Huddinge kommun. Granskning av gymnasieskolans planering av kapacitet och inriktning

Transkript

1 Revisionsrapport 2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2015 Huddinge kommun Granskning av gymnasieskolans planering av kapacitet och inriktning

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Styrning Mål och budget Verksamhetplan Samverkansavtal Resursfördelningsmodell Resultat och svar på revisionsfrågorna Kapacitetsplanering Sammanfattande bedömning och rekommendationer Källförteckning

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning av gymnasieskolans kapacitet och inriktning. Granskningens syfte är att bedöma om gymnasienämndens planering av gymnasieskolans kapacitet sker på ett ändamålsenligt sätt. Gymnasienämnden ingår i en länsövergripande samverkan vilket möjliggör för elever från kommunen att söka gymnasieutbildning i vilken annan kommun i länet som helst, samtidigt som Huddinge kommun tar emot stora kullar elever från andra kommuner till sina gymnasieskolor. Andelen elever från Huddinge i kommunens gymnasieskolor minskar årligen samtidigt som andelen elever från andra kommuner ökar. Kommunens gymnasieskolor har under senare år årligen haft en viss överkapacitet. Vår övergripande bedömning är att det underlag som kommunen nyttjar för att planera kapaciteten i kommunens gymnasieskolor är tillräckligt. Underlaget hämtas bland annat från kommunens befolkningsprognoser, kommunförbundets analys av tidigare antagning och från preliminära siffror över sökande till kommunens skolor. I övrigt bygger kapacitetsplaneringen på föregående års planering och utfall. Det förs dock ingen statistik över maxantalet elevplatser i kommunens skolor för att få en bild av överkapaciteten. Elevernas rörlighet är stor vilket försvårar bedömningen av kapacitet. Vidare konstateras att andelen elever som erhåller sina förstahandsval minskat mellan 2013 och Huruvida det rör sig om en ihållande trend kan dock inte bedömas. Det finns brister i uppföljningen av överkapacitet. Några omfattande analyser av detta görs inte. Granskningen visar vidare att gymnasienämnden inte genomför några analyser av vilka utbildningar som erbjuds i angränsande kommuner, utan den politiska målsättningen är att kommunen ska erbjuda så många utbildningar som möjligt. Dock har det inom ramen för samverkan i länet tagits initiativ till gemensam planering rörande programutbud framgent. Efter genomförd granskning rekommenderar vi att nämnden gör följande: Noga följer upp anledningen till den negativa utvecklingen rörande andel elever som får sitt förstahandsval. Ser över målet om att fler elever ska få sitt förstahandsval i relation till programutbud och arbetsmarknad, mot bakgrund av att andelen elever som får sitt förstahandsval är relativt liten Tar fram sammanställningar och genomför analyser av gymnasieskolornas överkapacitet över tid, och utifrån dessa analyserar vilka utbildningar och program kommunen bör satsa på framgent. I större utsträckning inhämtar information om vilket programutbud som erbjuds i angränsande kommuner och utifrån detta fattar beslut om vilka program som ska erbjudas i Huddinge kommun. 1

4 2. Inledning 2.1 Bakgrund Antalet gymnasieplatser i Huddinge motsvarar i stort de antal elever som går i kommunens gymnasieskolor. Det fria skolvalet innebär dock att eleverna är rörliga i sitt skolval inom länet. En svårighet i planeringsarbetet är att bland kommunens ungdomar väljer närmare hälften att söka sig till en gymnasieskola i en annan kommun. Vidare fylls kommunens gymnasieplatser av elever från andra kommuner. Under 2011 genomförde kommunrevisionen en granskning av gymnasieskolan beträffande det minskade elevunderlaget och skärpt konkurrens. Ett antal rekommendationer lämnades, bland annat att en översyn av lokalutnyttjandet bör göras, en uppföljning av gymnasiereformens effekter bör ske samt en översyn av ansvarsfördelningen vid övertalighet. Revisorerna bedömer att det finns risker i gymnasienämndens planering av gymnasieskolans verksamhet. Svårigheten ligger i att balansera utbudet av gymnasieplatser i kommunens skolor med efterfrågan från eleverna i länet. Risken är att överkapacitet uppstår, med tomma gymnasieplatser som följd. Syftet med granskningen är att bedöma om gymnasienämndens planering av gymnasieskolans kapacitet sker på ett ändamålsenligt sätt. 2.2 Revisionsfrågor I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Hur ser planeringen ut? o Vilka underlag nyttjas? o Med hur lång tidshorisont sker planeringen? o Hur används underlaget från samplaneringen inom Stockholms län? Hur ser utfallet ut mot ursprunglig plan? Hur styrs inriktningen för befintliga och planerade gymnasieskolor i kommunal regi? 2.3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Gymnasienämndens verksamhetsplan 2015 Samverkansavtal avseende gymnasieutbildning mellan kommunerna i Stockholms län 2.4 Metod Granskningen grundas på dokumentstudier samt intervjuer. Intervjuer har genomförts med följande funktioner: - Ordförande, gymnasienämnden - Gymnasiechef, barnoch utbildningsförvaltningen - Controller, barnoch utbildningsförvaltningen - Utredningssekreterare, barnoch utbildningsförvaltningen 2

