Granskning av nämndernas beredningsrutiner

Revisionsrapport Granskning av nämndernas beredningsrutiner Marks kommun 2010-06-23 Hans Gåsste

Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 3 1.1 Uppdrag och syfte... 3 1.2 Revisionsfråga... 3 1.3 Kontrollmål... 3 2 Metod och avgränsning... 3 2.1 Granskningsmetod... 3 2.2 Avgränsning... 4 3 Allmänt om beredningsprocessen... 4 3.1 Kommunalrättslig grund... 4 3.2 Allmän grund... 4 4 Granskningen... 4 4.1 Inledande kommentarer... 4 4.2 Barn- och ungdomsnämnden... 4 4.3 Kultur- och fritidsnämnden... 5 4.4 Miljönämnden... 6 4.5 Plan- och byggnämnden... 7 4.6 Socialnämnden... 7 4.7 Teknik- och servicenämnden... 8 4.8 Utbildningsnämnden... 9 4.9 Kommunstyrelsen... 9 5 Sammanfattning... 10 5.1 Sammanfattande kommentarer och rekommendationer... 10 5.2 Rekommendationer... 11 2

1 Bakgrund 1.1 Uppdrag och syfte Beredning av ärenden till nämnden/styrelsen är en viktig del av respektive nämnds verksamhet. Nämnden/styrelsen har genom reglementet fått sitt uppdrag och ansvarsområde av fullmäktige. För att de skall kunna uppfylla sitt uppdrag gentemot fullmäktige är det av stor vikt att de rutiner och arbetssätt som tillämpas för beredning av ärenden till nämnden/styrelsen är ändamålsenliga och utformade så att ledamöterna känner att ärendena är tillräckligt utredda/förberedda och att beredningen av ärendena stödjer ledamöterna i beslutsprocessen. 1.2 Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga Är förvaltningarnas beredningsrutiner ändamålsenliga så att de möter de förtroendevaldas önskemål och behov? 1.3 Kontrollmål * Finns fastställda beredningsrutiner i kommunens förvaltningar? * Används tjänsteskrivelser med tjänstemannaförslag? * Är det tydligt vem som leder beredningsarbetet inom respektive förvaltning? * Upplever ledamöterna i respektive nämnd och kommunstyrelsen att beredningsarbetet håller tillräcklig kvalitet? * Hur upplever ledamöterna i kommunens nämnder och styrelsen omfattning och kvaliteten på sina kallelser? 2 Metod och avgränsning 2.1 Granskningsmetod I granskningen har vi intervjuat medarbetare i samtliga nämnder/styrelsen som har ett ansvar för beredning av ärenden till sin respektive nämnd/styrelsen. Vidare har vi skickat en enkät till samtliga ordinarie ledamöter i kommunens nämnder och styrelsen. 3

2.2 Avgränsning Granskningen omfattar beredningsprocesserna i samtliga nämnder. 3 Allmänt om beredningsprocessen 3.1 Kommunalrättslig grund I kommunallagens 5 kapitel 26-32 finns de formella reglerna kring det s.k. beredningstvånget. Det reglerar beredningen av ärenden som skall behandlas av fullmäktige. Kommunstyrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som beretts av annan nämnd eller en fullmäktigeberedning. Dessutom innebär beredningstvånget att den nämnd som berörs av ärendet alltid skall ges tillfälle att yttra sig innan frågan behandlas av fullmäktige. När det gäller nämnderna och styrelsen finns inga regler i kommunallagen. Däremot anger förvaltningslagen hur s.k. myndighetsärenden skall hanteras/beredas vid myndighetsutövning. 3.2 Allmän grund Beredningen av ärenden i en kommun är en viktig del i den demokratiska processen. Syftet med beredningsprocessen är att så brett och ingående som möjligt utreda och belysa ärendena som överlämnas till de förtroendevalda för beslut. Eftersom samtliga i en nämnd/styrelse har lika ansvar för besluten är det av vikt att samtliga ledamöter upplever att den process som finns för framtagande av beslutsunderlag är ändamålsenlig och tydlig. 4 Granskningen 4.1 Inledande kommentarer Utgångspunkten i granskningen har varit de kontrollmål som redovisas i punkt 1.3. I granskningen har vi intervjuat företrädare från samtliga förvaltningar som har ett ansvar för beredningsprocessen ur ett tjänstemannaperspektiv, och tagit del av de rutiner och arbetssätt som tillämpas. Vi har också i en enkät ställt ett antal frågor till samtliga ordinarie ledamöter i kommunens samtliga nämnder. I enkäten har lämnats ett antal kommentarer till de frågor som ställts. Sammanställning av enkätsvaren och kommentarer bifogas granskningsrapporten. Nedan redovisas nämndsvis resultatet av granskningen med utgångspunkt från kontrollfrågorna. 4.2 Barn- och ungdomsnämnden Det finns en dokumenterad och av nämnden fastställd Rutiner för nämndsadministration för barns- och ungdomsnämnden. I dessa rutiner ingår ett avsnitt kring ärendeberedningen. 4

