2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 1(9) Regler och tillstånd Monica Jacobson monica.jacobson@socialstyrelsen.se Enligt sändlista Konsekvensutredning Förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga som tas emot i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende Socialstyrelsen avser att besluta bifogade föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga som placeras i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende (HVB). Förslaget är en delprodukt inom ramen för det uppdrag att ta fram ett program för trygg och säker vård i familjehem och hem för vård eller boende som regeringen lämnat till Socialstyrelsen. 1 Regeringsuppdraget omfattar även framtagande av handbok, material för grundutbildning av familjehem samt en vägledning om samarbete och ansvarsfördelning mellan socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård. De föreslagna föreskrifterna och allmänna råden omfattar bland annat bestämmelser avseende socialnämndens ansvar för särskilda rutiner för hur vården ska planeras och följas så att missförhållanden ska kunna uppmärksammas och åtgärdas i ett tidigt skede kartläggning, analys och planering av behovet av familjehem, jourhem och HVB utredning av familjehem och jourhem 1 Regeringsbeslut 2011-02-17, S2011/1809/FST SOCIALSTYRELSEN 106 30 Stockholm Telefon 075-247 30 00 socialstyrelsen@socialstyrelsen.se www.socialstyrelsen.se Fax 075-247 32 52 Org.nr 202100-0555 Plusgiro 15616-6
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 2(9) att ge råd, stöd och annan hjälp till familjehem, jourhem och vårdnadshavare att planera och följa vården i familjehem, jourhem och HVB att ge barn och unga stöd och hjälp efter avslutad placering Enligt 4 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en myndighet innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd genomföra en konsekvensutredning. Vad en sådan utredning ska innehålla framgår av förordningens 6. 1. Problembeskrivning och syfte Problem- och lägesbeskrivning År 2010 var det 24 900 barn och unga i åldrarna 0 20 år som hade heldygnsinsats någon gång under året. Cirka 11 500 av dessa påbörjade insatsen under året. Andelen barn och unga med påbörjad dygnsinsats ökade mellan år 2003 och 2010 med 48 procent. Av de cirka 17 200 barn och unga som hade heldygnsinsats den 1 november 2010 vårdades drygt 12 000 med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och knappt 5 000 med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Merparten var tonåringar; 69 procent var 13 år eller äldre. Familjehem var den vanligaste placeringsformen. Bland dem som vårdades enligt SoL var 70 procent placerade i familjehem. Av dem som vårdades enligt LVU var 67 procent familjehemsplacerade. Bland flickorna var andelen familjehemsplacerade något högre än för pojkarna, som i högre utsträckning var placerade i HVB. Det har under de senaste åren kommit åtskilliga rapporter som visar på brister i samhällsvården för placerade barn och unga. I en förstudie som genomfördes av Socialstyrelsen under hösten 2010 gjordes en inventering av kvarstående problem och behov inom familjehemsvården. I förstudien beskrevs också Socialstyrelsens möjligheter att avhjälpa problemen med hjälp av föreskrifter, allmänna råd och handbok. Socialstyrelsen konstaterade i förstudien att bristerna inom familjehemsvården till stor del hänger samman med att socialtjänsten inte tillämpar gällande bestämmelser på området, men också om kunskapsbrister, bristande rutiner och oklara ansvarsförhållanden. För att komma till rätta med bristerna bedömdes såväl nya lösningar som informationsinsatser rörande nuvarande regelverk och kunskapsläge.
