2008-00933 VINNOVAs yttrande över Forskningsfinansiering kvalitet och relevans (SOU 2008:30)
Innehåll Innehåll... 1 Sammanfattning... 2 1 Utredningens huvudförslag... 8 1.1 Komplex organisation med oklar effektlogik... 8 1.2 Otidsenlig linjär modell... 9 1.3 Forskarstyrningen hotar innovationslogiken... 10 1.4 Stora effektivitetsförluster under lång tid... 11 1.5 Bristfällig analys av internationella erfarenheter... 11 2 Utredningens analys av effekter, nyttiggörande och samspel... 14 2.1 Analys av forskningsfinansieringens effekter saknas... 15 2.2 Hur bidrar forskning till hållbar tillväxt?... 16 2.3 Nyttiggörande av forskning i nya företag och SMF... 18 2.4 Bristande analys av samarbeten och samspel... 19 3 Utredningens förslag till områdesvisa omorganiseringar... 21 3.1 Arbetslivsforskning... 22 3.2 Samhällsvetenskaplig transportforskning... 22 3.3 Miljöteknik... 23 3.4 FoU i små och medelstora företag... 24 4 Alternativt organisationsförslag - principer och strukturer... 26 4.1 Utgångspunkter och principer... 26 4.2 Strukturer och prioriteringar... 27 Bilagor... 31 1
Sammanfattning Utredningens huvudsakliga utgångspunkt är hur investeringar i forskning och innovation ska ge ökade effekter på näringslivets tillväxt och samhällets utveckling. Detta är en ytterst viktig utgångspunkt i den snabbt ökande globala konkurrensen, där kunskapsbaserat värdeskapande blir allt viktigare för utvecklingskraft och långsiktig konkurrenskraft. Investeringar i forskning och utveckling för innovation och hållbar tillväxt är redan och blir alltmer en av de absolut viktigaste delarna i politik för att främja tillväxt och en hållbar samhällsutveckling. Därför är det också en central del i alla ekonomiskt utvecklade länders tillväxtpolitik. Detsamma gäller i de flesta utvecklingsländer. Politik för forskning, innovation och hållbar tillväxt är också en hörnsten i EU:s Lissabonstrategi och OECD arbetar på medlemsländernas uppdrag med att formulera en gemensam innovationsstrategi. 1. Utredningens huvudförslag avvisas Utredningens förslag till omorganisation av det statliga forskningsfinansieringssystemet avvisas bestämt. Förslaget riskerar, om det genomförs, att allvarligt skada det svenska forsknings- och innovationssystemet. I utredningens förslagsdel saknas en analys av hur den föreslagna organisationen ska åstadkomma de effekter i forsknings- och innovationssystemet som utgör utredningens utgångspunkt. Den föreslagna organisationen karaktäriseras av stark centralism och maktkoncentration. En enda sammanslagen statlig finansiär skulle göra verksamheten ytterst tungrodd och äventyra samspelet mellan näringsliv, samhälle, forskningsinstitut samt universitet och högskolor. I likhet med flertalet andra liknande stora sammanslagningar riskerar det att orsaka allvarliga inre konflikter mellan olika perspektiv och verksamhetslogiker som leder till kraftigt minskad effektivitet under lång tid. Den föreslagna organisationen förväntas enligt utredningen kunna hantera samspelet mellan inomvetenskapligt motiverade och behovsmotiverade prioriteringar och värderingar. Dock visar all internationell erfarenhet att detta är mycket svårt. Det beror på att vetenskapliga motiv och behovsmotiv bygger på olika prioriteringslogiker. De aktörer och den styrning som behöver involveras är helt olika. De värderingar av forskningen och dess förväntade effekter som måste göras i bedömningar av ansökningar är också olika i flera viktiga avseenden. Därför har man i så gott som alla länder organiserat finansieringssystemet i olika funktioner för inomvetenskapligt motiverad och behovsmotiverad forskning. Det är mot denna bakgrund en uppenbar risk att den föreslagna organisationen aldrig kommer att kunna generera ett effektivt samspel mellan de olika verksamhetslogiker som krävs och utveckla effektiva arbetsformer kopplade till detta. 2
Utredningen saknar helt konsekvensanalys vad gäller förslagets effekter på verksamheten i den föreslagna myndigheten och på det nationella forsknings- och innovationssystemet. Inte heller finns en diskussion om de långsiktigt förändrade prioriteringar som förslaget med stor säkerhet för med sig. Utredningen utgår väsentligen från en enkel linjär modell av samband och samspel mellan forskning, innovation och effekter på tillväxt och samhällsutveckling. Följden av detta blir att utredningen så gott som undantagslöst utgår från frågeställningar om hur forskning vid lärosäten ska nyttiggöras i näringsliv och samhälle. Omvänt, dvs. hur behov och problemställningar i näringsliv och samhälle ska mötas genom forskning och utveckling i samspel mellan företag, samhällsföreträdare och forskare vid lärosäten och institut, berörs nästan inte alls, trots att denna behovsmotiverade forskningen är helt avgörande för nyttiggörande och tillväxteffekter. Den gamla, närmast klassiskt, linjära utgångspunkten i utredningen är anmärkningsvärd eftersom samhällsvetenskaplig forskning sedan länge konstaterat att sådana linjära samband mellan forskning, innovation och effekter på näringsliv och samhälle utgör sällsynta undantag. Värdeskapande samspel mellan forskning och innovation karakteriseras istället i huvudsak av dubbelriktade växelspel, engagemang och medfinansiering samt ömsesidigt lärande baserat på relationer och interaktivitet mellan olika aktörer inom näringsliv, akademi och samhälle i övrigt. Detta kännetecknar VINNOVAs insatser där också medel fördelas till olika aktörsgrupper och medfinansiering och engagemang krävs, särskilt från näringslivet. Av VINNOVAs anslag går ca 35 % till lärosäten, ca 20 % till forskningsinstitut, ca 35 % till företag och ca 10 till övriga aktörer, främst offentlig verksamhet. Detta för att säkerställa samspel och att forskningen verkligen är behovsmotiverad. Dessa relationer och samarbeten behöver naturligtvis vidareutvecklas i det svenska forsknings- och innovationssystemet men den omorganisation som utredningen föreslår riskerar att allvarligt försämra och äventyra en sådan utveckling. 2. Utredningens analys av effekter, nyttiggörande och samspel, har allvarliga brister Utredningen diskuterar i analysdelen ett antal viktiga utmaningar för forskningsfinansieringssystemet. Flera av utgångspunkterna för denna analys är betydelsefulla. Dit hör behov av effektivare nyttiggörande, ökat fokus på forskningens effekter på näringsliv och samhälle, ökat fokus på internationalisering, effektivare omvärldsbevakning samt effektivare samspel mellan olika satsningar och forskningsfinansiärer. Analysen karakteriseras av flera allvarliga brister, som gör att flera av utredningens slutsatser om brister och förtjänster i nuvarande finansieringssystem saknar saklig grund. 3
