Diarienummer Rapportnummer PTS-ER-2008:9. Datum Svart fiber. - marknad och konkurrenssituation

Transkript

1 Diarienummer Rapportnummer PTS-ER-2008:9 Datum Svart fiber - marknad och konkurrenssituation

2 Svart fiber - marknad och konkurrenssituation Författare Jenny Bohman och Thorbjörn Blomdahl, PTS 2

3 Förord Post- och telestyrelsen (PTS) har ett samlat ansvar inom området för elektronisk kommunikation. PTS verkar för att enskilda och myndigheter i Sverige ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. PTS har som led i myndighetens konkurrensfrämjande arbete genomfört en studie av marknaden för svart fiber med särskilt avseende på konkurrensförhållandena. Fokus i studien har varit att utröna huruvida marknaden bör inkluderas bland de marknader där särskilda skyldigheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) införs i syfte att åstadkomma effektiv konkurrens. Stockholm i juni 2008 Katarina Kämpe, ställföreträdande generaldirektör 3

4 Förord 3 Sammanfattning 10 Abstract Inledning Syfte Metodbeskrivning Beskrivning av tjänsten svart fiber Optisk fiber Svart fiber Marknadsbeskrivning Leverantörer av svart fiber TeliaSonera är den största innehavaren av optisk fiber Stadsnäten är flest till antal men har begränsad fibertäckning Nya aktörer försöker anlägga optisk fiber och etablera sig på marknaden Stora operatörer har egna resurser i form av optisk fiber Köpare av svart fiber Vad köper kunden om svart fiber inte finns tillgänglig Relaterade slutkundsmarknader Framtida utveckling av högre bandbreddsbehov och optisk fiber Prisutveckling Relevant reglering Den IT-politiska målsättningen Konkurrensfrämjande reglering Indikationer på problem Kundernas behov och efterfrågan påverkar utbudet i liten utsträckning Nytt förhållningssätt från TeliaSonera Konsekvenser av TeliaSoneras förändrade utbud av tjänsten svart fiber Svårigheter att anlägga infrastruktur Sammanfattning av indikationer på problem på marknaden för svart fiber Internationell utblick Marknadsavgränsning Karakteristik av svart fiber Möjliga substitut till tjänsten svart fiber Substitutionsbedömning och marknadsavgränsning Alternativ till svart fiber Anlägga egen optisk fiber Annan passiv infrastruktur Trådlösa tekniker Aktiv infrastruktur - våglängder och hyrda förbindelser Sammanfattning av produktmarknaden för svart fiber Avgränsning av den geografiska marknaden för svart fiber i Sverige Slutsatser Sammanfattning av marknaden 49 4

5 5. Fastställande av relevant marknad för vilken förhandsreglering är motiverad Det första kriteriet: Etableringshinder Det andra kriteriet: Marknadsdynamik Det tredje kriteriet: Den relativa effektiviteten hos konkurrenslagstiftning och kompletterande förhandsreglering Slutsats Analys av konkurrensförhållandena på marknaden för svart fiber Fördelning av marknadsandelar Företagets storlek Kontroll över infrastruktur som är svår att kopiera och parallelletablera Tekniska fördelar eller teknisk överlägsenhet Avsaknad eller låg grad av motverkande marknadsinflytande Lättillgängliga kapitalmarknader och finansiella resurser Produkt- och tjänstediversifiering Stordriftsfördelar Fördelar till följd av produktionens spännvidd Vertikal integration Välutvecklat distributions- och försäljningsnät Avsaknad av potentiell konkurrens Hinder för expansion Sammanfattning av bedömning av betydande inflytande på marknaden för svart fiber Slutsatser Avslutning Inledning Marknadsbeskrivning PTS bedömning Marknadsdynamik PTS Bedömning Parallelletablering PTS bedömning Ytterligare motivering till TeliaSoneras särställning PTS bedömning Ny bedömning av marknadssituationen PTS bedömning 74 Bilageförteckning Använda definitioner och förkortningar 7 Bilaga 1 68 PTS Kommentarer med anledning av remissvar till svart fiber 68 5

6 Bilaga 2 76 Omfattning av Stockholms-/Malmöregionen, Göteborgsregionen och Malmö: 76 Bilaga 3 77 Relevanta marknader 77 Bilaga 4 78 Brev från utredningen Bredband Bilaga 5 80 Ledningsrätt 80 Bilaga 6 83 Litteratur 83 Elektroniska källor 83 6

7 Använda definitioner och förkortningar: 2G: andra generationens mobiltelefoni, vilken använder digital teknik till skillnad från den första generationen som använde analog teknik. Exempel på standard för 2G är GSM och cdmaone. 3G: tredje generationens mobiltelefoni, vilken medger mobiltelefonitjänster med högre överföringshastigheter än 2G. Exempel på standarder för 3G är UMTS och CDMA2000. Accessnät: Den del av ett elektroniskt kommunikationsnät närmast slutanvändaren, som sträcker sig från dennes nätanslutningspunkt till en punkt där trafiken överlämnas till ett nät med högre kapacitet avsett för transport av stora mängder trafik. (taget från Policy för tillträdesreglering i accessnät). Accessteknologi: Den teknologi som används i den del av ett elektroniskt kommunikationsnät som ligger närmast slutanvändaren. BWA: Broadband Wireless Access. CESAR: Centralt system för accesser, tagits fram av svenska stadsnätsföreningen i samarbete med Telenor, Tele2, ComHem, Banverket och TDC Song. EDGE: Enhanced Data GSM Environment, en paketdatateknik för GSM-nät vilken ökar överföringshastigheten. Ethernet: en familj tekniker för kommunikation i lokala nätverk. Expropriation: Ett rättsligt förfarande, när någon av hänsyn till ett allmänt intresse tvingas att avstå en honom tillkommande rätt eller underkasta sig en inskränkning i sin rätt. Fibertäckning: i detta sammanhang motsvarar fibertäckning antalet kilometer som täcks av optisk fiber, dvs. om fler fiberpar/kanalisation finns inom samma sträcka räknas denna sträcka enbart en gång. FWA: Fixed Wireless Access, fast yttäckande radioaccess. GSM: Global System for Mobile Communication. Ett digitalt mobiltelefonisystem. Kallas även för 2G (andra generationens mobiltelefoni). HSPA: High Speed Packet Access, teknik för dataöverföring i UMTS-nät. IP: Internet Protocol, ett kommunikationsprotokoll som handhar adressering och vägval för datapaket i internet och i andra IP-baserade nät. IT: informationsteknik. Kanalisation: Rör för anläggning av optiska fiberförbindelser och brunnar i vilka fiberförbindelserna förläggs. KKV: Konkurrensverket. LAN: Local Area Network, Lokalt nätverk. 7

