ATT BEKÄMPA AGGRESSIV SKATTEPLANERING

Transkript

1 EU:S PLANERINGSTERMIN FAKTABLAD ATT BEKÄMPA AGGRESSIV SKATTEPLANERING 1. INLEDNING Aggressiv innebär att en skattebetalare minskar sin skatteskyldighet. Metoderna som används för detta kan visserligen vara lagliga, men de strider mot lagens syfte. Aggressiv handlar bland annat om att utnyttja kryphål i skattesystemen och skillnader mellan olika skattesystem. Ibland förekommer dubbel icke-beskattning eller dubbla avdrag. Aggressiv måste bekämpas om man vill kunna säkra skatteintäkter som kan användas till offentliga investeringar, utbildning, hälsooch sjukvård samt välfärd, säkerställa en rättvis ansvarsfördelning, bevara skattebetalarnas skattemoral och slutligen undvika snedvridning av konkurrensen mellan företag. EU har vidtagit flera åtgärder mot aggressiv och hybrida missmatchningar. Man har bl.a. antagit direktivet mot skatteflykt och direktivet om hybrida missmatchningar 1 med tredjeländer. För att öka skattetransparensen har rådet antagit kommissionens förslag om automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om förhandsbesked i skattefrågor, som gäller sedan andra halvåret Rådet har även antagit kommissionens förslag 1 Hybrida missmatchningar utnyttjar skillnader i skattereglerna för en enhet eller ett instrument i lagstiftningen i två eller fler jurisdiktioner i syfte att uppnå dubbel ickebeskattning. om automatiskt utbyte av upplysningar om landsspecifika rapporter gällande multinationella företag. Detta automatiska utbyte kommer att påbörjas I juni 2017 antog kommissionen ett förslag avseende regler om obligatorisk utlämning för förmedlare av upplysningar om aggressiv. På senare tid har uppförandekoden 2 använts för att upphäva eller ändra ett antal patentboxlösningar 3. En förteckning över icke samarbetsvilliga skattejurisdiktioner utanför EU färdigställdes i december Sist men inte minst återupptog kommissionen förhandlingarna om den gemensamma konsoliderade skattebasen Denna skulle kunna fungera som en övergripande lösning på problemet med överföring av vinster. Förhandlingarna pågår emellertid fortfarande. Trots dessa framsteg går medlemsstaterna fortfarande miste om stora intäkter på grund av gränsöverskridande aggressiv. På grund av skatteflyktens gränsöverskridande natur 2 Uppförandekoden för företagsbeskattning togs fram 1997 i avsikt att upptäcka skadliga skatteåtgärder som påverkar lokaliseringen av affärsverksamhet i EU på ett otillbörligt sätt. Koden är inte juridiskt bindande men har stor politisk kraft. Genom att anta koden har medlemsstaterna åtagit sig att låta bli att införa nya skadliga skatteåtgärder och att ändra lagstiftning och praxis som strider mot kodens principer. 3 En patentbox är ett särskilt skattesystem för intäkter från immateriella rättigheter. 4 Den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen är en samling regler för beräkning av företags skattepliktiga vinst i EU. Sida 1

