FOI Konsekvenser för Gotland med uteblivna transporter till och från omvärlden. Fokus på livsmedel. Delrapport i november 2014 Annika Carlsson Kanyama, Johan Lindgren och Malin Östensson 2014-12-01 Livsmedelsverket bedriver sedan 2014 ett projekt i samverkan med Region Gotland och Länsstyrelsen på Gotland kallat Konsekvenser för Gotland med uteblivna transporter som skall avslutas under hösten 2015. I projektet skall konsekvenserna av ett transportstopp till och från Gotland utredas avseende livsmedelsförsörjning inkl. insatsvaror och möjliga åtgärder skall analyseras. Kunskapsinhämtningen sker på flera olika sätt, via workshops, konsultuppdrag, men framförallt via lokalt bildade arbetsgrupper på Gotland där representanter för olika myndigheter ingår. I denna delrapport redovisas de resultat som kommit fram t.o.m. november 2014. Här framgår att Gotland har en stor egen livsmedelsproduktion, men att det mesta i normala fall transporteras från ön. Ett transportstopp skulle få stora konsekvenser för den omedelbara tillgången på livsmedel i affärer och storkök. Livsmedlen i affärerna skulle ta slut efter bara ett par dagar och storköken skulle klara sig någon dag längre. Dessutom skulle det bli problem inom djurhållningen, t.ex. med fodertillgång till djur och kadaverkvittblivning. Möjliga åtgärder inkluderar att förändra produktionen vid öns livsmedelsindustrier, en möjlighet som kan begränsas av tillgången på personal och insatsvaror. Med alla de livsmedel, främst inom primärproduktionen, som produceras på Gotland borde det dock vara möjligt att ställa om till en lokalt anpassad kost under transportstoppet, men det ställer stora krav på ledning och logistik liksom en planering för menyer baserade på enbart lokalt tillgängliga produkter.
1. Inledning och syfte Livsmedelsverket har sedan den 1 januari 2010 ansvar för den nationella samordningen när det gäller kris-och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjningen i leden efter primärproduktionen 1. Livsmedelsverket har därför sedan 2010 genomfört/låtit genomföra flera projekt, bland annat i syfte att stödja kommunernas livsmedelsrelaterade krisberedskapsarbete. Bland annat har ett projekt påbörjats som syftar till att kartlägga förutsättningar för att bedriva arbete med livsmedelsberedskap på lokal och regional nivå. 2 Livsmedelsverket har också tidigare initierat arbeten som syftat till att samla in kunskap om livsmedelsförsörjning vid en kris utifrån ett lokalt perspektiv. 3 Livsmedelsverket har också genomfört mer specifika scenariobaserade övningar kring störningar i livsmedelsförsörjningen med representanter från livsmedelsbranschen och från viktiga samhällsfunktioner utifrån ett försörjningsperspektiv. Dagens livsmedelssystem är bland annat starkt beroende av fungerande transporter och vid uteblivna sådana tar färskvaror i livsmedelsbutiker slut efter bara någon dag och resterande varor efter ytterligare ett par dagar (Sveriges åkeriföretag, 2011). 4 Detta förutsätter dock att människor inte hamstrar livsmedel, för då kan brist i butikerna uppstå ännu fortare. Livsmedelsverkets har uppmärksammat denna sårbarhet och tog därför år 2014 initiativ till en utredning om vad som skulle hända på Gotland om transporterna till och från ön uteblev under en tid och vad som skulle kunna göras på ön, genom att t.ex. omfördela de resurser som redan finns. Gotland skall ses som ett exempel och lärdomarna från utredningen, både vad gäller metod och resultat, skall kunna bidra som kunskapsunderlag för risk- och sårbarhetsanalyser i andra kommuner i Sverige. I denna rapport redovisas dels de metoder som använts för att inhämta kunskap om vad som skulle hända på Gotland om livsmedelstransporterna uteblev och vad som då skulle kunna göras på Gotland och dels de resultat som uppnåtts i november 2014. Projektet skall avslutas i oktober 2015. 