5 Av källförteckningen framgår vilka dokument vi tagit del av inom ramen för granskningen. Samtliga intervjuade har beretts möjlighet att faktagranska rapporten. 3. Styrning 3.1 Mål och budget Gymnasienämndens budget 2015 innehåller tillskott av resurser med hänsyn till bedömda volymförändringar och kostnadsökningar till följd av höjda löner, hyror och övriga priser. En särskild satsning görs på lärarnas löner, där ett extra tillskott till ordinarie budget (135 mnkr) görs motsvarande 1,6 mnkr. I mål och budget understryks att gymnasienämnden ska ha en långsiktighet i sina prioriteringar och det fortsatta arbetet ska bygga på den faktiska behovsoch kostnadsutvecklingen som nämnden själv beräknar, för att bedriva en bra och effektiv verksamhet och ha en ekonomi i balans. Det fastslås att nämnden ska ha en långsiktighet i sina prioriteringar och i grunden se över befintlig verksamhet samtidigt som nödvändig utveckling beaktas gjordes särskilda satsningar på kunskapshöjande insatser. Målsättningen för 2014 var att fler elever ska klara sina gymnasiestudier inom tre år. Nämnden hade också som mål att under 2014 aktivt arbeta för att höja kvaliteten i programutbudet inom gymnasieskolan. 3.2 Verksamhetplan I nämndens verksamhetsplan för 2015 fastslås att det fria gymnasievalet i Stockholms län stödjer ungdomars rätt att utvecklas i en lärmiljö som passar dem. Eleverna som är folkbokförda i kommunen kan genom samverkansavtalet i Stockholms län fritt söka valfri utbildning i länet. Huruvida de kommer in på sina förstahandsval är avhängigt slutbetyget från årskurs 9. Vidare konstateras att det totala antalet elever i gymnasieåldern är fortsatt lågt men en ökning kommer att ske under kommande år. Detta tillsammans med ett ökat bostadsbyggande i centrala Huddinge och Flemingsberg leder på sikt till behov av en ny gymnasieskola i kommunen. Statistik över de elever från kommunen som under de senaste fyra åren fått sitt förstahandsval framgår av tabellen nedan. Andelen elever som fått sitt förstahandsval (%) Gymnasieelever folkbokförda i Huddinge kommun, antagna på kommunala och fristående skolor i hela länet Utifrån tabellen ovan kan det konstateras att andelen elever hemmahörande i Huddinge som har fått sitt förstahandsval har minskat från 2013 till 2014 med 5 procentenheter. Huruvida det rör sig om en ihållande trend kan ännu inte bedömas. Nämnden har för 2015 ett uttalat mål om att fler elever ska få sitt förstahandsval. Vidare finns ett mål om ökad valfrihet, dvs möjliggöra val av gymnasieskola hos annan utförare. Det fastslås att för att öka valfriheten ytterligare och erbjuda ett brett utbud av program för gymnasieleverna behöver det regionala samarbetet fortsätta, och ett nytt samverkansavtal behöver arbetas fram för länet. Kommunförbundet i länet har gått ut med en 3