2 och integrationen av medlemsstaternas ekonomier krävs det dessutom samordning vid tillämpningen av de befintliga reglerna. 2. SKATTEPOLITISKA UTMANINGAR I MEDLEMSSTATERNA 2.1. De ekonomiska följderna av aggressiv Förlust av skatteintäkter Skatteflykt kostar miljarder euro varje år. I EU som helhet beräknas att intäkter på omkring miljarder euro 5 går förlorade p.g.a. överföring av vinster. Det motsvarar 17 % av intäkterna från bolagsskatt (2013) och 0,4 % av BNP (beräkning enligt den lägre siffran). Staten i länder vars skattebas urholkas tvingas använda andra skatter för att få tillräckliga intäkter för tillväxtfrämjande reformer och fördelningspolitik. Aggressiv i ett territorium får konsekvenser i andra territorier. Vinster som överförs till eller genom en medlemsstat innebär en förlust för skattebasen i en annan medlemsstat. EU som helhet förlorar omfattande skatteintäkter, trots att vissa enskilda medlemsstater får högre skatteintäkter då deras skattebas växer p.g.a. överföring av vinster Olika villkor för företag Aggressiv snedvrider också konkurrensen mellan företag som undviker att betala skatt och andra företag som inte har tillgång till samma gränsöverskridande smöjligheter (främst inhemska och/eller mindre företag). Studier tyder på att multinationella företag i länder med hög skatt betalar omkring 30 % mindre skatt än jämförbara inhemska företag. 6 Enligt en ny studie kan företag som ägnar sig åt aggressiv få en betydligt lägre effektiv skattesats, vilket får negativa följder för samhället. 7 Multinationella företag som skatteplanerar åtnjuter kostnadsfördelar som gör att de kan öka sin marknadsandel och göra det svårare för andra företag att ta sig in på marknaden. Det finns bevis för en koppling mellan å ena sidan och högre bruttovinster och ökad industrikoncentration å andra sidan 8, vilket kan leda till högre priser för konsumenterna Mindre rättvisa och sämre skattemoral De multinationella företagens aggressiva får också negativa följder för de vanliga skattebetalarnas skattemoral. De som uppfyller sina skyldigheter och betalar skatt uppfattar ofta aggressiv som ett brott mot samhällskontraktet. När det blir allmänt känt att vissa skattebetalare använder sig av ohederliga metoder kan det göra att fler personer försöker kringgå skattebestämmelserna. Den senaste tidens skandaler kring skatteflykt har lett till missnöje bland allmänheten. Förlusten av intäkter p.g.a. aggressiv kan dessutom påverka de sociala utgifterna och minska tillgången till saker som utbildning av god kvalitet, hälso- och sjukvård eller välfärdstjänster samt försvåra omfördelningen av inkomster. Det leder i sin tur till större ojämlikhet och kan skapa ännu större missnöje bland allmänheten De vanligaste metoderna för aggressiv Aggressiv görs vanligtvis på ett av följande tre sätt: i) Överföring av skulder, där interna skulder används för att på konstlad väg omfördela vinster från en jurisdiktion med hög skatt till en med låg skatt. ii) Strategisk lokalisering av immateriella rättigheter och tillgångar, där mycket mobila immateriella tillgångar omplaceras till 5 Se R. Dover, B. Ferrett, D. Gravino, E. Jones och S. Merler (2015). 6 Se P. Egger, W. Eggert och H. Winner (2010). 7 Se ZEW (Centrum för europeisk ekonomisk forskning) (2016). 8 Se OECD (2015), s Sida 2

