningen: Är upphandlingspolicyn kopplad till aktuell lagstiftning? Har kommunen en särskild upphandlingsfunktion? Är upphandlingsansvaret tydligt formulerat? 1.2 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom analys av den dokumentation som normalt ingår i en upphandling för att skapa underlag för en bedömning om upphandlingarna har genomförts i enlighet med kommunens inköpspolicy och LOU. Granskningen har inte innefattat en bedömning om upphandlingarna har genomförts på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Granskningen omfattar ett urval om två upphandlingar som genomfört 2009 respektive Urvalet av upphandlingar har gjorts tillsammans med kommunens kvalitetschef med utgångspunkt i väsentlighet och risk. Upphandlingarna har granskats utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Upphandlingsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Avtalstecknande Intervjuer har genomförts med kommunens kvalitetschef och jurist. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 3 of 10

4 2 Lag och policy upphandling 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU Skurups kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. Som ett komplement till lagstiftningen har Skurups kommunfullmäktige antagit en upphandlingspolicy för Skurups kommun. Tidigare LOU har sedan den 1 januari 2008 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall de nya reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter de nya upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. De nya reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller bl a nya och förhöjda tröskelvärden. Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande: Byggentreprenader Varor och tjänster (försörjningslagen) Varor och tjänster (kommuner, landsting) euro euro euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. 4 of 10

5 Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Direktupphandling får användas om värdet är lågt, eller om synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Den ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande. Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa metoder: 1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte ske. 2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangordnade leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras. 3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre leverantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förnyad konkurrensutsättning. Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades. För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal. 5 of 10

6 2.2 Kommunens organisation, ansvar och rollfördelning inom upphandlingsområdet Den 25 oktober 2010 fastställde kommunfullmäktige en ny upphandlingspolicy. I inledningen fastslås att policyn ersätter den tidigare gällande policyn för kommunens upphandlingsverksamhet, och har upprättats med anledning av ny lagstiftning för offentlig upphandling. Kommunen har ingen formaliserad upphandlings- eller inköpsenhet. Av upphandlingspolicyn framgår att: Upphandling skall genomföras av anställda inom kommunkoncernen med hög verksamhetskompetens och goda kunskaper om offentlig upphandling, med iakttagande av hög affärsmoral. Enligt upphandlingspolicyn är det förvaltningschefen som ansvarar för att berörd personal har erforderlig kompetens inom upphandlingsområdet. För närvarande har kommunens kvalitetschef en rådgivande funktion i upphandlingsärende som inte finns beskriven i upphandlingspolicyn. Funktionen är ej heller skriftligen formaliserad genom delegation eller arbetsbeskrivning utan har givits muntligen från kommundirektören. Funktionen/uppdraget innebär, som kvalitetschefen har uppfattat det, ansvar för kommunövergripande kvalitetsarbete och verksamhetsutveckling, kvalitetsredovisning, intern kontroll samt avtalshantering. Av lag och policy framgår att från och med är gränsen vid direktupphandling 287 tkr. 6 of 10

7 3 Två upphandlingar inom Skurups kommun 3.1 Drivmedel m m På grund av att avtalet med Preem AB höll på att löpa ut så bjöd Skurups kommun under hösten 2009 in till anbudsgivning beträffande ramavtal för drivmedel, smörjoljor, tillbehör, biltvätt, biluthyrning, mindre servicearbeten m.m. Upphandlingen skedde genom öppet förfarande, d.v.s. över tröskelvärdet. Annonsering av upphandlingen gjordes i Allego, Opic och Tenders Electronic Daily (TED). I förfrågningsunderlaget framgår det att endast en leverantör per produktområde kunde komma att antas. Produktområdena som avsågs var 1) Drivmedel mm exkl. EcoPar samt 2) EcoPar (syntetiskt drivmedel för dieselfordon) där anbudsgivarna kunde lämna anbud på hela eller delar av uppdraget. Avtalsperioden sattes till två år med möjlighet till förlängning med 1+1 år. Prövning av anbud skedde i två faser: kvalificeringsfas och utvärderingsfas. I kvalificeringsfasen kunde anbudsgivare bli utesluten på grund av bedrägeri, bestickning, penningtvätt, obetalda skatter etc. (LOU 10 kap.). I utvärderingsfasen skulle det anbud som hade lägsta pris antagas. Lägsta pris skulle fastställas utifrån en i förfrågningsunderlaget redovisad utvärderingsmodell. Om två eller flera anbudsgivare erhöll samma totalpris i utvärderingen skulle den upphandlande enheten, enligt förfrågningsunderlaget, själv avgöra vilken anbudsgivare som skulle tilldelas kontraktet. Enligt upprättad anbudssammanställning och protokoll förelåg vid anbudstidens utgång anbud från Preem AB, Svenska Statoil och EcoPar AB. För produktområde 2: EcoPar var det endast EcoPar AB som lämnade anbud. Både Preem och Statoil kan tillhandahålla EcoPar men valde att avstå och i stället lämnade anbud på endast produktområde 1. EcoPar AB lämnade inget anbud på produktområde 1. Anbudsutvärderingen visade att Preem AB hade lägsta pris och tilldelades kontraktet för produktområde 1: Drivmedel m.m. EcoPar AB som lämnade det enda anbudet på produktområde 2 tilldelades det kontraktet. Tilldelningsbeslut har tillställts samtliga anbudsgivare och är undertecknat kvalitetschefen Bedömning Vi bedömer att den genomförda upphandlingen har skett i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens upphandlingspolicy. 7 of 10