6 rekommendation till samverkanskommunerna att teckna ett nytt samverkansavtal för gymnasieskolan. Nämnden fattade i november 2014 beslut om att delta i detta arbete. En ny ersättningsmodell har tagits fram. Den tidigare ersättningsmodellen har överkompenserat gymnasienämnden genom att tilldela nämnden anslag för fler gymnasieelever än antalet som har studerat. Den nya modellen ska utvärderas under 2015 för att säkerställa att nämnden får en korrekt kompensation för elevvolymerna. 3.3 Samverkansavtal Samverkansavtal inom gymnasieutbildning regleras i skollagen. Här framgår att kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samverkansavtal med kommunen eller landstinget. Samverkansavtalet inom Stockholms län omfattar samtliga 26 kommuner i Stockholms län samt Håbo kommun i Uppsala län. Avtalet syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för att tillgodose utbildningsbehov i hela den region där samverkande parter ingår. I avtalet fastslås bland annat att: - alla sökande blir mottagna på lika villkor i samverkanskommunerna, dvs att alla blir förstahandsmottagna - att gymnasieskolorna skall kunna konkurrera på lika villkor oavsett huvudman - att med elevperspektivet i fokus bredda tillgången till utbildningsvägar för den enskilde eleven - att fördela sökandetrycket på flera skolor med effekten att fler elever blir intagna på det program de helst vill gå - att ge incitament till samordnad planering och dimensionering av antal platser, programinriktningar med mera vilket leder till en länsövergripande program/inriktningsstruktur som motsvarar efterfrågan - att gemensamt med stöd av regionala programråd stötta och utveckla sådana utbildningar som bedöms som strategiskt viktiga för länets utveckling Samverkansavtalet omfattar nationella program. Introduktionsprogrammen ingår inte i avtalet. 3.4 Resursfördelningsmodell Det konstateras av controller vid barnoch utbildningsförvaltningen att den resursfördelningsmodell som tidigare tillämpats överkompenserat gymnasienämnden i relation till den volym elever kommunen haft i sina gymnasieskolor. Den nya modellen kan förenklat beskrivas som att ersättning bestäms för elev på ett visst utbildningsprogram, så kallad programeleversättning. Ersättningen inkluderar inte lokalkostnader och är olika stor beroende på vilket program eleven studerar. Ersättningens storlek regleras inte i samaverkansavtalet som finns i länet. Däremot tar Kommunförbundet Stockholms län årligen fram en länsprislista som rekommendation. Prislistan följs av alla kommuner utom Stockholm. Cirka 1,5 procent av ersättningsbeloppet per elev dras av innan utbetalning till respektive huvudman sker. Dessa 1,5 procent fördelas därefter ut till respektive skola som ett strukturtillägg beräknat på elevernas meritvärde. Gymnasieskolorna i Huddinge kommun får samma ersättning per program som kommunen betalar ut till friskolor och andra kommunala huvudmän, minus lokalkostnaden. Lokalkostnaden budgeteras och betalas av förvaltningens lokalavdelning. 4

7 Programeleversättningen ska täcka skolans kostnader för avskrivning på gjorda investeringar och rehabilitering. Justering av skolans budget sker efter elevräkning, vilket genomförs den 15 februari och den 15 september. 4. Resultat och svar på revisionsfrågorna I kapitlet nedan redovisas det underlag som ligger till grund för svar på och bedömning av revisionsfrågorna. Hur ser planeringen ut? a. Vilka underlag utnyttjas? b. Med hur lång tidhorisont sker planeringen? c. Hur används underlaget från samplaneringen inom Stockholms län? 4.1 Kapacitetsplanering Förvaltningens ekonomifunktion ansvarar för kapacitetsplaneringen. Controllerfunktionen vid förvaltningen har ett uttalat ansvar att hantera kapacitetsplaneringen för gymnasieskolan. I huvudsak tar planeringen för kommande år avstamp i föregående års prognoser och utfall tillsammans med resultatet från det första provval för gymnasiet som årligen görs i februari. Som regel sker kapacitetsplaneringen år för år, dock finns prognoser för flera år framåt. De underlag som i övrigt nyttjas för planering av gymnasieskolornas kapacitet är i huvudsak de befolkningsprognoser som barnoch utbildningsförvaltningen erhåller från statistiker vid kommunstyrelsens förvaltning, samt kommunförbundets prognos och analys av tidigare antagning. Underlaget innehåller en prognos för förväntade volymförändringar samt långsiktiga befolkningsprognoser som sträcker sig över tio år. Vidare har förvaltningen tillgång till Kommunförbundets ungdoms- och elevdatabas. Här finns samtliga ungdomar i länet mellan 16 och 20 år registrerade. En viktig parameter som lyfts fram i samband med kapacitetsplaneringen är att hänsyn måste tas till de elever som inte får sitt förstahandsval och som efter första året söker om till en annan utbildning än den de startat vid. Årligen är det cirka 50 elever som börjar om på en annan gymnasieutbildning än den de först antagits till. Utöver dessa måste också hänsyn tas till de elever som går något av introduktionsprogrammen vid någon av kommunens gymnasieskolor. Antalet år vid introduktionsprogram varierar oftast mellan ett och tre. Trenden är att fler elever går längre tid i gymnasieskolan. En ytterligare anledning till detta utöver de två nämnda ovan är att kommunen bedriver uppsökande arbete mot de elever som inte studerar eller har arbete och försöker få dessa att gå tillbaka till studier. Eleverna gör ett första gymnasieval, ett så kallat provval, i februari månad. Därefter vidtar ett planeringsarbete vid förvaltningen för att i möjligaste mån försöka tillgodose elevernas val och behov. Vid den andra ansökningsomgången i maj månad är det vanligt att många elever gör ett annat val än vid det första tillfället. Normalt ändrar sig upp till 30 % av eleverna från den första ansökningsomgången till den andra. Enligt intervjuad controller innebär dock detta inga större problem för förvaltningen som har goda möjligheter att justera antalet platser vid respektive program ända fram till maj månad. Det konstateras dock att några utbildningsprogram inte startar där kommunen inte får tillräckligt med elevunderlag. Tidigare hände det att klasser startade där elevunderlaget var för litet för att få ekonomin att gå ihop. Numera är det tydligt att ekonomi i balans är det förhärskande målet. Det händer dock att elever avbryter sina utbildningar vilket kan leda till att vissa klasser finns där elevvolymen egentligen är för liten. 5