En särskilt allvarlig brist i utredningens analysdel är att den inte alls analyserar hur det nuvarande forskningsfinansieringssystemet påverkat det svenska forsknings- och innovationssystemet, vare sig vetenskapligt eller ifråga om nyttiggörande och innovation i företag och offentlig verksamhet. Det är därför omöjligt att med utredningen som utgångspunkt och grund dra slutsatser om vilka åtgärder i forskningsfinansieringssystemet som är viktiga att vidta för att förbättra dess effekter på Sveriges forsknings- och innovationssystem. Utredningen saknar helt en effektanalys och baserar sina förslag så gott som helt på ett administrativt inifrånperspektiv, trots att målet med forskningsfinansieringen måste vara att generera så goda effekter som möjligt hos, och i samspel med, andra aktörer i systemet än forskningsfinansiärerna själva. Utredningen fokuserar en stor del av analysen på behov av och brister i samverkan mellan olika forskningsfinansiärer. Det är självklart att samverkan och samspel mellan forskningsfinansiärer är viktigt och att det alltid finns behov av och möjligheter att vidareutveckla detta. Det är också viktigt att identifiera hinder och bristande incitament för en effektiv samverkan och ett effektivt samspel. Utredningen identifierar ett antal sådana hinder och bristande incitament, som det är viktigt att undanröja. Samtidigt baseras utredningen även i detta avseende på ett mycket bristfälligt underlag och en ytlig analys. Den mest grundläggande bristen i utredningens analys av samverkan och samspel mellan forskningsfinansiärerna har att göra med att samverkan i den snäva meningen gemensamma utlysningar för forskningsansökningar görs till ett huvudsakligt kriterium för samverkan mellan forskningsfinansiärer. Det är en felaktig utgångspunkt. Det viktiga är istället de effekter som samspelet mellan olika forskningsfinansiärers satsningar generar hos aktörer i forsknings- och innovationssystemet. Det kan ibland kräva gemensamma satsningar, men det kan lika gärna och sannolikt oftare åstadkommas med olika men kompletterande och samspelande satsningar. Detta kräver insikt om respektive finansiärs olika roller som främjas av dialoger kring respektive organisations strategiutveckling och kan inte baseras på läsning av årsredovisningar. Utredningen har, vad gäller forskningsfinansiärernas samverkan och samspel, i huvudsak baserat sin analys på en mycket ytlig genomgång av sakförhållandena. Denna analys ger därför inte någon grund för att dra slutsatser om hur samverkan och samspel mellan forskningsfinansiärerna, och mellan dessa och övriga aktörer i forsknings- och innovationssystemet, bör och kan utvecklas. En konkret analys av samfinansiering och strategisamarbeten visar att VINNOVA och andra forskningsfinansiärer har ett betydande direkt samarbete, som inte alls redovisas eller diskuteras i utredningen (bilaga 2). En genomgång av de 110 anslag från olika forskningsfinansiärer för att utveckla starka forskningsmiljöer respektive starka forsknings- och 4
innovationsmiljöer visar på ett stort verkligt samspel i praktiken och överlapp mellan olika finansiärers satsningar vad gäller de forskargrupper som fått stöd i dessa stora satsningar (bilaga 3). Fakta underkänner således de slutsatser som utredningen drar baserade på utredningens underlagsrapport. Det betyder dock inte att samspelet inte kan och bör förbättras varför VINNOVA nedan föreslår åtgärder för att utveckla samspelet i forskningsfinansieringen. 3. Utredningens förslag till områdesvisa omorganiseringar kommenteras Utredningen presenterar egentligen bara ett enda förslag till förändringar i organisationen för statens forskningsfinansiering, dvs. det huvudförslag som diskuterats under punkt 1 ovan. Samtidigt diskuterar utredningen behov av områdesmässiga omorganiseringar av olika delar av forskningsfinansieringen. Dessa framförs emellertid inte explicit som ett alternativt förslag till utredningens omorganisationsförslag avseende hela forskningsfinansieringssystemet, utan utgör i utredningen endast en integrerad del av detta omorganisationsförlag. Ändå kan utredningen läsas som att hela eller delar av den områdesmässiga omorganisation som föreslås skulle kunna genomföras även om huvudförslaget inte genomförs. Utredningens förslag att VINNOVA.ska kunna arbeta med behovsmotiverade och innovationssystemstärkande satsningar inom alla områden. Detta omfattar även behov relaterade till den kliniska forskningen. VINNOVA stöder förslaget och påpekar att detta svarar mot den finska modellen för organisation av forskningsfinansiärer som principiellt förordas nedan. VINNOVA instämmer i utredningens slutsats att byggforskningen och forskningen för samhällsplanering kan behöva andra organisatoriska lösningar än hittills men vill samtidigt understryka att samarbetet med FORMAS nu utvecklas mycket väl inom ramen för en gemensam överenskommelse varför de återstående problemen förväntas kunna lösas även om organisatoriska förändringar inte genomförs. VINNOVA har inget att invända mot förslaget att flytta utbildningsvetenskap från VR till FAS. VINNOVA avvisar de föreslagna omorganisationerna av forskningsfinansieringen vad gäller VINNOVAs finansiering av arbetslivsforskning och transportforskning. För värdeskapande nyttiggörande är det av avgörande betydelse för innovationsprocesser i företag och offentliga organisationer att kompetens från beteendevetenskap och samhällsvetenskap är nära integrerade med kompetens inom teknik och naturvetenskap. Det är detta som finansieringen av arbetslivsforskning och beteende- och samhällsvetenskaplig transportforskning på VINNOVA syftar till och handlar om. Utveckling av arbetsplatsens innovationssystem är centralt för arbetslivsforskningen och djupgående samarbete med Vägverket för transportområdet, inte minst för fordons- 5