8 Ledningsrätt: En ledningsrätt ger rätt att inom ett utrymme som ingår i någon annans fastighet dra fram och använda en ledning (inklusive för ledningens ändamål erforderliga anordningar). Regleras i ledningsrättslagen. LEK: Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. LLUB: Local Loop Unbundling; tillträde till det rikstäckande metallbaserade accessnätet enligt gällande skyldighetsbeslut. LMV: Lantmäteriverket. Lokala fibernät: Nät uppbyggda av optisk fiber som tillhör en operatör som är verksam inom ett begränsat geografiskt område, såsom en ort eller en region, och som inte tillhandahåller tjänster på nationell nivå. Marginalkostnad: nationalekonomisk term, enkelt uttryckt är marginalkostnaden den ökning av de totala kostnaderna som uppstår om man producerar ytterligare en (1 styck) enhet av en produkt. MDF: Main Distribution Frame. NGA: Next Generation Access, samlingsbegrepp för framtida anslutningar. NGN: Next Generation Network, samlingsbegrepp för framtida IP-baserade nät. ODF: Optical Distribution Frame, optisk distributionspunkt. Områdesnät: spridningsnät som sammanbinder fastighetsnäten i en ort eller ett geografiskt avgränsat område med det ortssammanbindande nätet. Optisk fiber: Fiberbaserad infrastruktur. Optisk fiber är en tunn glasledning av kiseldioxid (glas) som överför information via ljus istället för via elektroniska signaler som sker i en kopparledning. Kan finnas i hela eller delar av allmänna eller individuella elektroniska kommunikationsnät. Optokabel: Avser optofiberkabel; ett antal optofibrer i ett skyddande hölje. Ortssammanbindande nät: Nät som förbinder de större orterna i en kommun eller region. Passiv infrastruktur: I förädlingskedjan beträffande optisk fiber talar man om aktiv och passiv infrastuktur. Passiv infrastruktur är t.ex. kanalisation såsom rör för kabel och kabel, ej aktiverade kablar såsom svart fiber. Se 2.1, figur i rapporten. PLC: Power Line Communication, datakommunikation över elnätet. PSTN: Public Switched Telephony Network, det traditionella fasta telenätet. PTS: Post- och telestyrelsen. Radiolänk: Med radiolänk menas en fast punkt-till-punkt förbindelse med hjälp av radioteknik. Samförläggning: Kanalisationen (använd annat ord) utnyttjas för flera ändamål, t.ex. elektroniska kommunikationstjänster, el, vatten och avlopp. SKL: Sveriges Kommuner och Landsting SSNf: Svenska Stadsnätsföreningen 8

9 SMP: Significant Market Power. Innebär ett betydande inflytande på en viss relevant marknad. Stadsnät: Stadsnät är att jämställa med ett eller flera hoplänkade områdesnät. Områdesnät finns inom ett område såsom ett bostads- eller industriområde inom en ort. Modeller för stadsnät kan se ut på olika sätt. Stamnät: Ett nät som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar. Svart fiber: Tjänsten svart fiber som är producerad på optisk fiber och tillhandahålls som grossisttjänst eller slutkundstjänst. Svart fiber är förbindelse som ej är upplyst, dvs. fysisk fiberledning utan elektronisk utrustning. Totala tillgången av fiber: Totala antalet kilometer av optiska fiberförbindelser, dvs. om fler fiberpar finns inom samma sträcka räknas denna sträcka samman. Transportfiber: Fiber som används i den del av nätet som är transportnät. UMTS: Universal Mobile Telecommunications System. Uppströms/nedströms liggande marknader: I en produktionskedja anses en marknad där insatsvaror till en produktmarknad produceras befinna sig uppströms i relation till den aktuella produktmarknaden, som i sin tur befinner sig nedströms i relation till marknaden där insatsvaran produceras. VDSL: Very high data rate Digital Subscriber Line, se även xdsl. Vertikalt integrerad operatör: En operatör som äger verksamheter på olika nivåer i en produktionskedja, till exempel både en slutkunds- och en grossistverksamhet. Våglängd: När det optiska ljuset i en fiber delas in i våglängder och varje våglängd fungerar som en egen kanal. WAN: Wide Area Network. Wi-Fi: en märkning för trådlösa lokala nät (LAN) som är baserade på en viss standard. Wimax: Worldwide Interoperability fpr Microwave Access, radiobaserad bredbandsteknik som bygger på standarden IEEE xdsl: Digital Subscriber Line, samlingsbegrepp där x presenterar olika tekniker t.ex. ADSL, VDSL och UDSL. 9

