Barnkonventionen i kommunens beslutsfattande

Revisionsrapport Barnkonventionen i kommunens beslutsfattande Katrineholms kommun september 2009 Marie Lindblad Christina Norrgård

Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning och rekommendationer...1 2 Bakgrund...2 2.1 Uppdrag och revisionsfråga...3 2.2 Avgränsning och metod...3 3 Resultat...4 3.1 Styrning och styrdokument...4 3.1.1 Bedömning...4 3.2 Säkerställande av barnperspektiv...4 3.2.1 Bedömning...5 3.3 Utbildning om barnkonventionen...5 3.3.1 Bedömning...6 3.4 Exempel som verifierar ett barnperspektiv i verksamheterna...6 3.4.1 Bedömning...7 3.5 Uppföljning och utvärdering...8 3.5.1 Bedömning...8

1 Sammanfattande bedömning och rekommendationer På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av hur kommunen införlivat barnkonventionens intentioner i verksamheten. Den revisionsfråga som ska besvaras är: Beaktas barnkonventionen i Katrineholms kommuns beslutsfattande? Det finns inget direktiv från fullmäktige angående barnkonventionen eller barnperspektiv. Nämnderna har dock fått ett uppdrag att förbättra ungdomsinflytandet. Vi bedömer att det är viktigt att uppdraget följs upp i årsredovisningen för 2009. Nämnder som arbetar direkt mot barn och unga har tydliggjort barnperspektivet i sin styrning. Vi bedömer att denna tydlighet saknas hos de övriga nämnderna. Det finns ingen enhetlig metod i kommunen för att säkerställa barnperspektivet. I flertalet nämnder och förvaltningar framkommer exempel på barnperspektiv i handläggning och verksamhet. Detta sker dock inte systematiskt i alla nämnder. Det har inte genomförts någon samlad utbildningsinsats i kommunen. Vi bedömer att det är av största vikt att nämnderna genom utbildningsinsatser säkerställer att förtroendevalda och personal har tillräcklig kompetens om barnkonventionen för att kunna tillämpa den fullt ut. Verksamheter som har barn och ungdomar som en direkt målgrupp låter oftast barn och unga få inflytande över verksamheten. Övriga förvaltningar har inte samma rutin i att låta barn och unga direkt påverka verksamheten. I de fall barnens åsikter efterfrågas används ibland, som ett alternativ till att direkt fråga barnen, istället språkrör för barnen såsom föräldrar, barnomsorgspersonal med flera. Vi bedömer att det finns ett behov av att hitta former för att direkt kunna prata med barn och ungdomar. Samtliga nämnder behöver hitta rutiner för hur barn och unga ska få inflytande över frågor som berör dem. Det görs inga särskilda uppföljningar eller utvärderingar av barnperspektivet, vare sig till nämnd, fullmäktige eller inom förvaltningarna. Sammantaget kan sägas att det inte finns någon kommunövergripande styrning över hur barnperspektivet ska beaktas i kommunens beslutsfattande. Granskningen visar att det har pågått, pågår eller planeras olika insatser för att säkerställa ett barnperspektiv. Vi bedömer 1

att en avsaknad av kommunövergripande styrning av arbetet med barnkonvention riskerar att frågorna blir bortprioriterade om inte någon uppföljning görs med viss regelbundenhet. Vi bedömer att det finns behov av kontinuerliga uppföljningar av hur barnperspektivet beaktas i nämndernas beslutsfattande. Vi bedömer att det saknas en samsyn om hur arbetet med barnkonventionen ska bedrivas. Enligt propositionen 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige har kommunerna ett särskilt ansvar för att utbilda sin personal om barnkonventionen. En gemensam utbildning för förtroendevalda och personal om barnkonventionen skulle enligt oss kunna utgöra en grund för en bättre samsyn och styrning. Rekommendationer Kommunstyrelsen bör som en del av sin uppsiktsplikt med viss regelbundenhet följa upp hur nämnderna arbetar med barnperspektivet. Nämnderna bör säkerställa att förtroendevalda och personal får lämpliga utbildningsinsatser om barnkonventionen. 2 Bakgrund En naturlig utgångspunkt i arbetet med barn och unga är FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). När ett land har ratificerat en konvention innebär det att det har bundit sig folkrättsligt till att förverkliga den. Genom barnkonventionen stärks barnets roll, såväl i familjen som i samhället. Barnkonventionen är ett verktyg för att skapa ett samhälle som i alla sina delar utgår från ett tydligt barnperspektiv. Grundprinciperna i konventionen om barns rättigheter återfinns i artiklarna 2, 3, 6 och 12. Artikel 2 i konventionen om barns rättigheter handlar om att inga barn ska diskrimineras. Artikel 3 i konventionen om barns rättigheter handlar om att alltid sätta barnets bästa i fokus. Artikel 6 i konventionen om barns rättigheter handlar om att åtgärder vidtas som säkrar rätten till fysisk, psykisk, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling. Artikel 12 i konventionen om barns rättigheter handlar om barn och ungas rätt till delaktighet. Enligt artikel 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter, ska de stater som ratificerat barnkonventionen vidta åtgärder för att säkerställa att barnkonventionen blir verklighet. I 2