och trafiksäkerhet Det vore därför direkt kontraproduktivt ur ett nyttiggörande- och innovationsperspektiv att skilja denna forskningsfinansiering från VINNOVA. Det största behovet för att nå ett fungerande innovationssystem för ett hållbart transportsystem är välgrundade beslutsunderlag inom policyområdet baserad på vetenskaplig forskning. Policyfrågorna måste därför integreras i all transportforskning och den samhällsmotiverade transportforskningen kan inte ses som en avskild disciplin. VINNOVA avvisar bestämt tanken att program som syftar till att bättre koppla små och medelstora företag till starka forskningsmiljöer, t ex Forska&Väx, inte ska skötas av forskningsfinansierande myndigheter. Forska&Väx passar väl in i VINNOVAs övriga forskningsfinansiering, där samarbete mellan olika aktörer i olika projekt stärker forsknings- och innovationsförmågan hos företagen. De resultat som redovisats av företagen själva tyder också på att sådana samarbeten både pågår, förstärks och förnyas hos de små och medelstora företag som fått finansiering från VINNOVA. Även förekomsten av anställda med forskningsförankring visar sig vara stor och samtidigt öka i samband med projektens genomförande. I en internationell jämförelse är det också regel att de forskningsfinansierande myndigheterna har FoU-program för små- och medelstora företag, som t.ex. i USA och Finland. VINNOVA avvisar också tanken om att flytta ansvaret för miljöteknik till Formas. Det är direkt olämpligt att särskilja vissa teknikområden som bedöms vara miljöteknik. Miljöteknik har fått ökad betydelse inom alla områden och kan inte betraktas som en separerbar teknik. Att utveckla befintlig teknik som är miljömässigt hållbar får ett större fokus inom alla områden. Innovation är ett viktigt instrument i denna omställning. Genom att särskilja vissa teknikområden riskerar man att missa synergieffekter och hamna i inlåsningar. För att effektivt åstadkomma miljöeffekter genom FoU-investeringar bör FoUfinansieringen organiseras genom samspel mellan olika aktörer med kompetens och erfarenhet av att knyta samman vetenskapliga akademiska miljöer med aktörer och behovsägare från näringsliv och samhälle. Detta är också i linje med den strategi för området som VINNOVA och Formas gemensamt utarbetat och lämnat till regeringen. Till detta bör läggas att miljö och miljöteknik är ytterst tvärdisciplinärt och i allmänhet innehåller energifrågor varför samspel med Energimyndigheten ofta fordras. Ett sådant exempel har vi i finansieringen av projektet Real change där fem statliga finansiärer (VINNOVA, Formas, Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Nutek) gemensamt finansierar satsningen tillsammans med näringsliv och samhälle. 6
4. Alternativt organisationsförslag principer och strukturer enligt finsk modell VINNOVA föreslår ett alternativ till de principer som utredningens organisationsförslag baseras på. VINNOVA utgår ifrån att den statliga forskningsfinansieringen tydligt bejakar att forsknings- och innovationssystemet utvecklas bäst om det finns tydliga och kraftfulla finansiärer för nationell konkurrens för dels inomvetenskapligt motiverad forskning, dels för behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. Dessa bör å ena sidan ges incitament så att de utvecklar sina respektive verksamheter efter sina respektive huvudlogiker och uppdrag samt å andra sidan ges incitament och tydliga uppdrag att samspela och samverka där så krävs för nödvändig kraftsamling och förnyelse. VINNOVA anser att det måste finnas minst två tydliga och kraftfulla finansiärer med nationella uppdrag; en för inomvetenskapligt motiverad forskning och en för behovsmotiverad forskning och innovation. Det viktiga är dock inte det exakta antalet finansiärer utan att det inom varje område finns minst ett forskningsråd för inomvetenskapligt motiverad forskning samt en myndighet för behovsmotiverad forskning och innovation. Det förstnämnda rådets verksamhet bör vara baserad på forskarstyrning och fokusera på forskarinitierad och forskarbedömd forskning. Den sistnämnda myndighetens verksamhet kan inte vara forskarstyrd och bör baseras på samspel i styrning och prioriteringar mellan representanter för näringsliv, akademi och samhälle. Denna princip ligger till grund för organiseringen av de flesta länders forskningsfinansiering. Särskilt framgångsrik i en europeisk och även internationell jämförelse har organiseringen av forskningsfinansieringen varit i Finland, som domineras av ett stort inomvetenskapligt inriktat forskningsråd (Finlands Akademi) och en ca dubbelt så stor myndighet för behovsmotiverad forskning och innovation (Tekes). Samverkan och samspel mellan dessa två myndigheter, baserad på respektive myndighets olika roller och uppgifter, är väl utvecklad. Finlands system anges också ofta som en förebild i olika europeiska sammanhang. 7
1 Utredningens huvudförslag Sammanfattning av utredningens huvudförslag: I utredningen presenteras en sammanhållen statlig myndighet för forskningsfinansiering. En ny myndighet med samlat ansvar för grundforskning, tillämpad forskning och innovationssystem kommer enligt utredningen att ha bättre möjligheter och förmåga att planera och utforma forskningsfinansiering som kan svara emot de forskningspolitiskt strategiska målen om kvalitet och användbarhet i forskningen. Den nya myndigheten, Forsknings- och innovationsmyndigheten, skall innehålla fyra forskarstyrda forskningsråd med inriktning mot teknik och natur, hälsa och medicin, klimat, miljö och jordbruk samt samhälle och kultur. Forskningsråden ska inom sig samla alla finansieringsformer, i stället för som i dag separera forskningsstöd inom grundforskning, behovsmotiverad forskning och innovationsbefrämjande finansiering i olika myndigheter. Varje råd ska ges en hög kompetens att hantera alla typer av forskningsfinansiering och satsningar. VINNOVA tillbakavisar bestämt utredningens förslag till omorganisation av det statliga forskningsfinansieringssystemet. Förslaget riskerar, om det genomförs, att allvarligt skada det svenska forsknings- och innovationssystemet. I utredningens förslagsdel saknas en analys av hur den föreslagna organisationen ska åstadkomma de effekter i forsknings- och innovationssystemet som utgör utredningens utgångspunkt. Den föreslagna organisationen karakteriseras av stark centralism och maktkoncentration. En enda sammanslagen statlig