Revisionsrapport Granskning av resursfördelning till utbildningsverksamheten Nyköpings kommun Augusti 2009 Håkan Lindahl
Innehållsförteckning 1 Inledning och bakgrund...3 2 Revisionsfråga och metod...3 3 Granskningsresultat...4 3.1 Planeringsunderlag och prognoser...4 3.1.1 Kommentarer och förslag...5 3.2 Lokalplanering...5 3.2.1 Kommentarer och förslag...6 3.3 Personalfrågor...6 3.3.1 Kommentarer och förslag...7 3.4 Resursfördelningssystem och uppföljning...7 3.4.1 Kommentarer och förslag...9 3.5 Kostnadsbilden...9 3.5.1 Kommentarer och förslag...10 4 Sammanfattning och revisionell bedömning...10
1 Inledning och bakgrund De kommande åren minskar kullarna i gymnasiet kraftigt i kommunen liksom över hela landet. För att klara ekonomin är det därför viktigt att bildningsnämnden och division barn, utbildning och kultur har system, rutiner och arbetssätt som leder till en gradvis anpassning av verksamheten och att man arbetar systematiskt för att uppnå en god ekonomisk hushållning i verksamheten. 2 Revisionsfråga och metod Den revisionsfråga som granskningen ska besvara är - har nämnden tillräcklig styrning över kostnaderna för utbildningsverksamheten och hur resurserna fördelas till respektive utbildningsplats och utbildningsanordnare. Granskningen har avgränsats till att gälla gymnasieutbildning oavsett vilken huvudman som bedriver verksamheten. Underlaget till denna rapport har inhämtats genom intervjuer med ordföranden och vice ordföranden i utbildningsnämnden, nämndansvarig tjänsteman för utbildningsnämnden, centralt placerad controller samt gymnasiechefen inom division Barn, Utbildning och Kultur. Dessutom har ett antal olika organisations-, styr- och uppföljningsdokument från såväl nämnden som divisionen gåtts igenom och analyserats. 3
3 Granskningsresultat 3.1 Planeringsunderlag och prognoser Grunden för att beräkna volymen på det totala antalet utbildningsplatser i gymnasiet utgörs i första hand av kommunens befolkningsprognos kombinerat med faktiskt antal ungdomar i olika åldersgrupper. Hittills har detta underlag i allt väsentligt haft god precision enligt både tjänstemän och politiker. Vad som också påverkar den totala volymen på antalet gymnasieplatser i kommunal regi är i huvudsak fyra faktorer: hur många Nyköpingselever som väljer gymnasieutbildning på annan ort hur många elever från andra kommuner som väljer gymnasieutbildningar i Nyköping, samt hur många elever som väljer gymnasieutbildningar på friskolor i Nyköping hur många elever som använder mer än tre år i gymnasiet Även då det gäller dessa faktorer har utbildningsnämnden i samverkan med division Barn, Utbildning och Kultur i huvudsak lyckats väl med att hantera förändringar mellan åren på ett kostnadseffektivt sätt. För framtiden anger tjänstemän på både divisionen och utbildningsnämnden att prognosarbetet försvåras i och med att det finns c:a 700 av Skolverket beviljade platser i fristående gymnasieskolor, men där man i dagsläget inte vet hur många av dessa utbildningar som verkligen kommer att startas. På senare år har tjänstemännen också märkt av en ökande konkurrens från Södertälje kommun om eleverna från främst Trosa och Gnesta genom att Södertälje har något lägre kostnader per program, jämfört med Nyköping. Även detta försvårar i viss mån kommunens prognosarbete. Ett av de största problemen när det gäller att anpassa gymnasieutbildningen till behoven/önskemålen är att söka förutsäga vilka utbildningar som blir mest efterfrågade kommande år. Enligt tjänstemännen är detta inte sällan en fråga om kvalificerade gissningar eftersom det ibland sker mycket snabba förändringar i elevernas preferenser och val av program mellan olika år. Utbildningsnämnden har som mål att 90 % av eleverna ska få sitt förstahandsval tillgodosett, vilket man hittills enligt uppgift också klarat. 4