3 jurisdiktioner med låg skatt på konstlad väg. iii) (Otillbörlig) internprissättning, där skattebasen i jurisdiktioner med låg skatt utökas på konstlad väg, till nackdel för skattebasen i jurisdiktioner med hög skatt. 9 Utöver dessa tre metoder kan multinationella företag dessutom utnyttja bestämmelser i bilaterala skatteavtal för att minimera sin skatt och kostnaden för att återföra utdelning ( treaty shopping ) De viktigaste tecknen på förekomst av aggressiv Rättsliga tecken på aggressiv Vissa skattebestämmelser eller avsaknaden av dessa kan vara tecken på att aggressiv förekommer. Brist på regler mot skatteflykt I vissa fall saknas regler som ska bekämpa skatteflykt. Exempel på sådana regler är regler om räntebegränsning och underkapitalisering samt regler om utländska kontrollerade bolag. Regler om räntebegränsning och underkapitalisering är till för att undvika konstlade skuldarrangemang som har som syfte att minimera skatt. Regler om utländska kontrollerade bolag ska avskräcka från överföring av vinst till ett land med låga eller inga skatter. Det är värt att notera att direktivet mot skatteflykt, som antogs av rådet i juli 2016 och som träder i kraft 2019, innehåller regler om räntebegränsning och utländska kontrollerade bolag för alla EUländer (visserligen med vissa undantag). Passiva tecken Vissa skattebestämmelser främjar eller uppmuntrar inte på egen hand till aggressiv, men är en förutsättning för att aggressiv ska kunna förekomma. Ett relevant exempel är källskatt. 9 För en mer ingående genomgång av de metoder som multinationella företag använder för skatteflykt, se Ramboll Management Consulting och Corit Advisory (2015). Avsaknad av källskatt är vanligtvis avsedd att undvika dubbelbeskattning. Det kan emellertid också underlätta aggressiv i vissa situationer. Källskatt hindrar skattefri överföring av vinster till jurisdiktioner utanför EU och motverkar eller försvårar på så sätt aggressiv. Den kan visserligen också leda till dubbelbeskattning eller krångliga åtgärder för att undvika sådan. Aktiva tecken Vissa skattesystem uppmuntrar eller underlättar strukturer för aggressiv. Skattereglerna måste bedömas var för sig om man ska kunna dra slutsatser om deras koppling till aggressiv. Vid en sådan bedömning krävs en ingående analys av regelns faktiska utformning och tillämpning som tar hänsyn till i vilken utsträckning skattesystemet skyddas, t.ex. genom regler mot skatteflykt Ekonomiska tecken på aggressiv Det finns flera ekonomiska tecken som kan användas för att upptäcka aggressiv. Exempelvis har länder som används i strukturer för aggressiv ofta (onormalt) stora finansiella flöden. Därför är det av intresse att kontrollera om det saknas en koppling mellan den finansiella och den realekonomiska verksamheten. Totala utländska direktinvesteringar 10, utländska direktinvesteringar som förvaltas av företag för särskilda ändamål och specifika finansiella inkomstflöden, t.ex. aktieutdelning, ränta och/eller 10 Utländska direktinvesteringar är en typ av internationella investeringar som går ut på att en inhemsk enhet i ett land (direktinvesteraren) på lång sikt köper en andel i ett företag i ett annat land (direktinvesteringsföretaget), inklusive genom ett företag för särskilda ändamål, en rättslig enhet som är bildad för att uppnå ett begränsat, väldefinierat eller tillfälligt syfte. Ett direktinvesteringsföretag är ett företag i vilket en direktinvesterare äger 10 % eller mer av stamaktierna eller röstetalet (för aktiebolag) eller motsvarande (för andra slags bolag). Sida 3

4 licensavgiftsflöden, uttryckta som en del av BNP, är relevanta tecken i detta sammanhang. Utländska direktinvesteringar omfattar gränsöverskridande investeringar som görs mellan relaterade företag. Utländska direktinvesteringar är förvisso inte på egen hand ett tecken på skatteflykt, men en del av dessa investeringar kan utföras i syfte att undvika skatt. Licensavgiftsflöden återspeglar lokaliseringen av immateriella rättigheter och tillgångar. Andra relevanta tecken är intäkter från bolagsskatt som andel av BNP, bilaterala avvikelser i importpriser 11 och tecken på treaty shopping,dvs. att företag letar runt efter det mest förmånliga skatteavtalet. Intäkter från bolagsskatt som andel av BNP visar att vissa länder har särskilt stora intäkter från bolagsskatt. Bilaterala avvikelser i importpris är ett sätt att upptäcka om en vara har ett för högt eller för lågt pris. Vissa länder har för vana att importera samma halvfabrikat till olika priser: vissa till ett lägre pris, särskilt om de är företag i länder med låg skatt, och vissa till ett högre pris, särskilt om de är företag i länder med hög skatt. Det kan vara ett tecken på otillbörlig internprissättning och på att skattebasen urholkas i vissa länder med hög skatt. Tecken på s.k. treaty shopping återspeglar det faktum att det kan vara billigare att återföra utdelning om en kombination av olika skatteavtal tillämpas. I stället för att investera direkt i ett värdland kan multinationella företag leda sina investeringar genom ett tredjeland, för att dra fördel av avtalsbestämmelser som inte finns mellan värdlandet och det land varifrån investeringen ursprungligen kommer. Att dessa tecken förekommer är inte i sig självt ett bevis på aggressiv, men sammantagna kan de i vissa fall avslöja strukturer för aggressiv. 3. INFALLSVINKLAR PÅ UTMANINGARNA INOM SKATTEPOLITIKEN Medlemsstaterna kan bekämpa missbruk av skatteregler genom att skärpa sitt regelverk och reformera nationella system som kan leda till aggressiv samt genom att satsa mer på samarbete och öppenhet. Att främja en kultur med god skattemoral är också viktigt. I detta avsnitt tas den första aspekten upp, dvs. ett skärpt regelverk och reformer av nationella system. Dessa mål kan åstadkommas genom striktare regler mot skatteflykt, ändring av regler som indirekt uppmuntrar till aggressiv och reformer av nationella system som underlättar aggressiv Införande av striktare regler mot skatteflykt Såsom förklarats ovan har regler mot skatteflykt som uttalat syfte att förhindra strukturer för aggressiv. Sådana regler bör införas omgående. Genom direktivet mot skatteflykt kommer fem regler mot skatteflykt att införas I vissa medlemsstater finns emellertid för närvarande inga sådana regler, vilket gör att EU i nuläget inte skyddas mot aggressiv Ändring av regler som kan missbrukas och leda till aggressiv Uttag av källskatt när tredjeländer är inblandade kan, rätt tillämpat, vara ett effektivt sätt att motarbeta aggressiv. Källskatt införs av varje medlemsstat för sig och för varje typ av finansiellt flöde (ränta, utdelning och licensavgifter). 11 Det vill säga avvikelser från det genomsnittliga produktpriset som förekommer inom bilaterala handelsflöden (mellan två länder). 12 Vissa bestämmelser kommer att tillämpas senare. Sida 4