8 Sedan tidigare har det funnits kunskaper om att elevunderlaget skulle svikta under ett antal år. Detta är enligt uppgift en trend som varit känd, varför nämnden under dessa år fattat beslut om upprustning av lokaler. Görs detta i samband med att elevvolymerna är mindre än normalt drabbar renoveringarna så få elever som möjligt och inga stora omflyttningar är nödvändiga. Detta har också lett till att evakueringslokaler inte har behövt nyttjas i så stor utsträckning som annars hade varit nödvändigt. Mellan åren 2015 och 2023 konstateras att elevunderlaget kommer öka markant. Detta leder till att en ny gymnasieskola behövs i kommunen. I tabellen nedan framgår hur stor kull ungdomar i åldern som kommer vara bosatta i Huddinge kommun mellan 2015 och Statistiken är hämtad från kommunens befolkningsprognos. År åringar (antal) Av tabellen framgår att från 2015 till 2023 kommer antalet unga i Huddinge kommun mellan 16 och 18 år, dvs i gymnasieåldern, att öka med 1019 personer. I och med samverkansavtalet har det blivit svårare att planera för kapaciteten vid kommunens skolor. Trenden är att fler och fler elever söker gymnasieutbildning i andra kommuner än i Huddinge. Dock söker många elever från andra kommuner, i huvudsak grannkommuner söder om Huddinge, gymnasiet i Huddinge. Trenden är att eleverna söker till skolor som ligger närmare Stockholm, vilket gör att ungdomar från exempelvis Botkyrka söker sig till Huddinge medan ungdomar från Huddinge söker till Stockholm. Av de 27 kommuner som ingår i samverkan rörande gymnasieutbildning visar statistiken att 22 av kommunerna förlorar ekonomiskt på samarbetet, dvs att de har fler elever som går i andra kommuners skolor än antalet elever som söker sig till kommunen i fråga. Huddinge kommun anses dock vara en av kommunerna som inte förlorar på samarbetet, då fler elever antas till Huddinge kommun från andra kommuner än antalet elever från Huddinge som antas vid skolor i andra kommuner. Elever i kommunens skolor Folkbokförda i Huddinge Folkbokförda i andra kommuner Totalt antal elever i kommunens skolor Tabellen ovan visar elevutvecklingen i kommunen mellan 2011 och Här tydliggörs trenden att antalet elever som är folkbokförda i kommunen som också går i kommunens skolor minskar medan antalet elever folkbokförda i andra kommuner ökar. Det totala antalet elever i kommunens skolor har också minskat från 2011 med cirka 300 elever. Hur ser utfallet ut mot ursprunglig plan? Det finns inga sammanställningar rörande utfall i relation till planerade volymer. Ansvarig controller konstaterar dock att det normalt sett inte brukar vara några stora avvikelser. 6

