1(16) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2014-03-31 Ärendenr: NV-10806-11 Nacka tingsrätt Mark- och miljödomstolen Box 2290 10317 Stockholm Yttrande i mål M 3346-11, M 3342-11, M 3343-11, M 3345-11 samt M 1206-12, angående Grundvattenbortledning, anläggande och drift av tillfälliga hamnar samt tillstånd enligt 7 kap. 28 a-b MB, samtliga kopplade till anläggande av Förbifart Stockholm. Naturvårdsverket inkommer här med yttrande gällande samtliga de fem mål (M 3346-11, M 3342-11, M 3343-11, M 3345-11 samt M 1206-12) som är kopplade till genomförande av Förbifart Stockholm och som handläggs gemensamt av mark- och miljödomstolen. Sammanfattning Naturvårdsverket ser positivt på de kompletteringar som Trafikverket tagit fram gällande skyddade arter och områden, kompletterande skyddsåtgärder samt förtydliganden av vissa villkorsyrkanden. Vi ser dock fortfarande behov av tydligare reglering av verksamheten samt klargöranden av tillsynsmyndighetens befogenheter. Vi vill se reviderade villkorsyrkanden när det gäller reglering av verksamhetens bullerstörningar. Vi efterfrågar också ett tydliggörande av hur Trafikverket ska uppfylla kraven på hushållning med naturresurser och energi vid hantering av överskottsmassor från tunneldrivningen. Den föreslagna åtgärdsplanen för hantering av grundvattenavsänkning och tätning av tunneln behöver kompletteras och revideras för att kunna ligga till grund för reglering av hur verksamheten får bedrivas. Då viktiga frågor hanteras inom ramen för tillsyn och egenkontroll ser vi det som viktigt att ett genomarbetat och tydligt utkast till kontrollprogram redovisas innan huvudförhandlingen. Vi bedömer att de tillstånd och dispenser som Trafikverket sökt gällande skyddade områden och arter kan lämnas, men att dessa bör förenas med vissa villkor. BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(16) Naturvårdsverkets yrkanden Yrkanden om kompletteringar Naturvårdsverket yrkar att Trafikverket innan tid för huvudförhandling ska komplettera ansökan med följande underlag: En reviderad åtgärdsplan för inläckage i berganläggningar under byggtiden som bättre uppfyller krav på tydlighet och rättsäkerhet, bland annat när det gäller tillsynsmyndighetens roll och befogenheter. En redovisning av aktuell status för tillståndsprocessen för tilltänkta mottagningshamnar, samt en uppdaterad masshanteringsplan som tydliggör hur en god hushållning med projektets överskottsmaterial kan säkerställas. Ett tydliggörande av vad som avses med att NFS 2004:15 om buller från byggarbetsplatser ska följas. Kompletteringen måste ha ett sådant innehåll att det blir möjligt för domstolen att föreskriva ett relevant villkor baserat på den. En mer transparent redovisning av beräkningen av kostnader för att undvika särskilt stomljudsskapande arbetsmoment nattetid vid tunneldrivning där boende kan störas. En redovisning av kostnader och miljönyttor med att undvika särskilt stomljudsskapande arbetsmoment under sena kvällar och nätter i anslutning till områden där de största störningarna förväntas uppstå (Hässelby, Kälvesta och Vinsta). Ett genomarbetat utkast till kontrollprogram som visar hur risker för betydande påverkan på människors hälsa och miljön ska upptäckas och avhjälpas. Konkreta åtaganden om kompensation för intrång i och påverkan på berörda naturreservat samt skyddade arter. Yrkanden om prövningens omfattning och avgränsning Naturvårdsverket yrkar att domstolen prövar följande verksamheter och frågor inom ramen för den samlade handläggningen av de fem aktuella målen: Den krossning och bandtransport av bergkross som kommer att äga rum i anslutning till tillfälliga hamnar. De tillfälliga hamnarnas tillåtlighet och lokalisering.
NATURVÅRDSVERKET 3(16) Tillstånd enligt 7 kap. 28 a-b miljöbalken (MB) för grundvattensänkningen i anslutning till Natura 2000-området Hansta. Den hantering av avfall i form av överskottsberg som kommer att äga rum inom ramen för den samlade tillståndssökta verksamheten. Yrkanden gällande reglering av verksamheten Naturvårdsverket yrkar att: Förslaget till villkor 12 i mål M 3346-11 revideras genom att andra stycket stryks. Trafikverket åläggs att genomföra planerade åtgärder för att upprätthålla ekologisk funktion för större vattensalamander i området innan risk för negativ påverkan uppstår. Trafikverket åläggs att vidta ytterligare skyddsåtgärder så att särskilt störande slagljud vid utlasting av överskottsberg minimeras Föreslaget villkor 29 i mål M 3346-11 revideras så att risken för störningar från stomljud nattetid minskas vid Hässelby, Kälvesta och Vinsta. Trafikverket åläggs att tillföra vatten till såväl Sätraån som Igelbäcken om grundvattensänkningen medför att flödena avviker från de normala. Utveckling av Naturvårdsverkets talan Prövningens omfattning Naturvårdsverket vidhåller att prövningen ska