Per Kågeson Nature Associates 2007-03-14 Slutlig version Förenklad form för svensk kilometerskatt Syftet med denna pm är att belysa möjligheterna att utforma en svensk kilometerskatt så att den får så låga administrations- och transaktionskostnader att införandet kan motiveras även om den långsiktiga samhällsekonomiska nyttan av att införa skatten skulle visa sig vara måttlig. Diskussionen gäller en svensk kilometerskatt för alla fordon över 3.5 ton och hela vägnätet i enlighet med reglerna i EU:s vägavgiftsdirektiv (2006/38/EG). Samhällsekonomiska fördelar med kilometerskatt Bland de samhällsekonomiska vinster som införande av kilometerskatt i Sverige skulle kunna ge upphov till finns främst: 1. En snabbare förnyelse av den tunga fordonsparken och ökad eftermontering av avancerad avgasutrustning på äldre fordon; 2. Möjlighet att höja dieselskatten för lätta fordon; 3. Minskat vägslitage till följd av lägre axeltryck; 4. Minskat transport- och trafikarbete med tunga lastbilar genom höjd lastfaktor, byte av transportslag, kortare genomsnittliga leveransavstånd mm; 5. Rättvisa konkurrensvillkor mellan inhemska och utländska åkerier; 6. Möjlighet att minska det svenska skattesystemets kostnader genom att utnyttja intäkterna från kilometerskatten till att minska skatter som ger upphov till hög samhällsekonomisk kostnad (skatteväxling). I de närmast följande avsnitten diskuteras de ovan nämna fördelarna med kilometerskatt, dock utan något försök till fullständig kvantifiering av de samhällsekonomiska intäkterna. Snabbare förnyelse av fordonsparken Den tunga fordonsparkens ålder och utrustning påverkas av att storstäderna har miljözonsbestämmelser som förhindrar att äldre fordon utnyttjas i de inre stadsdelarna och som i någon mån stimulerar eftermontering av modern avgasutrustning. Generellt kan man därtill konstatera att de successivt skärpta avgaskraven gör att varje ny fordonsgeneration blir renare. Skillnaden mellan Euro 1 och Euro 5 är dramatisk och minskningen kommer att fortsätta. På sikt kommer således den samhällsekonomiska nyttan av en påskyndad förnyelse av fordonsparken att avta i betydelse.
Möjlighet att höja dieselskatten för lätta fordon Tunga fordon drivs i allmänhet av dieselmotorer och skatten på diesel är av historiska skäl mycket lägre än skatten på bensin. Till följd av problem med gränshandel med diesel är det svårt för ett enskilt land att höja dieseloljeskatten till en nivå som ligger väsentligt över den som tillämpas i grannländerna. Tunga fordon har stora bränsletankar och kan välja att tanka på andra sidan gränsen. Den svenska drivmedelsbeskattningen är uppdelad i två komponenter, koldio x- idskatt och energiskatt. Koldioxidskatten är proportionell mot bränslets innehåll av kol av fossilt ursprung. Beträffande denna skattekomponent är således bensin och diesel likabehandlade i den svenska drivmedelsbeskattningen. Beträffande energiskatten är skillnaden däremot stor. Från den 1 januari 2007 är energiskattedelen av bensinskatten (mk 1) 2.90 kronor per liter, medan den för dieselolja (mk 1) som används av vägfordon bara uppgår till 1.06 kronor per liter. Tidigare uppvägdes denna fördel för dieseldrivna personbilar av att fordonsskatten på sådana bilar vida översteg motsvarande skatt för bensinbilar av samma storlek. Efter den senaste förändringen av fordonsskatten/vägtrafikskatten har skillnaden minskat påtagligt och dieselbilarnas andel av nyförsäljningen förväntas i år överstiga 30 procent. Energidelen av drivmedelskatterna kan ses som vägtrafikanternas betalning för de kostnader utöver klimatpåverkan som deras fordon ger upphov till. SIKA har tidigare visat att den energiskatt som erläggs av bensinbilar ganska väl svarar mot den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnad som fordonen ger upphov till när de framförs utanför tättbebyggt område (exkl. klimateffekten). För dieselpersonbilarna uppstår däremot ett betydande underskott som beror högre utsläpp av partiklar och kväveoxider samt lägre bränsleförbrukning och lägre skattenivå. Vid införande av kilometerskatt för tunga fordon medger EU:s energiskattedirektiv att deras drivmedelskatt sänks