Seminarium Göteborg : Naturvårdsverkets handbok om ekologisk kompensation Jörgen Sundin och Linn Åkesson

Transkript

1 Seminarium Göteborg : Naturvårdsverkets handbok om ekologisk kompensation Jörgen Sundin och Linn Åkesson 1 Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

2 Naturvårdsverkets syn på ekologisk kompensation Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015: Förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster är fortsatt stor Stora problem att nå samtliga naturtypsanknutna miljökvalitetsmål samt målet om ett rikt växt- och djurliv Samlad påverkan från exploatering av naturområden en viktig orsak Kompensation kan utgöra ett komplement (men inte ett alternativ) till andra styrmedel Kompensation kan rätt använt bidra till att nå miljömålen och internalisera kostnader för miljöpåverkan (PPP) 2

3 Naturvårdsverkets handbok- Syften Bidra till ökad och mer enhetlig användning av kompensation i samband med prövning enligt miljöbalken Genomföra principen om att förorenaren ska betala Minska risken för att kompensation blir ett argument för att sänka kraven på skyddsåtgärder eller tillåta exploatering med olämplig lokalisering Uppmuntra de frivilliga initiativ till kompensation som tas i olika sektorer och branscher Bidra till att nå miljömålen kopplade till biologisk mångfald och ekosystemtjänster 3

4 Utmaningar Avgränsningar Avgränsningar och utmaningar Berör inte kompensation för intrång i andra allmänna intressen Endast vägledning om kompensation enligt miljöbalkens bestämmelser Berör endast ytligt praktiska aspekter på kompensation i olika naturtyper Fokus på kompensation vid förprövning av verksamheter Ingen detaljerad vägledning kring kvantifiering av kvarstående skada och naturvårdsnytta av kompensation Det finns både risker och möjligheter med ökad användning av kompensation. Hur kan riskerna hanteras och möjligheterna utnyttjas? Äldre lagstiftning med knapphändiga förarbeten och begränsad praxis gör det svårt att ge tillräckligt tydlig vägledning i alla relevanta frågor Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

5 Hur tillämpas bestämmelserna idag? Naturvårdsverket har låtit göra en kartläggning av tillämpningen av miljöbalkens kompensationsbestämmelser i beslut som inkommit till Naturvårdsverket under åren Några iakttagelser: Stora skillnader mellan länen Ekologisk kompensation bara vanligt i biotopskyddsärenden där är kompensation lika mot lika på samma plats vanligast (objekt snarare än funktion) Kompensationskrav endast för ett fåtal större verksamheter som prövas enligt 9 och 11 kap. miljöbalken Liknande intrång/påverkan kan bemötas med mycket olika krav på kompensation Mycket liten andel av besluten om dispens i naturreservat förenas med krav på kompensation Resultaten presenteras i Naturvårdsverkets rapport 6667 Tillämpning av miljöbalkens bestämmelser om ekologisk kompensation 5

6 Synpunkter på remissversionen Önskemål om fördjupningar när det gäller ekosystemtjänster, värderingsoch beräkningsmetodik, kumulativa effekter m.m. Prövning i två steg (tydlig skillnad i inställning mellan myndigheter och privata aktörer) Behov av utredning Disposition Länsstyrelsernas synpunkter Omarbetning av vägledningen med anledning av remissvaren 6

7 Skadelindringshierarkin Alla rimliga åtgärder för att undvika, begränsa och avhjälpa negativ påverkan ska vidtas innan kvarstående skada och behov av kompensation fastställs. 7

8 En prövning i två steg Åtaganden om kompensation får inte leda till lägre krav vid bedömningen av om en verksamhet ska tillåtas eller få till följd att man t.ex. accepterar en mer skadlig lokalisering eller ställer lägre krav vid utformningen av skyddsåtgärder. Kompensation bör inte kunna anses utgöra ett särskilt skäl vid prövning av dispens. (Se MÖD , M och M samt MÖD , M ) Portalparagrafen Hållbar utveckling Miljökvalitetsmålen Grund för tolkning av miljöbalken 1. Undvik skada Val av lokalisering och anpassningar 2. Begränsa skadan Skyddsåtgärder och försiktighetsmått 3. Bedöm verksamhetens tillåtlighet 4. Avgör om kompensation är motiverad för kvarstående skada Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 8