omfatta krossning och bandtransport av uttagna bergmassor. Naturvårdsverket ser positivt på att mark- och miljödomstolen fattat beslut om gemensam handläggning av de fem mål som är kopplade till genomförande av förbifart Stockholm, då vi anser att detta skapar bättre förutsättningar för en ändamålsenlig prövning och reglering av verksamheten. Trafikverket har anfört att krossning inte ska betraktas som en följdverksamhet, då den sker för att producera vägballast, inte har något koppling till hamnverksamheten, samt sker utanför det hamnområde som omfattas av ansökan. Trafikverket anser att en inkludering av krossverksamheten skulle innebära en oklar avgränsning av prövningen. Naturvårdsverket delar inte denna uppfattning. Vi anser att gränsdragningen mellan hamnverksamheten och tunneldrivningen med tillhörande vattenverksamhet är godtycklig, vilket också är skälet till att vi yrkat på samlad
NATURVÅRDSVERKET 4(16) prövning av verksamheten. Hur gränserna för verksamhetsområdena dragitis i ansökan kan därför inte ligga till grund för bedömningen av vad som ska anses ingå i den tillståndspliktiga verksamheten eller utgöra följdverksamhet. Att tillståndsplikten är knuten till vatten- och hamnverksamheterna innebär inte att tillståndsprövningen och regleringen ska inskränkas till dessa verksamheter 1. Naturvårdsverket anser att alla verksamhetsdelar som bidrar till omgivningspåverkan i det berörda området måste omfattas av prövningen, antingen som tillståndssökt verksamet eller följdverksamhet, för att en ändamålsenlig reglering ska kunna ske. Krossning och bandtransport är en förutsättning för fortsatt hantering av överskottsmassorna, vilket i sin tur är huvudsyftet med att överhuvudtaget anlägga de hamnar som omfattas av ansökan. Krossningen har därmed ett omedelbart samband med den verksamhet för vilken tillstånd söks, och kan i princip anses vara integrerad med denna. Därmed utgör krossningen en sådan verksamhet som i enlighet med NJA 2004 s 421 ska vägas in vid bedömningen av verksamhetens totala miljöpåverkan, och för vilken det också bör vara miljömässigt motiverat och praktiskt möjligt att föreskriva villkor i tillståndet. Vi anser även att prövningen ska omfatta hantering av det avfall i form av överskottsmassor som uppkommer vid tunneldrivningen (se vidare under Överskottsberg från tunneldrivning nedan) Det allmänna villkoret i mål M 3346-11 Naturvårdsverket vidhåller att det är olämpligt att koppla det allmänna villkoret till konsekvensbedömningar i miljökonsekvensbeskrivningen. Att i villkor göra en allmän hänvisning till en miljökonsekvensbeskrivning är enligt vår uppfattning olämpligt av flera skäl. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att ge ett underlag för bedömning av en planerad verksamhets samlade miljöpåverkan. En miljökonsekvensbeskrivnings (MKB) syfte är att ligga till grund för utformning och anpassning av en verksamhet, inte att reglera densamma. I MKB:n i nu aktuellt mål redovisas på flera ställen betydande osäkerheter i bedömningen av konsekvenser. Vi anser att detta i sig medför att villkoret får en oklar innebörd. Det är inte heller helt självklart vad som ska anses utgöra MKB i målet, då omfattande kompletteringar och revideringar skett under domstolens handläggning av målet och då konsekvenser av den tillståndssökta verksamheten redovisas både i MKB för ansökan om vattenverksamhet och i MKB hörande till arbetsplanen. Bedömningar av vad som ska anses omfattas av det allmänna villkoret behöver alltid ske löpande i samråd mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet, där tillsynsmyndigheten har slutlig beslutanderätt. En sådan formulering av villkoret som Trafikverket föreslår riskerar enligt vår bedömning att skapa osäkerheter kring tillsynsmyndighetens befogenheter. 1 Jfr bl.a. MÖD 2010:9
NATURVÅRDSVERKET 5(16) Naturvårdsverket anser sammantaget att ett allmänt villkor enligt Trafikverkets yrkande inte uppfyller de krav på ändamålsenlighet, tillsynsbarhet och rättsäkerhet som enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis 2 ska ställas på villkor i tillstånd enligt miljöbalken. Vi anser därför att Trafikverket bör revidera förslaget till villkor 12 genom att det andra stycket stryks. Reglering av inläckage, tätning och infiltration i byggskedet Naturvårdsverket ifrågasätter den föreslagna konstruktionen för reglering av inläckage i byggskedet och anser att åtgärdsplanen måste revideras och förtydligas i flera avseenden. Naturvårdsverket anser att den av Trafikverket föreslagna konstruktionen för reglering av inläckage, där löpande bedömningar av konsekvenser och behov av skyddsåtgärder ersätter mer konkreta villkor, är problematisk i förhållande till de krav som enligt praxis ska ställas vid reglering av verksamheter som prövas enligt miljöbalken. För att det föreslagna upplägget