till den nominella nivå som gällde i januari 2003. Detta ger möjlighet att höja dieselskatten och att genom restitution kompensera ägare till kilometerskattepliktiga fordon i efterhand. Sådan restitution förekommer redan för dieselolja som används i jord- och skogsbrukets maskiner. För utländska fordon kan dock restitutionen kompliceras av förhållandet att den i Sverige inköpta mängden bör stå någorlunda i proportion till tillryggalagd färdsträcka i vårt land. För icke-kilometerskattepliktiga fordon skulle därmed den faktiska nivån för energiskatten kunna läggas på den nivå som gäller för bensin. Att däremot, som förordas av Svenska Naturskyddsföreningen 1, höja energiskattenivån över den nivå som gäller för bensin med motiveringen att dieselbilarna förbrukar mindre bränsle per kilometer är tveksamt. Visserligen innebär en och samma energiskatt att dieselbilarna i genomsnitt kommer att betala mindre än vad som motsvarar deras kostnader, men samma sak gäller för energisnåla bensinbilar. Frågan kompliceras dessutom av att skillnaden i genomsnittlig bränsleförbrukning mellan diesel- och bensinbilar inte är konstant över tid. För att uppnå en helt rättvis beskattning av lätta fordon skulle även de behöva omfattas av kilometerskatt. I väntan på att detta blir möjligt förefaller det rimligt att tillämpa samma energiskat- 1 Svenska Naturskyddsföreningen, En svensk kilometerskatt Naturskyddsföreningens syn, i Kilometerskatt. Bra för miljön, bra för ekonomin, Stockholm 2007. 2
tenivå på diesel och bensin. Det innebär sammantaget att dieseloljan beskattas något högre, eftersom den påförs högre koldioxidskatt till följd av högre innehåll av kol än bensin. Ett skäl till varför det är viktigt att belasta dieseldrivna personbilar med samma energiskatt som bensindrivna är att den lägre skatten leder till att ägaren får ekonomiskt utrymme att köra en längre årlig sträcka än vad han/hon skulle ha gjort om skatten hade varit högre. Ägarens incitament till varsam körning påverkas också negativt av en låg skatt. Den samhällsekonomiska nyttan i form av lägre koldioxidutsläpp av att införa dieselskatt på samma nivå som bensinskatten kan illustreras med ett exempel. Låt oss anta att den svenska personbilsparken om 5-6 år till 20 procent består av dieseldrivna fordon och att deras genomsnittliga körsträcka vid oförändrad beskattning är 16 000 km per år. En höjning av energiskatten till samma nivå som för bensin motsvarar inklusive moms ett påslag med 2.30 kronor per liter. Det kan förmodas öka drivmedelskostnaden med 22 procent. Vid en långsiktig bränslepriselasticitet på -0.7 (används vanligen av EU kommissionen) innebär detta att förbrukningen minskar med 15 procent. Om vi antar att genomsnittsbilen innan skattehöjningen drog 6.0 liter per 100 km gav den upphov till utsläpp av ca 2.24 ton CO 2. En reduktion med 15 procent motsvarar 367 kilo per år. Mätt med utgångspunkt från nu gällande koldioxidskatt uppgår nyttan av denna reduktion till 338 kronor. Med 20 procent dieselbilar innebär det en total årlig nytta i storleksordningen 300 Mkr. Minskat vägslitage till följd av lägre axeltryck Kilometerskatten kan differentieras så att den skapar incitament hos fordonsägarna att sprida totalvikten på fler axlar. Eftersom vägslitaget ökar snabbt med stigande axeltryck kan en sådan differentiering medverka till lägre skador och underhållskostnader. Den kilometerskatt som Sverige hade fram till 1993 var differentierad för axeltryck och anses ha haft en positiv effekt i detta avseende. Det är dock knappast troligt att en ny svensk kilometerskatt i någon avgörande utsträckning skulle påverka valet av antal axlar. För förhållandevis lätta tunga fordon finns sällan någon valmöjlighet. Det är främst de tyngsta bilarna och fordonskombinationerna som kan påverkas i rätt riktning. Eftersom de ger upphov till de högsta axeltrycken kan effekten vara betydelsefull. Minskad transport- och trafikarbete med tunga lastbilar Om kilometerskatt införs på en genomsnittlig nivå av 1.40 kronor per fordonskilometer och fordonsskatten samtidigt sänks till lägsta möjliga nivå och den faktiska dieselskatten (efter restitution) sätts