9 Krav på kompensation enligt miljöbalken 2 kap. 8 miljöbalken: Reparativa kompensationsåtgärder 7 kap. 7 miljöbalken: Naturreservat (vid dispens och upphävanden) 7 kap. 29 miljöbalken: Natura 2000-områden (vid skada på utpekade arter eller naturtyper efter regeringsprövning) 10 kap. 5 miljöbalken: Avhjälpande av allvarlig miljöskada 11 kap. 8 miljöbalken: Åtgärder till skydd för fisket (i samband med vattenverksamhet) 16 kap. 9 miljöbalken: Kompensation vid tillstånd och dispenser enligt miljöbalken (artskydd, biotopskydd, intrång i allmänna naturvårdsintressen m.m.) 9

10 När kan det vara särskilt motiverat att ställa krav på kompensation? Specialfall Natura 2000, naturreservat, allvarlig miljöskada, miljökvalitetsnormer Exempel på övriga fall Artskyddsdispens för rödlistad art Påtaglig skada på riksintresse för naturvård/friluftsliv Biotopskyddsdispens Påverkan på bevarandestatus hos hotade arter Betydande försvagning av grön infrastruktur Negativ påverkan på viktiga ekosystemtjänster Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 10

11 Ekosystemtjänster och kompensation Att upprätthålla naturens förmåga att producera viktiga ekosystemtjänster är ett angeläget allmänt intresse Naturvårdsverket anser att förluster av viktiga ekosystemtjänster bör anses utgöra ett sådant intrång i allmänna intressen som bör föranleda krav på kompensation (16 kap. 9 miljöbalken) För att ekosystemtjänster ska kunna beaktas i markanvändningsbeslut måste de identifieras och tillmätas ett värde Redovisning av påverkan på produktionen av ekosystemtjänster saknas ofta i prövningsunderlag I Naturvårdsverkets rapport Guide för värdering av ekosystemtjänster redovisas en generell metod för att genomföra identifiering och värdering 11

12 Additionalitet och långsiktighet- två centrala begrepp Additionalitet: Åtgärder som inte skulle utförts om kompensationen inte hade kommit till stånd Åtgärderna ska tillföra naturvårdsnytta Långsiktighet: Åtaganden om kompensation bör ställas i relation till hur lång tid de negativa effekterna av exploateringen förväntas kvarstå Kompensationsområdet kan behöva förvaltas och/eller skyddas för att säkerställa långsiktig funktion 12

13 Skydd och kompensation Någon form av exploateringshot i kompensationsområdet är en förutsättning för att uppnå additionalitet i samband med skydd som kompensationsstrategi Löpande skötselåtgärder i skyddade områden är förvaltarens ansvar och bör inte accepteras som kompensation Mer omfattande restaurerings-/återställningsåtgärder i skyddade områden kan uppvisa additionalitet och kan då utgöra lämplig kompensation. Vilken typ av skydd som behövs för att uppfylla kravet på långsiktighet måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 13

14 Utformning av kompensationsåtgärder Inriktning: utgå ifrån ekologiska funktioner som påverkas negativt av exploateringen Omfattning: utgå från skadans omfattning samt en avvägning av kostnad och nytta Lokalisering: utgå ifrån ett landskapsperspektiv men beakta praktiska förutsättningar som tex markägarförhållanden och möjligheter till långsiktigt säkerställande Tidsaspekten: i vissa fall motiverat att kräva att kompensationen fyller sin funktion innan exploatering sker. Ökad omfattning kan vara motiverad där så inte är möjligt. 14

15 Kompensation i prövningsprocessen Underlag en förutsättning för att kompensationskrav ska kunna ställas. Viktigt att ta upp redan i tidiga samrådsskeden. Åtkomst till mark-/vattenområde är centralt för att kompensation ska kunna ske. Behöver beaktas när lokaliseringsfrågan diskuteras Villkorsutformning rättsäkerhet och ändamålsenlighet viktigt. Delegation kan vara lämpligt i vissa fall, men ramarna bör tydliggöras i villkor Uppföljning Viktigt för säkerställande av kravefterlevnad samt för metodutveckling och kunskapsuppbyggnad 15