överhuvudtaget ska kunna godtas måste enligt vår mening höga krav ställas på åtgärdsplanen. Vi anser därför att förslaget till åtgärdsplan behöver revideras och förtydligas i flera avseenden. Tillsynsmyndighetens roll och befogenheter när det gäller de bedömningar som ska göras inom ramen för åtgärdsplanen måste tydliggöras. Tillsynsmyndigheten måste ges ett tydligt mandat att förelägga om ytterligare åtgärder om deras bedömningar skiljer sig från Trafikverkets. Enligt åtgärdsplanen får kontrollvärden överskridas om utförd kontroll visar att detta kan ske utan att skaderiskerna i omgivningen ökar. Vi vill påtala att det är mycket svårt att säkert göra sådana bedömningar, då det kan finnas en fördröjning innan påverkan på grundvattenberoende biotoper och andra skadeobjekt kan avläsas. Detta försvårar den typ av förfarande som åtgärdsplanen beskriver. Trafikverket behöver därför förtydliga hur bedömningen ska göras, med beaktande av försiktighetsprincipen. Utifrån nuvarande formulering är otydligt om Trafikverket menar att båda de förutsättningar som anges i punktsatserna på sidan 7 i åtgärdsplanen ska vara uppfyllda för att ett inläckage som överskrider kontrollvärde i kontrollprogrammet ska kunna accepteras. Av punktsatserna på sidan 11, där kriterier för stoppad framdrift redovisas, kan man vidare få intrycket att överskridande av begränsningsvärden för tätad anläggning självständigt kan motivera stoppad framdrift av tunneln. Vi har dock svårt att se att denna tolkning skulle hänga ihop med övriga skrivningar i åtgärdsplanen. Vi efterfrågar därför ett klargörande från Trafikverket i dessa delar. För flera av de skyddade områdena (Grimstaskogen, Sätraskogen, Hansta) kan det enligt förslaget till åtgärdsplan bara kan bli aktuellt med åtgärder i steg 1-2, d.v.s. justering av konventionellt injekteringsförfarande. Detta innebär i 2 Jfr bl.a. MÖD 2009:2 och MÖD 2009:9
NATURVÅRDSVERKET 6(16) praktiken att påverkan på exempelvis översilningsmarker och sumpskogar kan bli avsevärt större i byggskedet än vad som redovisats i miljökonsekvensbeskrivningen, utan att Trafikverket behöver vidta några ytterligare åtgärder. Vi anser därför inte att det är lämpligt att på förhand begränsa vilka åtgärdssteg som kan bli aktuella för respektive delsträcka. Av Tabell 6.1.1 kan man få intrycket att steg 5 i åtgärdstrappan (stoppad framdrift i avvaktan på att en godtagbar lösning utarbetats) inte kan bli aktuellt på någon tunnelsträcka, vilket knappast kan vara Trafikverkets avsikt. Naturvårdsverket anser att ett förfarande motsvarande GK3-granskning bör aktualiseras även vid risk för skador på allmänna intressen som exempelvis grundvattenberoende biotoper i de skyddade områdena. Det finns viktiga kopplingar mellan åtgärdsplanen och det kontrollprogram som ska tas fram för verksamheten, vilket gör det svårt att bedöma åtgärdsplanens ändamålsenlighet utan att ha tillgång till kontrollprogrammet. Naturvårdsverket anser, i likhet med Länsstyrelsen, att det finns problem med att villkor för inläckage föreslås föreskrivas för långa sektioner av tunneln. Kontroll av inläckande vattenvolymer bör koppla till risk för omgivningspåverkan för att kontrollen ska fylla sitt syfte. Detta innebär att sektionsindelningen bör ske med utgångspunkt i gränserna för de grundvattenmagasin som identifierats längs sträckan, snarare än mättekniska aspekter. Trafikverket har angivit att de tunnelsektioner som anges i villkor 18 kommer att brytas ned i kortare delar i kontrollprogrammet, vilket visar att det finns förutsättningar att mäta inläckaget också på kortare delsträckor. Vi efterfrågar ett klargörande om uppföljningen av inläckage kommer att ske på kortare tunnelsegment också i driftskedet, och varför det i så fall skulle vara motiverat att slå ihop dessa i föreslagna villkor om begränsningsvärden. Naturvårdsverket vidhåller att villkor gällande kvalitet för det vatten som ska användas för återinfiltration utanför spont ska ställas i direkt tillståndet och att utgångspunkten för ett sådant villkor bör vara att återinfiltrationen inte ska påverka kvalitén på grundvattnet negativt. Tillförsel av vatten till ytvattendrag Trafikverket har tidigare aviserat att man avser leda vatten till Sätraån som en kompensationsåtgärd för den hydrologiska påverkan som kan uppstå i Sätraskogens naturreservat. Denna åtgärd är nu avförd med hänvisning till att kostnaderna inte står i proportion till nyttan. Vi kan inte se att Trafikverket redovisat hur man kommit fram till denna slutsats. Naturvårdsverket vidhåller, mot bakgrund av nu tillgängligt underlag, att domstolen bör föreskriva villkor om att tillförsel av vatten till såväl Sätraån som Igelbäcken ska ske om grundvattensänkningen medför att flödena avviker från de normala. Vi betraktar detta som en skadebegränsande åtgärd och inte som en kompensationsåtgärd.