till 2003 års nivå samt den s.k. eurovignetten avskaffas skulle statens intäkter av beskattning av den tunga vägtrafiken öka med ca 3.2 miljarder kronor per år. Man kan förmoda att ca 70 procent av bördan faller på åkerierna och de 30 procenten på fordon som företag använder för transporter i egen regi. Om åkerinäringen förmår övervälta hela kostnaden på sina kunder kommer priserna att öka med ca 2.9 procent. En sådan kostnadsökning kommer att utlösa anpassningsåtgärder från såväl åkeriernas som kundernas sida. De kan resultera i höjd genomsnittlig lastfaktor, färre tomtransporter och byte av transportslag i vissa fall. På lång sikt påverkas också 3
val av leverantörer och lokaliseringsbeslut vilket leder till aningen kortare genomsnittliga leveransavstånd. Med stor sannolikhet varierar den långsiktiga priselasticiten för godstransporter med lastbil mellan olika branscher och godstyper. Vissa kan vara mycket känsliga för en kostnadsökning, medan andra knappast påverkas alls. Om man antar att den långsiktiga priselasticiten för godstransporttjänster med lastbil igenomsnitt ligger i intervallet -0.3 till -1.0, innebär detta att efterfrågan på sådana tjänster efter ett antal år hamnar 1-3 procent under den nivå som skulle ha inträffat om reformen aldrig hade genomförts. Det motsvarar effekten av omkring ett års tillväxt inom godstransporter med lastbil, men medför positiva samhällsekonomiska effekter i form av minskat vägslitage, något reducerad risk för olyckor och lägre utsläpp. Den del av anpassningen som avser överflyttning till konkurrerande transportslag ger dock upphov till samhällsekonomiska kostnader som inte alltid är särskilt mycket mindre än vägtrafikens. Rättvisa konkurrensvillkor Införande av kilometerskatt medför att skillnaden i villkor mellan inhemska och utländska åkerier minskar något, eftersom skatten betalas av alla oavsett registreringsort och Sverige kan sänka den årliga fordonsskatten till den lägsta tillåtna nivån inom EU. Värdet av denna fördel är svår att fastställa i siffror. Möjlighet att minska kostnaderna för övrig beskattning En kilometerskatt på i genomsnitt 1.40 Kr/fkm innebär inte bara att den tunga trafikens kostnader internaliseras i högre grad än idag utan medför också ökade skatteintäkter med 3.2 miljarder kronor per år som vid oförändrad svensk skattekvot kan utnyttjas att minska någon skatt som ger upphov till hög samhällsekonomisk kostnad. Det samhällsekonomiska värdet av en sådan skatteväxling motsvarar dock bara en mindre del av den aktuella summan. Dess tänkbara storleksordning kan illustreras med två exempel. Om skatten ifråga har en samhällsekonomisk kostnad som motsvarar 10 procent av intäkten, blir den årliga vinsten av att ersätta den 320 Mkr, och om kostnaden uppgår till 25 procent blir effektivitetsvinsten 800 Mkr. Övriga intäkter I de mera tätbefolkade delarna av Europa kan kilometerskatten bidra till minskad trängsel på huvudvägnätet och i storstäderna. Dock bör man komma ihåg att den tunga trafiken utgör en ringa del av det totala trafikarbetet och att den är långt mindre priskänslig för trängselavgifter än personbilarna. I Sverige är de tunga fordonens andel av trafikarbetet bara 5 procent även om deras andel av de totala samhällsekonomiska kostnaderna är betydligt större. Så länge inte lätta lastbilar och personbilar omfattas av kilometerskatten blir effekten på trängsel och framkomlighet således liten. Sammanfattningsvis kan man, även i avsaknad av en fullständig kalkyl, konstatera att den direkta samhällsekonomiska nyttan av kilometerskatt för tunga fordon blir måttlig och sannolikt sjunkande över tid till följd av minskade utsläpp och färre svåra olyckor per miljard fordonskilometer. Möjlighet till indirekta effektivitetsvinster i form av skatteväxling och höjning av dieselskatten för lätta fordon till en nivå som motsvarar dessa fordons samhällsekonomiska marginalkostnad innebär dock att den samlade nyttan kan bli betydande. 4