Sverige har delar av detta ansvar hamnat på kommuner och landsting. I prop. 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige sägs att kommuner bör inrätta system för att kunna följa hur barns bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Barnplaner, barnbilagor till budgeten och barnkonsekvensanalyser kan vara instrument för sådan uppföljning. Kommunen bör även se till att personal fortbildas gällande barnkonventionen och dess genomförande. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av hur kommunen införlivat barnkonventionens intentioner i verksamheten. Revisionsfrågan som ska besvaras är: Beaktas barnkonventionen i Katrineholms kommuns beslutsfattande? Inom ramen för revisionsfrågan ska följande kontrollfrågor besvaras: Har hänsyn i kommunen tagits till barnkonventionen och dess intentioner vid framtagande av styr- och måldokument? Vilken tolkning gör nämnder och styrelser av fullmäktiges direktiv? Vilken uppföljning görs av barnperspektivet till nämnder och fullmäktige? Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten? Hur tillförsäkras barns och ungdomars inflytande i kommunen? Vilka utvärderingar och uppföljningar av barnperspektivet genomförs? Vilka utbildningsinsatser i barnkonventionen har genomförts till kommunens tjänstemän och förtroendevalda? 2.2 Avgränsning och metod Granskningen avser kommunens samtliga nämnder (valnämnden undantagen) samt kommunstyrelsen. I rapporten avses även kommunstyrelsen vid benämningen nämnd. Inledningsvis efterfrågades kommunens övergripande styrdokument rörande barnkonventionen. Vidare har samtliga nämnders styrdokument (verksamhetsplan 2009 samt verksamhetsberättelse och verksamhetsplan 2008) granskats. Samtliga nämnders ordförande samt respektive förvaltning har besvarat en enkät om nämndens/förvaltningens arbete med barnkonventionen. Intervjuerna har genomförts med samtliga nämnders ordförande tillsammans med förvaltningschef eller den förvaltningschef utsett. 3

3 Resultat 3.1 Styrning och styrdokument I budget för 2009 har fullmäktige gett samtliga nämnder i uppdrag att arbeta för att förbättra ungdomsinflytandet och delaktigheten i kommunen. Vid intervjuerna framkommer att nämnderna på olika sätt arbetar med inflytandefrågor. De intervjuade anser att det särskilda uppdraget under 2009 till stora delar sammanfaller med det arbete som redan pågår. Socialnämnden har formulerat ett mål om att alla anställda inom socialförvaltningen ska beakta barnperspektivet i sitt arbete. Vid framtagandet av kommunens skolplan har barnens rättigheter utifrån bildningsnämndens och förvaltningens uppdrag uppmärksammats. Bildningsnämnden för diskussioner om att införa begreppet en barnvänlig kommun som ett perspektiv i sin budget. Från kommunledningen uppges att det inte finns något behov av att styra arbetet med barnkonventionen från central nivå. Respektive nämnd ansvarar för att detta sköts. Vid intervjuerna med nämndsrepresentanter har det inte heller framförts önskemål om central styrning i frågan. 3.1.1 Bedömning Det finns inget direktiv från fullmäktige angående barnkonventionen eller barnperspektiv. Nämnderna har dock fått ett uppdrag att förbättra ungdomsinflytandet. Vi bedömer att det är viktigt att uppdraget följs upp i årsredovisningen för 2009. Nämnder som arbetar direkt mot barn och unga har tydliggjort barnperspektivet i sin styrning. Vi bedömer att denna tydlighet saknas hos de övriga nämnderna. 3.2 Säkerställande av barnperspektiv Vid socialtjänstens handläggning av ärenden som direkt eller indirekt rör barn används numera handläggningsmetoden BBIC (barns behov i centrum). Som en del av BBIC finns oberoende ordförande för familjehemsplacerade barn/ungdomar. Oberoende ordförande innebär att familjehemsplacerade barn/ungdomar får träffa en oberoende person och berätta hur de har det. Detta perspektiv är sedan en del i den uppföljning som görs av placeringarna. Barnets perspektiv finns även omnämnt i riktlinjer för försörjningsstöd. 4