NATURVÅRDSVERKET 7(16) Luftburet buller från etableringsområden Naturvårdsverket anser att Trafikverket bör specificera vad de avser med att de ska Följa NFS 2004:15 om buller från byggarbetsplatser (villkor 28 i mål M 3346-11). De allmänna råden innehåller generella riktvärden gällande buller inomhus och utomhus, men ger också utrymme för avsteg under vissa förutsättningar. Vi anser därför att en allmän hänvisning till det allmänna rådet skapar en osäkerhet kring vilka krav tillsynsmyndigheten kan ställa, och svårigheter att bedöma om villkor innehålls. I det allmänna rådet redovisas utgångspunkter för den avvägning som behöver ske i varje enskilt fall. Naturvårdsverket anser att det är olämpligt med en direkt hänvisning till det allmänna rådet och anser istället att relevanta delar bör lyftas in i ett tydligare formulerat villkor i tillståndet. Luftburet buller från hamnverksamhet Naturvårdsverket anser att industribullernormen bör ligga till grund för formulering av bullervillkor för hamnverksamheten, samt att ytterligare skyddsåtgärder behöver vidtas för att minska risken för särskilt störande ljud. Naturvårdsverket vill inledningsvis påpeka att vi har förståelse för att en fungerande och robust logistikkedja för överskottsberg är av stor betydelse för projektets byggtid och kostnader, och att det mot bakgrund av detta kan vara olämpligt att detaljreglera hur verksamheten bedrivs. Vi ser också positivt på de förtydliganden som gjorts när det gäller vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att närboende som berörs av höga bullernivåer ska erbjudas alternativt boende. Vi anser dock att varken önskemål om flexibilitet när det gäller verksamhetens bedrivande eller erbjudanden om alternativt boende kan motivera en sänkning av kraven på bullerskyddsåtgärder. Vid bedömningen av om bygg- eller industribullernormen ska ligga till grund för bedömning av hur en verksamhets bullerstörningar bör regleras, anser vi att man måste utgå från verksamhetens och störningarnas karaktär. Det faktum att ansökan avser en relativt likartad miljöfarlig verksamhet på en plats under en period av många år gör att vi anser att industribullernormen är en rimlig utgångspunkt vid formuleringen av villkor. Vi är införstådda med att det sannolikt inte kommer att bedömas vara rimligt att fullt ut innehålla de bullernivåer som anges i industribullernormen, men vill samtidigt erinra om att regeringens beslut om tillåtlighet innehåller ett särskilt villkor om att ambitionsnivån för skyddsåtgärder mot buller från byggverksamheten ska vara hög i projektet. Mot bakgrund av ovanstående ser Naturvårdsverket positivt på att Trafikverkets tagit fram en utredning av kompletterande bullerskyddsåtgärder för hamnverksamheten, samt att man åtagit sig att åtgärda rorofärjan för att undvika slagljud. Naturvårdsverket anser också att man vid bedömningen om ytterligare skyddsåtgärder är rimliga att vidta måste beakta att hamnverksamheten kommer att pågå under betydligt längre tid än vad som är normalt i ett
NATURVÅRDSVERKET 8(16) anläggningsprojekt. Att tvingas acceptera tillfälligt boende måste anses som ett stort ingrepp i de närboendes vardag, särskilt om det rör sig om längre perioder. En annan faktor som vi anser bör påverka bedömningen är att Trafikverket helt motsatt sig begränsningar i arbetstider, antal fartygsanlöp, fartygens bruttodräktighet, samt årlig mängd hanterat gods vid utskeppningshamnarna. Naturvårdsverket bedömer att de största hälso- och störningsriskerna är kopplade till bullerstörningar som kan påverka möjligheterna till dygnsvila och återhämtning för de närboende. Vi anser därför att ytterligare skyddsåtgärder bör fokusera på att minska förekomsten av höga momentana ljudnivåer nattetid, samt höga momentana ljud av särskilt störande karaktär under hela dygnet. Vi bedömer att den åtgärd som har bäst förutsättningar att motverka dessa störningar är att lämna ett tunt lager bergmaterial på botten av pråmar och lastrum vid lossning av berg i mottagningshamnarna. Vi bedömer att detta åtgärder skulle minska risken för att närboende vid Sätra störs i en sådan omfattning att tillfällig vistelse eller tillfälligt boende måste tillgripas och kan inte se att Trafikverket har visat att någon av dessa åtgärder är orimlig vid en bedömning enligt 2 kap. 7 MB. Vi bedömer också att sekundärkrossning av överskottsberg innan utlastning skulle minska risken för slagljud vid lastning. Om sekundärkrossning kan genomföras vid hamnarna utan att de ekvivalenta bullernivåerna ökar nämnvärt anser vi att det är en miljömässigt motiverad åtgärd för att minska risken för höga momentana ljud vid lastning. Då överskottsberget ändå ska säljas som ballastmaterial bör åtgärden inte heller innebära några merkostnader för Trafikverket. Lokalisering av utskeppningshamnar Naturvårdsverket anser att det åligger mark- och miljödomstolen att pröva hamnarnas lokalisering och tillåtlighet. Vi anser att det underlag som nu ingivits i målet möjliggör en sådan prövning och ifrågasätter varken tillåtlighet eller lokalisering. Naturvårdsverket ser positivt på att Trafikverket har kompletterat ansökan med en tydligare och mer samlad redovisning av de överväganden som ligger till grund för valda lokaliseringar av de tre utskeppningshamnar som omfattas av tillståndsansökan i mål M 3342-11, M 3343-11 och M 3345-11. Naturvårdsverket anser att tolkningen av vilka typer av verksameter som omfattas av 11 kap. 23 2 MB är av stor principiell betydelse, då bestämmelsen kraftigt begränsar prövningsmyndigtens möjligheter att göra en helhetsbedömning av en vattenverksamhet. Begränsningen av prövningen som följer av 11 kap. 23 MB är uttryckt som att tillstånd ska lämnas till följande vattenverksamheter. En jämförelse kan här göras med avgörandet MÖD 2000:17, där Miljööverdomstolen konstaterade att 11 kap. 23 2 MB var tillämplig ifråga om en ansökan där en tunneldrivning varken skulle tillståndsprövas enligt miljöbalken eller var att anse som ett följdföretag till den tillståndssökta vattenverksamheten enligt 16 kap. 7 MB. Motsatsvis måste det enligt vår uppfattning vara så, att om ansökan innefattar även miljöfarlig verksamhet som ska förhandsprövas enligt 9 kap. MB eller enligt föreskrifter