finansiär skulle göra arbetet ytterst tungrott, äventyra samspelet mellan näringsliv, samhälle, forskningsinstitut och universitet och högskolor. I likhet med flertalet andra stora sammanslagningar kommer det att orsaka inre konflikter mellan perspektiv och verksamhetslogiker som kommer att leda till kraftigt minskad effektivitet under lång tid. 1.1 Komplex organisation med oklar effektlogik Förslaget ger uttryck för en mycket stor, komplex och hierarkisk organisation, som kommer att bli svår att överblicka såväl av utomstående som av ledning. Förslaget präglas av stora stabsfunktioner till stöd för myndighetens ledning. Utredningen ger dock en vag beskrivning av hur maktförhållandena faktiskt bör vara och utformas. Samtidigt föreslår utredningen en rad olika administrativa styr- och kontrollinstanser på varje nivå. Dessa olika lager av styrningsorgan en mycket komplex och tung och byråkratiskt kostsam organisation, som med största sannolikhet kommer att allvarligt begränsa dess kraftfullhet, flexibilitet och enkelhet. Riskerna för 8
försämrad effektivitet i insatserna och ökad komplexitet för forsknings- och innovationssystemets aktörer är avsevärda. Denna organisation förväntas kunna hantera samspelet mellan inomvetenskapligt motiverade och behovsmotiverade prioriteringar och värderingar. All internationell erfarenhet visar att det är mycket svårt. Det beror på att vetenskapliga motiv och behovsmotiv bygger på olika prioriteringslogiker. De aktörer och den styrning som behöver involveras är helt olika. De utvärderingar av forskningen och dess förväntade effekter som måste göras i bedömningar av ansökningar är olika i flera viktiga avseenden. Därför har man i så gott som alla länder organiserat finansieringssystemet i olika funktioner för inomvetenskapligt motiverad och behovsmotiverad forskning. Det är mot denna bakgrund stor risk att den föreslagna organisationen aldrig kommer att kunna generera ett effektivt samspel mellan de olika verksamhetslogiker som krävs och effektiva arbetsformer kopplade till detta. Utredningen saknar dock helt konsekvensanalys vad gäller dess effekter på verksamheten i den föreslagna myndigheten och på det nationella forsknings- och innovationssystemet. Inte heller finns en diskussion om de långsiktigt förändrade prioriteringar som förslaget med stor säkerhet för med sig. 1.2 Otidsenlig linjär modell Utredningen utgår väsentligen från en enkel linjär modell av samband och samspel mellan forskning, innovation och effekter på tillväxt och samhällsutveckling. Följden av detta blir att utredningen så gott som undantagslöst utgår från frågeställningar om hur forskning vid lärosäten ska nyttiggöras i näringsliv och samhälle. Omvändningen, dvs. hur behov i näringsliv och samhälle ska främjas genom problemställningar och samspel mellan företag, samhällsföreträdare och forskare vid lärosäten, berörs nästan inte alls, trots att detta är avgörande för nyttiggörande av forskning. Den närmast klassiska linjära utgångspunkten i utredningen är anmärkningsvärd eftersom samhällsvetenskaplig forskning sedan länge konstaterat att sådana linjära samband mellan forskning, innovation och effekter på näringsliv och samhälle utgör sällsynta undantag. Samhällsvetenskaplig forskning har närmast entydigt visat att samspelet mellan olika aktörer i innovationssystem nästan alltid är avgörande för hur effektivt forskningsresultat kan omsättas i nytta i näringsliv och samhälle: Kommersiellt relevanta nätverk kommersiellt relevanta problemställningar: Forskare som i sin forskning har dialoger och samarbeten med företag, entreprenörer, innovatörer etc. skapar bättre förutsättningar för forskningen att både inspireras av, och inspirera, aktörer som har nyttiggörande som en naturlig del av sin dagliga verksamhet. Kommersiellt relevanta problemställningar kommersiellt relevanta resultat: Forskning som är inspirerad/motiverad av behov och 9
problemställningar som är relevanta för utvecklingen av samhälle, marknad eller näringsliv skapar bättre förutsättningar för nyttiggörande/kommersialisering än en forskning som inte utgår från dessa behov/problem/utmaningar. 1 Värdeskapande samspel mellan forskning och innovation karakteriseras istället således i huvudsak av dubbelriktade växelspel och ömsesidigt lärande baserat på relationer och interaktivitet mellan olika aktörer inom akademi, näringsliv och det övriga samhället. Detta samspel och dessa relationer behöver vidareutvecklas i det svenska forsknings- och innovationssystemet. Den omorganisation som utredningen föreslår riskerar dock tyvärr att allvarligt försämra och försvåra denna vidareutveckling. Det bör noteras i detta sammanhang att utvärderingar av forskning visat att behovsmotiverad forskning inte står i motsatsförhållande till inomvetenskapligt motiverad forskning. Inomvetenskapligt motiverad och behovsmotiverad forskning handlar om olika utgångspunkter för finansieringen av forskningen. Där de bör mötas är ute hos forskarna, genom att forskare motiveras att arbeta med båda logikerna. Det är inte i första hand finansieringsorganisationen som hämmar sådant arbete, utan vilka aktiviteter som belönas i FoU-systemet. 1.3 Forskarstyrningen hotar innovationslogiken Förslaget förutsätter att man i en enda organisation samtidigt ska arbeta och samspela med alla logiker, dimensioner och nivåer i det statliga systemet för finansiering av forskning, utveckling och innovation i en enda hierarkisk organisation. Det medför stora risker för att strukturen genererar svåra styrningsproblem och stora spänningar i organisationen. Forskarstyrningen i de fyra olika forskningsråd som föreslås av utredningen är förvånansvärd med tanke på att utredningen hävdar att det är större effekter ifråga om forskningens användning i näringsliv och samhälle som är utredningens utgångspunkt. Klart är att en fullt genomförd forskarstyrning över hela linjen väsentligt kommer att ändra inriktningen på den forskning som stöds, i riktning bort från tvärvetenskap och samhällsrelevans. Näringslivs- och innovationsperspektivet är allvarligt 1 Dessutom innebär starten av ett forskningsprojekt att man börjar utveckla intellektuella tillgångar som kan vara avgörande för både möjligheterna att bedriva fortsatt forskning och framtida kommersialisering. Utan en med forskningen integrerad strategi och dialog kring vilka intellektuella tillgångar som utvecklas och deras hantering/förvaltning (en intellectual asset management strategi) så kan stora värden gå förlorade och framtida nyttiggörande omöjliggöras eller försvåras. Att tillämpa strategin patentera-för-att-publicera eller lägga på IP-strategin i slutet på, eller efter forskningen, kan aldrig kompensera för tidiga misstag vad gäller hanteringen av intellektuella tillgångar. 10
