Granskning av tekniska nämndens upphandlingsverksamhet

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av tekniska nämndens upphandlingsverksamhet Trelleborgs kommun Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 2 2 Inledning Bakgrund och revisionskriterier Avgränsning och revisionsmetod 4 3 Lag och policy upphandling Lagen om offentlig upphandling, LOU Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion 7 4 Granskningsresultat Vägskyltar och avstängningsmaterial Iakttagelser och bedömning Cirkulationsplats Iakttagelser och bedömning 10 5 Tekniska nämndens inköp gjorda under 2009, 2010 och 2011 t.o.m. 6 maj Direktupphandlingar Iakttagelser och bedömning 11 1

3 1 Sammanfattning Granskningen ska ge svar på om tekniska nämndens upphandlingar är ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Granskningen har avsett upphandling av vägskyltar och avstängningsmaterial samt en cirkulationsplats. Dessutom har tekniska nämndens samtliga inköp gjorda under 2009, 2010 och 2011 t.o.m. 6 maj kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har gällt belopp över gränsen för direktupphandling. Utifrån genomförd granskning av upphandling av vägskyltar och avstängningsmaterial och cirkulationsplats görs följande bedömningar: Upphandlingen av vägskyltar och avstängningsmaterial brister med avseende på utformningen av avsnittet Anbudsprövning i förfrågningsunderlaget som vi anser kunde gjorts tydligare. Beskrivningen av hur poängen för ett av kriterierna ska räknas fram är otydlig vilket inte är förenligt med LOU:s upphandlingsprinciper om transparens och förutsägbarhet. I övrigt bedöms upphandlingen ha genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån kommunens upphandlingspolicy och LOU. Upphandlingen av cirkulationsplats uppvisar brister i förfrågningsunderlaget då det innehåller en skrivning som kan uppfattas som exkludering alt. Särbehandling av de entreprenörer som inte tidigare gjort arbeten åt kommunen. Om det uppfattas som en särbehandling så strider det mot en av LOU:s fyra grundprinciper nämligen likabehandlingsprincipen och kan bli föremål för överprövning i det fall skrivningen används i framtida upphandlingar. Förfrågningsunderlaget innehåller också en skrivning om fri prövningsrätt som rättsfall och lagbokskommentarer underkänner. Slutligen refererar förfrågningsunderlaget felaktigt till lagstiftning före den 15 juli Vi bedömer att upphandlingen av cirkulationsplats är ändamålsenligt genomförd men att den på några punkter uppvisar brister i tydlighet i förhållande till LOU. Utifrån kontrollen av tekniska nämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal görs följande bedömningar: Granskningen visar att det vid 47 ackumulerade inköpstillfällen, under granskningsperioden, gjorts otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 15 mnkr. Dock noteras en positiv trend i det att antalet otillåtna upphandlingar stadigt minskat. Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed har tekniska nämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att 2

4 upphandlingsverksamheten uppfyller gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet. Tekniska nämnden har heller inte utifrån den förra upphandlingspolicyn säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet konsultera kommunledningskontorets upphandlingsfunktion. Mot bakgrund av att kommunfullmäktige beslutat om en ny upphandlingspolicy, som ger ansvaret för upphandlingar över kronor till servicenämnden, anser vi att kommunstyrelsen i första hand bör säkerställa att tekniska nämnden följer intentionerna i den nya upphandlingspolicyn. I andra hand bör tekniska nämnden, genom dess interna kontroll, säkerställa att upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och upphandlingpolicy. 3

5 2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionskriterier För all offentlig upphandling gäller att vissa grundläggande EG-rättsliga principer måste iakttas, vilka är reglerade i lagarna om offentlig upphandling (LOU). Lagarna utgår från principerna om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Tidigare LOU har sedan ersatts av två lagar; lag om offentlig upphandling (2007:1091) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2007:1092) för upphandling inom försörjningssektorn (LUF). För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal. Revisionsfråga: Är de valda upphandlingarna ändamålsenligt genomförda i förhållande till kommunens upphandlingspolicy och lagen om offentlig upphandling (LOU)? Kontrollmål: Upphandlingen granskas utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Upphandlingsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Avtalsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Tilldelningsbeslut 2.2 Avgränsning och revisionsmetod Insamling och genomläsning av upphandlingsunderlag och kommunens upphandlingspolicy samt allmänna riktlinjer för delegeringsbeslut har skett. Den analys som gjorts har även kompletterats med intervjuer med förvaltningschef, samt ansvarig för respektive granskad upphandling. 4

