Revisionsrapport Kontroll av anställdas bisysslor Landstinget i Östergötland Matti Leskelä Linda Yacoub Eva Andlert, certifierad kommunal revisor 25
Kontroll av anställdas bisysslor Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Metod och avgränsning... 2 3. Granskningsresultat... 4 3.1. Lag och gällande kollektivavtal om bisysslor... 4 3.2. Landstingets riktlinjer och rutiner... 4 3.3. Kontroll och uppföljning av bisyssla... 6 Landstinget i Östergötland
1. Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Landstinget i Östergötland har gett i uppdrag att genomföra en granskning av landstingets rutiner för kontroll av anställdas bisysslor. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kontrollen av de anställdas bisysslor är tillräcklig. Utifrån granskningsresultatet ges följande svar på revisionsfrågan: Är landstingets kontroll av anställdas bisysslor tillräcklig? Kontrollen av bisysslor bedöms inte som fullt tillräcklig. Landstingets inventering av bisysslor fångar inte upp de anställdas uppdrag i bolag i tillräcklig grad. För tillräcklig kontroll krävs att det finns beslutade riktlinjer och rutiner och att kontroller genomförs. Bedömningen görs utifrån granskningens två kontrollmål som besvaras enligt följande: Finns ändamålsenliga riktlinjer och rutiner för hur kontroll av bisysslor ska ske? Riktlinjer och skriftliga rutiner finns och bedöms i allt väsentligt som ändamålsenliga. Beslutad kompletterande rutin ger förutsättningar för en ändamålsenlig årlig inventering av bisysslor hos de anställda. Finns en tillräcklig kontroll och uppföljning av bisysslor? Kontrollen och uppföljningen bedöms inte som fullt tillräcklig. Genomförda kontroller ger inte en rättvisande bild av de anställdas bisysslor i bolag. En ökad användning av stödjande checklista bedöms kunna bidra till att fler bolagsuppdrag fångas upp. Kommunikationen med de anställda om att bolagsengagemang ska prövas som bisysslor behöver förbättras. En förändring av på vilket sätt inventering och kontroll ska ske bör övervägas. Kontroll och uppföljning av om rutinerna är tillförlitliga kan ske inom ramen för internkontrollarbetet. Landstinget i Östergötland 1 av 7
2. Inledning 2.1. Bakgrund Enligt lagen om offentlig anställning får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för dennes opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Landstingsrevisorerna genomförde år 2007 en granskning av anställdas bisysslor. Granskningen visade att landstinget har upprättade regler och rutiner för hantering av bisysslor. Efterlevnaden av regelverket konstaterades dock som otillfredsställande då verksamheter inte levde upp till kraven. Landstinget har sedan föregående granskning utarbetat en kompletterande rutin för bisyssla som innebär att en årlig inventering av bisysslor ska göras inom varje produktionsenhet. Det finns också en mall för utvecklingssamtal som innebär att frågan om bisyssla ska prövas årligen. Enligt landstingets kompletterande rutin ska frågan om eventuellt jäv och bisyssla också prövas i samband med upphandling. Landstingsstyrelsen har ett övergripande ansvar för kontroll av anställdas bisysslor. Granskningen genomförs enligt revisionsplan 2014 som grundar sig på genomförd riskbedömning. Två förtroendevalda revisorer, Bo Lennhammar och Agneta Tillmar, har följt granskningen. 2.2. Revisionsfråga Granskningen syftar till att besvara revisionsfrågan: Är landstingets kontroll av anställdas bisysslor tillräcklig? För tillräcklig kontroll krävs att det finns beslutade riktlinjer och rutiner och att kontroller genomförs. Bedömningen görs utifrån följande kontrollfrågor: Finns ändamålsenliga riktlinjer och rutiner för hur kontroll av bisysslor ska ske? Finns en tillräcklig kontroll och uppföljning av bisysslor? 