R-2013/2012 Stockholm den 4 februari 2014 Till Kulturdepartementet Ku2013/1810/MFI Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 7 november 2013 beretts tillfälle att avge yttrande över Presstödskommitténs slutbetänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66). Sammanfattning Dagens presstödssystem upphör att gälla den 31 december 2016. Presstödskommittén föreslår i betänkandet att det i presstödssystemet ingående allmänna driftsstödet ska finnas kvar i huvudsakligen oförändrad form i åtminstone ytterligare fem år. Vissa viktiga förändringar föreslås dock, såsom bl.a. att distributionsstödet ska avvecklas, liksom extrastödet till storstadstidningar. Kommittén föreslår även bl.a. att reklamskatten ska tas bort och att det ska genomföras geografiskt begränsade försök till samdistribution av tidningar och post. Advokatsamfundet delar kommitténs principiella inställning att det är önskvärt med ett statligt presstöd till syfte att främja professionell journalistik. Däremot avstyrker Advokatsamfundet den utformning av presstödet som kommittén förespråkar. Advokatsamfundet ansluter sig i stället i stort till de invändningar som framförts av ordföranden Hans-Gunnar Axberger och de fyra experter som avgett särskilda yttranden. Sålunda anser Advokatsamfundet att ett statligt presstöd bör utformas i enlighet med det nya medielandskap som växt fram och inriktas på generella åtgärder till stöd för professionell journalistik. Vidare delar Advokatsamfundet de synpunkter som
2 Hans-Gunnar Axberger ger uttryck för såväl avseende Presstödsnämndens sammansättning och möjligheterna till rättslig överprövning av nämndens beslut, som att en s.k. demokratibestämmelse införs. Advokatsamfundet tillstyrker att reklamskatten avskaffas och att distributionsstödet utmönstras. Advokatsamfundets synpunkter utvecklas i det följande. Stödets existens och grundläggande utformning Advokatsamfundets uppfattning i den principiella frågan om det ska finnas ett statligt presstöd är i grunden positiv. Advokatsamfundet ansluter sig dock till Hans-Gunnar Axbergers grundläggande invändning att nuvarande ordning är föråldrad och att den inte längre kan motiveras. Det finns därför ett behov av att genomföra en mer grundläggande reform, med utgångspunkt i syftet att säkerställa utrymmet för god journalistik. Ett grundläggande problem med Presstödskommitténs betänkande är att man har tagit utgångspunkt i det nuvarande presstödssystemet, vilket infördes år 1970 och baserades på papperstidningsbranschens dåvarande situation, snarare än dagens medielandskap och den snabba utveckling av detta som pågår och som kan förväntas öka ytterligare framöver. Advokatsamfundet ser t.ex. ett problem i att utredningens ambition att beakta den digitala utvecklingen inom medielandskapet begränsas till att hitta en metod för att översätta digital försäljning till papperstidningsabonnenter samt förespråka momssänkning även för digitala medier. Kommitténs förslag utgår till stor del från de etablerade politiska partiernas syn på medielandskapet i stället för att utgå från ett medborgar- och konsumentperspektiv, vilket också har påpekats i reservationer och särskilda yttranden i betänkandet. Det är inte självklart att endast tidningar, som baseras på prenumeration och lösnummerförsäljning ska få stöd. Advokatsamfundet efterfrågar sammantaget ett stödsystem som utgår från dagens och framtidens medielandskap. Advokatsamfundet ställer sig tveksamt till att ett driftsstöd enligt utredningens förslag skulle vara det bäst lämpade systemet för att uppfylla de tre demokratifunktionerna informationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften som har identifierats som centrala för dagstidningar. Informationsuppgiften och forumuppgiften, särskilt den senare, torde i dag i stor utsträckning kunna uppfyllas av digitala medier. Vidare kan utvecklingen mot en mer fragmentiserad mediekonsumtion leda till att den viktiga opinionsbildningen endast sker i isolerade celler. För att motverka denna utveckling och upprätthålla ett inkluderande forum krävs breda medier med stor spridning, vilket enligt Advokatsamfundets mening snarast talar emot ett stöd till tidningar som har en förhållandevis låg täckningsgrad. Advokatsamfundet befarar därför att det