Socialtjänsten arbetar med att ta fram ett nytt kvalitetssystem som ska tas i drift 2010. Barnperspektivet är ett av kvalitetskriterierna i systemet. Vid kommunledningsförvaltningen har man valt att ha en allsidig beredning av ärenden och därmed inte specifikt lyfta fram barnperspektivet. Hösten 2007 genomfördes en uppföljning av den lokala ungdomspolitiken (LUPP) på initiativ av kommunstyrelsen. Uppföljningen resulterade i ett arbete med fokusgrupper med deltagare från 16 år och uppåt under hösten 2008. Bland annat genomfördes en heldagsdiskussion med ungdomar där resultatet av denna togs med i planeringsprocessen inför verksamhetsåret 2009. Ambitionen var att fortsätta kontinuerligt med fokusgrupper men det ekonomiska läget har medfört att detta inte har prioriterats. En metod för att nå fokusgrupperna var att använda sms och mail och på så vis lättare nå de yngre medborgarna. På service- och teknikförvaltningen har man tidigare vid beredning av ärenden tydliggjort barnperspektivet genom skrivningen vi har tagit barnkonventionen i beaktande i nämndens beslutsunderlag. Förvaltningen har valt att inte fortsätta med denna skrivning och nämnden har inte begärt att denna mening ska vara med men att barnperspektivet ändå ska beaktas. På vård- och omsorgsförvaltningen pågår ett arbete med att ta fram riktlinjer och rutiner för handläggning av barnärenden. I dessa planeras ett avsnitt om barnkonventionen. Byggnadsnämnden och stadsarkitektskontoret framför att barnperspektivet inte är ett särskilt uttalat perspektiv inom verksamheten och att barnen istället ska betraktas som övriga medborgare. 3.2.1 Bedömning Det finns ingen enhetlig metod i kommunen för att säkerställa barnperspektivet. I flertalet nämnder och förvaltningar framkommer exempel på barnperspektiv i handläggning och verksamhet. Detta sker dock inte systematiskt i alla nämnder. 3.3 Utbildning om barnkonventionen Det har inte genomförts några övergripande utbildningar i kommunen om barnkonventionen de senaste åren. Det finns dock både tjänstemän och politiker som gått sådana utbildningar i olika sammanhang. Utbildningar i BBIC och andra temadagar som tangerar barnperspektiv har också genomförts inom socialförvaltningen respektive bildningsförvaltningen. 5