NATURVÅRDSVERKET 9(16) som har meddelats med stöd av det kapitlet, kan undantaget inte gälla. Eftersom miljöbalken innehåller regler om förprövning för de aktuella hamnarna som ligger utanför 11 kap. gäller således inte undantaget. Vi anser inte heller att regeringen i sitt tillåtlighetsbeslut i det här fallet särskilt har prövat anläggandet av utskeppningshamnarna på ett sådant sätt att deras tillåtlighet kan anses ha blivit prövad i särskild ordning. Naturvårdsverket anser att det underlag som nu ingivits i målet möjliggör en fullständig prövning av de tillfälliga hamnarnas lokalisering och tillåtliget. Mot bakgrund av lokaliseringsutredningen och de åtaganden som gjorts om åtgärder för skydd av ytvatten ser vi ingen anledning att ifrågasätta hamnarnas tillåtlighet och lokalisering. Stomljud från tunneldrivning (Mål M 3346-11) Naturvårdsverket efterfrågar en översyn av föreslaget villkor 29 så risken för störningar från stomljud minskas nattetid i de mest utsatta bostadsområdena. Naturvårdsverket ser positivt på att Trafikverket har kompletterat ansökan med en redovisning av beräknade kostnader för att undvika särskilt bullrande arbetsmoment under sena kvällar och nätter. Vi anser dock att beräkningarna som ligger till grund för kostnadsbedömningen behöver redovisas på ett mer transparent sätt för att det ska vara möjligt att bedöma rimligheten i resultaten. Trafikverkets kostnadsberäkningar baseras, såvitt vi kan utläsa, på inskränkningar i arbetstiderna som innebär att de begränsningar för stomljudsskapande arbetsmoment som förordats av Naturvårdsverket tillämpas fullt ut för samtliga fastigheter som riskerar att beröras av störande stomljud. Om domstolen inte bedömer att det är rimligt att fullt ut innehålla riktvärden för buller från byggarbetsplatser, anser vi att det på kortare delsträckor där många boende riskerar att störas ändå kan vara motiverat att inskränka arbetstiderna för stomljudsskapande arbetsmoment för att undvika störningar nattetid. Detta gäller i första hand vid de platser där ett stort antal boende kan komma att störas under en relativt begränsad tid. Sådana platser kan vara i Hässelby vid den samtidiga drivningen av de två huvudtunnlarna, samt i Kälvesta och Vinsta vid drivningen av den västra samt östra rampen och vid den samtidiga drivningen av huvudtunnlarna. Åtgärder bör främst avse de perioder då stomljud överstigande 45 db(a) förväntas i bostäder nattetid. Enligt arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning 3 bedöms 2188 boende kunna komma att exponeras för stomljud överstigande 45 db(a) i Hässelby och 1327 boende kan komma att exponeras för stomljud överstigande 45dB(A) i Kälvesta och Vinsta. 3 Miljökonsekvensbeskrivning för Arbetsplan, utställelsehandling 2011-05-05, sid 375ff.
NATURVÅRDSVERKET 10(16) Enligt Trafikverkets villkorsyrkanden ska arbeten som innebär överskridanden få förekomma efter samråd med tillsynsmyndigheten, och inga bullervillkor ska överhuvudtaget gälla för de fastigheter där de boende erbjudits tillfälligt boende eller tillfällig vistelse. Vi anser att eventuella avsteg från begränsningsvärden för buller eller begränsningar i arbetstider för särskilt bullrande arbetsmoment inte är frågor av mindre betydelse som förutsättningslöst kan överlåtas att besluta om i ett tillsynssammanhang. Om domstolen anser att det finns skäl under vissa förutsättningar göra avsteg bör man ange tydliga ramar för detta. Vår utgångspunkt är dock fortsatt att ramarna för eventuella avsteg från de begränsningsvärden för buller eller begränsningar i arbetstider för särskilt bullrande arbetsmoment som beslutas måste specificeras i villkoren för ett kommande tillstånd. Överskottsberg från tunneldrivning Naturvårdsverket anser att domstolen ska pröva den hantering av avfall i form av överskottsberg som uppstår i verksamheten. Vi anser att de åtaganden som Trafikverket gjort för hanteringen är tillräckliga och att avfallsklassningen inte bör innebära att nyttiggörande av massorna försvåras. Naturvårdsverket bedömer att masshanteringen och logistikkedjan är av stor betydelse för den tillståndssökta verksamhetens samlade påverkan på människors hälsa och miljön. Vi anser därför att dessa frågor måste tillmätas stor betydelse i den aktuella tillståndsprövningen och att det är positivt att miljöeffekterna av masshanteringen vid utskeppningshamnarna beskrivs i miljökonsekvensbeskrivningen. Naturvårdsverket anser i första hand att det är de stora volymerna och inte bergmaterialets inneboende egenskaper som i detta fall utgör ett potentiellt problem ur miljösynpunkt. Naturvårdsverket vill framhålla att det är relevant att uppställa villkor om försiktighetsmått för denna verksamhet oavsett om överskottsmassorna är avfall eller inte. Om överskottsmassorna inte skulle bedömas vara avfall kan motsvarande krav ställas med stöd av 2 kap. MB. Naturvårdsverket vidhåller att de överskottsmassor av berg och jord som inte kan nyttiggöras inom projektet ska anses utgöra avfall. Att det bergmaterial som uppkommer i projektet är en resurs som ska användas på bästa sätt är ostridigt. Vi vill därför återigen understryka att vi inte anser att en avfallsklassning av överskottsmassorna innebär något hinder för att de massor som uppfyller tekniska och miljömässiga krav nyttiggörs i andra anläggningsprojekt i regionen. Naturvårdsverket delar inte Trafikverkets uppfattning att 2 kap. 5 MB är relevant för bedömningen av om det överskottsberg som uppstår i projektet ska anses utgöra avfall. Hushållningsprincipen kommer till direkt uttryck i avfallshierarkin, som anger att avfall i första hand ska förebyggas och i andra hand återanvändas. 2 kap. 5 MB kan dock inte, som Trafikverket hävdar, tolkas så att förebyggande av avfall ska ske genom att avfallsbegreppet tolkas snävt, eftersom detta riskerar att motverka syftet med avfallslagstiftningen. Vi vill framhålla att bedömningen av om ett material är avfall eller inte tvärtom ska göras mot bakgrund av syftet med avfallsdirektivet, d.v.s. att skydda miljön och