9 Det konstateras vidare att den minskade andelen gymnasieungdomar i länet har lett till att många kommuner har en överkapacitet vid sina gymnasieskolor. I samband med att trenden nu är på väg att vända, och fler ungdomar i länet kommer upp i gymnasieåldern ser såväl förvaltningsledning som den politiska ledningen positivt på framtiden, och inom 3-5 år kommer kommunen vara i behov av ytterligare en gymnasieskola. Hur styrs inriktningen för befintliga och planerade gymnasieskolor i kommunal regi? Att gymnasieskolorna befinner sig i en hård konkurrensutsatt kontext, då elevunderlaget fortsätter att minska i hela Stockholms län, ökar behovet av att profilera och synliggöra sig. Cirka en gång per termin genomförs planeringsmöten i kommunen. Där deltar samtliga rektorer och chefstjänstemän i barnoch utbildningsförvaltningen. Här diskuteras vilka utbildningar kommunen ska erbjuda framgent. Den politiska viljan är enligt uppgift att kommunen ska erbjuda i princip samtliga gymnasieprogram som finns. Idag saknas de program som det inte finns tillräckligt elevunderlag för. Enligt uppgift har skolorna själva stora möjligheter att erbjuda nya program för eleverna om de så önskar. Samråd förs med förvaltningen. Det är gymnasienämnden som sedan 2012 beslutar om vilket programutbud som ska finnas i kommunen. Tidigare delegerades detta beslut till gymnasiechefen. I kommunen finns för närvarande två fristående gymnasieskolor. Det förs ingen omfattande dialog med dem rörande programutbud. Enligt nämndens ordförande har det från kommunens sida tagits initiativ till ett närmare samarbete med de fristående skolorna, men intresset förefaller vara litet för ett omfattande samarbete. Önskemål finns om att från länsnivå få ett större stöd rörande vilka utbildningar som ska erbjudas i regionen. Det finns enligt uppgift planer på att skapa ett samråd där kommunerna i länet tillsammans ska ta ett tydligare grepp om vilka utbildningar som ska erbjudas, och hur fördelningen av dessa ska se ut mellan kommunerna. Det konstateras att tidigare har respektive kommun planerat för utbudet på egen hand utan att analysera vilka utbildningar som erbjuds i angränsande kommuner. Kommunförbundet i Stockholms län tog i juni 2014 fram en rapport rörande utbud och efterfrågan av gymnasieutbildning i länet. I rapporten framgår mönster och utveckling avseende utbud och efterfrågan, där hänsyn också tas till fristående skolors expansion och programtutbud. Rapporten ligger till grund för planeringen rörande programutbud i kommunens gymnasieskolor. Bland annat konstateras att sökandet till yrkesförberedande program har sjunkit markant. Motsatsen gäller de studieförberedande programmen. 4.2 Sammanfattande bedömning och rekommendationer Granskningens syfte har varit att bedöma om gymnasienämndens planering av gymnasieskolans kapacitet sker på ett ändamålsenligt sätt. Vår bedömning är att det underlag som kommunen nyttjar för att planera kapaciteten i kommunens gymnasieskolor är tillräckligt. En utmaning tycks vara elevernas rörlighet mellan olika utbildningar mellan provvalet i februari och valet i maj samt möjligheten att förutse antalet elever som går över från introduktionsprogram till ordinarie gymnasieutbildning. Det konstateras dock att andelen elever som får sitt förstahandsval minskar. Viktigt är att här notera att det inte enbart är vid ansökning till skolor i kommunen där eleverna inte erhåller sitt förstahandsval. 7

10 Vi bedömer att det finns brister i uppföljningen av överkapacitet. Några analyser av detta görs inte. Avslutningsvis gör vi bedömningen att nämnden inte i någon större utsträckning genomför några analyser av programutbudet i angränsande kommuner, då beslut tas om vilka program som ska erbjudas. Kommunen skulle tjäna på att tydligare profilera gymnasieskolorna och undvika att erbjuda utbildningar där efterfrågan inte är tillräckligt stor. Efter genomförd granskning rekommenderar vi att nämnden gör följande: Noga följer upp anledningen till den negativa utvecklingen rörande andel elever som får sitt förstahandsval. Ser över målet om att fler elever ska få sitt förstahandsval i relation till programutbud och arbetsmarknad, mot bakgrund av att andelen elever som får sitt förstahandsval är relativt liten. Mot bakgrund av andelen elever som får sitt förstahandsval ser över målet om att fler elever ska få sitt förstahandsval i relation till programutbud och arbetsmarknad. Tar fram sammanställningar och genomför analyser av gymnasieskolornas överkapacitet över tid, och utifrån dessa analyserar vilka utbildningar och program kommunen bör satsa på framgent. I större utsträckning inhämtar information om vilket programutbud som erbjuds i angränsande kommuner och utifrån detta fattar beslut om vilka program som ska erbjudas i Huddinge kommun. Huddinge den 30 mars 2015 Anders More Verksamhetsrevisor 8

11 5. Källförteckning Mål och budget 2014 Mål och budget 2015 Verksamhetsplan gymnasienämnden 2014 Verksamhetsplan gymnasienämnden 2015 Samverkansavtal avseende gymnasieutbildning mellan kommunerna i Stockholms län samt angränsande kommuner som anslutit sig Huddinge kommuns befolkningsprognos Diverse ytterligare underlag för kapacitetsplanering, erhållet från controller vid barnoch utbildningsförvaltningen,