3 föreslagna driftsstödets strävan efter yttre mångfald riskerar att motverka forumuppgiftens uppfyllande. Advokatsamfundet ifrågasätter även om det föreslagna driftsstödets incitament till fådagarstidningar att öka sin utgivningsfrekvens är en åtgärd som är lämplig, med beaktande av den digitala utvecklingen och strävan att underlätta tidningarnas granskningsuppgift. Uppgiften att förmedla dagsfärsk information torde med fördel kunna axlas av digitala medier, medan fådagarstidningarna bör vara väl lämpade att uppfylla granskningsuppgiften. Advokatsamfundet förordar därför att ett införande av ett incitament för fådagarstidningar att öka sin utgivningsfrekvens utreds vidare. Reklamskatt Advokatsamfundet tillstyrker förslaget om att avskaffa reklamskatten. Advokatsamfundet är liksom utredningen av uppfattningen att det är särskilt allvarligt att skatten beskattar likartade verksamheter olika. Såväl medie- som reklamlandskapet har ändrats betydligt sedan reklamskattens införande, vilket innebär att skatten i sin nuvarande form i praktiken missgynnar delar av dagspressen i förhållande till andra medier. Ett sådant missgynnande är, som utredningen konstaterat, inte sakligt grundat. Tvärtom motverkar skatten det mediepolitiska syftet att säkerställa fritt meningsutbyte och allsidig upplysning. Mot bakgrund därav och med tanke på att reklamskatten ger ett relativt lågt tillskott till statsbudgeten, anser Advokatsamfundet även att den samhällsekonomiska kostnaden för administrationen av skatten, som direkt drabbar tidningsföretagen och Skatteverket, inte är motiverad. Det framkommer inga omständigheter i den presenterade utredningen som, enligt Advokatsamfundet, tyder på att avskaffande av reklamskatten innebär ett otillbörligt gynnande av dem som för närvarande betalar den. Mervärdesskatt Advokatsamfundet instämmer även i utredningens förslag att regeringen bör verka för att möjliggöra en sänkning av mervärdesskatten på digitala medier i nivå med den som gäller för traditionella medier. Liksom kommittén anser Advokatsamfundet att det är särskilt angeläget på tryck- och yttrandefrihetsområdet att samma mervärdesskatt kan tillämpas på såväl traditionella tryckta, som digitala produkter. Samdistribution av tidningar och post Advokatsamfundet är inte odelat positivt till utredningens förslag att genomföra försök till samdistribution av tidningar och post. I grunden och på längre sikt torde digital distribution vara en såväl miljömässigt, som ekonomiskt bättre lösning. Därtill kommer den inte obetydliga omständigheten att tiden för postbefordran i praktiken kommer att fördubblas med den föreslagna lösningen, vilket medför en betydande försämring för
4 berörda medborgare. Advokatsamfundet efterlyser därför en mer ingående analys av möjligheten att accelerera övergången till digital distribution, med ett mer omfattande stöd än det föreslagna omställningsstödet. Vidare bör en närmare utredning om konsumenternas preferenser genomföras, särskilt ställt mot digital distribution, som en alternativ lösning. Presstöd till samdistribution av dagstidningar Advokatsamfundet tillstyrker förslaget att avskaffa distributionsstödet. Advokatsamfundet noterar att distributionsstödet endast täcker en liten del av de totala distributionskostnaderna, vilket innebär omfattande administration och som inte på ett tillfredsställande sätt uppnår målet om lika prissättning. Vidare noterar Advokatsamfundet att flera tidningar har övervägt att lämna samdistributionen. Advokatsamfundet saknar dock en närmare utredning av dels möjligheterna att i stället lösa de problem som påtalas, dels avskaffandets konsekvenser. Konsekvensanalysen bedöms bristfällig dels med hänsyn till att analysen främst har skett på en aggregerad basis (det framgår t.ex. inte om stödet för vissa enstaka tidningar motsvarar en större del av totalkostnaderna), dels mot bakgrund av att analysen kring hur avskaffandet kan komma att påverka distributionskostnaderna (särskilt för de mindre tidningarna) är summarisk och delvis avhängig att reklamskatten avskaffas. Driftsstödet Som anförts ovan, anser Advokatsamfundet att ett presstöd ska utgå från ett medborgaroch konsumentperspektiv. Om en förlängning av nuvarande modell ändå sker har Advokatsamfundet ett antal synpunkter av mer detaljerad natur. Inledningsvis är Advokatsamfundet tveksamt till att basera stödet på abonnerad upplaga. Utgångspunkten tycks alltför trubbig, särskilt i en digital miljö där förutsättningarna är helt andra. Advokatsamfundet ser svårigheterna i valet av måttstock, särskilt med hänsyn till att det fortfarande är en öppen fråga vilken eller vilka betalningsmodeller som kommer att visa sig framgångsrika för digitala medier. Det synes dock just därför som missriktat att välja en modell som tycks utgå ifrån att konsumtionen kommer att förbli oförändrad i vart fall till och med år 2021. Advokatsamfundet ser bl.a. en risk att den föreslagna lösningen, att omräkna läsarintäkter för digital distribution till pappersabonnenter, riskerar att medföra en administrativ börda samt inskränka möjligheterna att utveckla olika finansieringslösningar. Advokatsamfundet ifrågasätter också om inte ersättningsmodellen med trappsteg borde överges till fördel för en steglös modell. På så sätt undviks stora ersättningsskillnader för tidningar med mycket små skillnader i upplaga. Vidare torde en steglös modell medföra ett mer konstant incitament att öka läsarintäkterna än vad som är fallet om en tidning t.ex. måste öka sin upplaga med 50 procent för att nå nästa trappsteg.