2. Metod och material 2.1 Styrning och avgränsningar Projektet leds av Livsmedelsverket som till sitt stöd har en styrgrupp bestående av representanter för Region Gotland (RG), Länsstyrelsen på Gotland (LstG) och Försvarsmaktens Militärregion mitt. Avgränsningar som används i projektet är att: Konsekvenserna av transportstoppet gäller alla livsmedel, även specialkost, liksom insatsvaror till livsmedelsproduktion inklusive dricksvattenproduktion. Läkemedel inkluderas i viss omfattning i studien Alla transporter till och från ön upphör, både med flyg och med båt. Dagens färjor har lagt till och att allt gods lastats av då transportstoppet inträffar. Till Gotland kommer 25-30 lastbilar per dag. 1 Förordning 2009:1426 med instruktioner för Livsmedelsverket 2 Projektet genomförs av FOI och skall vara klart den sista mars 2015 3 FOI (2012). Krishantering vid livsmedelsbrist. Resultat från seminarieövningar i fem kommuner. FOI Memo 3868 4 Sveriges Åkeriföretag (2011) En vecka utan lastbilar. En undersökning på 6 orter i Sverige. HE2011-10-24. 1
Transportstoppet varar 1-2 veckor men i inledningskedet vet ingen hur länge det kommer att pågå. Tre tidsperspektiv undersöks: 2-3 dagar, en vecka respektive två veckor. Transportstoppet inträffa i februari. Transportstoppet inträffar just efter att den månatliga tankbåten med bränsle kommit till ön. Bränslelagren är därför välfyllda. Orsakerna till transportstoppet utreds inte 2.2 Kunskapsinhämtning via en workshop i maj 2014 I maj 2014 ordnades en lunch till lunch workshop i Visby, framförallt för att de arbetsgrupper som skulle bildas och som var själva stommen i projektet skulle få en bra kick-off. Styrgruppen identifierade deltagare som bjöds in till workshopen och innan den ägde rum fick deltagarna instruktioner om att de skulle tänka igenom hur deras egna verksamheter skulle kunna påverkas vid ett transportstopp. Deltagarna fick även en faktasammanställning om vilka livsmedel som konsumeras och produceras på Gotland samt om vilka livsmedelsindustrier och storkök som finns. Under workshopen första halvdag deltog 20 personer från myndigheter och näringsliv och under den andra halvdagen 15 personer inklusive tre facilitatorer från FOI. Workshopen innehöll följande pass: Presentation av scenariot med transportstopp Gruppdiskussion om möjliga tidningsrubriker efter transportstoppet samt gemensam redovisning av dessa. Kartläggning av effekter för den egna verksamheten av transportstoppet samt gemensam redovisning av resultaten. Grupparbeten kring tre teman: tillgång, behov och samhälleliga åtgärder. Ett antal frågor som behövde besvaras identifieras under varje tema och efter detta gjordes en prioritering. Bildandet av en arbetsgrupp för respektive tema. Framtagning av en arbetsplan för varje grupp samt val av sammankallande. Diskussion om behov av stöd utifrån för att fullgöra arbetsgruppernas uppdrag. 2.3 Kunskapsinhämtning via arbetsgrupper De tre arbetsgrupper som bildades i Visby i maj 2014 fick följande namn, sammankallande och sammansättning: 2