Ärenden som inkommer till eller upprättas inom förvaltningen skickas till presidiet i form av postlistor genom nämndssekreterarens försorg. Vid beredningssammanträdet(presidiet) deltar ordförande, vice ordförande samt förvaltningschef. Beredningsmötet ligger 2 veckor innan nämndens arbetsutskott. Nämndsekreteraren har ansvar för att ärenden lämnas till beredningsmötet. Den mall för tjänsteskrivelser som finns används inte i någon större omfattning för ärenden som skall behandlas på beredningsmötet. Orsaken är tidsbrist. Dessutom framkom att samtliga handläggande tjänstemän inom barn och utbildningsförvaltningen inte använder sig av det ärende- och dokumenthanteringssystem som finns i kommunen (Public). I kallelsen till nämnden förekommer att ärenden inte är inlagda i mallen för tjänsteskrivelser. Barn och utbildningsförvaltningen är en stor organisation med flera enheter utanför den centrala administrationen. Det innebär att det krävs en framförhållning i ärendehanteringen av de ärenden som skall upp till nämnden. Granskningen visar att det finns vissa problem i framförhållningen. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Det finns fastställda rutiner för ärendeberedning inom nämnden i Rutiner för nämndsadministration. Min bedömning är att dessa rutinbeskrivningar i sig är bra för nämndenämndens och förvaltningens arbete. Den mall för tjänsteskrivelser som finns används inte i tillräcklig omfattning av förvaltningen. Min uppfattning är att det är viktigt att samtliga handläggare använder sig av mallen. Användningen av mallar för tjänsteskrivelser bör läggas in i dokumentet Rutiner för nämndsadministration. Min uppfattning är att det krävs en bättre planering av de fasta ärendena som gör att ärendehanteringen och beredningen av ärendena inte skall ske under tidsnöd. I enkätens fråga 2 svarade flertalet av ledamöterna att man inte diskuterar beredningsarbetet i nämnden. På fråga 5 upplevde ett par ledamöter att man inte fick kallelsen/beslutsunderlaget i tid för att kunna sätta sig in i ärendena på ett tillräckligt sätt. Min avslutande kommentar är att nämnden och förvaltningen bör föra en diskussion kring rutinerna för beredningsarbetet med utgångspunkt från enkätsvaren och de kommentarer som lämnats. Syftet måste vara att nämnden och förvaltningen har en samsyn kring hur ärendena skall beredas på ett för båda parter tillfredsställande sätt. Utgångspunkten bör vara att utveckla och komplettera de redan nu fastställda rutiner för nämndsadministration. 4.3 Kultur- och fritidsnämnden I kultur- och fritidsnämnden finns rutiner för beredningsarbetet. Dessa rutiner är dock inte dokumenterade och fastställda. I beredningen ingår ordförande, vice ordförande 5

