Version 2015-04-01 Beräkningsmetodik för transportsektorns samhällsekonomiska analyser Kapitel 3 Beslutsunderlag och samlad effektbedömning (SEB)
Översiktlig beskrivning av förändringar och uppdateringar i kapitel 3 Beslutsunderlag och samlad effektbedömning (SEB) Version 2014-04-01 Nytt kapitel har skapat genom flytt av texter från kapitel 2 samt ASEK-rapporten Nytt avsnitt om likheter och skillnader mellan samhällsekonomisk analys och målanalys (avsnitt 3.2.5) TMALL 0004 Rapport generell v 1.0
Innehåll 3 Beslutsunderlag och samlad effektbedömning... 4 3.1 Beslutsunderlag... 4 3.2 Samlad effektbedömning (SEB)... 5 3.2.1 Samhällsekonomisk analys... 5 3.2.2 Fördelningsanalys... 7 3.2.3 Analys av måluppfyllnad... 8 3.2.4 Samhällsekonomiska analys och målanalys Likheter och skillnader... 8 3
3 Beslutsunderlag och samlad effektbedömning 3.1 Beslutsunderlag Vid alla typer av beslutsfattande är det viktigt att ha tillgång till ett tillförlitligt underlag som visar vilka effekter olika alternativ väntas ge upphov till. Beslutsunderlagets innehåll, omfattning och presentation är beroende av beslutssituationen men även vilken typ av åtgärd som underlaget avser. Det övergripande transportpolitiska målet och tillhörande delmål är styrande för Trafikverkets verksamhet. I ett beslutsunderlag ska därför samtliga transportpolitiska mål lyftas fram och åtgärder ska analyseras utifrån måluppfyllelse. En viktig del vid planeringen av åtgärder i transportsystemet är att använda en klar och genomsynlig metod för att utvärdera och konsekvensbeskriva åtgärderna, så att prioriteringar kan göras och så att underlagen för besluten kan granskas. Möjligheterna att på ett tydligt och transparent sätt kunna utvärdera och konsekvensbeskriva olika åtgärder hänger ihop med kunskapen om sambanden mellan en åtgärd och dess effekter och konsekvenser för samhället. God kunskap om effektsamband minskar osäkerheterna i en samhällsekonomisk analys. I dagsläget varierar kunskapsnivån om effektsamband mellan olika verksamhetsområden. Inom området nybyggnad och förbättring är kunskapen om sambandet mellan åtgärder och dess effekter relativt god medan det inom områdena sektor och myndighet och drift och underhåll råder bristande kunskaper om effektsamband. De beslutsunderlag som kan ligga till grund för beslut om en åtgärd är: Samhällsekonomisk kalkyl (samhällsekonomisk effektivitet) Analys av fördelningseffekter Måluppfyllelseanalys (även kostnadseffektiv måluppfyllelse) Miljökonsekvensbeskrivning Klimatkalkyler baserad på LCA-metodik (livscykelanalyser) För att kunna genomföra en samhällsekonomisk kalkyl krävs underlag i form av prognoser och kalkylvärden. Prognoser över trafikutveckling tas fram genom prognosverktyg, mer om detta i Kapitel 6 Trafikprognoser och prognosmodeller. I en samhällsekonomisk kalkyl ingår även ett antal värderade effekter som uttrycks i monetära termer. Dessa kallas samhällsekonomiska kalkylvärden och återfinns i ASEK-rapporterna eller denna rapports bilaga. I bilagan finns utöver kalkylvärden även andra förutsättningar som krävs för att kunna genomföra en kalkyl. Trafikverket har ett antal modellverktyg som används för att göra samhällsekonomiska kalkyler och andra effektanalyser. Dessa beskrivs översiktligt i Kapitel 7 Analysverktyg. En detaljerad beskrivning av prognoser och prognosmodeller och andra modellverktyg återfinns på Trafikverkets hemsida, med tillhörande handledningar för respektive modell.