8 3.2 Drift och underhåll av Skurups kommuns elnät Skurups kommun har omorganiserat verksamheten för Skurups Elverk så att endast beställarfunktion avseende elnätsrelaterade tjänster från och med den 1 maj 2010 utförs av Skurups kommun. Det innebär att drift- och underhållstjänster, som tidigare utförts av kommunens egen förvaltning, ska utföras av en extern utförare eller avtalspartner. I december 2009 inbjöd Skurups kommun till anbudsgivning beträffande underhåll av Skurups kommuns elnät. Avtalsperioden skulle omfatta två år plus möjlighet till förlängning med två år. Av förfrågningsunderlaget framgår det att upphandlingen genomförts genom förenklat förfarande d.v.s. under tröskelvärdena. Prövning av anbud skulle genomföras utifrån en kvalificeringsfas och en utvärderingsfas. Utvärderingsfasen innebar att kommunen skulle anta det anbud med lägst pris avseende drift- och underhållstjänsterna i enlighet med kravspecifikationen. Vid anbudstidens utgång förelåg tre anbud från Kraftringen Service AB, Infratek Sverige AB och E:ON- ES AB. Av anbudssammanställningen framgår att anbudssummorna varierade mellan 1,6 mnkr och 0,49 mnkr. Lägst anbud hade E.ON-ES AB på kronor, vilket utgör en tredjedel av det högsta anbudet. I det undertecknade tilldelningsbeskedet framgår det att kommunen beslutar anta anbudet från E.ON- ES AB. I samband med tilldelningsbeskedet ansökte Infratek Sverige AB om överprövning av upphandlingen och yrkade på att upphandlingen inte fick avslutas förrän rättelse skett, vilket skulle ha inneburit att kvalificeringen gjordes om, E:ONs anbud förkastades och en ny utvärdering gjordes. Som skäl för sin begäran om överprövning anförde Infratek Sverige AB att: E:ON inte lämnat pris i enlighet med förfrågningsunderlaget, E:ON inte har angett pris för vissa tilläggstjänster, E:ONs anbud inte uppfyller skall-kravet avseende anbudet giltighetstid, E:ONs anbud inte innehåller en acceptans av de kommersiella villkoren, E:ONs anbud inte uppfyller skall-kravet avseende betalningsvillkor. Vidare anförde Infratek Sverige AB att ett befintligt avtal mellan Skurups kommun och E:ON skulle inneburit konkurrensfördelar som strider mot LOU. I förvaltningsrättens dom avvisades nästan alla Infrateks skäl för överprövning. När det gällde skallkravet avseende betalningsvillkor fann rätten visserligen att E:ONs anbud inte uppfyllde det skallkravet men ansåg inte: att enbart denna brist utgör tillräckliga skäl för att utesluta Eons anbud från upphandlingen. Infateks yrkande om överprövning avslogs således Bedömning Vi bedömer att den genomförda upphandlingen har skett i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens upphandlingspolicy. 8 of 10

9 4 Sammanfattande synpunkter och bedömning Mot bakgrund av genomförd granskning bedömer vi att kommunstyrelsens upphandlingar av drivmedel samt drift och underhåll av elnätet har varit ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. När det gäller frågan om upphandlingspolicyn är kopplad till aktuell lagstiftning, gör vi bedömningen att så är fallet. Kommunen har ingen särskild upphandlingsfunktion utan upphandlingar genomförs, enligt upphandlingspolicyn, av anställda inom kommunkoncernen och det är förvaltningschefen som ansvarar för att berörd personal har erforderlig kompetens inom upphandlingsområdet. Utöver det har kommunens kvalitetschef bland annat en rådgivande funktion i upphandlingsärende och ansvar för avtalshantering. Då kvalitetschefens roll och mandat i upphandlingsfrågor endast är muntligen given av kommundirektören gör vi bedömningen att upphandlingsansvaret inte fullt ut är tydligt formulerat. Vi anser därför att kvalitetschefens roll och mandat i upphandlingsfrågor bör ges en tydligare inramning genom att arbetsuppgifterna nedtecknas i en arbetsbeskrivning eller liknande. 9 of 10

10 Alf Wahlgren Roland Svensson 10 of 10