2.3. Metod och avgränsning En förstudie genomfördes under januari och februari 2014. I förstudien skedde en inventering av landstingets styrande dokument. Vidare intervjuades löne- och förhandlingsstrateg inom landstingsledningens HR-stab. I granskningens huvudstudie har en fortsatt dokumentgenomgång gjorts. Denna har i huvudsak omfattat de styrande dokumenten samt underlag för den inventering av bisysslor som skett inom de fem produktionsenheter som granskningen avgränsats till. Granskningen är avgränsad till den av landstinget genomförda inventeringen av bisysslor avseende år 2013. Vidare avgränsas granskningen till följande produktionsenheter: Sinnescentrum (SC) Närsjukvården i centrala Östergötland (NSC) Landstinget i Östergötland 2 av 7
Närsjukvården i östra Östergötland (NSÖ) FM Centrum (FC) Upphandlingscentrum (UC) Produktionsenheternas inventering av bisysslor har tillsammans med utdrag av data från bolagsregister och data från landstingets HR-system Heroma legat till grund för den registeranalys som genomförts. Intervjuer har genomförts med produktionsenhetschef för UC samt HR-ansvariga och HR-konsulter på stabsnivå inom produktionsenheterna. Verksamhetschefer för Ögonkliniken ViN samt Psykiatriska kliniken US har intervjuats. I slutskedet av granskningen har kompletterande intervju och avstämning av resultat skett med produktionsenhetschefer samt HR-ansvariga. Antalet intervjuer uppgår till totalt 11 stycken. Vidare har vi i granskningen i viss utsträckning använt oss av inhämtning av uppgifter genom telefonsamtal samt e-post. Ett utkast av denna revisionsrapport har stämts av med samtliga intervjuade personer. Landstinget i Östergötland 3 av 7
3. Granskningsresultat 3.1. Lag och gällande kollektivavtal om bisysslor I Lag om offentlig anställning (LOA) finns regler gällande bisysslor. Av 7 framgår att en arbetstagare inte får ha någon anställning eller något uppdrag som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Vidare framgår bland annat också att arbetsgivaren på lämpligt vis skall informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten. Bisyssla ska prövas utifrån risk för förtroendeskadlighet och opartiskhet enligt LOA. I kollektivavtalet Allmänna Bestämmelser (AB) med lydelse från och med 2013-04- 01 finns i 8 överenskommelse om bisysslor. Av AB framgår att arbetstagare ska lämna de uppgifter som behövs för bedömning av bisysslan. Enligt AB kan bisysslan förbjudas om arbetsgivaren finner att den kan a) inverka hindrande för arbetsuppgifterna, b) innebära verksamhet som konkurrerar med arbetsgivarens. Enligt AB räknas förtroendeuppdrag inom fackliga, politiska eller ideella organisationer inte som bisyssla. 3.2. Landstingets riktlinjer och rutiner På landstingets intranät finns det publicerat ett antal landstingsövergripande riktlinjer inom HR-området. Avseende bisysslor finns riktlinjer, policy, kompletterande rutin samt inventeringslista. Riktlinjer och policy Riktlinjerna angående bisyssla (LiÖ 2006-187) är från juni 2007. Av dessa framgår att landstingets medarbetare inte får utöva bisyssla som är förtroendeskadlig, arbetshindrande eller konkurrerande. Med förtroendeskadlig bisyssla avses enligt riktlinjerna i första hand jävsfrågor av olika slag. Förtroendet för opartiskheten får inte rubbas. Som ett stöd för bedömningen finns en checklista från betänkandet Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80) bifogad riktlinjen. Av checklistan framgår att uppdrag som lämnas av annan än huvudarbetsgivaren sannolikt är bisyssla. Med arbetshindrande bisyssla avses arbete eller uppdrag som menligt påverkar möjligheterna att fullgöra en god arbetsprestation. Arbete hos bemanningsföretag, annat landsting, annan arbetsgivare eller i egen firma kan vara exempel på sådan arbetshindrande bisyssla. Med konkurrerande bisyssla avses normalt bisyssla som menligt påverkar landstingets affärsverksamhet. Patienter får inte styras över från landstingets verksamhet till eget företag. Landstinget i Östergötland 4 av 7