3.3.1 Bedömning Vi bedömer att det är av största vikt att nämnderna genom utbildningsinsatser säkerställer att förtroendevalda och personal har tillräcklig kompetens om barnkonventionen för att kunna tillämpa den fullt ut. 3.4 Exempel som verifierar ett barnperspektiv i verksamheterna Kultur- och turismnämnden har ett uttalat uppdrag från fullmäktige att kulturutbudet för barn och unga ska utvecklas, förbättras och öka. Enligt uppgift diskuterar ofta nämnd och förvaltning frågor ur perspektivet barn och unga samt hur dessa ska fredas i konkurrens med andra redan etablerade verksamheter. Ett par exempel som visar på hur detta tas tillvara är vid inköp av dataspel och böcker som unga kan påverka. Det finns olika kulturverksamheter som unga arrangörer där unga ordnar programverksamhet för unga. På Gamla Palladium styr unga själva vad de vill göra på sin ungdomsgård. En anpassning på förvaltningen till ungas sätt att tänka och vilja ordna evenemang är så kallade snabba stålar-bidrag där unga med en förenklad hantering kan söka bidrag för att kunna ordna evenemang. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen, kommunens folkhälsoenhet, service- och teknikförvaltningen samt bildningsförvaltningen har tillsammans tidigare ansvarat för projektet Gå och cykla till skolan. Barn och unga inkluderas även återkommande i miljöarbetet, även genom exempelvis energirådgivning i skolan. Miljö- och hälsoskyddsnämnden prioriterade under 2008 tillsyn av ventilation, hygien, samt lokalernas utformning i arbetsmiljön vid förskolor och skolor. Vid tillsynen pratar inspektörerna som rutin även med barnen som vistas i lokalerna. Inför lanseringen av kommunens nya hemsida har en ungdomsgrupp agerat remissinstans jämte remissgrupper bestående av företagare och andra medborgare. Tidigare har det funnit ett ungdomsfullmäktige i kommunen. Detta lades ned 2007. Orsaken till detta var, enligt uppgift i en av intervjuerna, brist på engagemang från deltagarna Ungdomsprojektet Palladium är ett nystartat projekt för att främja kompetensutveckling och motverka utanförskap för personer mellan 16-24 år som befinner sig långt från studier och arbetsmarknad. I projektet finns en referensgrupp där ungdomar ingår tillsammans med andra representanter. Referensgruppen används för att säkerställa att aktiviteterna 6

som erbjuds inom Palladium är sådana som deltagarna själva vill delta i och inte vad ledningen för projektet tror att ungdomar vill göra. Katrineholm är en av sex kommuner i Sverige som har fått statliga projektmedel via Statens Folkhälsoinstitut för att främja barns och ungas psykiska och fysiska hälsa. Projektet har sin utgångspunkt i LUPP-undersökningen och kommer att pågå 2009-2011. Projektet följs av forskare från tema Barn vid Linköpings universitet. Två av delarna i projektet, mobbning och ungas fritid, utgår från att öka ungdomars delaktighet och inflytande. I socialnämndens budget finns resurser avsatta för samverkansprojekten barnahus och familjecentral. Socialtjänsten har även avsatt resurser för att hämta skolkande elever och få tillbaka dem till skolan igen vilket bedömts vara en lyckad insats. När service- och tekniknämnden stod inför beslutet av att lägga ned parker tillfrågades de som nyttjar parkerna. För att få barnens perspektiv vände man sig till dagbarnvårdarna. Barnens perspektiv inom denna verksamhet inhämtas enligt uppgift även via bildningsförvaltningen och via föräldrar. Byggnadsnämnden har för avsikt att i samband med framtagandet av den nya översiktsplanen involvera barn och unga i någon del av processen, möjligen genom teckningstävlingar eller via skolarbetet. Programverksamheten som är riktad till barn ordnas utifrån det som man på biblioteket tror att barn vill ha. Dialog eftersträvas men det finns inte någon organisation för hur detta ska ske. Inom grundskola och gymnasiet används årligen enkätundersökningar för att ta reda på hur eleverna upplever trygghet, inflytande och delaktighet. Andra former av elevinflytande är utvecklingssamtal, matråd och elevråd. Eleverna används ibland som referensgrupper vid större organisationsförändringar. 3.4.1 Bedömning Verksamheter som har barn och ungdomar som en direkt målgrupp låter oftast barn och ungdomar få inflytande över verksamheten. Övriga förvaltningar har inte samma rutin i att låta barn och unga direkt påverka verksamheten. I de fall barnens åsikter efterfrågas används ibland, som ett alternativ till att direkt fråga barnen, istället språkrör för barnen såsom föräldrar, barnomsorgspersonal med flera. 7

Vi bedömer att det finns ett behov av att hitta former för att direkt kunna prata med barn och ungdomar. Samtliga nämnder behöver ha rutiner för hur barn och unga ska få inflytande över frågor som berör dem. 3.5 Uppföljning och utvärdering Det förekommer inte någon särskild eller samlad uppföljning av hur respektive nämnd uppfyller intentionerna i barnkonventionen. I de få fall barnperspektivet nämns görs detta genom att redovisa de åtgärder som gjorts i nämndens verksamhetsberättelse. I handläggningsmetoden BBIC följs dock barnperspektivet kontinuerligt upp. 3.5.1 Bedömning Det görs inga särskilda uppföljningar eller utvärderingar av barnperspektivet, vare sig till nämnd, fullmäktige eller inom förvaltningarna. 8