10 Sammanfattning Post- och telestyrelsen (PTS) har under en tid fått indikationer på att det finns problem på grossistmarknaden för svart fiber som behöver åtgärdas. Mot den bakgrunden har PTS genomfört en studie av grossistmarknaden för svart fiber i Sverige, med syfte att beskriva marknaden, vilka problem som finns och hur dessa kan lösas. PTS har bedömt huruvida grossistmarknaden för svart fiber ska definieras som en relevant marknad och om det finns anledning att införa särskilda skyldigheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Även Konkurrensverket har handlagt ärenden om svart fiber och myndigheterna har därför samverkat kring inhämtandet av marknadsdata. Optisk fiber är ett medium med mycket hög överföringskapacitet som används som transmissionsteknik i elektroniska kommunikationsnät. Den minst förädlade tjänsten baserad på optisk fiber benämns svart fiber. Med detta avses s.k. oförädlad nätkapacitet, dvs. fysiska ledningar utan elektronisk utrustning. Svart fiber används som en insatsvara för att producera i princip alla elektroniska kommunikationstjänster och kan användas i hela eller delar av ett sammanhängande nät. Svart fiber kan användas för att ansluta t.ex. slutkunder för olika bredbandstjänster, samlokaliserad utrustning i telestationer, basstationer för mobiltelefoni och en rad andra syften. Främst efterfrågas svart fiber av operatörer som i sin tur förädlar tjänsten vidare till slutkundstjänster. Med beaktande av de allt högre kraven på kapacitetskrävande tjänster och utvecklingen av de framtida IP-baserade näten och NGN/NGA har betydelsen av optisk fiber, och därmed efterfrågan på tjänsten svart fiber, ökat. Enligt PTS bedömning kommer efterfrågan att fortsätta att öka. Att svart fiber är en insatsvara för många slutkundsprodukter gör att konkurrensförhållandena på denna grossistmarknad är av stor betydelse för konkurrensen på en rad slutkundsmarknader. En otillräcklig konkurrens på grossistmarknaden för svart fiber kommer att medföra negativa effekter för konsumenter av i princip alla elektroniska kommunikationstjänster. Det är därför av stor vikt att denna marknad fungerar väl. Tjänsten svart fiber ser likadan ut var än i nätet den tillhandahålls och för vilket syfte den köps. Det är köparen av svart fiber som kopplar på den aktiva utrustningen och därmed bestämmer hur den ska användas, vilket också skapar ett nödvändigt utrymme för differentiering mellan köparna och utökad möjlighet till konkurrens i nästa led. Att köparen själv ansluter den aktiva utrustningen ger även ökad kontroll vad gäller teknik (förändringar vad gäller kapacitet, typer av tjänster, lösningar för tjänster), affärsmässig kontroll (priset för att producera tjänster och möjligheter till förändrad paketering av tjänster till kunder) och servicenivå samt kvalitetskontroll (genom att vara mindre beroende av t.ex. den servicenivå och kundtjänst som någon tjänstetillhandahållare av mer förädlade tjänster erbjuder). Detta kombinerat med fiberns höga överföringskapacitet gör att de alternativ till att köpa svart fiber som finns, såsom våglängdstjänster, hyrda förbindelser, radiolänk och kopparförbindelser, inte kan fungera som substitut för en operatör som efterfrågar svart fiber. 10

11 Grossisttjänsten svart fiber efterfrågas på alla nivåer i elektroniska kommunikationsnät och över hela landet på ett likartat sätt. Svart fiber tillhandahålls på ett likartat sätt över hela landet, vilket är en respons på hur efterfrågan ser ut. Sammantaget får grossistmarknaden därför anses vara nationell, även om tillgången delvis varierar över landet och i olika delar av nätet. Marknadens utveckling medför att såväl produktavgränsning och geografisk avgränsning kommer att vara en väsentlig fråga i samband med fortsatta bedömningar av marknadssituationen. Idag finns det olika ägare till optisk fiberinfrastruktur. TeliaSonera är den i särklass största enskilda ägaren av optisk fiberinfrastruktur och kontrollerar ca 50 procent av all fiber i Sverige. Andra större ägare är vissa lokala stadsnät, nätägare som Banverket, Vattenfall och Svenska Kraftnät samt i mindre utsträckning andra traditionella operatörer såsom Telenor, TDC och Tele2. Det finns även mindre aktörer som t.ex. IP- Only som innehar viss fiber. Endast en liten del av den optiska fibern tillhandahålls dock till andra operatörer i form av svart fiber. För närvarande finns det ett efterfrågeöverskott på svart fiber, vilket är en konsekvens av dels bristande tillgång till den optiska fiber som finns, dels bristande marknadsförutsättningar för etablering och tillgång till ny infrastruktur. TeliaSonera har under de senaste två åren ändrat strategi och begränsat sin försäljning av svart fiber till grossistkunder, samtidigt som efterfrågan ökar, vilket är en orsak till bristande tillgång till befintlig fiber. TeliaSoneras stora andel av den fiber som finns etablerad i Sverige pekar på att bolaget har ett betydande inflytande på grossistmarknaden för svart fiber. Andra faktorer som stöder den bedömningen är att TeliaSonera är den enda aktör som har såväl nationellt stamnät och ortssammanbindande nät som områdesnät i samtliga delar av landet, att TeliaSonera har fördelar i form av tillgång till kanalisation, befintliga avtal m.m. som underlättar nyetablering samt att TeliaSonera har fördelar genom sin storlek och sin egenskap av vertikalt integrerad operatör. Sammantaget får TeliaSonera anses ha en sådan ställning på grossistmarknaden för svart fiber att bolaget vid en fråga om förhandsreglering skulle anses ha ett betydande inflytande. Förutom TeliaSoneras optiska fiber har det byggts ut en hel del fiber de senaste åren främst genom etableringen av stadsnäten. Utbyggnaden av dessa beräknas fortsätta om än i lägre takt. Det förefaller också som att stadsnäten har en alltmer positiv inställning till att erbjuda svart fiber som grossisttjänst i större utsträckning än tidigare. Stadsnäten arbetar för att bli allt mer likformiga i sina erbjudanden. Numera finns t.ex. ett webbaserat förfrågningssystem till vilket flera stadsnät är anslutna,, vilket underlättar för operatörer som ofta köper fiber från flera olika stadsnät. Dessa infrastrukturägare kan dock, än så länge, endast ses som komplement till TeliaSonera och ej på egen hand tillgodose det behov som marknadens aktörer har. Alternativet för en operatör som inte får köpa svart fiber i den utsträckning som behövs är, att anlägga egen fiber. Detta är förenat med en rad svårigheter av såväl strukturellt som regleringsmässigt slag. Att anlägga fiberinfrastruktur innebär stora investeringar och hög ekonomisk risk som vissa aktörer dock visat sig villiga att ta i vissa 11