Enligt riktlinjen är grundregeln att uppgift om bisyssla bör inhämtas i anslutning till utvecklingssamtal. Mall finns utarbetad för hur bisyssla ska dokumenteras. Landstinget kan i anställningsavtal träffa överenskommelse med medarbetare att denne på eget initiativ rapporterar bisyssla innan sådan inleds. Inom stödproduktionsenheterna (UC och FC) får nyanställd frågan om eventuell bisyssla vid anställningstillfället. För de sjukvårdande produktionsenheterna ges bilden att uppgift om bisyssla inte efterfrågas vid nyanställning. Policyn för bisyssla utgörs av en informationsfolder till medarbetare som är en sammanfattning av regelverket i LOU samt AB. Policyns innehåll är i huvudsak detsamma som riktlinjens. I policyn anges att styrelseuppdrag i aktiebolag eller ekonomisk förening kan vara otillåten bisyssla. De intervjuade anger att det finns en relativt god kännedom inom organisationen rörande gällande riktlinje/policy. Kompletterande rutin Bisyssla kompletterande rutin (LiÖ 2007-891) är daterad i mars 2008. Dokumentet är utarbetat av landstingets ledningsstab och undertecknat av dåvarande personaldirektör. Den kompletterande rutin som beskrivs i dokumentet är följande: Landstingets personalchefer, eller motsvarande funktion, tillsänder varje höst cheferna vid aktuell produktionsenhet gällande riktlinjer och rutiner samt en inventeringslista över anställda medarbetare. Ansvarig chef ska på inventeringslista dokumentera om respektive medarbetare innehar bisyssla eller inte. Aktuell lista ska inlämnas till personalchef eller motsvarande funktion senast vid utgången av mars månad. Ansvarig chef ska också behålla en lista för egen del. För att säkerställa att jäv undviks vid upphandlingsarbete ska på den sekretessförbindelse som används vid upphandling medarbetare lämna uppgift om eventuell pågående eller planerad bisyssla. Intervjuerna pekar på att det finns en relativt god kännedom om den skriftliga kompletterande rutinen. Revisionell bedömning Riktlinjer och policy är enligt vår bedömning i allt väsentligt ändamålsenliga och täcker in de krav som ställs i Lag om offentlig anställning (LOA) samt Allmänna bestämmelser (AB). Den beslutade kompletterande rutinen ger förutsättningar för en ändamålsenlig årlig inventering av bisysslor hos de anställda. Landstinget i Östergötland 5 av 7
3.3. Kontroll och uppföljning av bisyssla Kontroll av bisyssla sker enligt de intervjuade i samband med utvecklingssamtal. Av mallen för utvecklingssamtal framgår att bisyssla ska inventeras och dokumenteras. Av intervjuerna framkommer att det kan finnas svårigheter att avgöra om en bisyssla ska godkännas eller inte. Enligt intervjuerna bedöms vilken påverkan en bisyssla kan ha på den anställdes förmåga att utföra arbetet inom landstinget. Vidare ser man exempelvis till om bisysslan avser hälso- och sjukvård och kan ses som konkurrerande. Risken för att en anställd i sin tjänst i landstinget kan styra över patienter till egen verksamhet anges vara av vikt vid bedömningen. Intervjuerna indikerar att det görs bedömningar av om bisyssla är förtroendeskadlig, arbetshindrande eller konkurrerande. Enligt policyn kan styrelseuppdrag i aktiebolag eller ekonomisk förening vara otilllåten bisyssla. Av den checklista som enligt riktlinjerna är ett stöd för bedömningen av bisyssla så talar det mesta för