Landstinget Blekinge Landstingets revisorer Räkenskapsår 2010 Datum 2010-10-07 Till Från Angående Landstingets förtroendevalda revisorer Ernst & Young AB, Andreas Endrédi Grundläggande granskning / hearing avseende landstingets arbete med Kris- och Katastrofplanering 1 Bakgrund 2 Syfte Landstingets revisorer har i sin risk- och väsentlighetsanalys identifierat ett behov av mer information om landstingets kris- och katastrofplanering. En granskning av densamma är tänkt att ske övergripande och med konkreta exempel utifrån hur landstingets kris- och katastroforganisation fungerat/ fungerar i samband med den nya influensan. Syftet med hearingen är att översiktligt undersöka dels om landstinget har en ändamålsenlig organisation och beredskap för kriser och katastrofer, dels hur organisationen fungerade i samband med den Nya influensan. 3 Metod Granskningen har genomförts i form av en hearing vid vilken följande personer/befattningshavare närvarade: Anders Bohlin, landstingets säkerhetschef Stefan Österström, landstingets beredskapssamordnare Dokument som ligger till grund för granskningen redovisas för i Bilaga 1. Medlem i Ernst & Young Global Limited
4 Iakttagelser från hearing Hearingen genomfördes den 22 september. I det följande presenteras gjorda iakttagelser kopplade till uppställda revisionsfrågor. 4.1 Finns en aktuell kris- och katastrofplan som också är fastställd av landstingsfullmäktige? Enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid (2006:544) skall alla landsting fastställa en plan för hantering av extraordinära händelser. Detta skall ske för varje ny mandatperiod. Planen skall tas fram med beaktande av en risk- och sårbarhetsanalys. Landstingsfullmäktige fastställde en kris- och katastrofplan 2009. Avsikten var att den skulle revideras 2011. På grund av den omorganisering som skett av landstinget har det dock varit skyndsamt att få fram en ny plan, anpassad efter den stora administrativa översyn som ägt rum. Revideringen 2011 är därför inte längre aktuell. Istället finns nu ett utkast till en helt ny plan. Planen planeras fastställas i oktober eller november 2010. Varken den plan som fastställdes 2009 eller förslaget till ny plan har tagits fram med beaktande av risk- och sårbarhetsanalys. Förklaringen är att en sådan analys inte tagits fram. Istället har man valt att fokusera på ett så kallat scenariobaserat planeringsarbete där historiska händelser fungerar som referensramar för kris- och katastrofberedskapen. 4.2 Har landstinget en organisation för krisledning? Kris och katastrofledning skall utövas på olika nivåer; regional, lokal och operativ nivå. Den initiala regionala ledningen består av en organisation med tjänstemän i beredskap (TiB). TiB larmas av bland andra SOS alarm och skall vara aktiv efter tre minuter. Därefter beslutar TiB om eventuellt förhöjt beredskapsläge och är sjukvårdsledare till dess att regional ledning anser sig vara etablerade. Vid etablering av enbart lokal eller operativ ledning kvarstår TiB som den regionala ledningskomponenten. På lokal nivå finns kommittéer för säkerhet och katastrofberedskap inom varje förvaltning. Kommittéerna leder och fördelar kris- och katastrofarbetet inom respektive förvaltning. Efter beslut av TiB kan en operativ ledning inom hälso- 2 (7)