5 3.3. Reformer av nationella system som underlättar aggressiv Den europeiska planeringsterminen gör det möjligt att ta itu med nationella skatteregler som uppmuntrar till eller underlättar gränsöverskridande aggressiv, men som är svåra att komma åt med befintliga verktyg (t.ex. direktiv eller uppförandekoder). 4. EN GENOMGÅNG AV NULÄGET 4.1. Införande av striktare regler mot skatteflykt I tabellen nedan visas en översikt över avsaknaden av två typer av regler mot skatteflykt i medlemsstaterna, närmare bestämt regler om räntebegränsning och om underkapitalisering. Genom direktivet mot skatteflykt införs regler mot skatteflykt som bl.a. omfattar regler om utländska kontrollerade bolag och räntebegränsning. När det gäller räntebegränsning får de medlemsstater som redan har nationella regler som är lika effektiva emellertid senarelägga genomförandet av reglerna om räntebegränsning i direktivet mot skatteflykt till Sida 5

6 Tabell 1: Översikt över avsaknaden av vissa regler mot skatteflykt i medlemsstaternas nationella lagstiftning, 2017 Regler om räntebegränsning eller underkapitalisering Regler om utländska kontrollerade bolag BE BG CY EE HR LU MT NL RO SI AT CZ IE LV LT PL SK DE EL FI HU PT FR IT SE UK DK ES Källa: Ramboll Management Consulting och Corit Advisory (2015) Ändring av regler som kan missbrukas och leda till aggressiv Vissa medlemsstater tar inte ut källskatt när tredjeländer är inblandade. Det skulle emellertid kunna skydda medlemsstaternas skattesystem från aggressiv i samband med flöden av räntor, utdelningar och/eller licensavgifter. I vissa medlemsstater har en sådan skatt emellertid redan införts. Tabell 2: Källskatt i EU-länder gentemot jurisdiktioner i tredjeländer, 2017 Källa: ZEW (2016), med uppdateringar som återspeglar nationella reformer. Anmärkningar: HU MT CY EE LU NL IE SK UK AT DE FI SE BE BG CZ DK EL ES FR HR IT LT LV PL PT RO SI Licensavgifter Ränta Utdelning (1) I tabellen ovan visas skattesatserna för inhemsk källskatt, dvs. de skattesatser som gäller för den nationella bolagsskattelagstiftningen. Eventuella källskattesatser som fastställs i avtal om dubbelbeskattning visas alltså inte. (2) Ett kryss betyder att medlemsstaten i fråga inte tar ut källskatt (över 0 %) Reformer av nationella system som underlättar aggressiv Vissa medlemsstater har vidtagit åtgärder för att ändra sina patentboxsystem i enlighet med åtgärd nr 5 i projektet mot urholkning av skattebasen och överföring av vinster 13, som ingår i uppförandekoden för företagsbeskattning. 13 Projektet mot urholkning av skattebasen och överföring av vinster (BEPS) leds av G20 och OECD och omfattar ett antal åtgärder mot ssystem som utnyttjar kryphål och skillnader mellan olika skattesystem för att på konstlad väg överföra vinster till länder med låga eller inga skatter och där liten eller ingen ekonomisk verksamhet bedrivs. Vissa nationella system behöver fortfarande ses över för att hindra aggressiv från multinationella företags sida. I Rambolls studie från 2015 som nämndes ovan identifieras ett antal sådana regler och deras förekomst i medlemsstaterna. Skattereglerna måste emellertid bedömas var för sig om man ska kunna dra slutsatser om deras koppling till aggressiv Översikt över ekonomiska tecken på aggressiv på senare år Nedan visas de senaste uppgifterna avseende vissa viktiga ekonomiska tecken på aggressiv. Sida 6