12 områden. Förutom dessa hinder av ekonomisk och strukturell art tillkommer också regelmässiga hinder, såsom svårigheter att få nödvändiga tillstånd och avtal. För att lösa de problem som finns på grossistmarknaden för svart fiber anser PTS att det är viktigt att ge bättre tillträde till den infrastruktur som finns samt att det skapas bättre förutsättningar för att etablera den infrastruktur som krävs, och att etableringshindren på marknaden minimeras för att marknaden ska kunna sköta utvecklingen på egen hand. Vad gäller befintliga etableringshinder anser PTS att de skulle kunna sänkas genom att kommuner uppmuntrar samförläggning, har en god IT-infrastrukturplanering och ett etableringsvänligt förhållningssätt till såväl fiberutbyggnad som till konkurrens av densamma. En utgångspunkt i regelverket kring elektroniska kommunikationer är att konkurrensen bör ske så långt ned i produktionskedjan som möjligt. Om möjligt ska konkurrensen ske redan på infrastrukturnivå. Det är således av betydelse för samtliga marknader inom området elektronisk kommunikation att parallell infrastrukturanläggning sker där sådan är möjlig. PTS gör bedömningen att även om grossistmarknaden för svart fiber är behäftad med konkurrensproblem som sammanhänger med TeliaSoneras ställning på marknaden och att marknaden präglas av höga etableringshinder finns det faktorer som tyder på att ytterligare optisk fiberinfrastruktur kan komma att anläggas i vissa områden och därmed också ett större utbud av tjänsten svart fiber. Mot bakgrund av denna marknads- och konkurrensanalys anser PTS att det inte kan uteslutas att grossistmarknaden för svart fiber kan komma att utvecklas mot effektiv konkurrens utan att PTS inför särskilda skyldigheter på marknaden. För närvarande anser PTS att det således saknas förutsättningar att definiera en marknad specifikt för svart fiber. PTS kommer dock att följa marknadens fortsatta utveckling och om inte en tydlig förändring av marknadsförhållandena blir synliga inom ett år anser PTS att det finns anledning att på nytt analysera om särskilda skyldigheter är nödvändiga. PTS kommer därför att följa upp den nuvarande analysen och ha ett resultat klart att redovisa externt under andra kvartalet år 2009, dvs. ett år från färdigställandet av denna rapport. PTS kommer under året även att genomföra analyser av andra närliggande marknader, såsom marknaden för nätinfrastruktur (marknad 4), marknaden för bredbandstillträde (marknad 5) och marknaderna för hyrda förbindelser. Detta innebär att reglering som rör svart fiber eller på annat sätt är av betydelse för dessa närliggande marknader kan komma att införas under det närmaste året och ha betydelse för resultatet av den framtida analysen av marknaden för svart fiber. 12

13 Abstract For some time now, the National Post & Telecom Agency (PTS) has received indications that there are problems in the dark fibre market that need to be attended to. In light of this, PTS has conducted a study of the dark fibre market in Sweden, with the aim of describing this market, the problems that exist and how these may be resolved. PTS has assessed whether the dark fibre market should be defined as a relevant market and whether there is reason to impose special obligations under the Electronic Communications Act (2003:389). The Swedish Competition Authority has also dealt with matters concerning dark fibre and for this reason the authorities have collaborated when compiling market data. Optical fibre is a medium that has a very high transmission capacity and which is used as a transmission technology in electronic communications networks. Dark fibre is the least refined service based on optical fibre. It refers to what is known as 'raw network capacity'; that is to say, physical cables without electronic equipment. Dark fibre is used as an input good for basically all electronic communications services and can be used in parts of or an entire interconnected network. For example, dark fibre can be used to connect end users to various broadband services, co-located equipment in telecommunications exchanges, base stations for mobile telephony and for a number of other purposes. Dark fibre is primarily in demand by operators, which in turn further refine the service for end user services. Taking into account the increasingly high demands being placed on services that require capacity and the development of future IP-based networks and NGN/NGA, the significance of optical fibre, and thereby the demand for the dark fibre service, have risen, and in the assessment of PTS such demand will continue to rise. The fact that dark fibre is an input good for many retail products means that the competitive conditions in this market are crucial for competition in a number of end user markets. Insufficient competition in the dark fibre market will entail a negative impact for consumers as regards basically all electronic communications services. Consequently, it is extremely important for this market to function well. The dark fibre service looks similar wherever it is provided in the network and for whatever purpose it is purchased. Dark fibre is connected to active equipment by purchasers and they are consequently the ones that decide how it should be used, which also creates the necessary scope for differentiation between the purchasers and a greater potential for competition at the next level. Combined with the high transmission capacity of this fibre, this means that the alternatives to purchasing dark fibre, such as wavelength services, leased lines, radio links and copper connections, cannot serve as a substitute for an operator that has requested dark fibre. Dark fibre is similarly in demand at all network levels and throughout the country. Dark fibre is being provided in a similar way throughout the country, which is a response that reflects this demand. Overall, the wholesale market is therefore deemed to be national, even though access to it varies somewhat across the country and in various parts of the network. Market development means that definitions in terms of 13

14 both products and geography will be an essential area in conjunction with continuing assessments of the market situation. There are currently various owners of optical fibre infrastructure. TeliaSonera is by far the largest single owner of optical fibre infrastructure, controlling approximately 50 per cent of all fibre in Sweden. Other major owners include certain local urban networks and, to a lesser extent, other traditional operators such as Telenor, TDC and Tele2. There are also smaller stakeholders such as IP-Only, which owns some fibre. However, other operators are only provided with a small proportion of optical fibre in the form of dark fibre. There is currently excess demand for dark fibre, which is partly a consequence of a lack of access to the optical fibre available and partly due to insufficient market prerequisites for establishment and access to new infrastructure. Over the past two years, TeliaSonera has changed its strategy and limited its sales of dark fibre to wholesale customers at the same time as demand has increased; this is why there is a lack of access to existing fibre. TeliaSonera's large share of the fibre established in Sweden indicates that the company has significant power in the dark fibre market. Other factors supporting this assessment include the fact that TeliaSonera is the only stakeholder with a national backbone network as well as interurban and area networks in all parts of the country, the fact that TeliaSonera has advantages in the form of access to ducting, existing agreements, etc., which facilitate new establishment, and the fact that TeliaSonera has advantages due to its size and its capacity as a vertically integrated operator. Overall, TeliaSonera is regarded to have such a position in the dark fibre market that the company should be deemed to have significant power in connection with ex ante regulation. Besides TeliaSonera's optical fibre, a great deal of fibre has been rolled out over the past few years, mainly through the establishment of urban networks. This rollout is expected to continue, albeit at a slower rate. It also appears that urban networks have an increasingly positive attitude towards offering dark fibre as a wholesale service to a greater extent than previously. The urban networks are striving to make their offerings more uniform. There is now, for example, a web based system for inquiries, to which several urban networks are connected, which facilitates the work of operators that often purchase fibre from several different urban networks. However, up until now, these owners of infrastructure can only be viewed as complements to TeliaSonera and cannot meet the needs of market stakeholders on their own. The alternative for an operator that cannot purchase dark fibre to the extent required is to roll out its own fibre. A number of difficulties are associated with this in terms of both structure and regulation. Rolling out fibre infrastructure entails considerable investments and a high level of financial risk, which some stakeholders have nevertheless been willing to bear in certain areas. Besides these financial and structural impediments, there are also regulatory impediments, such as difficulties in getting the necessary licences and contracts. 14