5 Presstödsnämndens sammansättning och överklagandeförbudet Advokatsamfundet ansluter sig till Hans-Gunnar Axbergers invändning mot att Presstödsnämnden har en politiskt sammansatt organisation. Utifrån det ovan förespråkade konsument- och medborgarperspektivet, bör nämnden i stället vara sammansatt av en medborgar- och juristmajoritet. En sådan sammansättning har bättre förutsättningar att på ett opartiskt och oavhängigt sätt bedöma om förutsättningar för presstöd föreligger. Detta torde vara än viktigare om ett nytt medieneutralt presstöd skulle visa sig förutsätta bedömningsgrunder som lämnar ett större skönsmässigt utrymme, eller om, som förespråkas nedan, en demokratibestämmelse införs. Vidare instämmer Advokatsamfundet i kritiken mot överklagandeförbudet. Advokatsamfundet noterar att Högsta domstolen, i det rättsfall till vilket kommittén hänvisar som stöd för överklagandeförbudet, uttalar att Presstödsnämnden i det aktuella fallet inte kunde jämställas med en oavhängig och opartisk domstol. Även om sakomständigheterna i fallet var speciella, kan det inte uteslutas att liknande omständigheter kan komma att aktualiseras på nytt, eller att Presstödsnämnden även i andra fall kan anses partisk. Slutligen tillstyrker Advokatsamfundet förslaget att slå samman Presstödsnämnden och myndigheten för radio och TV. En sammanslagning synes ekonomiskt rationell och riskerar enligt Advokatsamfundets mening inte att hota yttrandefriheten eller i övrigt förfela syftet med presstödet. Demokratibestämmelsen Advokatsamfundet förespråkar införande av en demokratibestämmelse. Behovet av en sådan bestämmelse synes göra sig än mer gällande om presstödet reformeras till att bli mer medieneutralt. Advokatsamfundet delar inte majoritetens uppfattning att presstödet är ett utlopp av rättigheterna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, eller att en demokratibestämmelse som sådan skulle stå i strid med yttrandefriheten. Enligt Advokatsamfundets uppfattning vore det inte försvarbart att med allmänna medel finansiera spridning av framställningar med antidemokratiskt innehåll. Advokatsamfundet är av uppfattningen att det inte föreligger hinder mot att införa en bestämmelse om respekt för demokratins idéer, så länge den utformas på ett tillfredsställande sätt och möjligheter till rättslig överprövning säkerställs. Frågan om bestämmelsens utformning blir däremot naturligtvis av stor vikt och bör utredas närmare. Ledning torde därvid kunna sökas exempelvis i Europakonventionen 1, Artikel 17 Förbud mot missbruk av rättigheter. Bestämmelser med liknande innehåll finns redan i exempelvis 5 kap. 1 respektive 14 kap. 1 radio- och tv-lagen (2010:696). En demokratibestämmelse skulle kunna utesluta presstöd för medier som konsekvent förmedlar antidemokratiska framställningar, 1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
6 utan att dessa nödvändigtvis är kriminaliserade. Under alla omständigheter bör medier vars ansvariga utgivare har dömts för något av yttrandefrihetsbrotten kunna uteslutas från presstöd. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg