Revisionsrapport Granskning av kommunens planering avseende befolkningsförändringar Lunds kommun Christina Widerstrand Cert. kommunal revisor
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Bakgrund... 2 2.1. Uppdrag... 2 2.2. Metod... 2 3. Kommunens befolkningsutveckling... 4 4. Iakttagelser... 6 4.1. Kommungemensamt... 6 4.2. Barn- och skolnämnd Lunds stad och Barn- och Skolnämnd Lund Öster... 7 4.3. Utbildningsnämnden... 8 4.4. Vård- och omsorgsnämnden... 9 5. Revisionell bedömning och rekommendationer... 11 Lunds kommun
1. Sammanfattning har fått i uppdrag av Lunds kommuns förtroendevalda revisorer att granska om styrelse och nämnder säkerställer att det finns en ändamålsenlig planering inför befolkningsförändringar. Granskningen är avgränsad till Kommunstyrelsen, Barn- och skolnämnd Lunds stad, Barn- och skolnämnd Lund öster, Utbildningsnämnden och Vård- och omsorgsnämnden. Lunds kommun har under hela 2000-talet haft en positiv befolkningsutveckling och aktuell prognos visar på en fortsatt ökning under prognosperioden 2012-2027. Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att styrelse och granskade nämnder säkerställer att det finns en ändamålsenlig planering inför befolkningsförändringar. Vi bedömer att det finns en stor medvetenhet och kunskap inom respektive verksamhetsområde om hur befolkningsförändringar påverkar verksamheten. Den övergripande befolkningsprognosen för kommunen utgör ett kvalitetssäkrat underlag för nämnderna att arbeta vidare utifrån. Nämnderna informeras fortlöpande om förändringar och förvaltningarna delger nämnderna förslag på vilka beslut som behöver fattas för att kunna hantera de situationer som uppkommer till följd av befolkningsförändringar under prognosperioden men även ur ett kortare perspektiv. Vi bedömer dock att det finns ett behov av kommunövergripande sammanställningar av de olika scenarier som kan inträffa och hur beslut i de olika nämndernas verksamheter påverkar andra delar i kommunens verksamhet. Det finns inte heller idag ett planeringsarbete utifrån befolkningsprognosen som sträcker sig över prognostiden avseende nödvändiga investeringar. Vi skulle rekommendera att befolkningsprognosen kompletteras med en verksamhetsinriktad redogörelse avseende vilka förändringar, och eventuella investeringar, som behöver göras för att möta upp förändringar i befolkningsutvecklingen på längre sikt. Vidare kan detta skapa samsyn kring frågor beträffande befolkningsutvecklingen i kommunen. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi att: Kommunstyrelsen bör överväga att upprätta ett gemensamt dokument samt samordningsgrupp för befolkningsfrågan. Detta främjar en helhetssyn av frågan och ger bättre förutsättningar för ändamålsenlig planering och uppföljning utifrån befolkningsprognosen. Lunds kommun 1 av 13
2. Bakgrund En god kunskap om befolkningsförändringar och dess påverkan på verksamheten ligger till grund för en god ekonomisk hushållning inom all kommunal verksamhet. Befolkningen förändras på grundval av följande faktorer: antal födda och döda samt antalet inflyttade och utflyttade. Prognosarbete över antalet födda och döda samt in- och utflyttade ger ett underlag för planering av verksamheten. Inom verksamheter som finns på flera platser inom kommunen, exempelvis skolor och barnomsorg, behöver en planering också göras för eventuella flyttningar inom kommunen. Väl underbyggda prognoser är samtidigt inte tillräckligt. Det gäller också att dessa används på ett tillfredsställande sätt i de verksamheter som påverkas mest av befolkningsförändringar: exempelvis barnomsorgen samt vård- och omsorgsverksamheten. 2.1. Uppdrag Lunds kommuns förtroendevalda revisorer har gett i uppdrag att granska planeringen inför befolkningsförändringar i kommunen. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer styrelsen och nämnderna att det finns en ändamålsenlig planering inför befolkningsförändringar? Inom ramen för revisionsfrågan ingår följande granskningsmål Det finns organisatoriska, personella och ekonomiska förutsättningar för ett strategiskt arbete avseende befolkningsförändringar Befolkningsprognoser finns och tillämpas Befolkningsförändringar följs och delges styrelse respektive nämnder Risker beträffande befolkningsförändringarna är identifierade och plan finns för åtgärder 2.2. Metod Granskningen är avgränsad till att omfatta Kommunstyrelsen, Barn- och skolnämnd Lunds stad, Barn- och skolnämnd Lund öster, Utbildningsnämnden samt Vård- och omsorgsnämnden. Granskningen har genomförts genom studier av kommunövergripande dokument (såsom ekonomi- och verksamhetsplan 2012-2014, befolkningsprognos för Lunds kommun 2012) samt nämndsspecifika dokument (statistik, utredningar, planer etc). Lunds kommun 2 av 13
Intervjuer har genomförts med följande personer: Utredare vid kommunkontoret Projektchef vid Skolkontoret för Barn- och skolnämnd Lunds stad Förvaltningschef och utvecklingsledare vid Skolkontoret inom Barn- och skolnämnd Lund öster, Förvaltningschef och projektledare vid Vård- och omsorgsförvaltningen Förvaltningschef Utbildningsförvaltningen Rapporten har varit föremål för sakgranskning av de intervjuade. Lunds kommun 3 av 13
3. Kommunens befolkningsutveckling Lunds kommun har under hela 2000-talet haft en positiv befolkningsutveckling. Prognosen för Lunds kommun för åren 2012-2027 visar på en fortsatt positiv befolkningstillväxt. Utvecklingen i Lund har hittills under 2000-talet varit högre än i kommungruppen större städer 1 och har sedan år 2006 varit avsevärt större än befolkningsutvecklingen i länet. Lunds befolkningsökning var historiskt hög 2007 och 2008. Förändring i antal invånare sedan föregående år (%) 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Förändring i antal invånare sen föregående år, andel (%) Lund Förändring i antal invånare sen föregående år, andel (%) Skåne län (ovägt medel) Förändring i antal invånare sen föregående år, andel (%) Större städer (ovägt medel) Under 2011 var ökningen lägre än 2010. Det var tredje året i rad som ökningen var lägre än föregående år. Detta bör dock ställas i relation till de historiska ökningarna åren innan. I tabellerna nedan redovisas det totala antalet invånare i kommunen per år under 2000-talet. Den procentuella ökningen från år 2000 till och med 2011 har varit 12,8 procent. Antal invånare 2000 2001 2002 2003 2004 2005 98 948 99 622 100 402 100 995 101 423 102 257 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Antal invånare 103 286 105 286 107 351 109 147 110 488 111 666 1 Sveriges kommuner och landsting har en kommungruppsindelning bestående av tio grupper. Lunds kommun tillhör gruppen större städer bestående av 31 kommuner med 50 000-200 000 invånare samt en tätortsgrad överstigande 70 procent. Lunds kommun 4 av 13
Ökningen 2011 bestod i att: det föddes 502 fler barn i Lund än personer som avled (födelseöverskott) det flyttade 574 fler personer till Lund från utlandet än från Lund till utlandet (utrikesflyttnetto) 119 fler personer flyttade till Lund från andra kommuner i Sverige än från Lund (inrikesflyttnettot) Sett ur ett tioårsperspektiv beräknas särskilt tre åldergrupper öka. Det gäller gruppen 25-34 år där ökningen är kopplad till ett ökat bostadsbyggande. Åldergruppen 65-74 år kommer att öka markant då de stora födelsekullarna från 1940-talets andra hälft når denna ålder. De ökade födelsetalen leder till att antalet barn i förskole- och skolåldern ökar under denna period. Födelsetalen har stor betydelse för planering av förskola och skola. Lunds kommun 5 av 13
4. Iakttagelser 4.1. Kommungemensamt En övergripande befolkningsprognos för Lunds kommun tas fram av kommunkontoret i början av varje nytt år. Prognosen arbetas fram utifrån statistiskt underlag samt antaganden avseende flera faktorer som har inverkan på befolkningsutvecklingen. Dessa antaganden avser in- och utflyttning, barnafödande och dödlighet. Det sker ett omfattande informationsutbyte internt i kommunen mellan kommunkontoret, stadsbyggnadskontoret och tekniska förvaltningen avseende planeringen och byggandet av bostäder i Lund. Kommunstyrelsens arbetsutskott fattar beslut om kommunens övergripande befolkningsprognos efter föredragning av ansvarig tjänsteman. Denna antagna prognos ligger sedan till grund för respektive nämnd att arbeta vidare utifrån inom sitt verksamhetsområde. Den övergripande befolkningsprognosen kan brytas ned i åldersklasser samt per stadsdelar och skolområden för att kunna ge mer detaljerat underlag i de olika verksamheterna. Ju fler steg prognosen bryts ned i desto större är dock osäkerheten i den. Befolkningsutvecklingen följs sedan under året veckovis vid kommunkontoret. Inför budgetarbetet samlas samtliga nämndspresidier, kommunstyrelsens arbetsutskott, kommundirektör, ekonomichef och förvaltningschefer och får en presentation av befolkningsprognosen. Vidare deltar kommunkontorets ansvarige tjänsteman för befolkningsprognoser som en del vid utbildningar av kommunens skolledare som har verksamheter som är beroende av att nära följa befolkningsutvecklingen inom sitt ansvarsområde. Lunds kommun har tidigare år köpt in befolkningsprognoser från konsulter. Prognosen för 2013 är tänkt att göras i samarbete med Malmö stad för att utbyta erfarenheter som kan vara till nytta i prognosarbetet. Erfarenheter genom året har lett till samarbete mellan kommunen och andra parter som på olika sätt har inverkan på befolkningsunderlaget, till exempel Skatteverket och Lunds universitet och uppges ha lett till en kvalitetshöjning av prognoserna. För att göra så bra prognoser som möjligt är det viktigt att få del av så mycket information som möjligt som kan ha påverkan på befolkningsutvecklingen. När skatteverket gjorde en genomgång av folkbokföringsregistret 2004 påverkades Lunds kommun i stor utsträckning på ett då oförutsett sätt. Ett stort antal invånare avskrevs från folkbokföringen som tidigare varit skrivna i Lund. Idag finns etablerade kontakter med skatteverket kring denna fråga och det är därmed möjligt att ta hänsyn till sådana faktorer i kommande prognoser. När nästa genomgång av folkbokföringsregistret gjordes 2010 kunde hänsyn tas till detta i prognosen och kommunen blev därmed inte överraskade av resultatet som hade en negativ inverkan på befolkningsutvecklingen i kommunen. Lunds kommun 6 av 13
Vidare har kommunen centralt täta kontakter med Lunds universitet för att hålla sig informerade om regelförändringar eller andra faktorer som har påverkan på hur befolkningsutvecklingen ter sig i Lund. Till exempel påverkade införande av terminsavgifter för studenter från länder utanför EU befolkningsutvecklingen i Lund då färre antal studenter från utlandet flyttade till Lund. Lunds kommun deltar i ett nätverk för befolkningsfrågor bestående av Region Skåne och samtliga skånska kommuner. Vidare deltar kommunen i en träff som Malmö stad årligen bjuder in till. På denna träff deltar representanter från kommunerna Helsingborg, Lund och Köpenhamn samt från Region Skåne, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Skatteverket, Lunds universitet och Malmö högskola. Syftet är att belysa befolkningsfråga ur ett bredare perspektiv utifrån Malmö stads befolkningsprognos. Resurser för strategiskt arbete med hänsyn till befolkningsförändringar inom verksamheterna hanteras av respektive nämnd. En av de intervjuade framför att detta är kostsamma frågor att hantera och att det ofta behövs konsultkompetens för att utreda frågorna. Det efterfrågas gemensamma analysresurser som skulle avsättas centralt för att hantera frågan hur Lund ska växa och vilka konsekvenser det får för respektive verksamhet och även samlat. Det har i intervjuerna även framförts synpunkter på att investeringsbehoven borde hanteras på betydligt längre sikt för att medvetandegöra de olika nämnderna på vilka behov som finns i de olika verksamheterna i ett längre tidsperspektiv och utifrån en växande befolknings behov. 4.2. Barn- och skolnämnd Lunds stad och Barnoch Skolnämnd Lund Öster De två barn- och skolnämnderna arbetar utifrån underlag i den centrala befolkningsprognosen fram egna lokalplaner omfattande fem år. Lokalplanerna utgör underlag till möjliga lösningar för att täcka prognostiserat behov av förskola och grundskola i respektive skolområde. Förvaltningarna uppger i intervjuerna att prognoserna ofta stämmer bra på övergripande nivå men att det blir svårare att prognostisera per område, särskilt då behov av barnomsorg ofta uppstår med, ur förvaltningens synvinkel, kort planeringsmöjlighet. Vidare måste det tas hänsyn till andra aktörer i prognosarbetet såsom fristående skolor och enskilda förskolor och även bosatta vid kommungränsen som ibland väljer att placera barnen i andra kommuners förskolor och skolor. Behoven av förskoleplatser uppstår med korta ställtider vilket skiljer denna verksamhet från de flesta övriga kommunala verksamheter där det finns möjlighet att planera verksamhet utifrån befintlig befolkning och inte endast prognoser. Lunds kommun uppfyller målet om att tillgodose behov om förskoleplats inom tre månader. Även om antalet födda har minskat något så finns det ändå behov av fler förskoleplatser då några förskolor hastigt har fått stänga för renovering på grund av fuktskador och det är fortfarande ett högt barnfödande i kommunen jämfört med tidigare år. Lunds kommun 7 av 13
Det finns en kommungemensam lokalplan som tagit fram i en grupp kallad barnoch utbildningsgruppen. Gruppen består av tjänstemän från barn- och skolförvaltningarna, Lundafastigheter och lokalstrateg från kommunkontoret. Gruppen finns för att gynna samverkan och söker kommungemensamma lösningar utifrån frågeställningar som berör de olika verksamheterna. De intervjuade vid skolkontoren anser att det i planeringen av bostäder har förbättrats avseende att ta hänsyn till behov av förskolor i nybyggda områden och att förvaltningarna rådfrågas tidigare i processen. Detta underlättar sedan för verksamheten att prognostisera och planera för framtida verksamhet. En utredning avseende användning av skollokaler utifrån ett flexiblare åldersspann har genomförts för verksamhet från förskola upp till tredje klass av de två skolförvaltningarna i samverkan med serviceförvaltningen. Denna utgör sedan underlag vid nybyggnation eller renovering av befintliga förskole- och skollokaler. Syftet är att uppnå en flexibilitet i verksamheten utifrån variationen på barn- och elevkullarnas storlek över åren och även ur ett effektivitetsperspektiv för användning av ytor. En utredning med samma syfte med för årskurserna 4-9 har inletts under tiden för denna gransknings genomförande. Risker inom verksamheterna är plötsliga förändringar av tillgång till lokaler. Detta har hanterats i realiteten inom Barn- och skolnämnd Lund öster då en skolbyggnad brann för ett antal år sedan. Lösningar i form av tillfälliga placeringar i andra lokaler och sedan med uppsättning av paviljonger löste frågan till dess att en ny skola var på plats. Andra risker för plötsliga händelser har inte identifierats inom verksamheterna. De båda barn- och skolnämnderna tar regelbundet del av de prognoser och lokalplaner som förvaltningen tar fram samt även av det investeringsbehov som finns i verksamheten utifrån prioriteringslistor som förvaltningen tar fram. 4.3. Utbildningsnämnden Utifrån den övergripande befolkningsprognosen och utifrån andra faktorer som antalet elever (barn) i andra skånska kommuner samt fristående skolor har utbildningsförvaltningen arbetat fram en prognos för lokal- och elevutveckling för kommunala gymnasieskolor i Lund 2013-2025. Prognosen presenterar elevunderlag årsvis och antalet tillgängliga kvadratmeter fördelat per gymnasieskola. I prognosen antas det att från år 2017 saknas lokaler för ca 10 elever för att redan året därpå öka till drygt 340 elever. År 2025 prognostiseras att 1806 elever saknas skollokal om dagens befintliga ytor inte utökas. Siffrorna i prognosen justerar varje år utifrån det underlag som finns tillgängligt och utifrån andra händelser som påverkar antalet gymnasieelever i de kommunala skolorna. Det finns behov av en femte gymnasieskola i Lund enligt de prognoser som tagits fram. Denna information från utbildningsnämnden har Kommunstyrelsens arbetsutskott tagit del av. Lunds kommun 8 av 13
Lokalanalyser har genomförts av Vipan och Katedralskolan och ska göras även för Spyken och Polhemskolan. Utifrån dessa kommer en sammanfattande analys av lokalläget att göras och en redovisning görs till Utbildningsnämnden och Kommunstyrelsens arbetsutskott med alternativ för ombyggnation samt nybyggnation för att optimera lokalytorna. I flertalet av landets kommuner påverkas gymnasieskolan av de minskade elevkullarna. Detta är dock inte ett problem för Lunds kommun som genom åren har en stark tillströmning av elever från kommuner utifrån utöver de elever som finns i Lund. Ca 59 procent av eleverna inom gymnasieskolan kommer från kommuner utanför Lund under tiden för denna gransknings genomförande. Även om antalet elever minskar i Lunds kommun så fylls platserna upp av elever från andra kommuner. Detta innebär att verksamheten inte behöver anpassas till befolkningsutvecklingen i Lund i samma utsträckning som verksamheterna för förskola och grundskola gör. Samverkan sker mellan Utbildningsförvaltningen och Serviceförvaltningen avseende lokalfrågor. Vidare sker löpande kontakter mellan Utbildningsförvaltningen och skolkontoret för Barn- och skolnämnd Lunds stad avseende lokaler för idrott. Några särskilda risker för verksamheten utifrån ett befolkningsutvecklingsperspektiv som skulle ha stor påverkan på verksamheten har inte identifierats. 4.4. Vård- och omsorgsnämnden Vård- och omsorgsnämnden tar del av den kommunövergripande befolkningsprognosen. Vård- och omsorgsförvaltningen begär underlag avseende befolkningsutvecklingen från kommunkontoret vid behov och denna bryts då ned på femårsklasser i befolkningen. Den främsta användningen av befolkningsprognoser inom nämndens ansvarsområde på längre sikt är för att planera behov av särskilda boenden som har en lång planeringssträcka från beslut till färdigt boende. En omfattande plan för stöd, service och omvårdnad 2008-2011 antogs av Vårdoch omsorgsnämnden 2007. Det fortsatta arbetet utifrån denna har mynnat ut i ett utvecklingsprogram som tagits fram för åren 2012-2015. Antalet äldre i befolkningen ökar men andelen som är i behov av särskilt boende kommer att minska. Detta beror på att äldre bor hemma och får hjälp med mer insatser i hemmet istället för plats på särskilt boende. Trots det finns det behov av nya särskilda boenden i kommunen framöver då gruppen äldre ökar. Insatser inom hemvård efterfrågas vanligtvis inom åldersgruppen 80 år och äldre. Särskilt boende efterfrågas något senare, vanligtvis inom åldergruppen 85 år och äldre. Under prognosperioden som sträcker sig fram till 2025 beräknas gruppen öka kraftigt vilket är märkbart från år 2020 och framåt. Sett ur ett tioårsperspektiv ökar åldergruppen 65-74 år markant då de stora födelsekullarna från andra hälften av 1940-talet når denna ålder. Lunds kommun 9 av 13