16 Kompensation i MKB-direktivet I många fall bristande underlag för att utforma bra villkor om kompensation. Direktiv 2014/52 om ändring av direktiv 2011/92 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt I flera andra språkversioner framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla en beskrivning av åtgärder som planeras för att om möjligt kompensera för den förväntade betydande negativa miljöpåverkan som ett projekt kan antas medföra. I den svenska översättningen används begreppet motverka och i nuvarande författningstext avhjälpa (samma som i tidigare svensk översättning av direktivet). Naturvårdsverket bedömer att det vore värdefullt om det tydligt framgick att en MKB ska innehålla underlag för en bedömning av om ett tillstånd ska förenas med krav på kompensationsåtgärder. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 16

17 Kompensation vid kumulativa effekter Naturvårdsverket anser att det kan vara motiverat att ställa krav på kompensation när den kumulativa påverkan är stor. För att bedöma kumulativa effekter behövs underlag Genom förändringarna av MKB-direktivet 2014 framgår tydligare att en MKB ska innehålla beskrivning av kumulativa effekter. Kommunala och regionala planeringsunderlag (bl.a. kommande handlingsplaner för grön infrastruktur) kan ge stöd för bedömningen. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 17

18 Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur ska tas fram av länsstyrelserna under Ska kunna fungera som underlag för beslut om lokalisering och inriktning på kompensationsåtgärder Bör kunna ge vägledning om när och var krav på kompensation bör ställas Underlag för att byta upp sig Samordning och samlokalisering av kompensationsåtgärder? Identifiering av ekologiska korridorer som behöver stärkas? 18

19 MÖD 2006:44: Tillstånd trots störning/skada Botniabanan Ny järnväg genom Natura 2000-området Umeälvens delta och slätter. Intrång, barriäreffekter och habitatdegradering. MÖD: Projektet riskerar att medföra skada på utpekade naturtyper och störning av fågelarter Förutsättningarna i 7 kap. 29 miljöbalken uppfyllda Krav på omfattande kompensation Kompensationens funktion viktigare än arealen Långsiktigt säkerställande genom reservatsbildning och fondering av medel för förvaltning Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 19

20 C-521/12: Kompensation och Natura 2000 Breddning av motorväg i Nederländerna medförde intrång i en utpekad naturtyp i ett särskilt bevarandeområde. Verksamhetsutövaren avsåg vidta restaureringsåtgärder i liknande naturtyp i annat område. EU-domstolen: Kompensationsåtgärder hindrar inte att en skada uppstår på ett Natura område Kompensationsåtgärder kan inte beaktas vid prövningen enligt artikel 6.3 (jämför 7 kap. 28 a och b miljöbalken) Svårt att med säkerhet förutse positiva effekter när nya habitat anläggs (försiktighetsprincipen) Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 20

21 Aktuellt på kompensationsområdet No Net Loss-initiativet Förberedande arbete inför eventuell policyutveckling gällande ekologisk kompensation på EU-nivå (No Net Loss-initiativet). Utredning om kompensation Expertarbetsgrupp och underlagsrapporter (NV deltog för Sveriges räkning Konsultation hösten 2014 Kommissionens förslag ska presenteras under 2016 Förslag att tillsätta en särskild utredare för att undersöka förutsättningarna för en ökad och mer konsekvent användning av kompensation (SOU 2013:68) Utredning aviserad av regeringskansliet

22 Viktiga frågor inför kommande utredning Naturvårdsverket ser ett stort behov av en utredning om ekologisk kompensation. Lämpligt att ta helhetsgrepp på miljöbalkens regler om kompensation. Utred behov av att tydliggöra skadelindringshierarkin och principen om prövning i två steg Klargör möjligheter att ställa krav i anmälningsärende och vid lagstiftning utanför miljöbalken (ex väglagen, lag om byggande av järnväg) Utred system för kompensation i samband med fysisk planering skulle kunna utformas 22

23 Viktiga frågor inför kommande utredning Kompensation som verktyg för att bevara och stärka grön infrastruktur Förtydliga krav på framtagande av underlag om kompensation Utred frågor om markåtkomst och långsiktigt säkerställande Nya system för kompensation Additionalitet vid skydd av skog Ekonomisk säkerhet för genomförande av kompensationsåtgärder 23