och sjukvårdsförvaltningarna etableras som lokaliseras till akutmottagningarna. Vid hearingen framkom att den övergripande regionala kris- och katastrofledningen har varit otydlig. Säkerhetschefen framhöll att man på grund av risk för överadministration måste låta de lokala ledningarna inom hälso- och sjukvård ta hand om mycket av det regionala arbetet. Innebörden av att låta linjeorganisationerna lösa det mesta vid oplanerade händelser underströks. Man menar att det annars blir för mycket folk att utbilda och att ha i beredskap. Enligt förslag på utkastet till ny kris- och katastrofplan skall den regionala ledningen bestå av landstingsdirektören och dennes ledningsgrupp. Ledningen skall ha befogenheter att använda landstingets totala materiella och personella resurser i akuta lägen vid olyckor, allvarliga händelser och katastrofer. Vidare är en krisledningsnämnd tillsatt som består av ledamöter från arbetsutskottet. Säkerhetschefen känner inte till att krisnämnden någonsin behövts aktiveras. 4.3 Är det tydligt vilka uppgifter krisledningsorganisationen har i olika situationer? I granskade dokument framgår det tydligt vilka uppgifter krisledningsorganisationen har i olika situationer; För att sjukvården gradvis ska kunna anpassa sin förmåga utifrån normalläget finns beredskapslägen på alla ledningsnivåer. Stabsläge är det första skedet innan man vet hur stora insatser som behövs. TiB larmas och tar beslut om åtgärder och eventuellt höjs beredskapsläget. Vid Förstärkningsläge vidtar ledningen åtgärder för punktförstärkning av viktiga funktioner. Vid Katastrofläge tar ledningen alla nödvändiga resurser i anspråk. Ledningsrollerna är fördelade på sjukvårdsledare, medicinskt ansvarig och stab. Ledning på olycksplats står den ambulanspersonal för som först kommer fram. De får en förutbestämd roll som sjukvårdledare och medicinskt ansvarig. De samarbetar med polis, räddningstjänst och sjukhus. Ledning på landstingsnivå består av en ledningsgrupp på akutmottagningen i Karlskrona, både lokalt och regionalt under stabsläge. Nära ledningscentralen finns lokaler för psykologisk och psykiatrisk katastrofledning samt lokaler för upplysningscentral för anhöriga och sammanträdeslokal för landstingets krisledningsnämnd. Krisledningsnämndens uppgift är att ta snabba beslut under kris för stöd om 3 (7)
extraordinära och kostnadskrävande insatser, man skall följa den övergripande katastrofplanen. Det framkom under hearingen att sedan man inrättat tjänstemannafunktionen i beredskap har antalet larm som har lett till beredskapshöjning sjunkigt. Bland de 100-150 larm som inkommer under ett år har 2-3 larm resulterat i beredskapshöjning till stabsläge sedan januari 2009. Inget larm har lett till förstärknings- eller katastrofläge. Vid händelser som tidigare sannolikt skulle ha lett till beredskapshöjning, menar man att TiB kunnat samverka så pass bra med den lokala ledningen samt stödja linjeorganisationen så att beredskapshöjning har kunnats undvikas. Hur den övergripande regionala ledningen fungerar i praktiken var återigen oklart. 4.4 Hur övas krisledning? I SFS 2006:544 8 står skrivet att landstinget skall ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Vid hearingen menade säkerhetschefen att det varit problematiskt efter den omorganisering av sjukhusen i landstinget som gjorts att veta vilka personer som ska övas. Återigen handlar det om att inte ta personer från produktionen utan istället försöka hitta andra vägar till övning. Ett exempel på sådan är vad man kallar table tops, ett rundabordssamtal på lokal nivå där tillvägagångssätt vid olika händelser diskuteras och planeras. Därutöver har övning på skadeplats varit vanligt förekommande. Övningarna tar avstamp ur tidigare inträffade händelser och olyckor varefter TiB tränar på sin operativt ledande roll. Ett exempel som togs under hearingen är en simulerad bussolycka där det gäller för TiB att kunna avgöra hur fördelningen av patienter ska fungera så att de får rätt vård beroende på skada. TiB i Kalmar, Kronoberg och Blekinge träffas regelbundet för att kunna planera för resursfördelning. Vidare framkom det under hearingen att man inte ser någon större poäng i att öva mer omfattande kris- och katastrofhändelser, dels för att det tar folk ur produktionen och dels för att man förlitar sig på socialstyrelsens rekommendationer kring detta. Övning på regional ledningsnivån förekommer därför inte. Krisledningsnämnden övas däremot under varje mandatperiod. 4 (7)