Från såväl utbildningsnämnden som divisionen har man goda och regelbundna kontakter med såväl representanter för friskolorna som för grannkommunerna för att den vägen söka få in ett så bra underlag som möjligt och därigenom kunna planera kommande års verksamhet. Ett problem som är svårhanterligt planeringsmässigt och kan påverka utbildningsnämndens kostnader är om många elever ett år väljer dyra gymnasieutbildningar, t.ex. lantbruk med hästinriktning, där årskostnaden kan var dubbelt så hög som genomsnittet för övriga gymnasieprogrammen. Inom utbildningsnämnden finns ett intagningsutskott som svarar för intagningen av elever till olika program. Utskottet gör en första avstämning av elevernas val i mars. Då sker också en diskussion med tjänstemän på divisionen om hur man kan hantera den sökbild som då finns. Enligt politiker och tjänstemän i utbildningsnämnden har divisionen hittills agerat med stor flexibilitet och därmed i hög utsträckning kunnat anpassa sin verksamhet till den efterfrågan på utbildningar som funnits. 3.1.1 Kommentarer och förslag Granskningen visar att man inom såväl utbildningsnämnden som division Barn, Utbildning och Kultur har tydliga, väl inarbetade och fungerande rutiner för att ta fram planeringsunderlag för verksamheten inom gymnasieskolan. Samverkan mellan beställare och utförare i planeringsarbetet bedöms fungera mycket väl. De svårigheter som finns när det gäller att kunna förutsäga elevvolymer totalt i den kommunala gymnasieskolan och på olika program, hanteras på ett i allt väsentligt tillfredsställande sätt främst beroende på stor samlad erfarenhet och kunskap hos berörd personal. Nämndens mål om att 90 % av eleverna ska få sitt förstahandsval tillgodosett, kan på sikt vara svårt att uppnå inom befintliga ekonomiska ramar då elevkullarna minskar. Det kan därför vara viktigt att nämnden i tid diskuterar hur balansen mellan 90 % -målet och ekonomin ska hanteras. 3.2 Lokalplanering Huvudansvaret för lokalfrågorna vilar på divisionen och dess ansvariga nämnd som är KS. Enligt både politiker och tjänstemän har divisionen, i dialog med utbildningsnämnden, på ett bra sätt klarat att lokalmässigt hantera elevtopparna i början av 2000-talet i huvudsak inom befintliga lokaler. För att klara detta har man tryckt in elever i befintliga lokaler genom att minska ytan per elev under några år som en av de intervjuade uttryckte det. 5
En annan bidragande orsak till att man lyckats är också att flera friskolor då etablerat sig i kommunen och därmed kunde suga upp delar av elevökningen i sina lokaler. I dagsläget återfinns c:a 25 % av gymnasieplatserna i olika friskolor i kommunen. Elevutvecklingen de kommande åren innebär att antalet gymnasieelever i kommunen minskar kraftigt från c:a 2390 år 2007 till c:a 1916 år 2012 dvs. en minskning med 474 elever eller hela 20 %. Dessutom kommer en gymnasiereform, Gy 11, att genomföras fr.o.m. hösten 2011. Mot denna bakgrund har utbildningsnämnden i mars 2009 givit chefen för division Barn, Utbildning och Kultur i uppdrag att genomföra en utredning om den framtida gymnasieorganisationen 2009-2020. Enligt beslutet skulle en delredovisning avseende perioden 2009-2015 ha gjorts till utbildningsnämndens sammanträde i juni, vilket dock ej finns redovisat i protokollet från sammanträdet. Vad gäller lokalvolymerna bedömer man från både utbildningsnämnden och divisionen att man kommer att kunna avveckla vissa inhyrda lokaler fr.o.m. 2012. Enligt gymnasiechefen på divisionen finns också kontakter med barnoch ungdomsnämndens tjänstemän för att utröna om det finns önskemål om och möjligheter att nyttja delar av de nuvarande gymnasielokalerna för grundskolans behov. 3.2.1 Kommentarer och förslag Granskningen visar att man hittills klarat att hantera lokalfrågorna på ett bra sätt. Samtidigt kan konstateras att lokalytan per elev är högre i kommunen än både än rikssnittet och jämfört med den kommungrupp där Nyköping ingår. Mot denna bakgrund och med hänsyn till elevutvecklingen kommande år är det nödvändigt att divisionen fortsätter att arbeta mycket aktivt med lokalfrågorna. Den påbörjade lokalutredningen är ett viktigt initiativ, men rapporten hade vid denna gransknings genomförande ännu inte avrapporterats. 3.3 Personalfrågor Utbildningsnämnden ansvarar inte för personalfrågor utan dess hanteras inom divisionen. Vid beräknad övertalighet tas detta upp till KS i samband med budgetarbetet. Enligt gymnasiechefen på divisionen har man hittills kunnat parera de förändringar som skett i elevernas val mellan olika program på ett bra sätt vad gäller personalen. Man har hittills också sluppit omställningskostnader och uppsägningar utan omställningar har kunnat ske genom bl.a. naturlig avgång. 6