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 3(9) I tillsynen av den sociala barn- och ungdomsvården har det tidigare bland annat framkommit att socialtjänstens insatser för placerade barn ser olika ut över landet och att placerade barn löper överrisker för flera problem senare i livet. Vid länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården (Socialtjänsten och barnen. Länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006 2007) framkom stora skillnader mellan olika kommuners socialtjänstverksamheter. Skillnaderna gällde inte bara utbud av insatser utan även hur kvalitet och grundläggande rättssäkerhetskrav tillgodosågs. Det framkom att den övergipande planeringen inte var systematisk; trots en uttalad viljeinriktning planerades oftast inte verksamheten på ett strukturerat sätt och det saknades en tydlig koppling mellan mål, resurser och resultat. I många av de granskade kommunerna sammanställdes statistik men det var inte självklart att uppgifterna analyserades och systematiserades så att de kunde fungera som ett underlag för planeringen. Socialtjänstens arbete med familjehemsvården visade på stora brister. Det fanns barn som placerats i familjehem utan att familjehemmet först utretts grundligt. Socialtjänsten försummade ofta att följa upp områden som skolprestationer och hälsa. Besöken i familjehemmen skedde för sällan. I Socialstyrelsens Social Rapport 2010 framgår att barn som växer upp i samhällets vård har mycket höga överrisker för ogynnsam utveckling över tid. En hög förekomst av skolmisslyckande är en nyckelfaktor för att förklara och förstå detta. I analyserna var låga eller ofullständiga betyg från årskurs 9 den starkaste riskfaktorn för framtida psykosociala problem bland barn i dessa grupper. Omvänt var frånvaron av skolmisslyckande den starkaste skyddande faktorn. Vidare indikerade analyserna i rapporten att långvarig familjehemsvård i dess nuvarande former har svag kompensatorisk påverkan på utsatta barns framtidsutsikter, inte minst på skolprestationer och utbildning. Detta trots att lagstiftningen i flera decennier markerat att kommunerna har ett särskilt ansvar för placerade barns utbildning. Resultaten pekade också på att insatser för att förbättra utsatta barns skolprestationer, exempelvis för barn som växer upp i samhällets vård, sannolikt är nödvändiga om deras framtidsutsikter ska förbättras. Barnskyddsutredningen (SOU 2009:68 Lag om stöd och skydd för barn och unga, LBU) har föreslagit ett antal förändringar i nuvarande lagstiftning till skydd och stöd för barn och unga. Beträffande socialnämndens ansvar för barn i familjehem, jourhem och HVB föreslås bland annat att socialnämnden ska vara skyldig att tillhandahålla utbildning
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 4(9) till familjehemsföräldrar och jourhemsföräldrar, att socialnämndens ansvar att verka för att placerade barn får hälso- och sjukvårdsinsatser tydliggörs och att socialnämnden i samband med beslut om placering ska utse en särskild namngiven socialsekreterare som ska besöka barnet minst fyra gånger per år. På verksamhetsnivå föreslås bland annat att socialnämnden ska vara skyldig att särskilt uppmärksamma behovet av rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården. I Vanvårdsutredningen (SOU 2011:61 Vanvård i social barnavård), intervjuades 866 personer som varit utsatta för vanvård i den sociala barnavården. I utredningen sammanfattades ett antal teman som skulle kunna tänkas ha betydelse för att barnen råkade illa ut. Exempel på sådana omständigheter handlar t.ex. om bristen på utredning, uppföljning och tillsyn, om de ensamma och övergivna barnen som aldrig fick besök, barn med handikapp och lyten. Det har vidare kunnat handla om slutna och isolerade miljöer, om placeringar hos inflytelserika personer eller placeringar hos fosterföräldrar där det förekom psykisk sjukdom eller missbruk. Utredningen pekade också på vikten av att uppmärksamma väsentliga förändringar i barnens liv, som flyttningar, skilsmässor och dödsfall. Den samlade erfarenheten från utredningen pekade på att det som framförallt avgör om barn och unga ska kunna skyddas mot vanvård och en ogynnsam framtida utveckling är en fungerande tillsyn och uppföljning. Som en följd av vad som framkommit under vanvårdsutredningens arbete tillsattes Upprättelseutredningen (SOU 2011:9 Barnen som samhället svek åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården). Utredningen genomförde en kartläggning av socialtjänstens kännedom om misstänkta fall av övergrepp eller annan vanvård riktad till landets kommuner. Sammanlagt 246 barn och unga misstänks ha utsatts för övergrepp eller allvarliga försummelser under åren 2008 och 2009, varav 85 procent var placerade i familjehem. Relaterat till totala antalet barn och unga, som varit placerade någon gång under samma period, motsvarar det nära en procent. I flertalet fall var det fråga om mycket allvarliga övergrepp och missförhållanden. Psykisk misshandel i form av hårda och olämpliga bestraffningar, brist på omvårdnad, negativ särbehandling och kränkningar förekommer fortfarande i dag. En dryg tredjedel av samtliga fall rörde fysisk misshandel, varav nära en tredjedel var grovt våld såsom slag med tillhygge, sparkar och strypgrupp. En fjärdedel av samtliga fall rörde sexuella övergrepp, varav en tredjedel var våldtäkt eller annan form av grova sexuella övergrepp. Familjehemsföräldrarna hade i