förvaltningschef samt nämndssekreterare. Presidiet bereder de ärenden som lämnas dit av förvaltningen. Därefter överlämnas ärendet till nämndens arbetsutskott inför behandling i nämnden. Noterbart är att gruppmöten sker i samband med att ärendet hanteras i arbetsutskottet. Det finns ambitioner från förvaltningen att flytta tillbaka beredningsprocessen i syfte att politiken skall komma in i ett tidigare skede. Förvaltningen använder sig inte fullt ut av den mallen för tjänsteskrivelser. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Granskningen visar att beredningsarbetet i kultur och fritidsnämnden behöver utvecklas. En majoritet av ledamöterna anser att ärenden inte är tillräckligt utredda av förvaltningen. Likaså anser en majoritet av ledamöterna att kvaliteten på beslutsunderlagen inte motsvarar förväntningarna. Tre ledamöter av de åtta som besvarat enkäten anser att man inte får beslutsunderlagen i tid för att kunna sätta sig in i ärendena. Det finns också synpunkter på omfattningen av utskickade kallelser. En majoritet av ledamöterna upplever inte att redovisningarna av ekonomi och verksamhet är tillräckliga och tydliga. Dessutom anser en majoritet av dem som besvarat enkäten att nämndsmötena inte genomförs på ett effektivt sätt. Min uppfattning är att nämnden utifrån resultatet av enkäten och de kommentarer som lämnats, måste diskutera kvalité och arbetssätt för ärendeberedningen i nämnden. Det är lämpligt att nämnden fastställer beredningsrutinerna i ett dokument. 4.4 Miljönämnden Miljönämnden har en fastställd rutinbeskrivning för sin nämndsadministration. I dessa finns tydligt fastställ vilka som ingår i nämnden beredningsorganisation. Tjänsteskrivelser med tjänstemannaförslag används genomgående för samtliga ärenden. Nämndssekreteraren och miljöchefen avgör vilka ärenden som skall upp till presidiemötena. Presidiemötet är alltid en vecka för nämndsmötet. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Det finns avvikande uppfattningar i viktiga frågeställningar. Förvaltningen har en väl dokumenterad rutinbeskrivning för nämndsadministrationen och beredningsprocessen. Däremot visar enkäten och de kommentarer som lämnats att det finns anledning att föra en allmän diskussion kring beredningsprocessen och dess olika delar. Syftet måste vara att det råder samsyn mellan de förtroendevalda och förvaltningen kring nämndens beredningsrutiner. 6

4.5 Plan- och byggnämnden I plan och byggnämnden håller man på att utveckla nya rutiner för beredning av ärenden som skall till nämnden och delegationsärenden. Det nuvarande systemet för ärendehanteringen bygger på en manuell rutin. I det nya systemet, som tas i bruk den 1/1 2011 har man schemalagt ett ärendes gång från initiering till arkivering. De nuvarande beredningsrutinerna innebär att förvaltningen arbetar med ärendena innan de tas upp på ett formellt beredningsmöte (presidiet) 10 dagar innan nämndsmötet. Det är sällan ett ärende skickas tillbaka för ytterligare beredning från presidiemötet. Samtliga inkommande ärenden läggs upp på postlistan och skickas till samtliga ledamöter i nämnden. Den mall som finns för tjänsteskrivelser används inte full ut inom förvaltningen. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Det framgår att man i stort är nöjda utifrån enkätens frågeställningar. Det praktiska beredningsarbetet i plan och byggnämnden är under utveckling. Det nya ärendehanteringssystemet utgör en säkerhet vid nämnden/förvaltningens hantering av ärenden. Dock indikerar enkätsvaren att några ledamöter anser att man inte diskuterar det praktiska beredningsarbetet. Min uppfattning är att nämnden bör ta en diskussion i samband med införandet av det nya ärendehanteringssystemet. Målsättningen måste vara att alla känner trygghet i ärendehanteringen. Dessutom är det viktigt att den mall som skall användas för tjänsteskrivelser används full ut. 4.6 Socialnämnden I socialnämnden finns fastställda och dokumenterade rutiner för beredning av ärenden. Nämndsekreteraren fördelar inkomna ärende på respektive handläggare. I samband med det sätt också en tidpunkt för när ärendet skall vara klart för behandling i nämnden. Den politiska beredningen av ärendena sker i presidiet som består av ordförande, vice ordförande, förvaltningschef samt nämndssekreterare. Presidiet träffas varannan vecka. Den fastställda mallen används av samtliga handläggare. Nämnden tar av princip aldrig upp extraärenden för beslut. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Resultatet av enkäten visar att det finns synpunkter inom vissa områden Min bedömning är att socialnämnden har väl fungerande och dessutom dokumenterade rutiner för beredning av ärenden till nämnden. Det framgår tydligt vilka som ingår i nämnden beredningsorganisation. Tjänsteskrivelser med tjänstemannaförslag finns alltid när ett ärende presenteras för politiken på presidiemötena. 7