hotat av den föreslagna styrningsstrukturen vilket knappast kan vara utredningens medvetna avsikt. Det är självklart att ledande forskare är bäst lämpade att svara för den vetenskapliga utvecklingens behov och omständigheter. Det är lika självklart att företagare och samhällsföreträdare är betydligt mer lämpade än forskare att svara för näringslivets behov respektive samhällets behov. Systemet med peer review är ett bra sätt att utvärdera inomvetenskaplig kvalitet men det är också en konserverande kraft, som även ur ett vetenskapligt perspektiv behöver kompletteras med andra utvärderingsmetoder för att säkra en tillräcklig förnyelse i forskningen. Detta faktum förbigås helt av utredningen som utan djupare analys av dynamiken i forskningsrådens styrformer föreslår forskarstyrning. Detta är för övrigt desto mer märkligt som utredningen pekat på de svårigheter till styrning för kraftsamling och förnyelse som präglat den forskarstyrda ämnesrådsstyrningen vid Vetenskapsrådet. Styrformerna och helhetsanspråken för ämnesrådsstrukturen, baserat på forskarstyrning, liknar i hög grad förslaget i Forskning 2000, som bestämt tillbakavisades pga. bristen på erkänsla och utrymme för näringslivs- och samhällsbehov i styrningen. 1.4 Stora effektivitetsförluster under lång tid Det tar i allmänhet betydande tid innan administrativa omorganisationer finner former som leder till ett effektivt samspel. Särskilt tydligt är detta om stora organisationer med olikartade mål skall förmås samspela. Det är inte ovanligt vid stora omorganisationer att sådana former för effektivt samspel aldrig nås. På ett näraliggande område finns i Sverige ett sentida exempel på hur tidskrävande det är genomföra sådana fusioner, nämligen NUTEK under perioden 1991-2000, som inkorporerade ett flertal funktioner för statlig näringspolitik, genom sammanslagning av tre tidigare myndigheter, och som 2000 fortfarande baserade verksamheten på en mycket begränsad samverkan och tre olika organisationskulturer. I Norges Forskningsråd består efter 15 år fortfarande av ett forskningsråd, en innovationsdel och en del för stora strategiska projekt som arbetar på i allt väsentligt helt olika sätt. Utredningens egen analys av Vetenskapsrådet pekar i samma riktning och visar hur svårt det är att administrera fram gränsöverskridande samarbete. Utredningen diskuterar nästan inte alls betydelsen av detta, vare sig när det gäller tidsperspektivet på den utveckling som skett inom ramen för den nuvarande organisationsstrukturen och som utredningen studerat, eller när det gäller hur rätt processer och incitament kan komma att se ut i framtiden. 1.5 Bristfällig analys av internationella erfarenheter Utredningen noterar att Finland är ett viktigt framgångsexempel både ifråga om vetenskaplig utveckling och ifråga om utvecklingen av innovationsverksamhet. Det finska systemet för finansiering av forskning och innovation är i grunden ett tvådelat system, med en stark myndighet för 11
inomvetenskapligt motiverad grundforskning, Finlands Akademi, som i allt väsentligt motsvarar Vetenskapsrådet i Sverige, och en stark myndighet för behovsmotiverad forskning, utveckling och innovation för hållbar tillväxt, Tekes, som i betydande utsträckning motsvarar en kombination av VINNOVA, Energimyndigheten och Rymdstyrelsen i Sverige. Dessa starka myndigheter i Finland baseras på två olika grundlogiker, forskning för vetenskaplig excellens och FoU för excellens i näringsliv och samhälle för hållbar tillväxt. Med utgångspunkt i respektive myndighets olika logik har dessa myndigheter utvecklat god samverkan för kraftsamlingar där viktiga effekter på både vetenskaplig excellens och långsiktig internationell konkurrenskraft främjas samtidigt. Akademi Finland och Tekes utgår inte bara från olika verksamhetslogiker utan baseras även på helt olika styrprinciper och styrningsrepresentation, där den förra baseras på forskarstyrning medan näringslivs- och samhällsstyrningen är stark i den senare. Detta gäller på alla nivåer, från organisationsstyrning till individuella program och bedömningsprocesser. Hur det mycket framgångsrika finska systemet för finansiering av forskning och innovation faktiskt fungerar och på vilka styr- och organisationsprinciper det baseras diskuteras knappast alls i utredningen. Istället hävdar utredningen att de finska framgångarna i huvudsak har att göra med att den politiska styrningen och kraftsamlingen kring forsknings- och innovationspolitikens prioriteringar varit avsevärt starkare i Finland än i Sverige. Behovet av ett starkt politiskt engagemang kring dessa fundamentalt viktiga framtidsfrågor kan inte nog poängteras och påpekandena i utredningen om det förhållandevis svaga politiska engagemanget i Sverige är därför riktiga, vilket vid upprepade tillfällen framförts i den svenska forsknings- och innovationspolitiska debatten. Att hävda att det finska systemets framgångar vad gäller finansieringssystemets funktionalitet enbart beror på det politiska engagemanget ger emellertid uttryck för en anmärkningsvärd brist på analys och insikter om hur det finska systemet faktiskt fungerar. Trots det avfärdas det finska systemets användbarhet i Sverige enbart med hänvisning till detta påstående. Utredningen hävdar i det sammanhanget att vi knappast kan förvänta oss ett starkare politiskt engagemang kring forskning och innovation i Sverige, vilket uttrycker en djupgående brist på förtroende för det svenska politiska systemets ambitioner och förmåga i sammanhanget. Utredningen föreslår sedan, på basis av det första påståendet och på den uttryckta bristen på förtroende för det politiska systemet, tillskapandet av en byråkratisk överbyggnad för styrning av de olika delarna av forsknings- och innovationsmyndigheten. Sammanfattningsvis baseras inte förkastandet av det finska systemets, med två starka myndigheter med olika logik och olika styrning, ändamålsenlighet i Sverige på någon egentlig analys. Den starkt byråkratiska strukturen med flera lager av styrstrukturer ovanpå varandra ter sig i det perspektivet som 12