15 In order to resolve the problems present in the dark fibre market, PTS is of the view that it is important to foster better conditions for establishing the infrastructure required and that the impediments to establishment in the market are minimised so that the market can deal with its development on its own. As regards the existing impediments to establishment, PTS is of the view that these could be reduced by municipal authorities encouraging joint laying, having satisfactory IT infrastructure planning and an approach that encourages the establishment of both fibre rollout and competition for the same, if this is financially feasible. PTS also makes the assessment that even if the dark fibre market is encumbered with competition problems related to TeliaSonera's position in the market and the market is characterised by considerable impediments to establishment, there are factors suggesting that additional optical fibre infrastructure can be rolled out in certain areas and thereby also a wider range of the dark fibre service. In light of this market and competition analysis, PTS considers that it is possible that the dark fibre market can start to develop towards efficient competition without PTS having to introduce special obligations in the market. PTS consequently considers that the conditions for defining a market for dark fibre are nor met at the present time. However, PTS will monitor the continuing development of this market and, if a clear change in market conditions is not visible within one year, PTS considers that there will be justification to reanalyse whether special obligations are necessary. For this reason, PTS will follow up the present analysis and have the results ready for publication in the second quarter of 2009, that is, one year from the completion of this report. During the year, PTS will also conduct analyses of other adjacent markets, such as the market for wholesale (physical) network infrastructure access (market 4), the market for wholesale broadband access (market 4) and the markets for leased lines. This means that regulation pertaining to dark fibre or which in some other way is of importance to these adjacent markets may be introduced in the next twelve months and have bearing on the results of the future analysis of the dark fibre market. 15

16 1. Inledning 1.1. Syfte Marknaderna inom området elektronisk kommunikation har länge ansetts ha vissa särdrag som gör att de är i behov av särskild, konkurrensfrämjande reglering. Detta har delvis sin bakgrund i de monopolförhållanden som tidigare rådde inom teleområdet. Till detta kommer vissa speciella förhållanden som försvårar för nya aktörer att etablera sig och verka på marknaden. Tillgången till omfattande elektroniska kommunikationsnät för att erbjuda tjänster till företag, organisationer och konsumenter är avgörande för flertalet elektronisk kommunikationstjänster. Samtidigt är anläggandet av infrastruktur för elektroniska kommunikationstjänster ofta mycket kostsamt. Detta innebär att de aktörer som redan äger nät till exempel kan stänga ute andra från sina nät eller sätta priserna för att utnyttja näten så högt att andra aktörer får svårt att konkurrera. För att komma tillrätta med dessa problem har ett särskilt konkurrensfrämjande regelverk tagits fram inom EU. Detta är utformat så att de nationella regleringsmyndigheterna, i samråd med kommissionen, definierar vilka marknader som har sådana särdrag att de är i behov av förhandsreglering. Regelverket har i Sverige implementerats genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Enligt 8 kap 5 LEK ska PTS fortlöpande fastställa vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter enligt lagen. PTS ska därvid beakta kommissionens rekommendation om relevanta marknader. I denna räknas upp ett antal marknader som typiskt sett har sådana särdrag att det finns anledning att införa konkurrensfrämjande reglering. PTS har att pröva om dessa marknader är i behov av sådan reglering även i Sverige. Emellertid är inte uppräkningen i rekommendationen tänkt att vara uttömmande, utan PTS kan frångå rekommendationen och fastställa en marknad som inte tas upp där om det utifrån de nationella förhållandena finns anledning till det. Detta kräver dock, som framgår av 8 kap 10 LEK, att kommissionen godkänner PTS beslut. Grossistmarknaden för svart fiber ingår inte i de marknader som kommissionen angett som relevanta i sin rekommendation (se förteckning i bilaga 3). Under slutet av år 2006 och början av år 2007 erhöll PTS en rad klagomål från olika operatörer angående möjligheterna att få tillgång till svart fiber. Bakgrunden var närmast att TeliaSonera ändrat sitt produktutbud på ett sådant sätt att svart fiber blev väsentligt svårare att köpa för övriga marknadsaktörer. Efter att ha träffat TeliaSonera, en rad andra operatörer och Konkurrensverket beslutade PTS att inleda en analys av marknaden enligt reglerna i LEK eftersom den information PTS erhållit tydde på att konkurrensen inte fungerade tillfredsställande. Syftet med denna rapport är att beskriva grossistmarknaden för svart fiber i Sverige, att identifiera vilka problem som finns på marknaden samt huruvida dessa är att betrakta som konkurrensproblem. Vidare beskrivs problemens orsaker, konsekvenser samt vilka områden som kan behöva utredas ytterligare för att komma tillrätta med problemen. Utgångsläget i arbetet har varit att bedöma om det föreligger sådana konkurrensproblem att det finns anledning att definiera en särskild marknad för svart fiber och införa reglering på denna. Arbetet har medfört att även områden som berör marknaden för elektronisk kommunikation, men inte direkt styrs av LEK, diskuterats. Det bör framhållas att denna analys görs vid sidan av de analyser PTS gör av marknaderna i kommissionens rekommendation och inte på något vis ersätter dessa eller föregriper resultatet av dem. Frågan i 16