Resultatet av enkäten och de kommentarer som lämnats visar dock att det finns uppfattningar inom nämnden på frågorna kring om ärendena är tillräckligt utredda, om kvaliteten i beslutsunderlagen är tillräcklig, och om redovisningarna i ekonomi och verksamhetsfrågor är tillräckliga och tydliga. Nämnden bör med utgångspunkt från enkätresultatet och de lämnade kommentarerna diskutera beredningsprocessen och dess olika delar. 4.7 Teknik- och servicenämnden I teknik och servicenämnden finns en rutin för beredning av ärenden som skall behandlas av nämnden. Två veckor innan ett arbetsutskottssammanträde sker en tjänstemannaberedning. Nämndsekreteraren som tillika är nämndens registrator samlar ärenden som är klara för vidare behandling i nämnd eller utskott. Vid tjänstemannaberedningen är samtliga berörda handläggare samt förvaltningschefen närvarande. Någon dag därefter sker en politisk beredning av ärendena i presidiet som består av ordförande, vice ordförande, förvaltningschef och nämndsekreterare. Presidiet fastställer dagordning inför behandlingen i au eller nämnd. Kallelsen skickas därefter till arbetsutskottet. Hela nämnden får del av au- kallelsen Efter arbetsutskottets behandling av ärendena skickas därefter kallelsen till nämnden. Det innebär att nämndens ledamöter får ta del av ärendena 3-4 veckor innan nämndsmötet. Nämnden har fastställt tidpunkter för dessa möten. Dessutom har man fastställt en tidplan för återkommande aktiviteter under verksamhetsåret t.ex. delårsrapport, bokslut, ekonomiska rapporteringar etc. Handläggarna i förvaltningen använder i stor utsträckning den fastställda mallen för tjänsteskrivelser med tjänstemanna förslag. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. Det finns av nämnden fastställda tidpunkter för beredningsarbetet i en årscykel. Där framgår också ansvaret för vem som leder beredningsarbetet inom förvaltningen. I tidplanen är också inlagda tidpunkter för återkommande aktiviteter. Det innebär att förvaltningen på ett bra sätt kan ha en god framförhållning i ärendeberedningen till nämnden. Tjänsteskrivelser med tjänstemannaförslag används i mycket stor omfattning, vilket är positivt. De ledamöter som har besvarat enkäten har överlag positiva uppfattningar till frågeställningarna förutom fråga 5 där hälften av svarar att man inte får kallelsen i tid för att kunna sätta sig in i ärendena. Detta har också kommenterat i enkäten. Det kan te sig motsägelsefullt om man betänker att nämndens ledamöter får kallelsen till arbetsutskottet 3-4 veckor innan nämndsmötet. Det är en fråga som nämnden måste diskutera och klargöra. Dessutom finns uppfattningar hos några ledamöter att sammanträdena inte genomförs på ett effektivt sätt. Detta är också en fråga för nämnden att diskutera. 8

4.8 Utbildningsnämnden Inom utbildningsnämnden finns fastställda rutiner för beredning av ärenden till nämnden vilket också innefattar vilka funktioner som deltar i beredningsarbetet. Dessa rutiner är dock inte dokumenterade. I princip samtliga ärende grundas på den fastställda mallen för tjänsteskrivelser som innehåller tjänstemannaförslag. Nämndsekreteraren har uppdraget att kvalitetssäkra dessa tjänsteskrivelser. Nämnden tar inte upp beslutsärenden vid sittande bord. Däremot kan man ta upp informationsärenden vid sittande bord. Ledamöternas uppfattningar framgår av bifogade enkätsammanställning. På frågorna 4,5, 7 och 8 finns noterbara avvikelser. Det praktiska beredningsarbetet i förvaltningen är väl organiserat och systematiskt. Däremot finns det uppfattningar från ledamöterna kring kvaliteten på beslutsunderlagen, tidpunkten för utskick av kallelsen för att ledamöterna skall kunna läsa in sig på ärendena, förvaltningens redovisningar av verksamhet och ekonomi samt effektiviteten i sammanträdenas genomförande. Enkätsvaren samt de lämnade kommentarerna innebär att nämnden bör ta en diskussion kring de delar som redovisats negativa i enkäten. 4.9 Kommunstyrelsen Kommunstyrelsens beredningsarbete bygger på en årligen fastställd tidplan för sammanträden. Tidplanen anger tidpunkter för egna förvaltningens och övriga nämnders och kommunala bolags hantering och tidpunkt för inlämning av ärenden som skall behandlas av kommunstyrelsen/fullmäktige. Dessutom finns inlagda tidpunkter för återkommande händelser som övriga nämnder och bolag har att ta hänsyn till. (Bokslut, presidiedagar, delårsrapport m.m. Ärenden som skall behandlas av kommunstyrelsen bereds politiskt av två arbetsutskott. Ett av dessa är mindre formellt där handläggande tjänstemän deltar för att göra avstämningar och förankringar av sina ärenden. Inga protokoll skrivs på dessa arbetsutskott. Därefter sammanställs ärendelistan utifrån de diskussioner som varit på det informella arbetsutskottet till det formella arbetsutskottssammanträdet. De ärenden som tas upp i det informella arbetsutskottet prioriteras i kommunalrådsberedningen som består av de två kommunalråden, kommunchefen, kommunsekreteraren samt ledningsgruppen på kommunledningskontoret. Kommunsekreteraren ansvarar för mottagning och sammanställning av ärenden till det informella arbetsutskottet. 9