att ett uppdrag som lämnas av någon annan än huvudarbetsgivaren är en bisyssla i lagens mening. Checklistan används inte alltid enligt intervjuerna. Intervjuerna ger en samstämmig bild av att det vid tveksamhet vid bedömning av bisyssla är tänkt att man ska vända sig uppåt i organisationen för stöd. Antalet ärenden som lyfts till produktionsenheternas HR-staber och landstingets ledningsstab uppges vara få. Antalet bisysslor som inte godkänts är få enligt intervjuerna. Enligt kompletterande rutin ska en sekretessförbindelse användas vid upphandling och på denna ska även uppgift lämnas av bisyssla. Vid genomfört stickprov har konstaterats att ifylld sekretessförbindelse krävts för de medarbetare som deltar vid upphandling. Inom produktionsenheterna finns stabspersoner utsedda för att tillse att inventering genomförs årligen. Inom de utvalda stödproduktionsenheterna genomförs hela inventeringen från enheternas ledningsstaber. Inom sjukvårdande produktionsenheter sänds förteckningar över anställda till verksamhetscheferna som sedan ansvarar för inventeringen. Vi har tagit del av den inventering av bisysslor som skett inom de fem utvalda produktionsenheterna i samband med årsskiftet 2013/2014. Utvalda produktionsenheter har genomfört den årliga inventeringen av bisysslor. Vår dokumentgenomgång visar att inventering i huvudsak har skett i enlighet med kompletterande rutin. De intervjuade anger att landstinget inte genomför någon uppföljning i efterhand av om uppgifterna från inventeringen är rättvisande. Landstinget i Östergötland 6 av 7
Resultat av genomförd registeranalys I denna granskning har vi genomfört en kontroll av anställda inom de fem produktionsenheterna mot bolagsregister. Utdraget ur bolagsregister har sedan jämförts med landstingets inventeringslistor avseende bisysslor. Anställningar hos annan arbetsgivare fångas inte genom vår genomförda registeranalys. Vår kontroll visar att det finns bolagsuppdrag som inte fångas upp av inventeringen. Av de knappt 5 000 anställda inom utvalda produktionsenheter så är det drygt 200 som innehar bisyssla enligt produktionsenheternas egna inventeringar. Sammanlagt har cirka 90 personer med bolagsengagemang fångats upp i produktionsenheterna egen inventering av bisysslor. Enligt utdrag ur bolagsregister har cirka 900 av de 5 000 anställda engagemang i minst ett bolag. Detta betyder att cirka 10 % av antalet anställda med bolagsengagemang har fångats upp i landstingets inventering. En del av uppdragen är i vilande bolag. Det totala antalet uppdrag i bolag är 1 164 (varav 473 i aktiebolag). Vi kan utifrån genomförda stickprov se att det finns ett flertal aktiva bolagsengagemang som inte prövats som bisyssla. Det finns anställda som har aktiva uppdrag inom hälso- och sjukvårdsverksamhet som inte bedömts som bisyssla vid landstingets inventering. Vissa av de uppdragen är i verksamheter som är klart åtskilda från hälso- och sjukvård. Exempelvis är 104 av uppdragen i bostadsrättsföreningar. Revisionell bedömning Kontrollen och uppföljningen av bisysslor bedöms inte som fullt tillräcklig. Vår verifiering visar att genomförd kontroll och inventering inte ger en rättvisande bild av de anställdas bisysslor i bolag. Kontroll av bisyssla i samband med upphandling bedöms fungera väl. En ökad användning av den stödjande checklistan bedöms kunna bidra till att fler bolagsuppdrag fångas upp. Kommunikationen med de anställda om att bolagsengagemang ska prövas som bisysslor behöver förbättras. En förändring av på vilket sätt inventering och kontroll ska ske bör övervägas. Kontroll och uppföljning av om rutinerna är tillförlitliga kan ske inom ramen för internkontrollarbetet. Landstinget i Östergötland 7 av 7