6 Granskningen av enskilda upphandlingar avgränsas till att avse upphandling av vägskyltar och entreprenad avseende cirkulationsplats. Utöver de specificerade upphandlingarna ovan har tekniska nämndens samtliga inköp gjorda under 2009, 2010 och 2011 t.o.m. 6 maj kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen gäller belopp över gränsen för direktupphandling. 3 Lag och policy upphandling 3.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU Trelleborgs kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. LOU har sedan den 1 januari 2008 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandling av varor, tjänster/entreprenader och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. Reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller förhöjda tröskelvärden. Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande: Byggentreprenader Varor och tjänster (försörjningslagen) Varor och tjänster (kommuner, landsting) euro euro euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. 5

7 Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Direktupphandling får endast användas om kontraktets värde uppgår till högst 15 procent av tröskelvärdet eller om det finns synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten. Det ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande. Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa metoder: 1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte ske. 2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangordnade leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras. 3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre leverantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förnyad konkurrensutsättning. 6

8 Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades. För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli 2010 gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal. 3.2 Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion Utöver lagen om offentlig upphandling (LOU) styrs kommunens upphandlingsverksamhet av en upphandlingspolicy för Trelleborgs kommun. Policyn antogs av kommunfullmäktige den 20 juni Av upphandlingspolicyn framgår bland annat att anskaffning av varor och tjänster ska ske i samverkan mellan ansvariga för olika förvaltningar, användare och upphandlingsenheten. För varor och tjänster som utnyttjas frekvent ska det finnas ramavtal. Det är upphandlingsenheten som ansvarar för att ramavtalen finns tillgängliga för kommunens personal samt att information lämnas till förvaltningarnas representanter i samrådsgruppen. Enligt policyn är det kommunstyrelse som ansvarar för övergripande uppföljning och utvärdering av upphandlingspolicyn. Bland nyheterna i den nyligen antagna policyn är att servicenämnden ansvarar för kommunövergripande ramavtal. Vidare ansvarar servicenämnden för förvaltningsspecifika upphandlingar där beloppet överstiger 15 procent av tröskelvärdet. Det är nämndernas/förvaltningarnas ansvar att upphandlingspolicyn följs vid all form av anskaffning. I upphandlingspolicyn finns angivet att det ska finnas en upphandlingsenhet som består av upphandlingschef och upphandlare. Det ska också finnas av förvaltningarna utsedda inköpssamordnare och ersättare som ingår i kommunens inköpsorganisation. Inköpssamordnarna är placerade på sina respektive förvaltningar. Inköpssamordnarna ska tillsammans med upphandlingsenheten ingå i en samrådsgrupp. Syftet med samrådsgruppen är att den under ledning av upphandlingschefen ska träffas regelbundet för erfarenhetsutbyte och information kring anskaffningsfrågor och avtal. 7

9 Direktupphandling kan enligt policyn tillämpas då värdet på upphandlingen är lågt eller när det föreligger synnerliga skäl. Som synnerliga skäl avses främst oförutsedda händelser som kommunen själv inte kunnat råda över. Med lågt värde avses om upphandlingens värde uppgår till högst 15 procent av det tröskelvärde som gäller för upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader vilket för närvarande motsvarar kronor. Även vid direktupphandling ska prisjämförelser göras det är möjligt. Sådan jämförelse ska dokumenteras särskilt om inte skriftliga anbud begärs. Val av anbud ska också dokumenteras särskilt. Från och med 2011 utgörs kommunens upphandlingsenhet av 1,0 upphandlingschef 2,0 upphandlare. 4 Granskningsresultat 4.1 Vägskyltar och avstängningsmaterial I mars 2011 gick tekniska förvaltningen ut med en inbjudan avseende upphandling av vägskyltar och avstängningsmaterial. Upphandlingen avsåg ett ramavtal som skall kunna disponeras av samtliga förvaltningar inom Trelleborgs kommun. Upphandlingen genomfördes genom förenklat förfarande enligt Lag om offentlig upphandling (LOU). Det betyder att upphandlingen bedömdes hamna under gällande tröskelvärde och innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Av förfrågningsunderlaget framgår att det totala ersättningsbeloppet för vägskyltar och avstängningsmaterial årligen uppgår till cirka kronor. Anbudsprövning skulle ske i två steg där första steget innebar prövning mot skallkrav som: skatte- och registreringskontroll, ekonomisk och finansiell ställning samt teknisk förmåga, kapacitet, kvalitet och erfarenhet. Andra steget för de leverantörer som gick vidare innebar prövning av anbudet utifrån följande utvärderingskriterier och viktning: - Utvärderingssumma i enlighet med kravspecifikationen 70 % (70 p) - Redovisad kompetens 30 % (30 p) Det anbud som i prisbilagan redovisade den lägsta utvärderingssumman skulle erhålla 70 poäng. Övriga anbud skulle få poäng procentuellt baserat på lägsta anbud. Poäng för redovisad kompetens skulle baseras dels på redovisade referenser och dels på redovisade erfarenheter och uppfylld kompetens enligt Kravspecifikationen. 8