17 analysen har tvärtom varit om det finns anledning att utöver marknaderna i rekommendationen definiera en särskild marknad för svart fiber Metodbeskrivning Som underlag för den här studien har PTS kontinuerligt haft en dialog med marknadens olika aktörer såsom operatörer, intresseorganisationer samt andra myndigheter som Lantmäteriverket (LMV) och Konkurrensverket (KKV). Eftersom även KKV har haft ärenden som omfattar svart fiber har samråd skett mellan myndigheterna löpande under arbetet. PTS har också tillsammans med KKV genomfört en kvantitativ marknadsundersökning om svart fiber samt angränsande områden som kanalisation, våglängder och hyrda förbindelser. Undersökningen genomfördes under perioden oktober till december år 2007 och PTS har inhämtat uppgifter för helåret 2005 och 2006 samt första halvåret Resultatet från denna undersökning har använts i beräkningar av bland annat olika tjänsters storlek, tillgång till infrastruktur, aktörernas andelar av olika tjänster och marknader samt täckningsinformation. Rapporten publicerades den 25 mars 2008 som ett utkast till rapport och marknadens aktörer gavs tillfälle att under en månad inkomma med synpunkter på utkastet. Sammanlagt inkom nio remissvar. Synpunkterna har föranlett vissa förtydliganden av rapporten. En sammanställning av dessa samt de synpunkter som föranlett dem finns i bilaga 1. 17

18 2. Beskrivning av tjänsten svart fiber 2.1. Optisk fiber Optisk fiber är ett medium med mycket hög överföringskapacitet som används som transmissionsteknik i elektroniska kommunikationsnät. Fiberkablar är vanligtvis markförlagda, och det krävs i allmänhet att det finns kanalisation, dvs. rör i vilken optisk fiber läggs. Kablarna kan anläggas i marken antingen genom grävning/plöjning eller genom borrning. Vid grävning förstörs marken och behöver återställas vilket har medfört att aktörer ibland väljer att borra i marken. Borrning används främst i centralorter där grävning medför stor skada som vid vägkorsningar, gamla stensättningar och komplicerade väg- och grävförhållanden. Att anlägga kanalisation för optisk fiber, oavsett om det rör sig om grävning eller borrning, är i sin tur förenat med höga kostnader som vida överstiger kostnaden för själva fiberkabeln, som endast utgör mellan 5 15 procent av den totala anläggningskostnaden. Med detta följer också att investeringen medför höga kostnader. Det är en långsiktig investering där avkastningen på investerat kapital ska ses över en lång tidsperiod, ofta 20 år. Det förekommer även att fiberkablar finns i luften genom att de t.ex. installeras i befintliga kraftledningar och att befintlig kanalisation inom och mellan byggnader utnyttjas. Luftledningar med fiber har i allmänhet kortare livslängd än nedgrävd fiber. Optisk fiber är kompatibelt med andra tekniker och kan användas i hela eller delar av ett sammanhängande elektroniskt kommunikationsnät. Det betyder att ett sammanhängande nät exempelvis kan bestå av optisk fiber i det nationella stamnätet, för att senare anslutas till optisk fiber eller radioteknik i ortssammanbindande nät och slutligen till koppar i områdesnät. Anslutningen till andra tekniker kan ske på olika ställen i nätet. Förekomsten av optisk fiber varierar. Generellt gäller att fiber finns i störst utsträckning där stora mängder elektroniska kommunikationstjänster ska överföras. Fiber används således i de stora nationella transportstråken men allt oftare också som transportnätskapacitet för anslutning till andra operatörers nät och för slutkundsaccess. Tillgången till optisk fiber varierar med geografiskt område vilket har sin bakgrund i aktörernas olika satsningar på utbyggnad av optisk fiber relativt andra transmissionstekniker och kundunderlag. Operatörernas stamnät är i stor utsträckning uppbyggd på fast infrastruktur i form av optisk fiber, men optisk fiber används även allt oftare för anslutning av enskilda företagskunder samt för anslutning mellan accessnoder i såväl fasta som mobila nät. I stort sett samtliga större operatörer, fastnätsoperatörer och mobilnätsoperatörer, använder sig av optisk fiber i sin produktion av elektroniska kommunikationstjänster till slutkunder. Med beaktande av de allt högre kraven på kapacitetskrävande tjänster och utvecklingen av de framtida IP 1 -baserade näten och NGN/NGA 2, har betydelsen av tillgång till fiberbaserad infrastruktur ökat och kommer att öka alltmer. Utgångspunkten i de nya näten är att flera olika typer av tjänster ska kunna transporteras i ett gemensamt logiskt nätverk där IP är den gemensamma bäraren av tjänsterna. Bland annat medför detta att optisk fiber krävs allt längre ut i näten och i viss utsträckning även i accessnätet. Optisk fiber blir ett måste mellan stamnät och accessnät och fiber används allt oftare som access vid nybyggnationer. PTS ser redan att optisk fiber allt oftare behövs för att ansluta accessnoder (t.ex. 1 Internet Protocol 2 NGN; Next Generation Networks, NGA; Next Generation Access 18