Tema Namn på grupp Sammankallande Deltagare Tillgång Tillgängliga livsmedel Kjell Norman, LstG Kristina Björkander, RG Marguerite Selin, RG Behov Vårt dagliga bröd Pontus Martelleur, RG Agneta Karlsson, LstG Lotta Loren, RG/HSF Ellen Håkansson, RG/BUF Lars Olofsson, RG/SOF Gunilla Lidqvist, RG/SOF Josefin Jessen, RG/SF Åtgärder SOL Samverkan och ledning Mats Lagerqvist; LstG Hans Håkansson, FM Christer Stoltz, RG Ulf Stenvall, FM Frida Blixt, LstG Dessa arbetsgrupper har träffats en till ett par gånger var under hösten 2014. Arbetsgruppen Tillgängliga livsmedel beställde via Livsmedelsverket en utredning av tillgången på livsmedel på Gotland i händelse av ett transportstopp (se nedan). Arbetsgruppen Samverkan och ledning (SOL) har tillsammans med jurister från MSB diskuterat legala förutsättningar för att hantera livsmedelsbrist under en kris. Tillämpliga lagar (Kommunallagen, Socialtjänstlagen, Lagen om offentlig upphandling och livsmedelslagstiftningen) och frågor kopplade till dessa har undersökts, utifrån situationer som kan uppstå i scenariot. Arbetsgruppen Vårt dagliga bröd har gjort en arbetsplan, vilken innefattar att identifiera vilka grupper på Gotland som man har ett ansvar enligt lag att försörja med livsmedel. Inom respektive kategori ska man sedan göra en uppskattning av hur många det rör sig om. Man försöker också identifiera vilka verksamheter som skulle kunna stängas ned vid behov. Man blickar även utöver det lagstadgade ansvaret för försörjningen, för att undersöka om det finns skäl att underlätta försörjningen även för andra grupper. 2.4 Kunskapsinhämtning via konsultuppdrag Två konsultuppdrag har utförts för att stötta arbetsgruppernas arbete med att kartlägga tillgång på och behoven av livsmedel: FOI (Totalförsvarets forskningsinstitut) genomförde under våren 2014 en kartläggning med hjälp av statistik om både konsumtion och produktion av livsmedel liksom med hjälp av register över storkök och livsmedelsindustrier på Gotland. En gotländsk konsult utförde under hösten 2014 en inventering av livsmedelsförsörjningen på Gotland. Källorna var intervjuer med representanter för livsmedelsindustrier, butiker, grossister och distributörer på Gotland. 3. Resultat 3.1 Behov Kunskapen om behoven av livsmedel på Gotland bygger delvis på insamlad statistik från Jordbruksverket över direktkonsumtionen. Här framgår att varje svensk normalt konsumerar 3
ca 2 kg livsmedel inklusive dryck per dag (oräknat dricksvatten) Om gotlänningarna äter som andra svenskar går det åt ca 800 ton livsmedel per vecka inklusive dryck i februari då befolkningen är 57 200 personer. Ytterligare kunskap om behoven av livsmedel samlades in under workshopen i maj 2014. Här framgick att vid ett transportstopp blir tillgången till speciallivsmedel och sondnäring problematisk. Här lyftes behovet av en inventering av vilka som behöver specialkost, hur många de är och var de finns. Även livsmedelsförsörjningen till svaga grupper som t.ex. hemlösa lyftes upp och här nämndes behov av kunskap om vilka de basala behoven av livsmedel är. Vidare framgick att den privata äldreomsorgen är ganska liten på Gotland vilket har betydelse för hur många aktörer som behöver kontaktas för att få kunskap om livsmedelsbehoven bland svaga grupper. Region Gotland har en omfattande måltidsverksamhet idag med 25 produktionsställen som levererar ca 10 000 portioner per dag till t.ex. barn, äldre och sjuka. När det gällde allmänheten, som normalt klarar sin livsmedelsförsörjning själv, kom diskussionerna mycket att handla om hur man undviker hamstring. Detta bedömdes som svårt eftersom det inte går att reglera den enskildes beteende. Deltagarna ställde frågan om hur långt en livsmedelskris kan gå innan människor blir desperata, liksom vilka lagkrav som finns på vilka som bör försörjas med livsmedel? 