Kilometerskattesystemets kostnader För att införande av kilometerskatt ska vara motiverat bör de samhällsekonomiska intäkterna med god marginal överstiga de samhällsekonomiska kostnaderna. De fiskala intäkterna av skatten har karaktär av transferering och påverkar således inte kalkylen. Systemets kostnader för administration och kontroll, inklusive fordonsägarnas kostnader, utgör den samhällsekonomiska kostnaden. I Schweiz motsvarar de direkta utgifterna för systemet ca 5 procent av den fiskala intäkten. Ett motsvarande system i Sverige kan förväntas få högre kostnad till följd av att vårt land har ett omfattande vägnät i förhållande till sitt invånarantal. Vid en beräkning av systemkostnadernas andel av bruttointäkten måste hänsyn också tas till kilometerskattens nivå. Den schweiziska skatten är betydligt högre än de nivåer som övervägs i Sverige. Sammantaget innebär detta att man med en schweizisk modell måste räkna med att de direkta kostnaderna för systemet kan hamna över 10 procent av bruttointäkterna i Sverige. SWECO VBB räknar med att kontrollsystemet ska bestå av fasta kontrollpunkter etablerade på ungefär var 50:e km längs hela det statliga huvudvägnätet (ca 26 500 km) och att den resterande delen av vägnätet ska kontrolleras med mobila enheter och kompletterande system. Den årliga driften uppskattas till 352 Mkr per år och avskrivningarna på investeringskostnaden till 536 Mkr. Av den totala summan, 888 Mkr, avser bara 97 Mkr kostnader för fordonsutrustning. 2 I samhällsekonomisk mening måste man också räkna med att systemet kan ge upphov till ökade tidskostnader hos de berörda fordonsägarna jämfört med de nuvarande systemen för debitering av vägtrafikrelaterade skatter. De 888 miljoner kronorna i exemplet från SWECO VBB bör jämföras med statens nettointäkt av hela reformen. Efter avdrag för bortfallande intäkter från slopad eurovignette och minskad fordons- och dieselskatt för kilometerskattepliktiga fordon blir nettot bara ca 3.2 miljarder vid en genomsnittlig skattesats på 1.40 kronor per fordonskilometer. Med ett sådant utfall skulle kostnaderna överstiga 25 procent av bruttointäkten. Men samtidigt medför reformen att skatten på diesel som används i lätta fordon kan höjas med drygt 2 kronor litern (inkl. moms). Eftersom andelen dieselpersonbilar ökar snabbt kan en höjd skattenivå inom några år ge påtagligt ökade skatteintäkter. Men vid en sådan reform är det naturligt att samtidigt sänka fordonsskatten för dieseldrivna personbilar, varför det faktiska nettot blir väsentligt mindre. Det kan innebära att de ökade kostnaderna för uppbörd och kontroll trots dieselskattehöjningen kan komma att hamna kring 20 procent. Med en högre genomsnittlig kilometerskatt än 1.40 kronor per fordonskilometer kan andelen pressas under 15 procent. Den brittiska regeringen hade för några år sedan bestämt sig för att införa kilometerskatt på hela det nationella vägnätet och underlaget för upphandling av systemet låg färdigt när regeringen i ett sent skede lade sina planer på hyllan. Skälet till detta var höga förväntade kostnader för systemet och oro för att den positiva effekten på trängseln på det brittiska vägnätet skulle bli försumbar. För att fungera trängseldämpande skulle systemet behöva omfatta även lätta lastbilar och personbilar, vilket man i Storbritannien bedömde inte skulle bli möjligt förrän om kanske 10-15 år. 2 SWECO VBB, PM Kilometerskatt för tunga lastfordon i Sverige. Kostnadsbedömning 2007. 5
Alan McKinnon, professor i logistik vid Heriot-Watt University i Edinburgh, har i en analys av frågan visat på möjligheterna att etablera en modell för kilometerskatt med betydligt lägre transaktionskostnad än den regeringen först övervägde. McKinnon anser att man för tunga fordon som aldrig lämnar landet bör göra årliga avläsningar av den körda sträckan i samband med den årliga besiktningen som för sådana fordon är obligatorisk från bilens första år. För fordon som lämnar eller ankommer till Storbritannien föreslår han att man som i Schweiz ska fotografera färdskrivardata med en speciell kamera i samband med gränspassagen. Det tar bara någon minut (under förutsättning att ingen köbildning uppkommer). För fordon som är försedda med elektronisk färdskrivare finns möjlighet att ladda ner motsvarande information från en port på färdskrivarens framsida. En alternativ möjlighet skulle kunna vara att låta utländska fordon registrera sitt besök i förväg över webben. Detta alternativ förekommer i det tyska systemet. 