De närmaste åren kommer c:a 10 personer årligen att avgå med pension varför gymnasiechefen bedömer möjligheterna som mycket goda att klara de närmaste årens omställningsbehov å ett bra sätt. Eftersom elevantalet om ytterligare några år åter kommer att öka är det önskvärt att kunna behålla yngre lärare även om det innebär viss övertalighet. Om övertaligheten skulle bli svårhanterlig finns, enligt gymnasiechefens bedömning, vissa möjligheter att skapa en övergångsorganisation, vilket skett tidigare för att undvika uppsägningar. 3.3.1 Kommentarer och förslag Även då det gäller personalfrågornas hantering kan konstateras att divisionen arbetat aktivt och med framgång med att anpassa organisationen till förändrade förutsättningar. Den nu förväntade snabba elevminskningen kommer troligen att ställa mycket höga krav på framsynt planering som också medger att de lärare, främst yngre, som kommer att behövas om några år då elevkullarna åter ökar, får möjlighet att behålla sina arbeten. Det kan vara av värde att divisionen i ett tidigt skede diskuterar med KS om möjligheterna att vid behov skapa en tillfällig organisation för att kunna hantera eventuell övertalighet. 3.4 Resursfördelningssystem och uppföljning Resursfördelningen till gymnasieskolan utgörs av en elevpeng där samtliga kostnader ingår, även lokalkostnaderna. Kostnaderna per program bygger på lång erfarenhet och väl dokumenterade kostnader för alla ingående kostnadsslag. Divisionen gör också varje år en bedömning av om någon utbildning har för lågt eller för högt pris bl.a. i förhållande till den riksprislista som finns för samtliga gymnasieprogram. Kommunens kostnader ligger generellt sätt bra till i förhållande till riksprislistan. Divisionen har även varje år en dialog med samverkanskommunerna kring kostnaderna för de olika programmen. Detta leder till en kostnadspress på de programpriser divisionen arbetar med. Resursfördelningen regleras sedan mellan utbildningsnämnden och division Barn, Utbildning och Kultur i den internöverenskommelse som sluts varje år. I denna preciseras vad divisionen ska prestera inom ett antal områden samt den totala ersättning man får för att bedriva verksamheten inom gymnasieskolan för 7
ett visst antal elever. Internöverenskommelsen följs upp tre gånger årligen i en dialog mellan nämnden och divisionen. Divisionen ansvarar även för utbetalningar av ersättningen till de fristående gymnasieskolorna. Dessa får ersättning för den faktiska kostnad man har för respektive program och elev upp till den genomsnittliga kostnaden för kommunens motsvarande program. Gymnasiechefen upplever att det ibland är svårt att få in information från de fristående gymnasieskolorna i rätt tid. Divisionen får en totalsumma för all gymnasieutbildning inklusive ersättning för de elever som går i fristående gymnasieskolor. Divisionen har också rätt att disponera de intäkter som verksamheten genererar t.ex. interkommunala ersättningar. För 2009 uppgår divisionens ersättning för gymnasieutbildningen totalt till drygt 221 mkr. Utifrån den totala summa som divisionen får fördelar man sedan medlen ut till de olika programmen, utifrån en snittkostnad per program och elev. Man gör här också jämförelser med den s.k. riksprislista som finns för olika program. Divisionen har också avsatt vissa extra centrala resurser för bl.a. barn i behov av särskilt stöd, för reskostnader mm. Gymnasiechefen på divisionen framhåller vikten av att man har bra information från högstadiet vad gäller elever som har behov av särskilt stöd så att man kan hantera resurserna för dessa på ett bra sätt. En svårighet i budgeteringen för såväl utbildningsnämnden som divisionen är att så mycket som 20 % av eleverna från högstadiet inte är behöriga till gymnasieutbildningen. Detta medför att dessa elever går fyra eller i vissa fall även fem år i gymnasiet i stället för normala tre år, vilket medför ökade kostnader. Uppföljning av kostnaderna sker inom divisionen månadsvis då antalet elever på respektive program stäms av mot budget. Om antalet elever minskar, minskar även divisionens intäkt varför man mycket noga följer förändringar i elevunderlaget. Från utbildningsnämndens sida sker en första avstämning i samband med delårsrapporten. Divisionen och utbildningsnämnden har sedan löpande under verksamhetsåret kontakter kring förändringar i elevunderlaget på olika program. Enligt nämndansvarig tjänsteman är utbildningsnämndens politiker mycket aktiva vad gäller att följa upp verksamhet och kostnader. Inom nämnden finns 8