7 LU CY MT NL IE HU BE AT SE DK UK FR ES DE FI PT EE IT EL SI HR CZ LT PL LV BG SK RO in % Diagram 1: Utländska direktinvesteringar som andel av BNP, Utgående Ingående Källa: Europeiska kommissionen (ännu ej offentliggjorda uppgifter), Eurostat. Anmärkningar: (1) Ingående utländska direktinvesteringar eller direktinvesteringar i det rapporterande landet avser investeringar gjorda av utländska aktörer i företag som har sitt säte i det rapporterande landet. Utgående utländska direktinvesteringar eller direktinvesteringar i utlandet avser investeringar gjorda av inhemska företag i självständiga dotterbolag i utlandet. (2) Stock av utländska direktinvesteringar (positioner) avser värdet på investeringarna i slutet av perioden. Sida 7

8 Cypern Malta Luxemburg Slovakien Grekland Belgien Tjeckien Portugal Rumänien Sverige Irland Storbritannien Danmark Finland Frankrike Nederländerna Tyskland Österrike Spanien Bulgarien Estland Italien Polen Ungern Kroatien Lettland Litauen Slovenien Genomsnitt IE LU NL MT HU SE CY BE CZ SK FR HR SI PL DK RO UK AT ES BG FI PT DE IT EE EL LV LT % av BNP Diagram 2: Betalda avgifter (debet) för användning av immateriella rättigheter som andel av BNP Källa: Europeiska kommissionen (ännu ej offentliggjorda uppgifter), Eurostat. Diagram 3: Bolagsskatt som andel av BNP, Intäkter från bolagsskatt som % av BNP Källa: Europeiska kommissionen (2017). Sida 8

9 UK LU EE NL HU IE SK CY MT FI FR SE ES DK BE DE LT AT BG SI LV RO EL PL CZ IT PT HR Diagram 4: Bilaterala prisavvikelser Alltför höga exportpriser Alltför höga importpriser Källa: IHS (ännu ej offentliggjorda uppgifter). Diagram 5: Attraktionskraft vid treaty shopping : centralitetsindex Källa: van't Riet och Lejour (2017), IHS (ännu ej offentliggjorda uppgifter). Anmärkning: Centralitetsindexet visar den BNP-viktade procentandelen av optimala skatteåterföringsvägar som omfattar respektive land. Sida 9

10 5. LÄS MER R. Dover, B. Ferrett, D. Gravino, E. Jones och S. Merler (2015), Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union, studie för Europaparlamentets utredningstjänst, P. Egger, W. Eggert och H. Winner (2010), Saving Taxes through Foreign Plant Ownership, Journal of International Economics, 81: s Europeiska kommissionen (ännu ej offentliggjord), Tax policies in the European Union: 2017 Survey. Europeiska kommissionen (2017), Taxation Trends in the European Union: 2017, Edition Luxembourg. IHS (ännu ej offentliggjord), Aggressive tax planning indicators. OECD (2015), Measuring and Monitoring BEPS, Action 11: 2015 Final Report, OECD:s och G20:s projekt mot urholkning av skattebasen och överföring av vinster, OECD Publishing, Paris. Ramboll Management Consulting och Corit Advisory (2015), Study on Structures of Aggressive Tax Planning and Indicators, Taxation Papers, nr 61. van't Riet och Lejour (2017), Optimal Tax Routing: Network Analysis of FDI diversion, CPB Discussion Paper 349. ZEW (2016), The Impact of Tax Planning on Forward-Looking Effective Tax Rates, Taxation Papers, nr 64. Åtgärdspaket mot skatteflykt ex_en.htm Den gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen Datum: Sida 10