3 Ett enkelt och kostnadseffektivt alternativ för Sverige Även Sverige borde kunna överväga en lösning i linje med McKinnons förslag. Vid årsskiftet 2005/2006 fanns i Sverige 76 385 lastbilar med en totalvikt över 3.5 ton. 4 Av dessa var ca hälften lättare än 20 ton. Mycket få av dessa lastbilar torde någonsin lämna landet för uppdrag utomlands. Även bland de tyngre bilarna (>20 ton) opererar förmodligen de flesta enbart inom Sveriges gränser. Sveriges Åkerier uppskattar att bara ca 2 000 svenskregistrerade lastbilar används i utrikestrafik. Dock finns ca 12 000 tillstånd för utrikestrafik medlastbil, men tillstånden är billiga och många åkerier skaffar dem för att kunna köras utomlands om läge uppkommer. Vid sidan av lastbilarna finns ca 13 500 bussar registrerade i Sverige. De flesta av dem har en totalvikt över 3.5 ton. Ett litet antal av dem används i chartertrafik till utländska destinationer. Vid införande av kilometerskatt för fordon över 3.5 ton torde det för över 95 procent av de ca 90 000 berörda svenska fordonen vara tillfyllest att avläsa den årliga körsträckan vid besök hos Svensk Bilprovning. Kostnaden för detta kan bedömas som mycket låg i termer av arbetstid, men arrangemanget förutsätter att Skatteverket upprättar den nödvändiga rutinen och anlitar Svensk Bilprovning för leverans av data. Detta måste självfallet ske under former som klarar de beviskrav som kan ställas i samband med rättslig prövning av eventuella tvister. För större fordon av äldre årsmodell med långa årliga körsträckor kan den årliga skatten bli så hög att det kan vara befogat att debitera den kvartals- eller månadsvis. På det sätt som redan tillämpas av kraftbolagen skulle en preliminärdebitering kunna baseras på det närmast föregående kalenderårets faktiska körsträcka. För inhemska och utländska fordon som passerar Sveriges gräns mot utlandet kan flera alternativ övervägas/erbjudas. Lastbilar som redan har den teknik som utnyttjas i det tyska systemet skulle kunna använda det för att redovisa körd sträcka i Sverige alternativt (för svenskregistrerade fordon) avdrag för körd sträcka utom- 3 Alan C. McKinnon, Government plans for lorry road-user charging in the UK: a critique and an alternative, Transport Policy 13 (2006) 204-216. 4 Fordon vid årsskiftet 2005/2006, SIKA Statistik Vägtrafik 2006:5. 6
lands. Det innebär att utrustning för att överföra data från fordonen bara behöver finnas vid våra relativt fåtaliga gränsövergångar och lägen för internationell färjetrafik. Den schweiziska modellen med fotografering av uppgifter från analoga färdskrivare är ett annat alternativ. Alternativt kan överföring av data från elektronisk färdskrivare utnyttjas. En tredje möjlighet kan vara att låna ut utrustning till fordon som tillfälligt lämnar eller besöker Sverige. Kontroll av efterlevnaden 5 I det ovan nämnda förslaget från SWECO VBB satsas stora pengar på att kontrollera att ägarna inte manipulerar fordonens utrustning i syfte att undvika skatt. Även i ett enklare system som till stor del bygger på avläsning av mätarställning i samband med fordonens årliga besök hos Svensk Bilprovning behöver åtgärder vidtas i syfte att förhindra fusk. En nära till hands liggande möjlighet är att utnyttja den tillsyn av fordonens färdskrivare som Sverige enligt EU:s förordning om kontroll av efterlevnaden av Gemenskapens kör- och vilotidsbestämmelser är skyldig att utföra. Enligt förordning 561/2006 och kontrolldirektivet 2006/22 ska medlemsländerna varje år kontrollera 1 procent av antalet arbetsdagar med tunga fordon. Från 2008 fördubblas kravet till 2 procent och från 2012 ska 4 procent av antalet arbetsdagar kontrolleras. Den nu gällande procenten motsvarar för Sveriges del 325 000 förararbetsdagar. Enligt nuvarande bestämmelser ska minst 15 procent av kontrollerna ske på väg och minst 25 procent i berörda företags lokaler. Resterande 60 procent kan fritt fördelas mellan de båda kontrollformerna eller bestå av att man begär in färdskrivarblad från företagen. Från 2008 ändras