en omotiverad lösning på ett annat problem än det som är utredningens huvudproblematik. De norska och holländska systemen diskuteras i utredningen, eftersom man där uppges ha byggt forsknings- och innovationsfinansieringsstrukturer inom ramen för en enda myndighet. Därför anses dessa erfarenheter relevanta för utredningens organisationsförslag. Utredningen pekar i båda dessa fall på de likartade ambitioner med kraftsamling, samverkan och helhetsperspektiv som legat bakom de norska och holländska organisationslösningarna. Utredningen identifierar en rad problem och utmaningar som präglat erfarenheterna i dessa båda länder, som i grunden har att göra med utmaningar kring att få olika utvecklings- och organisationslogiker att samspela effektivt, i och med att de satts under gemensam styrning. Trots att utredningen identifierat dessa problem görs sedan ingenstans en utförlig analys av skälen till varför man ska förvänta sig att motsvarande problem inte kommer att prägla den forsknings- och innovationsmyndighet som föreslås inrättas i Sverige. Frånvaron av en sådan analys av vilka konsekvenser man kan förvänta sig med anledning av de få internationella erfarenheter som finns är anmärkningsvärd med tanke på den totala omorganisation som föreslås. Särskilt anmärkningsvärt är det med tanke på de betydande svårigheter som utredningen pekar på har uppstått i Norge och Nederländerna. Den bristande analysen kring vad som är de kritiska mekanismerna bakom möjliga problem med så stora allomfattande och hierarkiska strukturer gör också att det nästan helt saknas utvecklade resonemang om hur motsvarande problem ska undvikas i den myndighetsstruktur som föreslås i Sverige. Utredningen har inte heller uppmärksammat att det nederländska systemet enbart avser att samla forskningsfinansiering i en organisation. Vid sidan av denna finns innovationsmyndigheten Senter-Novem, med ca 1500 anställda och ett uppdrag liknande VINNOVAs. I Storbritannien kompletteras Science Research Council (som i sig har ett vidare uppdrag än VR) av Technology Strategy Board, en institution som utredningen också förbigår med tystnad. TSB är en näringslivsinriktad som främjar teknikbaserad innovation. Samverkan, inkl. samfinansiering, med bl.a. forskningsråd är ett viktigt led i arbetet. 13
2 Utredningens analys av effekter, nyttiggörande och samspel Sammanfattning av utredningens analys: Grundforskningens starka forskningsmiljöer utgör alltid samhällets viktigaste kunskapsbas för att lösa samhällets problem inom teknisk utveckling, hälsa, miljö eller vad det nu må vara. Men den förmågan blir aldrig mer än en möjlighet om finansieringsformer och strukturer inte stödjer att den bästa grundforskningen omsätts till behovsmotiverad forskning och innovationsverksamhet. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan råden och Vinnova och bristen på samverkan dem emellan skapar en flaskhals i forskningens möjligheter att generera utveckling. De viktigaste problemen i det sammanhanget är att: Det saknas kopplingar mellan grundforskning och behovsmotiverad eller tillämpad forskning. Forskningsfinansiärerna arbetar utan tydliga forskningspolitiska och forskningsstrategiska mål. Nya modeller och inriktningar för forskningsfinansiering som visat sig vara framgångsrika i andra länder får inte genomslag. Ingen har ett samlat ansvar för att starka forskningsmiljöer också ges förutsättningar att skapa länkar till, samarbeta med och befrukta mer tillämpad behovsmotiverad forskning och tvärtom. Dagens självständiga myndigheter under olika departement tar inte hänsyn till gränsöverskridande målsättningar och aktiviteter som utvecklar forsknings- och innovationssystemet. De hanterar i stället huvudsakligen tusentals forskningsansökningar. Ansökningarna bereds och bedöms och det fåtal som beviljas är i praktiken en- eller fåmansprojekt. De nuvarande rådens struktur gör att resurser, tid och delvis kompetens saknas för att skifta inriktning. VINNOVA anser att utredningen i analysdelen diskuterar ett antal viktiga utmaningar för forskningsfinansieringssystemet. Flera av utgångspunkterna för denna analys är viktiga. Dit hör behov av effektivare nyttiggörande och ökat fokus på forskningens effekter på näringsliv och samhälle, ökat fokus på internationalisering och effektivare omvärldsbevakning, effektivare samspel mellan olika satsningar och forskningsfinansiärer. Analysen karakteriseras tyvärr dock av allvarliga brister, som gör att flera av utredningens slutsatser om brister och förtjänster i nuvarande finansieringssystem saknar grund. 14
2.1 Analys av forskningsfinansieringens effekter saknas En särskilt allvarlig brist i utredningens analysdel är att den inte alls analyserar hur det nuvarande forskningsfinansieringssystemet påverkat det svenska forsknings- och innovationssystemet, varken vetenskapligt som ifråga om nyttiggörande för innovation i företag och offentlig verksamhet. Utredningen saknar helt en effektanalys och baseras så gott som helt på ett administrativt inifrånperspektiv, trots att målet med forskningsfinansieringen måste vara att generera så goda effekter som möjligt hos, och i samspel med, andra aktörer i systemet än forskningsfinansiärerna själva. Det är därför omöjligt att med utredningen som grund dra slutsatser om vilka åtgärder i forskningsfinansieringssystemet som är viktiga att vidta för att förbättra dess effekter på de Sveriges forsknings- och innovationssystem. Utredningen saknar en analys av effekterna av forskningsfinansieringssystemet på de centrala aktörerna i Sveriges forsknings- och innovationssystem (företag, offentliga organ, forskningsinstitut samt universitet och högskolor). Dessutom saknas en analys av roller i förhållande till och samspel med andra viktiga forskningsfinansiärer än de fyra statliga finansiärer som behandlas i utredningen. Dit hör de statliga forskningsstiftelserna (SSF, KK, Mistra, Vårdal, Stint) och Energimyndigheten, som sammantagna har en sammanlagd finansiering som är i paritet med de fyra analyserade forskningsfinansiärerna. Dessutom saknas så gott som helt