19 för anslutning av LLUB och för basstationer i mobila nät) och kapacitetskrävande slutkunder. Ju längre ut i nätet, dvs. ju närmare slutkunden, desto fler alternativ till optisk fiber finns. Detta beror på att: andra tekniker används för slutkundsaccessen optisk fiber finns inte etablerad optisk fiber finns men tillgång ges inte till denna fiber det är för dyrt att anlägga optisk fiber Anledningen är att för vissa elektroniska kommunikationstjänster som idag utnyttjas av slutanvändare kan även andra tekniker användas, som koppar (xdsl), koaxial och radio (Wimax, FWA, 2G/3G). Ju närmare slutkunden man kommer i elektroniska kommunikationsnät, desto färre antal användare kommer att dela fiberkapacitet och intäktsunderlaget minskar därför och det blir svårare att få en positiv ekonomisk kalkyl för en så investeringstung infrastruktur som optisk fiber. Under år 2006 skedde en viss utbyggnad av optisk fiber i Sverige (två procent). Tillväxtakten har dock halverats sedan de två tidigare åren. Den främsta orsaken till detta har varit att fiber etablerades tidigare med hjälp av de statliga bredbandsstöden till kommuner och Svenska Kraftnät. Detta har nu avtagit. Kommuner och kommunala bolag står för den högsta tillväxttakten, men av övriga aktörer är TeliaSonera den i särklass största fiberutbyggaren. 3 Ur ett slutkundsperspektiv är de tjänster som kan erhållas genom optiska fiberförbindelser i stort sett samtliga elektroniska kommunikationstjänster som distribution av TV-kanaler, telefoni, videotjänster, bildkommunikation, interaktiva verktyg, spel, betaltjänster med mera. Genom att fiberoptisk infrastruktur även används i viss utsträckning som en komponent för de mobila näten, i form av transmissionen mellan basstationerna, så är även optisk fiber en insatsvara i produktionen av elektroniska kommunikationstjänster i de mobila näten. Långt ifrån alla operatörer som använder sig av optisk fiber äger emellertid egen fiber. Istället är det mycket vanligt att en operatör köper tillgång till fiber av någon annan. Tillträdet kan ske på flera sätt och på ett stort antal olika förädlingsnivåer, såsom framgår av nedanstående figur. 3 Bredband i Sverige 2007, PTS-ER: 2007:17 19

20 Slutkundsprodukter ex. Internetaccess, TVkanaler, telefoni. Slutkundsanslutning - ex. hyrda förbindelser, bitströmsaccesser. Transmission aktiverade kablar, ex. upplyst fiber, våglängder. Kabel ej aktiverade kablar, ex. svart fiber. Kanalisation ex. rör för kabel. Figur 1 Förädlingskedjan beträffande optisk fiber I figuren ovan är de två nedersta, kabel och kanalisation, passiv infrastruktur medan de högre upp i förädlingskedjan är aktiv infrastruktur Svart fiber Den minst förädlade elektroniska kommunikationstjänsten baserad på optisk fiber benämns svart fiber. Med detta avses s.k. oförädlad nätkapacitet, dvs. fysiska ledningar utan elektronisk utrustning. Även om optisk fiber används som teknik i befintlig infrastruktur för elektroniska kommunikationstjänster är det en liten andel av den optiska fibern som säljs vidare i form av tjänsten svart fiber. Svart fiber säljs oftast som grossisttjänst men även som en slutkundstjänst. Efterfrågan på svart fiber kommer främst från operatörer som använder svart fiber för eget bruk, dvs. som insatsvara för att producera elektroniska kommunikationstjänster, och hyrs vanligtvis parvis (ett eller flera fiberpar). Tjänstens sträcka varierar men sträcker sig mellan en eller flera överlämningspunkter (noder) i nätägarens nät. Erbjudandet sträcker sig oftast som längst fram till en s.k. optisk distributionspunkt (ODF), vilken är slutstationen. Ingen aktiv utrustning ingår, däremot erbjuds ofta tilläggstjänster i form av förstärkning till förbindelser som har lång sträcka, plats i skåp eller plats för skåp samt elkraft. Tjänsten svart fiber ser likadan ut oavsett var i nätet den tillhandahålls och hur operatören kommer att använda den. Att svart fiber säljs utan elektronisk utrustning innebär att den aktör som köper en svart fiber själv får ansluta den aktiva utrustning som krävs för att få fibern upplyst. Ju större kontroll en aktör har av den aktiva utrustningen desto större frihet har aktören att utveckla nya, och vidareutveckla befintliga erbjudanden till sina kunder. Därmed kan aktören differentiera sig i större utsträckning än andra aktörer vilket möjliggör ett ökat utrymme för konkurrens. Motsvarande möjlighet finns inte om aktören endast kan hyra 20

21 mer förädlade grossisttjänster såsom hyrda förbindelser och våglängder, då denne blir mer av en återförsäljare av kapacitet. Vid en förändring såsom en uppgradering, kvalitetsändringar, kapacitetsändring, måste aktören som hyr den mer förädlade grossisttjänsten vanligtvis göra en beställning hos sin leverantör först innan aktören i sin tur kan leverera en förändrad tjänst till sin kund. Med en mer förädlad grossisttjänst uppnås inte motsvarande fördelar i form av kontroll och flexibilitet. PTS kan konstatera att ju större kontroll en aktör har av den aktiva utrustningen desto större utrymme för konkurrens. 21