minimiandelarna till respektive 30 och 50 procent. För närvarande arbetar ca 130 personer hos polisen med kontrollerna. Omkring hälften av dem är civilanställda bilinspektörer och resten poliser. Lönekostnaden för denna verksamhet kan uppskattas till ca 50 Mkr. Därtill kommer overheadkostnader i form av löneadministration, arbetsledning, lokaler, fordon och övrig utrustning. Den totala kostnaden överskrider sannolikt inte 75 Mkr per år. Det är uppenbart att den kontrollverksamhet som redan bedrivs skulle kunna mångfaldigas till en kostnad som är mycket lägre än kostnaderna för kontroll av det system som SWECO VBB föreslår. På köpet får man en bättre kontroll av köroch vilotider och möjlighet att förbättra kontrollen av att fordonen efterlever övriga regler, t.ex. beträffande last och farligt gods. Färdskrivardata (som inkluderar vägmätarställning) kan också användas för att kontrollera att fordonen inte överskridit den högsta för dem gällande hastigheten, en möjlighet som sällan utnyttjas idag. För att en utvidgad kontroll av fordonens färdskrivare ska omfatta utlandsregistrerade fordon är det viktigt att den i stor utsträckning utförs vid landsväg. Den kan kompletteras med kontrollutrustning av den typ som SWECO VBB föreslår som i 5 Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på uppgifter från berörda experter inom Vägverket (Lars Andersson, Hans Eriksson och Per-Arne Holm). 7
så fall i första hand bör vara av mobil typ så att den kan användas med stor flexibilitet för att kontrollera svenska och utländska fordon som väljer att använda utrustning avsedd för det tyska systemet. Manipulation av färdskrivare Redan idag förekommer manipulation av färdskrivare. Om uppbörden av kilometerskatt kopplas till färdskrivardata kommer incitamentet att fuska att öka. Vägverkets experter anser dock att manipulation av de elektroniska färdskrivarna är komplicerad. Digitala färdskrivare blev obligatoriska i nya fordon från och med den 1 maj 2006, men redan under 2005 levererades 15-20 procent av de nya bilarna med digital färdskrivare. Den elektroniska färdskrivaren lagrar bland annat uppgifter om ett fordons färdsträcka för minst ett helt år. Färdskrivarnas användning och tekniska specifikation regleras i rådsförordningen 3821/85 senast ändrad genom rådsförordningarna 1360/2002 och 561/2006 genom vilka den nya digitala färdskrivaren infördes. De nationella föreskrifterna 2004:865 är under omarbetning. Verkstadsföreskrifter finns i Vägverkets författningssamling 2005:80. De analoga färdskrivarna försvinner successivt. De är lättare att manipulera. Det saknas statistik över hur ofta sådan manipulation förekommer/upptäcks i samband med de nuvarande kontrollerna, men kontrollmyndigheterna innehar en god kunskap om hur dessa upptäcks. Om kilometerskatt införs 2011 kan man räkna med att minst hälften av de berörda fordonen är försedda med elektroniska färdskrivare och 2015 kommer andelen att överstiga tre fjärdedelar. Vid byte av trasig färdskrivare finns regler som måste följas av de godkända verkstäder som får utföra arbetet. Körd sträcka ska noteras. Liknande regler finns för taxibilar. En gemensam översyn inom EU av de elektroniska färdskrivarna inleds inom kort och syftar till att rätta till en del brister samt definiera behov inför nästa generation, bl. a ingår GPS-positionering som en trolig komponent samt möjlighet att använda GPRS för att lätt kunna överföra data. Tillverkarna arbetar f.n. med att lösa dessa frågor. Om GPRS blir standard underlättas och förbilligas kontrollen av färddata. För närvarande har polisen och Vägverket dålig koll på hur kontrollen av tunga fordon fungerar. Alla rapporter lagras men ingen sammanställning görs. En undersökning av den samlade regelefterlevnaden ska dock genomföras under våren 2007. I framtiden bör varje notering av överträdelser av olika regelverk registreras. Det behövs för kontroll av att systemet fungerar effektivt och att arbetsproduktiviteten hålls på rimlig nivå samt som underlag för bedömning av omfattningen av fusk och behovet av motåtgärder. Enligt Vägverket kommer en regel att införas om att kontrollmyndigheten ska lämna en kvittens till föraren om fordonet kontrollerats. På den kommer att framgå bland annat vilken tid som fordonet varit stilla till följd av kontrollen. Om färdskrivare används som underlag för uppbörd av kilometerskatt kan påföljderna för manipulation av dem behöva skärpas. Det kan dels vara fråga om höjda 8