NATURVÅRDSVERKET 11(16) människors hälsa. Gemenskapens miljöpolitik syftar till en hög skyddsnivå och bygger på försiktighetsprincipen och principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Detta innebär att avfallsbegreppet inte kan ges en restriktiv tolkning. 4 Trafikverket anger att det enligt praxis ansetts olämpligt att avgöra frågan om ett ämne är att anse som avfall eller inte i samband med en tillståndsprövning. Den dom 5 som Trafikverket hänvisar till som stöd för denna hållning behandlar dock bara frågan om gränsdragning mellan å ena sidan avfall och å andra sidan biprodukter från en tillverkningsprocess. Även om begreppet tillverkningsprocess varken definieras i EU:s avfallslagstiftning eller i miljöbalken, anser Naturvårdsverket att begreppet bör förbehållas processer som innebär omvandling/förädling av insatsvaror med mekaniska och/eller kemiska medel i syfte att skapa flera kopior av samma artikel eller produkt. Byggande av väg eller tunnel kan enligt vår mening inte anses uppfylla dessa kriterier och kan därför inte anses vara någon tillverkningsprocess. Av detta följer att överskottsmassorna från verksamheten inte heller kan anses utgöra en biprodukt, oberoende av vilka egenskaper de har i övrigt. Vi anser därför att det refererade rättsfallet saknar relevans för den bedömning av överskottsmassornas avfallsstatus som ska ske i den nu aktuella prövningen. Regeringen har i sitt beslut om tillåtlighet angivit att Trafikverket ska upprätta en plan för omhändertagande, återvinning och bortskaffande 6 av de bergmassor som uppstår vid tunneldrivningen. Vi anser att den använda terminologin tyder på att även regeringen gjort bedömningen att bergmassorna ska anses utgöra avfall. Särskilda krav ställs i 19 och 22 kap. MB på domar och beslut som omfattar tillstånd att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall. Genom dessa bestämmelser har avfallsdirektivets krav på vad tillstånd för behandling av avfall ska innehålla genomförts. I 22 kap. 25 första stycket 8 MB ställs krav på att en dom ska innehålla villkor om hantering av avfall, om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön. Detta gäller oberoende av om hanteringen i sig är tillstånds- eller anmälningspliktig. En grundläggande regel är vidare att avfall ska hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt 7. En dom som omfattar tillstånd att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall ska dessutom alltid uppfylla kraven i 22 kap. 25 a MB. Det överskottsberg som uppkommer vid tunneldrivning kan innehålla större mängder kväverika sprängmedelsrester än motsvarande material från täkt. Det finns därmed större risk för urlakning av kväve till omgivande mark- och vattenområden, vilket ställer särskilda krav både vid behandling och vid vattenhantering vid eventuell mellanlagring. Naturvårdsverket gör bedömningen att de åtaganden som Trafikverket gjort om tvättning av utsprängt berg samt lokal rening och sluten hantering av processvatten uppfyller de krav som följer av 22 kap. 25 första stycket 8 MB. 4 Jämför Palin Granit C-9/00, Niselli C-457-02 och MÖD 2009:33 5 MÖD 2011:39 6 Villkor 4 i regeringens beslut om tillåtlighet 7 se 15 kap. 5 a MB.
NATURVÅRDSVERKET 12(16) Med återvinning avses enligt 4 avfallsförordningen (2011:927) en avfallshantering som innebär att avfallet kommer till nytta som ersättning för annat material eller förbereds för att komma till sådan nytta eller en avfallshantering som innebär förberedelse till återanvändning. Naturvårdsverket gör bedömningen att den tvättning och krossning av överskottsberget som beskrivs i ansökan är en del i en återvinningsprocess. Om krossningen inte skulle bedömas utgöra en tillståndspliktig B-verksamhet är den anmälningspliktig och måste då ändå hanteras i målet för att säkerställa en samlad och integrerad prövning. Lagring av överskottsberg sker i väntan på uttransport från de tillfälliga hamnarna. Vi delar inte Trafikverkets uppfattning att lagringen inte kommer upp i den beständighet som krävs för att utlösa tillståndsplikten. Vi anser därför att prövningen bör omfatta tillstånd för återvinning genom tvättning och krossning samt tillstånd för mellanlagring av avfall. I praxis har framhållits att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande där avfallet upphör att vara avfall är dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial, dels att användningen av materialet inte ger upphov till ökade störningar för människors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana störningar 8. Bedömning av om dessa kriterier är uppfyllda måste ske i ett tillsynssammanhang. Om tillsynsmyndigheten bedömer att kraven för återvinning är uppfyllda, dvs. att hanteringen inneburit att materialet omvandlats från avfall till produkt, behövs ingen anmälan enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) vid användning av materialet. Sekundärkrossning av bergmaterialet skulle enligt vår bedömning öka sannolikheten att materialet kan anses upphöra att utgöra avfall redan innan utskeppning. Masshantering och hushållning med naturresurser Vi anser att Trafikverket innan tid för huvudförhandling behöver redovisa aktuell status för tillståndsprocessen för tilltänkta mottagningshamnar och inge en uppdaterad masshanteringsplan som tydliggör hur en god hushållning med projektets överskottsmaterial kan säkerställas. Naturvårdsverket ser positivt på att Trafikverket kompletterat underlaget med en översiktlig redovisning av transporterna till möjliga mottagningshamnar. Vi noterar dock att betydande osäkerheter kvarstår när det gäller mottagningshamnarnas lokalisering och faktiska möjligheter att ta emot de stora bergvolymer som uppkommer i projektet. Detta skapar enligt vår uppfattning osäkerheter när det gäller den samlade miljöpåverkan av masshanteringen. Naturvårdsverket anser att projektets masshantering, vid sidan om grundvattenavsänkningen, är den del av verksamheten som medför störst risker för påverkan på människors hälsa och miljön. Oberoende av om denna hantering betraktas som en följdverksamhet eller inte har den stor betydelse för verksamhetens samlade miljöpåverkan samt hushållning med energi och naturresurser. Överskottsmassorna är en resurs för materialhushållningen i hela 8 Se MÖD 2010:7 om användning av gummiklipp som dräneringsmaterial vid sluttäckning av deponi.