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 5(9) vissa fall allvaliga problem som t.ex. missbruk, kriminalitet eller sexualiserat beteende, vilket drabbade de placerade barnen. Utredningen konstaterade att övergrepp och allvarliga försummelser förekommer i en oacceptabel omfattning även i dagens samhällsvård av barn och unga och att kunskapen och medvetenheten om risk för allvarliga missförhållanden behöver öka. Socialstyrelsens författningssamling Det finns sedan tidigare föreskrifter och allmänna råd i Socialstyrelsens författningssamling som berör delar av det område som nu föreslås regleras. I Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2006:20) om socialnämndens ansvar vid behov av ny vårdnadshavare finns bl.a. rekommendationer om vilka uppgifter som bör ingå i en utredning om överflyttning av vårdnad. I Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2006:12) om handläggning och dokumentation om ärenden som rör barn och unga finns rekommendationer som avser ett barns rätt att vid återkommande tillfällen informeras om orsaken till placeringen, hur ofta handläggaren bör ha personlig kontakt med ett placerat barn och den placerande kommunens ansvar att i samband med att en placering upphör vid behov hjälpa den unge eller barnet till ett boende. I Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 1997:15) om tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga finns rekommendationer som avser bland annat omplacering när ett barn far illa i ett familjehem eller ett HVB, grundläggande principer för placering av barn utanför hemmet samt rekommendationer om förfarandet vid beslut, övervägande, omprövning och upphörande av vården. Socialstyrelsens har också beslutat föreskrifter (SOSFS 2003:15) om socialnämndens skyldighet att föra förteckning över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem. De föreskrifter och allmänna råd som i övrigt kan vara relevanta för frågan om socialnämndens ansvar för barn och unga som placeras utanför det egna hemmet är: Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 6(9) Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2006:14) om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:5) om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2003:16) om anmälan om missförhållanden enligt 14 kap. 1 socialtjänstlagen (2001:453) Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende innehåller i huvudsak bestämmelser som är riktade direkt till det HVB som utför insatsen. De bestämmelser som även berör socialnämndens ansvar handlar om uppdelning av målgrupper, avtal om bevarande av social dokumentation och deltagande i upprättandet av behandlingsplan. Flera av bestämmelserna är inaktuella och SOSFS 2003:20 är under revidering. Bemyndiganden Socialstyrelsen har såväl ett bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter som ett bemyndigande att meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i fråga om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem och HVB. Socialstyrelsens bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter framgår av 8 kap. 5 socialtjänstförordningen (2001:937), SoF. Enligt detta får Socialstyrelsen besluta om föreskrifter som behövs för verkställigheten av socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och SoF. Detta bemyndigande innebär i första hand att Socialstyrelsen medges rätt att besluta om föreskrifter av mer administrativ karaktär. Bemyndigandet kan också ge en rätt att i viss utsträckning besluta föreskrifter som materiellt fyller ut en lag eller en förordning utan att tillföra den något väsentligt nytt. I 8 kap. 1 1 SoF har Socialstyrelsen fått bemyndigande att meddela sådana föreskrifter inom socialtjänsten som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i verksamhet som avser barn och unga. Verksamhet som riktar sig till barn och unga kan t.ex. gälla ärendehandläggning och utredning och insatser för barn som far illa. Föreskrifterna måste ha en koppling till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Skyddsaspekten som en föreskrift ska uppnå kan inte vara långsökt utan måste vara tydlig och klar det måste finnas en adekvat koppling till skyddet.