10 Poäng sattes efter betygsskala 1-5 och kunde generera poäng. En anbudsgivare som erhöll betyget 2 eller lägre skulle, enligt förfrågningsunderlaget, komma att uteslutas från upphandlingen. Vid anbudstidens utgång hade anbud inkommit från Meag Genevad, PPV AB samt Blinkfyrar AB. Av dessa var det bara Blinkfyrar AB som gick vidare i prövningen på grund av att de båda andra anbudsgivarna inte uppfyllde samtliga skallkrav Iakttagelser och bedömning När det gäller utformningen i förfrågningsunderlaget av avsnittet Anbudsprövning anser vi att det kunde gjorts tydligare. Det gäller framförallt att det är relativt svårt för en anbudsgivare att se hur poängen för redovisad kompetens ska räknas fram, vilket inte är förenligt med LOU:s upphandlingsprinciper om transparens och förutsägbarhet. I övigt bedömer vi att upphandlingen av vägskyltar och avstängningsmaterial har genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån kommunens upphandlingspolicy och LOU. 4.2 Cirkulationsplats Den 18 mars 2011 annonserade Trelleborgs kommun genom tekniska förvaltningen om en upphandling. Enligt annonsen avsåg upphandlingen en nybyggnad av rondell i befintlig korsning med tillhörande markarbeten. Av de administrativa föreskrifterna framgår att objektet gällde en ombyggnad av korsningen Hedvägen Bryggaregatan (väg 108) till en cirkulationsplats. Upphandlingen bedömdes hamna under tröskelvärdet och skulle därför genomföras som en förenklad upphandling. Det anbud som skulle komma att antas var det som var mest fördelaktigast med hänsyn tagen till samtliga omständigheter som pris, kvalitet, funktion samt beställarens erfarenhet av entreprenörens tidigare arbeten. Prövning av anbud skulle ske i tre steg där steg 1 är en uteslutningsfas. Enligt förfrågningsunderlaget skulle den anbudsgivare som ej uppfyller LOU kap 1 17 uteslutas. I steg 2, kvalificeringsfas, prövas anbudens uppfyllande av ställda krav. I steg 3 bedöms anbuden mot: Pris, 80 % Organisation för entreprenaden med relevanta referenser, 10 % Genomförandebeskrivning, 10 % I bedömningen för pris ger lägsta pris 5 poäng. Övriga priser ges poäng utifrån hur mycket de procentuellt är högre (ex. lägsta pris plus 50 % ger 2,5 poäng). 9