bötesbelopp, dels om rätt för polisen och vägverket att tillfälligt omhänderta fordon för utredning. Det senare kan ha en större avskräckande effekt än höjda bot. Registrering och kontroll av fordonssläp Fordonssläp utgör ett särskilt problem. De saknar färdskrivare men i det tyska systemet finns rutiner för att hantera dem. Det innebär en möjlig lösning för svenska fordon i utlandstrafik och för besök av utlandsregistrerade fordon. För fordon med släp i inhemsk trafik krävs någon annan form av teknik för registrering. En möjlighet inte närmare utredd skulle kunna vara att påbjuda att svenskregistrerade släp (över viss storlek) ska vara försedd egen färdskrivare. Effekt på kostnaderna Det kan knappast råda någon tvekan om att den ovan skisserade modellen skulle medföra kostnader långt under nivån för ett avancerat system. Med utgångspunkt från ovan redovisade omständigheter förefaller det rimligt att förmoda att man kan spara in omkring två tredjedelar av kostnaden. För att minimera kostnaderna och säkerställa att kontrollerna verkligen utförs vore det en fördel om kontrollerna till övervägande del kunde ske med hjälp av civilanställda bilinspektörer. Vid besök hos berördas företag borde inte medverkan av polis behövas och vid kontroll vid vägkant torde det räcka om en person har polismans befogenhet. Enligt Vägverket förekommer en diskussion om att överföra ett antal av de tekniska kontroller som idag utförs av polismyndigheterna vid vägkant till Svensk Bilprovning att utföras på dess fasta anläggningar. Därigenom skulle behovet av polisiär medverkan minska samtidigt som utrymme för ytterligare avläsningstillfällen skapas. Positiva bieffekter En utbyggd förar- och fordonskontroll kommer att få en positiv effekt på efterle v- naden av kör- och vilotider samt last- och hastighetsbestämmelser. Detta förbättrar i sin tur hållbarheten hos våra vägar, förbättrar trafiksäkerheten, jämställer konkurrensen och förbättrar förarnas arbetssituation. Den samhällsekonomiska vinsten kan bli betydande och det är inte osannolikt att en förbättrad efterlevnad av dessa regler leder till en större överflyttning till andra transportslag än vad som kan bli följden av införande av kilometerskatt. Begränsningar En nackdel med den förenklade modellen för kilometerskatt är att den inte medger differentiering mellan vägar med olika egenskaper eller mellan geografiska områden och inte heller någon tidsmässig differentiering. Sådana former av differentiering förutsätter att fordonen förses med gps och digitala enheter som registrerar färdsträckor i olika områden och på olika typer av vägar. Om kostnaden för sådan utrustning med tiden blir betydligt lägre än idag kan man överväga att införa kilometerskatt för alla typer av fordon. Eftersom det totala antalet fordon i ett sådant system kommer att överskrida 4.5 miljoner kan kontrollkostnaderna slås ut över många fler enheter. Det innebär också att den samhällsekonomiska kostnaden för hela systemet kan hamna på en rimlig nivå i förhållande till intäkterna och detta gäller särskilt om systemet utnyttjas för att motverka köer och befrämja framkomlighet i vägtrafiksystemet. 9
En övergång från det enkla alternativet till en mera avancerad typ av kilometerskatt blir föga komplicerad. Den förstnämnda formen medför inga investeringar i fordonsutrustning (utom i släp) och bilinspektörerna kan efter skiftet fortsatt användas för kontroll av att berörd utrustning inte manipuleras. Upprätthålla önskad avgiftsnivå För att nå en hög kvot mellan samhällsekonomiska intäkter och kostnader är det viktigt att kilometerskatten sätts till en nivå som motsvarar den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden för respektive fordonskategori. Om man av hänsyn till konkurrensutsatta branscher med hög transportkostnadsandel sätter nivån lägre går en del av den samhällsekonomiska