också olika beredningsgrupper varav en för gymnasieskolan och denna grupp är särskilt väl insatt i gymnasieskolans verksamhet och ekonomi. 3.4.1 Kommentarer och förslag Dagens resursfördelningssystem är i grunden relativt enkelt uppbyggt kring en elevpeng och upplevs fungera väl av både nämnden och divisionen. Internöverenskommelsen som reglerar nämndens och divisionen mellanhavanden är ett tydligt och väl fungerande styrdokument. Ekonomin följs upp av divisionen kontinuerligt och nämnden informeras löpande om den ekonomiska utvecklingen. Nämndansvarig tjänsteman liksom centralt placerad controller upplever att nämnden har mycket god kunskap om den ekonomiska utvecklingen. Mot bakgrund av den stora andel elever som måste gå fler än tre år på gymnasiet bör en diskussion föras mellan bildningsnämnden och barn- och ungdomsnämnden om hur man på grundskolan ska kunna förbereda ungdomarna bättre så att fler kan klara gymnasieutbildningen inom tre år. 3.5 Kostnadsbilden Om man ser till kostnaden för gymnasieutbildningen i Nyköping visar statistik från Skolverket för år 2007 att kommunen har en samlad kostnadsbild som ligger strax under såväl kommungruppen som riksgenomsnittet. För några av de viktigaste kostnadsslagen ser kostnadsbilden år 2007 ut enligt tabellen nedan. Kostnad per elev Enhet Undervisning Läromedel Utrustning Bibliotek Lokaler Skolmåltider Lokalyta per elev Riket 40 300 6 500 3 300 17 800 17 Kommungruppen 40 300 7 000 3 300 16 900 19 Nyköping 39 600 6 500 2 900 18 300 20 Av jämförelsen framgår att det endast är lokalkostnaderna som ligger högre i Nyköping jämfört med både kommungruppen och riket. 9
Lokalytan per elev är också större än för både riket och kommungruppen, vilket förklarar åtminstone en del av kostnadsskillnaden. Det som gradvis ökar kostnaderna är, enligt både politiker och tjänstemän, att en ökande andel av eleverna i stället för studieförberedande program väljer yrkesförberedande program vilka är dyrare per plats. Denna trend finns i stort sett i hela landet. Det bör också framhållas att trots att kostnaderna för gymnasieutbildningen ligger något under rikssnittet så har divisionen de senaste åren kunnat leverera tillbaka pengar till bildningsnämnden. 3.5.1 Kommentarer och förslag Granskningen visar att kostnaderna för gymnasieskolan i Nyköping hävdar sig väl jämfört med riket och kommunerna i den jämförelsegrupp där kommunen ingår. 4 Sammanfattning och revisionell bedömning Sammanfattningsvis visar granskningen att Nyköpings gymnasieskola drivs på ett sätt så att kostnaderna hålls på en jämförelsevis bra nivå. Nämnden bedöms också ha en väl fungerande styrning över kostnaderna för verksamheten. Det finns väl fungerande rutiner för att planera verksamheten och samverkan mellan beställaren = bildningsnämnden och utföraren = division Barn, Utbildning och Kultur bedöms fungera mycket väl. Granskningen visar att det finns ett väl utarbetat resursfördelningssystem, baserat på lång erfarenhet och noggrann kostnadsuppföljning av respektive program. Det finns även väl fungerande och lätt överskådliga system/rutiner för hur resurserna ska fördelas till olika utbildningsanordnare och olika utbildningsprogram. Uppföljningen av kostnaderna för olika utbildningar sker löpande på divisionen och nämnden får regelbundet tillgång till denna information i den omfattning man anser nödvändigt. Med hänsyn till kommande kraftiga elevminskningar är det väsentligt att den påbörjade lokalutredningen fullföljs samt att det finns en beredskap för hur man ska hantera eventuell övertalighet på personalsidan. 10