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 7(9) Syfte Barn och unga som behöver placeras utanför det egna hemmet tillhör en utsatt grupp. Det har framkommit alarmerande uppgifter om vad barn i samhällsvård i vissa fall utsatts för. Det behövs en ökad styrning och tydlighet i vad som krävs av socialnämnden för att motverka att missförhållanden eller risker för missförhållanden uppstår. Vidare har det framkommit att handläggningen ser mycket olika ut i olika kommuner i landet. Syftet med föreskrifterna och de allmänna råden är att de barn och unga som placeras i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende i högre utsträckning får det stöd och den hjälp som de har rätt till och att insatsen uppnår de kvalitetskrav som uppställs i lagstiftningen. Avsikten är också att föreskrifterna och de allmänna råden ska underlätta tillämpningen av lagstiftningen och leda till att den blir mer enhetlig över landet. Socialstyrelsen har därför tagit fram ett förslag på nya föreskrifter och allmänna råd som närmare beskriver det ansvar som socialnämnden har för barn och unga som genom nämndens försorg placeras i familjehem, jourhem eller HVB. 2. Möjliga lösningar Socialstyrelsen bedömer att föreskrifter och allmänna råd är nödvändiga för att komma till rätta med de brister och oklarheter som idag föreligger. Den nuvarande lagstiftningen har inte på ett tillräckligt sätt lett till en förbättring av situationen för placerade barn och unga. Socialstyrelsen bedömer att andra insatser, som t.ex. informationsinsatser, inte på ett tillräckligt sätt skulle styra verksamheten mot högre kvalitet och större enhetlighet kommunerna emellan. Bindande regler kan bara ges genom föreskrifter. Likaså kan generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende bara beslutas i form av allmänna råd. 3. Vilka som berörs av regleringen Berörda av föreskrifterna och de allmänna råden är i första hand socialnämnderna och dels den personal som arbetar med övergripande planering, ledning av verksamheten, dels den personal som arbetar med att
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 8(9) placera, planera och följa upp enskilda barn och unga i familjehem eller HVB. Föreskrifterna och de allmänna råden kommer i förlängningen även att beröra personer i presumtiva familjehem. I slutändan berörs de barn och unga som placeras i familjehem, jourhem eller HVB eftersom de nya föreskrifterna och de allmänna råden är tänkta att leda till en mer kvalitativ och mer enhetlig vård. 4. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regleringen De krav som ställs i de föreslagna föreskrifterna och allmänna råden är tänkta att underlätta tillämpningen och tydliggöra de krav som redan anges i lagstiftningen. Avsikten är att detta ska leda till att barn och unga som placeras ska får en trygg och säker vård. Konsekvenserna för dem som berörs torde därför i hög grad vara positiva. I den mån kraven i föreskrifterna utgör en precisering av krav i lagstiftningen bedömer Socialstyrelsen att kostnaderna inte kommer att öka. Det förslag som gäller allmänna råd angående antalet besök per år kan dock leda till kostnadsökningar. I Barnskyddsutredningens betänkande föreslås en lagregling av förslaget om fyra besök per år. Detta kostnadsberäknades i utredningen till 93 miljoner kronor per år. Under förutsättning att de föreslagna allmänna råden skulle efterkommas i samma utsträckning kan kostnaden här uppskattas på samma sätt. 5. Överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges EU-anslutning Förslagen har inte bedömts ha någon EU-rättslig påverkan. De föreslagna kraven riktar sig till socialnämnderna och träffar inte enskilda företag. 6. Särskilda hänsyn angående ikraftträdande och informationsinsatser De föreslagna föreskrifterna och allmänna råden avses beslutas vid halvårsskiftet 2012 och beräknas träda i kraft under hösten 2012. I nära anslutning till att föreskrifterna och de allmänna råden beslutas kommer Socialstyrelsen publicera en handbok för att underlätta tillämpningen. Socialstyrelsen har i arbetet med att ta fram föreskrifter och allmänna råd identifierat ett behov av en lagstadgad skyldighet att inhämta upp-
SOCIALSTYRELSEN 2012-05-077 Dnr 6.1-24822/2012 9(9) gifter från misstanke- och belastningsregistret och avser att ställa en skrivelse om detta till Regeringen. 7. Särskilda hänsyn till småföretagare Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Kontaktpersoner : Monica Jacobson Tel: 075-247 40 73 Monica.jacobson@socialstyrelsen.se Berith Josefsson Tel: 075 247 40 57 Berith.josefsson@socialstyrelsen.se