NATURVÅRDSVERKET 13(16) västra stockholmsregionen och det är därför enligt vår uppfattning viktigt att massorna fördelas geografiskt på ett sådant sätt att en god hushållning säkerställs. Om Trafikverket i samband med huvudförhandlingen inte kan visa på ytterligare hamnar med tillstånd att ta emot överskottsberg från verksamheten bör prövningen utgå ifrån ett scenario där allt överskottsberg lossas vid Undersås. Vi anser att ett scenario där allt överskottsmaterial koncentreras till en plats är svårförenligt med de krav som följer av 2 kap. 5 MB. Kontroll av verksamhetens miljöpåverkan Naturvårdsverket konstaterar att Trafikverket, också med de revideringar som gjorts i villkorsyrkandena, har intentionen att hantera flera frågor som är av betydelse för verksamhetens miljöpåverkan i ett tillsynssammanhang. Vi ställer oss fortsatt tveksamma till den gränsdragning som Trafikverket gjort mellan villkorsreglering i tillståndet respektive delegering till tillsynsmyndigheten. Utifrån nuvarande utformning av ansökan och villkorsyrkanden anser vi att kontrollprogrammets utformning och innehåll är av stor betydelse för parternas möjligheter att bedöma om verksamheten kommer att bedrivas på ett sådant sätt att risker för betydande påverkan på människors hälsa och miljön inte uppstår. Vi vill mot bakgrund av detta betona vikten av att ett heltäckande och genomarbetat utkast till kontrollprogram inges innan huvudförhandlingen. Naturvårdsverket anser att kontroll av påverkan på grundvattenberoende biotoper behöver ske i framförallt Grimsta- och Sätraskogens naturreservat, och att detta behöver tydliggöras i kontrollprogrammet. Natura 2000-området Edeby ekhage (Mål M 1206-12) Naturvårdsverket anser att ansökan och miljökonsekvensbeskrivning i målet innehåller de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 a-b MB. Vi anser att sådant tillstånd kan lämnas, men att mer omfattande tätning av tunneln bör genomföras för att minska risken för påverkan. Prövningsmyndigheten ska meddela tillstånd enligt 7 kap. 28 b MB först när den har försäkrat sig om att projektet inte kommer att ha en skadlig inverkan på det berörda området. Råder det osäkerhet, och det alltså inte kan säkerställas om projektet kommer att ha en skadlig inverkan eller inte, ska tillstånd inte ges. Tillräcklig säkerhet kan anses föreligga när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan. 9 Mot bakgrund av de osäkerheter som finns när det gäller grundvattensänkningens omfattning, och kravet på att undanröja alla ur ett vetenskapligt perspektiv rimliga tvivel när det gäller påverkan på Natura 2000-9 Jfr dom den 7 september 2004 i mål nr C-127/02, Waddenzee (p.55-59). Se även NJA 2013 s. 613 (p.11), Bunge
NATURVÅRDSVERKET 14(16) området, anser vi att det kan vara motiverat att välja den högre tätningsklassen (tätningsklass 2) för den del av tunneln som riskerar att dränera Edeby ekhage. Naturvårdsverket har i övrigt inget att erinra mot att tillstånd enligt 7 kap 28 a och b MB lämnas för planerad grundvattensänkning i anslutning till Natura 2000-området Edeby ekhage. Natura 2000-området Hansta (Mål M 3346-11) Naturvårdsverket anser att mark- och miljödomstolen ska pröva Trafikverkets ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a-b MB för grundvattenavsänkning i anslutning till Natura 2000-området Hansta. Vi anser att det framtagna underlaget innehåller de uppgifter som behövs för prövningen och att förutsättningarna för att meddela tillstånd är uppfyllda. Naturvårdsverket ser positivt på att Trafikverket tagit fram ett underlag som möjliggör en bedömning av påverkan på Natura 2000-området Hansta. Vi konstaterar att underlaget visar att det inte går att utesluta att viss avsänkning av grundvattenytan kan uppstå under byggskedet i de lägre belägna delarna av Natura 2000-området. Denna potentiella påverkan bedöms dock inte medföra någon risk för skada på den naturtyp (9160 Näringsrik ekskog) som föranlett skydd av området. I såväl förarbeten som praxis 10 har tröskeln för tillståndsplikt enligt 7 kap. 28 a MB lagts på en relativt låg nivå. För att en tillståndsprövning ska anses nödvändig krävs inte att det är klarlagt att verksamheten eller åtgärden har en betydande påverkan på området. Det räcker att det finns en risk för sådan påverkan. Med hänsyn till försiktighetsprincipen bör enligt Naturvårdsverkets mening en sådan risk anses föreligga när det utifrån objektiva kriterier inte kan uteslutas att verksamheten eller åtgärden har en betydande påverkan på området. Även om miljökonsekvensbeskrivningen och övrigt underlag som tagits fram indikerar att det finns förutsättningar för att meddela tillstånd enligt 7 kap. 28 b MB, innebär det enligt vår uppfattning inte att den behöriga myndigheten därmed kan avstå från att genomföra tillståndsprövningen enligt 28 a i samma kapitel. Prövningen är dessutom nödvändig för att kunna förena tillståndet med de villkor som behövs för verksamheten. Flera av de skydds- och kontrollåtgärder som listas i framtagen miljökonsekvensbeskrivning finns också beskrivna i ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. Med beaktande av försiktighetsprincipen och de osäkerheter som Trafikverket beskrivit gällande grundvattensänkningens omfattning anser vi att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 b MB bör förenas med ett separat villkor om att nivån i grundvattenröret 10F856RU strax SO om gränsen för Natura 2000- området särskilt ska följas upp under byggtiden för att det ska vara möjligt att snabbt vidta ytterligare skyddsåtgärder om påverkan skulle bli större än prognosticerat. 10 Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 juni 2012 i mål nr M 9538-11.