nyttan förlorad. Dock kan man konstatera att nyttan av att kunna frikoppla beskattningen av de tunga fordonens drivmedel från motsvarande beskattning av dieselolja som används i lätta lastbilar och personbilar uppkommer även vid en låg kilometerskatt. Beträffande konkurrensutsatta verksamheter bör man notera att bara vissa delar av deras transporter påverkas av kilometerskatten på ett sätt som riskerar att missgynna dem i förhållande till deras utländska konkurrenter. Lokalt och regionalt distributionsarbete av produkter avsedda för slutlig konsumtion påverkas inte eftersom även utländska företag måste ombesörja dem för sina varor. Transporter där byte av transportslag kan ske till ringa merkostnad påverkas inte heller i någon nämnvärd utsträckning. Däremot påverkas leveranser av råvaror och halvfabrikat till inhemska anläggningar där byte av transportslag inte utgör en realistisk möjlighet. Det är främst skogsindustrin och livsmedelsindustrin som har så höga kostnader för transporter av det sist nämnda slaget att deras konkurrenskraft riskerar att påverkas negativt. Flertalet andra branscher har antingen låga transportkostnader för verkstadsindustrin i storleksordningen 3 procent av omsättningen - eller är inte i egentlig mening internationellt konkurrensutsatta. Bland de senare finns t.ex. leverantörer av sand, grus och makadam. Lättnader för timmerbilar och livsmedelsindustrins specialfordon Under Sveriges förhandlingar med EU inför anslutningen till Gemenskapen visade Europeiska Kommissionen förståelse för de svenska argumenten för att bibehålla 60 ton som en övre gräns för totalvikten hos lastbilar. Ett skäl till detta var att Sverige kunde visa att många fler transporter skulle behöva utföras inom skogsnäringen om man tvingades sänka gränsen för tillåten totalvikt till 40 ton. Det finns skäl att tro att Kommissionen också skulle lyssna om Sverige förklarar att en förutsättning för att Sverige ska kunna införa kilometerskatt för tunga lastbilar som motsvarar deras kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnad är att viss hänsyn tas till kostnaden för timmertransporter. Timmerbilarna är inte fler än 1 700 och de används enbart inom landet. Någon egentlig konkurrens från utländska åkerier finns inte även om sådana fordon efter stormen Gudrun fick dispens för att verka i Sverige i begränsad omfattning. Eftersom timmerbilarna i allt väsentligt framförs i glesbygd påverkar deras avgasutsläpp och buller människors hälsa i långt mindre omfattning än fordon som tra- 10
fikerar storstadsregionerna eller de mera tätbefolkade delarna av vårt land. Deras faktiska marginalkostnad domineras troligen av vägslitage. En del av detta slitage avser skogsbilvägar som är i enskild ägo. Detta förhållande skulle kunna utgöra grund för att sätta ner deras kilometerskatt med i storleksordningen 25 procent. Man bör också notera att mycket talar för att marginalkostnadskurvan för tunga fordon är ganska flack i intervallet mellan 40 och 60 ton. Utsläpp, buller och olycksrisker ökar obetydligt med vikter över 40 ton. Vägslitaget påverkas däremot av högre vikt fördelad över fler axlar. Även en del av livsmedelsindustrins fordon utnyttjar enskilda vägar i betydande utsträckning. För mjölkbilar kan det i många fall troligen röra sig om uppemot hälften av den årliga körsträckan. De borde därför också kunna komma ifråga för nedsatt kilometerskatt. Samma sak kan gälla en del andra fordon förutsatt att de uteslutande används inom specialtransporter från lantbruk till t.ex. slakterier och kvarnar. Vid överväganden om storleksordningen av nedsättningen av kilometerskatt kan man behöva ta hänsyn till att skatten på diesel sänks för fordon som omfattas av kilometerskatt. Slutsats Om årskostnaden för kilometerskattesystemet kan hållas på en nivå under 300 Mkr kan det inte råda någon tvekan om att den samhällsekonomiska nyttan, även utifrån konservativa antaganden, med god marginal överstiger den samhällsekonomiska kostnaden. Om dessutom kontrollfunktionen kan dubbelutnyttjas genom att också betjäna övervakningen av tunga fordons efterlevnad av andra bestämmelser kan utfallet ytterligare förbättras. 11