Befolkningsprognoser är inte en stor fråga för Vård- och omsorgsnämnden på kort sikt. Utvecklingen av gruppen äldre går att följa under längre tid och därmed finns det ställtid för nämnden att anpassa verksamheten med framförhållning. Flexibiliteten i verksamheten, om det skulle råda brist på platser i särskilt boende, finns i form av hemvård som under kortare tid kan fungera som reglage gentemot särskilt boende. En satsning på hemvård är nödvändig för att möta behovet hos den ökade gruppen äldre. Nämnden är medveten om att den totala befolkningsökningen i kommunen och framförallt ökningen av äldre över 80 år som särskilt påverkar verksamheten under prognosperioden. En ökning i de yngre åldergrupperna påverkar även nämndens verksamhet avseende daglig verksamhet och bostad med särskild service. Denna ökning är inte enbart avhängig befolkningsutvecklingen utan även arbetsmarknadsutvecklingen. LSS-insatser kan öka när ökning sker i åldergruppen 13-15 år och även gruppen äldre personer med funktionsnedsättning blir större då medellivslängden även i denna grupp ökar. Lunds kommun 10 av 13
5. Revisionell bedömning och rekommendationer Granskningens revisionsfråga är: Säkerställer styrelsen och nämnderna att det finns en ändamålsenlig planering inför befolkningsförändringar? Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att styrelse och granskade nämnder säkerställer att det finns en ändamålsenlig planering inför befolkningsförändringar. Vi bedömer att det finns en stor medvetenhet och kunskap inom respektive verksamhetsområde om hur befolkningsförändringar påverkar verksamheten. Den övergripande befolkningsprognosen för kommunen utgör ett kvalitetssäkrat underlag för nämnderna att arbeta vidare utifrån. Detta arbete genomförs strukturerat och prognoser revideras utifrån ny information. Nämnderna informeras fortlöpande om förändringar och förvaltningarna delger nämnderna förslag på vilka beslut som behöver fattas för att kunna hantera de situationer som uppkommer till följd av befolkningsförändringar under prognosperioden men även ur ett kortare perspektiv. Eventuella risker inom respektive nämnds verksamhetsområde hanteras som en del av prognosarbetet och en del av verksamhetsplaneringen. Inom samtliga nämnders förvaltningar finns det resurser avsatta i form av handläggare för att bedriva strategiskt arbete avseende befolkningsförändringar. Samtliga förvaltningschefer följer även frågan kontinuerligt och uppfattas prioritera frågan i styrningen av verksamheten. Det har i intervjuerna även framförts synpunkter på att investeringsbehoven borde hanteras på betydligt längre sikt för att medvetandegöra de olika nämnderna på vilka behov som finns i de olika verksamheterna i ett längre tidsperspektiv och utifrån en växande befolknings behov. Vi bedömer att det finns ett behov av kommunövergripande sammanställningar av de olika scenarier som kan inträffa och hur beslut i de olika nämndernas verksamheter påverkar andra delar i kommunens verksamhet. Det finns inte heller idag ett planeringsarbete utifrån befolkningsprognosen som sträcker sig över prognostiden avseende nödvändiga investeringar. Vi skulle rekommendera att befolkningsprognosen kompletteras med en verksamhetsinriktad redogörelse avseende vilka förändringar, och eventuella investeringar, som behöver göras för att möta upp förändringar i befolkningsutvecklingen på längre sikt. Vidare kan detta skapa samsyn kring frågor beträffande befolkningsutvecklingen i kommunen. Lunds kommun 11 av 13
Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi att: Kommunstyrelsen bör överväga att upprätta ett gemensamt dokument samt samordningsgrupp för befolkningsfrågan. Detta främjar en helhetssyn av frågan och ger bättre förutsättningar för ändamålsenlig planering och uppföljning utifrån befolkningsprognosen. Lunds kommun 12 av 13
19 Christina Widerstrand Projektledare Lena Salomon Uppdragsledare Lunds kommun 13 av 13