Ledamöterna i kommunstyrelsens uppfattningar kring beredningsprocessen framgår av bifogad enkätsammanställning. Kommunstyrelsen har fastställda rutiner och ansvarsfördelning för hur beredning av ärenden till arbetsutskott, kommunstyrelse och fullmäktige skall ske. Samtliga ärenden som lämnas för politisk hantering bygger på tjänsteskrivelse med tjänstemannaförslag. Jag ser det som positivt att den politiska beredningen kommer in i ett tidigt skede, dels genom den ärendeprioritering som görs i kommunalrådsberedningen, dels genom det informella arbetsutskottssammanträdet där avstämning av ärenden sker gentemot de förtroendevalda. Det system man har utarbetat för ärendehanteringen och beredning av ärenden innebär många möten och sammanträden som berör både de förtroendevalda och förvaltningsorganisationen. Det är dock är min uppfattning att systemet innebär en hög kvalitet i beredningsarbetet för de förtroendevalda. I enkätsvaren från kommunstyrelsens ledamöter framkommer också att i hög grad är nöjd med omfattning och kvalitet på beslutsunderlagen. 5 Sammanfattning 5.1 Sammanfattande kommentarer och rekommendationer En väl utvecklad och genomtänkt beredningsprocess i en nämnd/styrelse är i första hand till för att ge de förtroendevalda ett bra underlag för sina beslut. Utgångspunkten i det resonemanget är att det är nämnden och dess enskilda ledamöter som ansvarar för de fattade besluten. Det är därför av stor vikt att processerna kring ärendeberedningen möter de förtroendevaldas krav. Min generella uppfattning utifrån granskningen är att nämnderna och kommunstyrelsen tekniskt sett har väl strukturerade beredningsrutiner. Det framgår i de flesta fall vem och som ansvarar för de olika delarna i beredningsprocessen. Dock visar svaren i enkäten att det bland ledamöterna i några nämnder inte finns en samsyn kring beredningsprocessen. I flera fall är rutinerna och processerna inte fullt dokumenterade och fastställda av respektive nämnd. Jag ser det som värdefullt att beredningsrutinerna och beredningsprocessen i sin helhet diskuteras och fastställs av respektive nämnd. Enkätsvaren från ledamöterna indikerar också att hälften av dessa ansåg att man inte diskuterar frågor kring hur beredningsarbetet fungerar i sin nämnd/styrelsen. Användningen av den fastställda mallen för tjänsteskrivelser med tjänstemannaförslag bedömer jag används i hög grad vilket innebär en tydlighet i beslutsunderlagen. Granskningen visar dock att mallen inte används av samtliga handläggare. För att få 10

kvalitet i ärendehanterings och beredningsarbetet är det av stor vikt att samtliga handläggare använder sig av den fastställda mallen. Enkätsvaren ger en generell bild av att nämndernas och kommunstyrelsens ledamöter överlag är relativt nöjda med de beslutsunderlag som presenteras. Som svar på revisionefrågan bedömer jag därför att nämnderna och kommunstyrelsens beredningsrutiner i stort är ändamålsenliga så att de möter de förtroendevaldas önskemål och behov. Dock visar svaren och de lämnade kommentarerna att det finns synpunkter på vissa områden som måste diskuteras i respektive nämnd. Dessa synpunkter redovisas nämndsvis i rapporten. 5.2 Rekommendationer Med utgångspunkt från granskningen vill jag lämna följande rekommendationer Respektive nämnd bör föra en diskussion kring sin egen beredningsprocess med utgångspunkt från de synpunkter som lämnats i rapporten samt de uppfattningar som redovisats i enkäten. Respektive nämnd bör i ett beslut fastställa sin beredningsprocess. Respektive nämnd skall säkerställa att samtliga handläggare använder den fastställda mallen för tjänsteskrivelser. 11