4.5 Hur utvärderas (och vid behov förbättras) krisledningsorganisationens funktion? Säkerhetschefen menar att utvärdering framförallt sker genom analys av händelser som skett tidigare år och därefter görs en så kallad händelseanalys. Sedan 2009 har två händelseanalyser gjorts i syfte att fånga upp olika delar av sjukvården. TiB utvärderar veckovis sitt arbete. En visning av TiB:s intranät beskrev hur man arbetar med uppföljning utifrån en webblösning i form av ett intranät. Intranätet innehåller delvis TiB:s handbok och är uppbyggt utifrån de larm som tas emot. Tjänstemannen rapporterar kontinuerligt från händelsens centrum och sammanfattar det arbete som utförs. Varje måndag följs sedan arbetet upp och utvärderas. Någon mer omfattande utvärdering av de olika delarna i krisledningen eller krisledningsorganisationen i stort görs inte. 4.6 Hur fungerade krisledningen i samband med den så kallade Nya influensan? Säkerhetschefen berättade att han hade gjort ett försök att dra igång den regionala ledningen för krishantering under influensan men ledningen kom istället att ligga på smittskyddsläkaren. Krisledningen blev därmed utesluten från arbetet runt massvaccinationen med undantag för viss informationsspridning. 5 Slutsatser Den del av landstingets kris- och katastrofberedskap som kom att lyftas upp under hearingen är organisationen med tjänstemän i beredskap. TiB:s verksamhet har lett till att färre larm resulterat i beredskapshöjning. Till hjälp i sitt arbete har TiB en handbok som fyller en viktig funktion. Vidare har ett intranät utvecklas som möjliggör planering och utvärdering av verksamheten. Bedömningen är att TiB som organisation sköter sin del av kris- och katastrofberedskapen ändamålsenligt. Enligt lag skall regionala kris- och katastrofplaner fastställas med beaktande av risk- och sårbarhetsanalys. Detta har inte gjorts. En bedömning av den aktuella planens ändamålsenlighet kan därför inte göras i detta läge. Att en aktuell risk- och sårbarhetsanalys inte har tagits fram utgör en svaghet som påverkar möjligheten till en ändamålsenlig kris- och katastrofplanering. 5 (7)
Övnings- och utbildningsverksamheten baseras i huvudsak på inträffade händelser, vilket kan begränsa förmågan att hantera större händelser som inte inträffat tidigare. Utbildning och övning kan minska risken för att händelsen får oönskade konsekvenser, dvs begränsa skadeeffekterna. Kris- och katastrofledningens olika uppgifter beskrivs tydligt i de dokument som granskats. Vid hearingen framkom dock vissa tvivel kring hur den regionala ledningen fungerar i praktiken. Eftersom övningar och utvärderingar av den regionala ledningen inte förekommer blir lednigens funktion i stort svårbedömd. Övning och utbildning kring större händelser bör prioriteras över det faktum att folk tas ur produktionen. Landstingets ansvar för att förtroendevalda och anställda får den utbildning som krävs för att kunna hantera extraordinära händelser i fredstid framgår av lag (2006:544 8). Kris- och katastrofledningen ansvarade inte för arbetet under vågen med Nya influensan. Därför kallas till ytterligare hearing med ansvarige smittskyddsläkare. Bedömningen görs dock att det kan vara värdefullt för krisoch katastrofledningen att definiera vilka händelser inom landstinget de skall hantera. 6 (7)
Bilaga 1 Granskade dokument - Plan för krisledningsnämnden i landstinget Blekinge 2007-2010 - Regional kris- och katastrofplan för Landstinget Blekinge; fastställd av landstingsfullmäktige den 15 juni 2009 - Regional kris- och katastrofplan för Landstinget Blekinge; Utkast som planeras fastställas oktober/ november 2010 - TiB Handbok; Tjänsteman i beredskap Landstinget Blekinge. Version 1.6.16 - www.ltblekinge.se krisledning 7 (7)