3.2 Tillgång Projektet har redan nu skaffat sig en betydande kunskap om tillgången till livsmedel på Gotland, både via workshopen i maj och genom att låta genomföra två konsultuppdrag. På Gotland finns en omfattande primärproduktion av grödor som spannmål, ärtor, potatis, frukt, bär och grönsaker, liksom en omfattande produktion av mjölk, ägg och kött. Fisk landas också på ön. Vidare finns en betydande förädlingsindustri för dessa råvaror på ön: äggpackeri, slakterier, mejerier, kvarnar, bagerier och andra livsmedelsindustrier. Vid första anblicken ter sig därför förutsättningarna för gotlänningarna att klara ett transporstopp som mycket goda. Å andra sidan betyder Gotlands starka beroende av handel med omvärlden att en mycket stor del av de livsmedel som produceras på Gotland (90 %) inte stannar där, medan många av de produkter som säljs i handeln och används i storkök förs till ön, liksom insatsvaror till livsmedelsindustrin. Lager finns inte i livsmedelsbutikerna och på många håll inte heller i storköken, som är beroende av leveranser varje dag. Detta bidrar starkt till sårbarheten vid ett transportstopp. Exempel på vad som kan hända vid ett transportstopp enligt scenariot och som framkom vid workshopen i maj är att: Lagren i livsmedelsbutikerna tar slut efter ca 3 dagar, men vid hamstring redan efter 1-2 dagar. Lagren i sjukhusköket sinar efter ett par dagar. Det blir brist på läkemedel och en kritisk nivå nås dag två. Äggproduktionen hotas då proteinfoder (99 % soja) som är en kritisk insatsvara inte kan levereras. Äggen kan endast staplas under 8-10 dygn och 95 % av äggen fraktas från Gotland. Efter 8-10 dygn blir alltså läget kritiskt och packeriet kan inte ta emot fler ägg från uppfödarna. Potatistillgången kommer däremot inte att sina då potatislagret på ön räcker i flera månader. 4
Det finns också en rad problematiska effekter som inte direkt har att göra med livsmedelstillgången på Gotland, men som påverkar djurhållningen och transportverksamheten på ön. Det handlar dels om att djur blir kvar i stallar då transporterna till slakterierna på fastlandet inte fungerar, vilket kan skapa djurskyddsproblem på grund av utrymmesbrist. Dels blir djurkadaver, vilka i normala fall transporteras till fastlandet eller Danmark för kvittblivning, kvar på Gotland. Transportföretagen, vars verksamhet avstannar vid ett transportstopp (dvs. om de inte får andra uppgifter) drabbas av uteblivna intäkter medan alla kostnader finns kvar. Enligt konsultrapporten som beställs inom projektet bidrar Gotlands stora egna produktion av kött, grönsaker, ägg, spannmål samt mejeriprodukter till att det inte blir någon brist på mat att leva på inklusive fisk vid ett transportstopp enligt scenariot, men att det blir en utmaning att kommunicera angående detta och distribuera de livsmedel som trots allt finns. Många livsmedelsindustrier på Gotland har kapacitet att öka sin produktion vid ett transportstopp, dock kan tillgång till personal och insatsvaror som t.ex. förpackningar och reservdelar vara problematiska. 3.3 Konsekvenser och åtgärder Även på konsekvens-och åtgärdsidan har värdefull kunskap samlats in via workshopen i maj och exempel på denna ges nedan: Vissa butiker stänger efter tre dagar medan andra kan hålla öppet ett par dagar längre. Detta utgår ifrån att ingen hamstring sker. Personal kan behöva sägas upp, om inte åtgärder tas på ön så livsmedel som produceras på ön distribueras till butikerna. Butikerna har bra lokaler som passar för detta ändamål. Region Gotland kan prioritera i måltidsförsörjningen, vilket innebär att man stänger restaurangerna på förskolor och gymnasier. Detta i sin tur innebär att föräldrarna till dessa barn måste ordna maten under skoltiden själva. Region Gotland kan arbeta om matsedlar samt rensa kylar och frysar med kort varsel för att anpassa sig till transportstoppet. Region Gotland kan prioritera leveranser av livsmedel till sjukhus, äldreboenden och biståndsprövade. Länsstyrelsen och Region Gotland kan inrätta en