11 Organisation med referenser bedöms från 1 till 5 poäng. Involverade personers och entreprenörens samlade kompetens kan ge max 3 poäng och platschefens/arbetsledningens referenser kan ge max 2 poäng. Genomförandebeskrivning bedöms från 1 till 5 poäng uppdelat på: Redovisning av hur entreprenaden är tänkt att genomföras med tidplan, byggplanering och trafikordningar (max 3 poäng) samt en redovisning av lösningen på eventuella kritiska moment i entreprenaden (max 2 poäng). Av anbudsöppningsprotokollet framgår det att vid anbudstidens utgång hade sju anbud inkommit. Anbudsgivare var Svevia, Färsbygdens Gräv & Anläggning AB, Skanska Sverige AB, Jonab Anläggnings AB, Veidekke Entreprenad, PEAB Sverige AB samt MVB. Samtliga anbud uppfyllde kraven i uteslutningsfasen och kvalificeringsfasen. Av den sammanställda anbudsutvärderingen framgår att PEAB hade lägst pris ( kronor) och fick max poäng på de båda andra utvärderingskriterierna. Då flera anbudsgivare också erhöll max poäng för utvärderingskriterierna referenser och genomförande blev priset avgörande till sist. Mellan lägsta pris och näst lägsta pris skiljde kronor. Mellan lägsta och högsta pris var skillnaden kronor Iakttagelser och bedömning I förfrågningsunderlaget anges som grund för anbudsprövning: Av de anbud som kan komma ifråga antas det som är det mest fördelaktiga med hänsyn tagen till samtliga omständigheter såsom pris, kvalitet, funktion samt B erfarenhet av E tidigare arbeten. B förbehåller sig fri prövningsrätt av inkomna anbud samt rätten att förkasta samtliga anbud. I det citerade avsnittet står B för beställare och E för entreprenör. Att i förfrågningsunderlaget ha med en skrivning om beställarens erfarenhet av entreprenörens tidigare arbeten kan tolkas som en exkludering av de entreprenörer som inte tidigare gjort arbeten åt kommunen. En sådan skrivning är olycklig och kan resultera i en överprövning av upphandlingen. En anbudsgivare kan hävda att det strider mot en av LOU:s fyra grundprinciper nämligen likabehandlingsprincipen och därigenom kräva en överprövning. Det får inte råda något tvivel om att alla anbudsgivare behandlas lika och att någon anbudsgivare har en otillåten fördel av att ha gjort arbeten åt kommunen tidigare. När det gäller skrivningen om fri prövningsrätt så finns det rättsfall som underkänner en sådan skrivning. Det framgår också av lagbokskommentaren, Hentze/Sylvén, 1998, s 90 att det inte får förekomma någon slags fri prövningsrätt. Under förfrågningsunderlagets rubrik om uteslutningsfas, steg 1 står det: Ej uppfyllande av LOU kap Hänvisningen till kap 1 17 är felaktig då den syftar på lagstiftningen före den 15 juli

12 Med beaktande av gjorda iakttagelser bedömer vi att upphandlingen är ändamålsenligt genomförd men att den utifrån iakttagelserna ovan uppvisar brister i tydlighet i förhållande till LOU. 5 Tekniska nämndens inköp gjorda under 2009, 2010 och 2011 t.o.m. 6 maj Som ett komplement till de granskade upphandlingarna har tekniska nämndens inköp kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har avsett belopp över gränsen för direktupphandling. För 2009 har gränsen för direktupphandling i Trelleborgs kommun legat runt kronor. Från och med den 15 juli 2010 är gränsen för direktupphandling inskriven i lagen och uppgår till kronor. För jämförelsens skull har direktupphandlingsgränsen vid kronor också använts för Underlaget för kontrollen har varit en lista på tekniska förvaltningens inköp som konterats på slag 50, 51, 56, 57, 61 eller 67 under perioden Kontrollen har skett tillsammans med tekniska förvaltningens chef samt inköpsansvarig personal på tekniska förvaltningen. 5.1 Direktupphandlingar Under 2009 gjorde tekniska förvaltningen inköp hos 103 leverantörer till belopp överstigande kronor. Kontrollen visar att förvaltningen anlitat 32 leverantörer utan föregående upphandling. Det sammanlagda värdet av dessa otillåtna direktupphandlingar uppgår till 10,8 mnkr. Under 2010 gjordes inköp hos 101 leverantörer där värdet översteg gränsvärdet för direktupphandling. Granskningen har identifierat inköp hos 15 leverantörer utan föregående upphandling. Det sammanlagda värdet för inköp gjorda som otillåtna direktupphandlingar uppgår till 4,3 mnkr. För 2011 och fram till och med 6 maj har inga otillåtna direktupphandlingar identifierats Iakttagelser och bedömning Kontrollen av tekniska nämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal har visat att inom tekniska nämndens verksamheter har det vid 47 ackumulerade inköpstillfällen, under granskningsperioden, gjorts otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 15 mnkr. För hela granskningsperioden kan vi dock se en positiv trend i det att antalet otillåtna upphandlingar stadigt minskat. Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed har tekniska nämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att 11

13 upphandlingsverksamheten uppfyller gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet. Tekniska nämnden har heller inte utifrån den förra upphandlingspolicyn säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet konsultera kommunledningskontorets upphandlingsfunktion. Mot bakgrund av att kommunfullmäktige beslutat om en ny upphandlingspolicy, som ger ansvaret för upphandlingar över kronor till servicenämnden, anser vi att kommunstyrelsen i första hand bör säkerställa att tekniska nämnden följer intentionerna i den nya upphandlingspolicyn. I andra hand bör tekniska nämnden, genom dess interna kontroll, säkerställa att upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och upphandlingpolicy. 12

14 Ange datum Ange namn Projektledare Ange namn Uppdragsledare 13