en diskussion av EU:s forskningsfinansiering och dess relation till finansieringen i de studerade myndigheterna, trots att denna finansiering svarar för omkring 5 procent av den offentliga forskningsfinansieringen i Sverige. Utredningen kritiserar VINNOVA för att inte ha gjort effektanalyser i tillräcklig utsträckning. VINNOVA har sedan myndighetens bildande arbetat mycket systematiskt med detta och producerar varje år mycket ambitiösa effektanalyser av betydande delar av VINNOVAs verksamhet. Dessa är i väsentliga avseenden unika i ett internationellt perspektiv, se bilaga 1 för sammanfattningar av några av de hittills genomförda analyserna. Det går aldrig att göra nog för att mäta, värdera och förstå de effekter forskningsfinansieringen genererar. VINNOVAs ambition är också att vidareutveckla effektanalyserna i alla de avseenden som behövs och har dels beskrivit det som hittills gjorts och den framtida strategin i en särskild rapport, VINNOVAs fokus på effekter 2 från 2007, dels redovisat strategin för detta i en särskild skrivelse till regeringen. Det är förvånansvärt att 2 VINNOVAs fokus på effekter En samlad ansats för effektlogikprövning, uppföljning, utvärdering och efektanalys, VA 2007:14 15
utredningen inte noterar detta, men trots det drar slutsatser om VINNOVAs effektanalyser. VINNOVA genomför effektanalyser med det övergripande syftet att beskriva och förstå den behovsmotiverade forskningens betydelse för olika sektoriella innovationssystem och för det nationella innovationssystemet. I det sammanhanget är det nödvändigt att systematiskt och långsiktigt följa både den vetenskapliga och industriella utvecklingen, och samspelet mellan dessa inom de områden forskningen bedrivs. Effekter i näringsliv och samhälle visar sig ofta långt senare än under själva FoU-projektens genomförande. Det ligger en stor utmaning i att mäta effekter av offentliga investeringar i stimulansåtgärder för att främja hållbar tillväxt och internationell konkurrenskraft, bland annat därför att det finns en både lång och varierande fördröjning mellan investering och effekt i dessa sammanhang. Forskningskompetens och forskningsresultat omvandlas till innovationer som introduceras på marknaden. Av erfarenhet, baserad på en lång rad forskningsstudier och utvärderingar, vet vi att detta sker i växelspel som ofta kan ta över tio år innan de fulla effekterna materialiserats. När det gäller rena utvecklingsinsatser är emellertid intervallet ofta kortare. Variationen i tidsutdräkt gör att det är svårt att veta exakt när en satsning bör utvärderas. Sveriges framtida ekonomiska utveckling är till stor del beroende av ett ökat kunskapsinnehåll i produktionen. Offentliga satsningar på FoU måste vara effektiva. VINNOVAs arbete med uppföljning, utvärdering och effektanalys syftar just till att belysa hur effektiva de i själva verket är. Utvecklingen av ett sådant informations- och kunskapsutvecklingsarbete, vari ingår ett större antal betydelsefulla metodologiska överväganden, är redan i dag föremål för ett antal omfattande åtgärder och satsningar. Detta måste hanteras långsiktigt och med stor kontinuitet. En stor och energikrävande omorganisation av hela systemet skulle innebära en väsentlig förlust av den kontinuitet som är nödvändig för en ändamålsenlig analys av sambandet mellan investeringar i forskning, innovation och ekonomisk utveckling, samt mellan insatser, arbetsformer och resultat. 2.2 Hur bidrar forskning till hållbar tillväxt? Utredningens fokusering på att forskningens viktigaste roll skulle vara att leverera forskningsresultat som sedan omsätts i näringslivet leder tanken fel. För forskaren själv är de publicerade resultaten centrala eftersom det är dessa man gör akademisk karriär på. Men när företag eller andra ska lösa problem använder man sig av den bästa kunskap man kan hitta, oavsett var eller hur den har producerats. Forskarna är viktiga som vägvisare till den samlade kunskapen inom ett nytt område. För att fungera i den rollen behöver de forska inom områden som är intressanta, och de behöver vara välrenommerade så att de får tillgång till de informella nätverk där ny kunskap sprids. 16
Samhällsvetenskaplig forskning om forskning och innovation visar att forskning bidrar till innovationer på åtminstone åtta olika sätt 3 : Ny användbar kunskap Utbildning av kvalificerade ingenjörer och forskare Nya vetenskapliga instrument och metoder Nya kontaktnät Ökad problemlösningsförmåga Nya företag Kunskap om samhällsbehov och värderingar Tillgång till unik forskningsutrustning och anläggningar En aktuell rapport från ITPS, baserad på amerikansk debatt, betonar också att kommersialisering av forskning inte är någon linjär process och att det finns fler mekanismer för spridning av kunskap än patentering och licensiering. 4 För ett effektivt nyttiggörande av forskningen är det viktigt att den redan från början inspireras och påverkas av behov och lösningar kopplade till dessa behov. Det betyder dock inte att det inte också bör finnas forskning som är helt driven av inomvetenskapliga motiv. Den är viktig för forskningens inomvetenskapliga förnyelse och konkurrenskraft. Vad gäller grundforskning behövs en balans mellan inomvetenskapligt motiverad och behovsmotiverad grundforskning, där ledande forskare utför båda kategorierna av forskning, i det senare fallet ofta i samverkan med behovsägare från näringsliv och samhälle. Utredningen diskuterar bara ett slags grundforskning, den inomvetenskapligt motiverade, och tar inte ens upp den behovsmotiverade grundforskningen. Istället jämställs den senare med tillämpad forskning, som linjärt följer på (den inomvetenskapligt motiverade) grundforskningen. Detta görs implicit och utan referenser till den omfattande innovationssystemforskning som betonar det interaktiva lärandets betydelse för framgångsrik kunskapsgenerering och ett effektivt nyttiggörande. Tyvärr måste konstateras att utredningen inte brytt sig om att basera sig på modern samhällsvetenskaplig forskning om just forsknings- och innovationsprocesser. Utredningen avstår också ifrån att definiera viktiga begrepp i sammanhanget och glider på denna grund med oskärpa över 3 Ben Martin vid SPRU har kartlagt dessa mekanismer i ett antal publikationer, den senaste versionen är Martin, Ben & Tang, Puay, The benefits from publicly funded research, SPRU Electronic Working Papers No. 161, June 2007. Martin listar de första sju punkterna. Erik Arnold har tillfogat den sista, se Arnold, Erik et al, Effects of Research on Swedish Mobile Telephone Developments: The GSM Story, Brighton, Technopolis Group, 2008. 4 Falkenhall, Björn Kunskap till marknaden - ny kritik i USA mot universiteten, ITPS, Tillväxtpolitisk Utblick. Nr 3, April 2008 17