krisorganisation/stabsorganisation där arbetet fokuseras på att ta fram en lägesbild, rapportera till regeringen och andra aktörer, att se till att viktiga organisationer mobiliseras samt att samverka och samordna med olika aktörer och verksamheter inom länet. Länsstyrelsen kan tillsammans med Region Gotland snabbt gå ut med information till allmänheten om läget samt med vad som görs för att åtgärda effekterna av transportstoppet. Bra kontakter med massmedia är viktigt. Sjukvården kan inventera befintliga läkemedelslager. Inventeringslistor finns redan idag i vissa verksamheter. Sjukvården kan prioritera vem som skall få tillgängliga läkemedel. Detta sker med utgångspunkt från Hälso- och sjukvårdslagen. Livsmedelsgrossister kommer att fördela livsmedel/lager enligt de kontrakt som finns med eventuella justeringar för hur distributionen sker mellan olika dagar. Livsmedelsgrossisterna kan ta in mer varor från lokala odlare. Försvarsmakten kan gå in och hjälpa till med stöd av Lagen om skydd mot olyckor LSO/Stödförordningen om man får order om detta från högkvarteret. Det går alltid att 5
fälla förnödenheter från ett Herkules-plan. Det går även att använda helikoptrar från fastlandet. Hemvärnet kan kallas in på frivillig basis. Det uppstod också många frågor under workshopen varav en handlade om handlingsutrymmet för myndigheterna under transportstoppet. Kan man t.ex. beordra affärerna att bara sälja en viss mängd mjölk per person? Samtal med jurister på MSB visade dock att man i fredstid inte kan tillämpa tvingande lagstiftning (som exempelvis Ransoneringslagen). Vissa ifrågasatte dock att man måste agera helt enligt boken vid en händelse av så allvarlig art som transporstoppet. Istället efterlystes kreativitet och att man i en sådan situation löser problemen och tar konsekvenserna senare. Även konsultrapporten ger förslag på viktiga åtgärder som kan vidtas vid ett transportstopp som t.ex. att öka produktionen i den lokala livsmedelsindustrin och att öka mängden slaktavfall som går till rötning lokalt. Ett annat förslag var att i beredskapsplaneringen göra lokalt anpassade menyer som kan användas vid ett transportstopp. 4. Diskussion Utredningarna om vad som kan hända på Gotland om transporterna till och från ön uteblir har redan visat att regionen har stora möjligheter att försörja sig själv med livsmedel ändå, om lokalt tillgängliga produkter kan utnyttjas. Utmaningarna för Gotland vid ett transportstopp är dock trots detta gynnsamma läge avsevärda och skall inte underskattas. Som framgår av materialet ovan tar livsmedel snabbt slut i handel och storkök och åtgärder för att omfördela lokalt tillgängliga livsmedel måste därför fattas snabbt och under osäkerhet, då det i scenariot inte är klart hur länge transportstoppet kan vara. Det finns i teorin en rad åtgärder som skulle kunna vidtas på Gotland, men det råder i dagsläget osäkerhet kring vilka hinder som t.ex. miljö- och eller livsmedelslagstiftningen skulle kunna innebära om man utan dröjsmål exempelvis vill slakta djur på gårdar eller sälja grönsaker och fisk i lösvikt. Transportfrågan måste också lösas: om transportörerna får i uppgift att frakta varor utanför befintliga avtal måste ersättningsfrågan vara klarlagd. Förmågan till krishantering hos de gotländska myndigheterna kommer att prövas hårt om scenariot skulle bli verklighet. I det fortsatta arbetet kommer ovanstående utmaningar att analyseras ytterligare liksom behoven av livsmedel hos svaga och därför prioriterade grupper. Projektet kommer att lämna förslag på hur en region eller kommun kan förbereda sig på en störning av livsmedelstransporterna, som förhoppningsvis kan användas på andra håll i Sverige. 6