22 3. Marknadsbeskrivning Den optiska fiber som idag finns i elektroniska kommunikationsnät har etablerats med olika syften; att använda för egen del eller för att säljas vidare som produkt/tjänst i oförädlad eller förädlad form. Den oförädlade grossisttjänsten svart fiber är en liten andel av all den fiberinfrastruktur som finns tillgänglig. Enligt de marknadsdata som samlats in av PTS för denna marknadsanalys, uppgick försäljningen av svart fiber till 720 miljoner kronor för första halvåret Detta skulle motsvara 1,44 miljarder kronor på helåret vilket kan jämföras med 1,37 miljarder kronor för helåret 2006 och 1,25 miljarder kronor för helåret Tillväxten under det senaste året har med andra ord varit ca sex procent och nio procent året innan. Av det totala värdet utgör försäljningen av svart fiber som grossisttjänst 83 procent och resterande 17 procent utgörs av intäkter från slutkunderna. Grossistkunder är främst stora och små operatörer samt andra infrastrukturägare Leverantörer av svart fiber Möjliga leverantörer av svart fiber skulle kunna vara alla aktörer som äger optisk fiberinfrastruktur. Bland dessa återfinns operatörer med egen optisk fiber, stadsnät, nätägare som har tillgång till sin infrastruktur av annan anledning än produktion av elektroniska kommunikationstjänster såsom t.ex. Banverket och Vattenfall, samt aktörer som enbart har som affärsidé att etablera och sälja infrastruktur baserad på svart fiber. Det kan dock inte antas att det finns ett utbud av tjänsten svart fiber där det finns optisk fiberinfrastruktur genom att det är långt ifrån alla ägare av fiberinfrastruktur som erbjuder svart fiber till andra. Enligt PTS senaste mätning är det ca 100 aktörer som erbjuder svart fiber som tjänst i Sverige och av dessa är det drygt 80 procent som erbjuder svart fiber som grossisttjänst. Än så länge är det dock ett fåtal aktörer som erbjuder svart fiber i någon större omfattning och förutom de stora aktörerna som TeliaSonera, TDC, Telenor, Tele2, Stokab, Vattenfall samt några av de större stadsnäten är det inte mer än ett tiotal stadsnät som har årliga intäkter på mer än fyra till fem miljoner kr. Genomsnittet ligger på ca två miljoner kronor per år och medianen på mindre än en miljon kronor per år. Hur omfattande en nätägares utbud är varierar med var det är fysiskt möjligt att erbjuda svart fiber, dvs. var det finns fiber och var det finns ledig kapacitet tillgänglig. Det är en begränsad andel av befintliga operatörer som äger egen fiberinfrastruktur. De flesta hyr istället av befintliga ägare av fiber TeliaSonera är den största innehavaren av optisk fiber TeliaSonera är den enda aktören med tillgång till en nationellt heltäckande infrastruktur, dvs. såväl kanalisation som fiber i stamnät, ortssammanbindande nät samt områdesnät. TeliaSonera har 53 procent av den totala tillgången av optisk fiber i Sverige 5 och ca 47 procent av den täckning som all optisk fiber har. TeliaSonera erbjuder fiberförbindelser i viss utsträckning men utbudet har minskat genom att TeliaSonera ändrat strategi för sin grossistverksamhet i februari år 2006, se vidare avsnitt TeliaSoneras marknadsandel av försäljningen av svart fiber uppgår till 26 procent för första halvåret TeliaSonera har också tillgång till utbredd kanalisation, vilket är en konsekvens av bolagets ställning som f.d. monopolist och dess innehav av det rikstäckande metallbaserade accessnätet. Detta ger TeliaSonera avsevärda fördelar vad gäller ytterligare etablering av infrastruktur med hög kapacitet samt fördel av etablerade markupplåtelseavtal med markägare t.ex. med kommunerna. Det bör anmärkas att ny teknik för att ersätta kopparkabel med fiber- 4 PTS har gjort mätningar för helåret 2005, 2006 och första halvåret Bredband i Sverige 2007, PTS-ER-2007:17 22

23 kabel på ett relativt enkelt sätt är under utveckling. Om tekniken får genomslag kan fördelarna av tillgång till kanalisation ytterligare förstärkas Stadsnäten är flest till antal men har begränsad fibertäckning Lokalt geografiskt avgränsade stadsnät erbjuder svart fiber i viss utsträckning. Det största stadsnätet är Stokab i Stockholm. Stokab har en unik ställning bland stadsnäten, inte bara genom att de är störst, utan främst genom att deras huvudsyfte inte är att äga infrastruktur, utan att se till att det finns tillgång till infrastruktur. Stokab erbjuder idag i stort sett endast svart fiber. Stokab är också ensamma, förutom TeliaSonera, om att ha omfattats av den tidigare regleringen av svart fiber, enligt telelagen fram till och med år 2003, se avsnitt De lokala aktörerna uppgår idag till ca 150 stadsnät och de skiljer sig från varandra vad gäller kvalitet, servicenivå, affärsmodeller och tillgång till infrastruktur. Det innebär att även om stadsnäten har som ambition att sälja till vem som helst så är det inte säkert att det är i form av svart fiber utan oftast i form av mer förädlade tjänster. Det är inte heller alltid som stadsnäten erbjuder så oförädlade tjänster som svart fiber. Enligt PTS åsikt är det ur konkurrenssynpunkt önskvärt att aktörer med egen infrastruktur ger tillgång till sin infrastruktur så långt ner i värdekedjan som möjligt. Hur stadsnäten tillhandahåller tillträde till sitt nät varierar emellertid idag och frågan har tidigare behandlats av PTS i myndighetens Förslag till bredbandsstrategi för Sverige. 6 Utifrån en nationellt verksam operatörs perspektiv kan dessa stadsnät för närvarande främst ses som lokala alternativ till TeliaSonera genom att de endast tillhandahåller fiber lokalt. Den som önskar en förbindelse som sträcker sig över ett större geografiskt område, måste således ingå avtal med ett flertal stadsnät. Som nämnts skiljer sig dessa för närvarande åt beträffande produkter, prissättning och kvalitet. Stadsnäten arbetar dock för att genom större samordning underlätta för köparna. Bland annat har nyligen skapats ett webbaserat system för att hantera förfrågningar, till vilket flera stadsnät är anslutna, vid namn CESAR (en förkortning av Centralt system för accesser ). Stadsnäten står för procent av fibertäckningen i Sverige. Stadsnätens sammanlagda marknadsandel av försäljningen av svart fiber uppgår till ca 55 procent för första halvåret 2007, där Stokab står för mer än hälften av denna andel Nya aktörer försöker anlägga optisk fiber och etablera sig på marknaden Det finns aktörer som satsar på att anlägga egen optisk fiber med syfte att agera grossistleverantör och erbjuda andra att hyra svart fiber från dem. Försäljningen riktar sig både till andra aktörer och till slutkunder. Affärsidén är främst att etablera infrastruktur till en kund och att försöka hitta mer kundunderlag på den sträcka som då etableras, snarare än att bygga ut först och sedan försöka hitta kunder. Dessa nya, mindre aktörer, är få och verkar inom ett begränsat geografiskt område. De täcker sällan en tätort utan delar av orter, vilket har att göra med att nätutbyggnaden, såsom beskrivits ovan, styrs av efterfrågan. Ett av problemen för en ny aktör vid etablering av fast infrastruktur är att få de tillstånd och avtal som krävs för marktillträde, och att få dessa till sådana villkor att det medger konkurrens mot framförallt TeliaSonera och stadsnäten. 6 Förslag till bredbandsstrategi för Sverige, PTS-ER-2007:7 23