NATURVÅRDSVERKET 15(16) Artskydd (Mål M 3346-11) Naturvårdsverket och har inget att erinra mot att sökta artskyddsdispenser lämnas, förutsatt att åtgärder för att säkerställa områdets ekologiska funktion vidtas innan påverkan uppstår. Vi gör sammantaget bedömningen att de åtgärder som planeras är tillräckliga för att motverka risken för påverkan på den lokala bevarandestatusen för större vattensalamander i Hanstaområdet. Vi anser vidare att de övriga kriterierna i 14 artskyddsförordningen (2007:845) är uppfyllda. Vi anser att dispensen för större vattensalamander bör villkoras med att de åtgärder som framgår av den framtagna åtgärdsplanen för återställning av motorsportbanan vid Hansta genomförs, samt att Trafikverket åläggs att följa upp funktionen av vidtagna åtgärder. För tydlighets skull bör Trafikverket lista sina åtaganden utifrån den kompensationsskiss som redovisas i underlaget. Då den lokala populationen av större vattensalamander är mycket liten och sårbar anser vi vidare att planerade åtgärder för ekologisk kontinuitet bör genomföras innan den negativa påverkan från grundvattenavsänkning, omgrävning av vattendrag samt intrång i landmiljöer uppstår. När det gäller dispens för snok kopplat till grundvattenbortledningen har vi inget att erinra. Naturvårdsverket konstaterar att övriga artskyddsdispenser som är nödvändiga för projektets genomförande redan har lämnats av länsstyrelsen. Vi har därmed inga kvarstående synpunkter när det gäller artskydd. Åtgärder inom berörda reservat Naturvårdsverket anser att sökta dispenser enligt föreskrifterna för berörda reservat kan lämnas, förutsatt att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas och åtaganden om kompensationsåtgärder tydliggörs. Naturvårdsverket anser att det ingivna underlaget i bilaga 3 till kompletteringen i mål M 3346-11 ger en god bild av planerade åtgärder och sannolik påverkan i respektive reservat. Vi vill dock påtala att det fortfarande råder vissa osäkerheter när det gäller de långsiktiga ekologiska effekterna av grundvattensänkningen i grundvattenberoende biotoper i de berörda reservaten. Vi förutsätter att vatten tillförs Igelbäcken och Sätraån om det skulle visa sig att påverkan uppstår på flödena, samt att ytterligare åtgärder för tätning av tunneln vidtas om påverkan på grundvattenberoende biotoper i reservaten skulle bli större än prognosticerat. Naturvårdsverket anser att en kompensationsåtgärd för intrång i ett skyddat område måste uppfylla ett krav på additionalitet, d.v.s. tillföra en naturvårdsnytta i förhållande till den ordinarie förvaltningen av det berörda området, för att kunna betraktas som kompensation. Vi har mot bakgrund av detta ifrågasatt en återställning av motorcrossbanan vid Hansta kan betraktas som kompensation, eftersom återställning redan finns beslutad i samband med inrättande av reservatet. Efter att ha tagit del av den plan som Trafikverket redovisat för
NATURVÅRDSVERKET 16(16) utformning av det återställda området bedömer vi dock att planerade åtgärder kommer att tillföra området naturvärden utöver vad som skulle ha varit fallet vid en återställning i enlighet med beslutad skötselplan, samt vad som kan krävas för att säkerställa en kontinuerlig ekologisk funktion för de skyddade arter som kan påverkas negativt. Vi anser dock att Trafikverket behöver tydliggöra sina åtaganden utifrån den kompensationsskiss som redovisas i underlaget. Planerad restaurering av ekmiljöer i Sätraskogen och Hansta nämns i respektive reservats skötselplan, vilket gör att det finns skäl att ta ställning till om dessa åtgärder uppfyller kravet på additionalitet. Naturvårdsverket gör sammantaget bedömningen att en restaurering av den omfattning som redovisas i respektive kompensationsskiss sannolikt inte skulle ha kunnat komma till stånd som en del av den löpande förvaltningen, och att restaureringen därför kan accepteras som kompensationsåtgärd. Naturvårdsverket delar uppfattningen att en restaurering av ekskog genom utglesning av trädskiktet är angeläget i de båda reservaten. På vissa håll har dock igenväxningen gått så långt att naturvärden knutna till mer slutna ädellövskogar har utvecklats. En restaurering behöver därför planeras noggrant och prioriteringar ske utifrån vad som kan anses bidra långsiktigt till respektive reservats syfte. Naturvårdsverket anser att Trafikverket i samråd med respektive reservatsförvaltare bör utarbeta en tydligare restaureringsplan för respektive reservat innan huvudförhandlingen, så att åtagandena kan tydliggöras. Beslut i detta ärende har fattats av avdelningschefen Lena Callermo. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit sektionschefen EvaLinda Sederholm, miljöjuristen Olof Ekström samt handläggarna Moa Ek och Jörgen Sundin, den sistnämnde föredragande. Lena Callermo Jörgen Sundin Kopia till: Länsstyrelsen i Stockholms län