viktiga samspel mellan inomvetenskapliga motiv och behovsmotiv i forskning, respektive vetenskaplig, teknologisk och affärsmässig höjd samt grader av förnyelse i vetenskap, teknologier och innovation. I stället utgår utredningen från att forskningen bidrar enligt en oreflekterat linjär modell av innovationsprocesser, som saknar stöd i modern samhällsvetenskaplig forskning. En viktig konsekvens av detta linjära perspektiv är att innovationsprocesser är något som hänvisas till processer som tar vid efter att forskningen genomförs och inte något som i ökad utsträckning bör finnas med i perspektivet redan vid forskningens planering och genomförande. 2.3 Nyttiggörande av forskning i nya företag och SMF Riskkapitalmodellen (eng. venture capital) förordas av många för kommersialiseringen av forskningsresultat. Fokus hamnar då på nystart av företag, affärsplaner och entreprenörer. Nyttiggörande av forskningsresultat startar dock med teknologier, kunskaper och forskare, inte med entreprenörer och verifierade affärsplaner. Ur ett kommersiellt hänseende karaktäriseras forskningsresultaten dessutom av genuin osäkerhet snarare än risk. Nyttiggörande av forskningsresultat innebär även ett betydligt bredare perspektiv än de som förekommer i riskkapitalvärlden där fokus ligger på att utveckla bolag med extrema tillväxter i aktieägarvärden. (Detta pga att i stort sett hela avkastningen i en fond/bolagsportfölj oftast tillhandahålls av 1-2 bolag i portföljen/fonden). Nyttiggörandet av forskning kan resultera i helt andra värden som t ex näringslivsförnyelse genom nya beteenden, strategier, processer, teknologianvändning etc; det kan resultera i för innovationssystemet värdefulla bolag som agerar förändringsagenter och skapar sysselsättningstillfällen utan att detta avspeglas i aktieägarvärden som attraherar riskkapitalister. En finansiär/investerare i kommersialisering/nyttigörande av forskning måste dels ha ett annat avkastningsperspektiv än traditionella investerare, dels måste insatserna (eller instrumenten) utformas så att de anpassas till de särskilda villkor som råder inom forskningen. Det sistnämnda förhållandet måste ta hänsyn till följande: En effektiv kommersialisering kan inte bygga på att göra forskarna till entreprenörer. Istället måste insatserna stimulera kontakter och relationer mellan forskare och externa affärsdrivande aktörer (företag, entreprenörer, potentiella kunder, affärsutvecklare, produktutvecklare etc.). En effektiv kommersialisering kräver att tekniska och kommersiella frågeställningar utvecklas parallellt för att göra det möjligt att bedöma både den kommersiella risken och potentialen hos forskningsresultatet. Vidare krävs många gånger kompletterande forskning for att driva innovationsprocessen vidare. Kommersialiseringen av forskningsresultat innebär också att den som finansierar måste vara beredd att hantera något som har en mycket hög teknikrisk och som är marknadsmässigt genuint osäkert. 18
Detta innebär att de forskningsnära faserna av innovationsprocessen inte är attraktiva för investerare eller små och medelstora företag som inte kan motivera investeringar i genuin osäkerhet. För att hantera dessa förhållanden måste forskarna i samverkan med affärsmässigt kompetenta personer ges en möjlighet att fastställa den mest lämpliga kommersialiseringsstrategin (avknoppning, licensiering, försäljning, FoU-samarbeten etc) istället för att a priori förutsätta ett nytt avknoppningsföretag. Kommersialisering av forskningsresultat kräver normalt forskarnas medverkan (deras tysta kunskap) i innovations- och kommersialiseringsprocessen. Enkel resultatöverföring i termer av patent och publikationer fungerar därför sällan vilket insatserna måste ta hänsyn till. Slutsatsen är att riskkapitalmodeller måste kompletteras med finansieringsoch stödformer som tar hänsyn till ovanstående förhållanden i forskningen och kompletterar dem med insatser som startar i forskningen och bidrar till att utveckla team och resultat så att forskare, efterföljande finansiärer och industriella partners ges en möjlighet att tydligare bedöma potentialen, riskerna och formerna för en fortsatt kommersialisering av forskningsresultatet. 2.4 Bristande analys av samarbeten och samspel Utredningen fokuserar en stor del av analysen på behov av och brister på samverkan mellan olika forskningsfinansiärer. Det är självklart att samverkan och samspel mellan forskningsfinansiärer är viktigt och att det alltid finns behov av och möjligheter att vidareutveckla denna. Det är också viktigt att identifiera hinder och bristande incitament för en effektiv samverkan och ett effektivt samspel. Utredningen identifierar ett antal sådana hinder och bristande incitament, som det är viktigt att undanröja. Samtidigt baseras utredningen även i detta avseende på mycket bristfälligt underlag och en alltför ytlig analys. Den mest grundläggande bristen i utredningens analys av samverkan och samspel mellan forskningsfinansiärerna har att göra med att samverkan i den snäva meningen gemensamma utlysningar för forskningsansökningar görs till ett huvudsakligt kriterium för samverkan mellan forskningsfinansiärer. Det är en felaktig utgångspunkt. Det viktiga är istället samspelet mellan olika forskningsfinansiärers satsningar ifråga om de effekter de generar hos aktörer i forsknings- och innovationssystemet. Det kan ibland kräva gemensamma satsningar, men det kan lika gärna och sannolikt oftare åstadkommas med olika men kompletterande och samspelande satsningar. Detta kräver insikt om respektive finansiärs olika roller som främjas av dialoger kring respektive organisations strategiutveckling. Det centrala i samarbeten mellan olika finansiärer är enligt VINNOVAs erfarenhet att varje finansiär går in i samarbetet utifrån sina egna mål, uppgifter och förutsättningar. I de fall forskningens kvalitetsmål blir alltför 19