3.2 Samlad effektbedömning (SEB) Den samlade effektbedömningen (SEB) är ett dokument där en föreslagen åtgärd presenteras och framtaget beslutsunderlag för åtgärden i fråga presenteras både strukturerat och sammanfattande. Det underliggande syftet är att bedömningen ska utgöra ett beslutsunderlag och informationsmaterial för både beslutsfattare, tjänstemän och medborgare. Den samlade effektbedömningen ska också fungera som ingång för den som vill söka ytterligare information om åtgärden i fråga. Inom Trafikverket tillämpas metoden Samlad effektbedömning, som också är en grundmall i MS Excel, för att strukturerat och sammanfattande beskriva en föreslagen åtgärd eller åtgärdspaket (projekt) inom transportsektorn, dess kostnader och de effekter som den förväntas få om den skulle genomföras. Samlad effektbedömning (förkortas SEB) ska vara ett beslutsunderlag med syfte att utgöra ett stöd för planering, beslut och uppföljning. I SEB (metod och mall) beskrivs åtgärdens effekter ur tre beslutsperspektiv: Samhällsekonomisk analys (prissatta och ej prissatta effekter) Transportpolitisk målanalys (hur påverkas de transportpolitiska målen) Fördelningsanalys (hur fördelar sig nyttorna på olika grupper) Samhällsekonomiska kalkyler som görs av eller åt Trafikverket ska alltid presenteras inom ramen för metoden samlad effektbedömning (SEB). Samlad effektbedömning ska upprättas för myndighetsåtgärder, driftåtgärder, underhållsstrategier, olika typer av investeringsåtgärder (projekt), påverkansåtgärder, styrmedelsåtgärder samt paket av åtgärder som samverkar till att lösa ett identifierat behov. Omfattningen av beslutsunderlaget ska anpassas efter åtgärdens storlek och utredningsskede. I Trafikverkets riktlinjer för samlad effektbedömning fastställs minikraven för upprättande, dokumentation och kvalitetsgranskning av samlade effektbedömningar och samhällsekonomiska analyser. I dokumentet klargörs för vilka typer av åtgärder och vid vilka skeden som Samlad effektbedömning ska användas. Mer om detta och mall med integrerad handledning finns på www.trafikverket.se/seb 3.2.1 Samhällsekonomisk analys En samhällsekonomisk kalkyl avser lönsamhetsberäkningar som inkluderar en åtgärds samtliga effekter som kunnat identifieras, kvantifieras och värderats monetärt. En samhällsekonomisk analys kan även kallas samhällsekonomisk bedömning när den innebär att man, utöver de värderade effekterna som ingår i en samhällsekonomisk kalkyl, även inkluderar relevanta effekter som inte är 5
möjliga att kvantifiera eller värdera i monetära termer. Dessa effekter bör då istället pekas ut, uppskattas och åtminstone kvantifieras eller värderas grovt och vägas mot den kalkylerade lönsamheten. Åtgärden kan bedömas vara samhällsekonomiskt lönsam om den kalkylerade lönsamheten visar upp ett positivt netto och de ej prissatta effekterna inte antas väga så tungt att de tillsammans med de prissatta effekterna skulle innebära ett negativt netto. I Figur 3.1 visas översiktligt att en samhällsekonomisk analys innehåller såväl prissatta effekter (motsvarar ungefär en samhällsekonomisk kalkyl) som ejprissatta effekter. Dessa tillsammans utgör en samlad värdering av effekter, vilket kommer att utgöra en stor del av Samlade effektbedömning. Prissatta effekter Ej prissatta effekter Samhälls- ekonomisk Samlad värdering av effekter analys Figur 3.1. Samhällsekonomisk analys - vad ingår? (källa: Norska Vegvesen) I princip bör vid alla former av beslut där samhällsekonomiska kostnader uppstår på grund av åtgärder i vägtransportsystemet dessa på ett systematiskt sätt jämföras med den samhällsekonomiska nyttan av åtgärdens effekter som kan förväntas uppstå. Om nyttan överstiger kostnaden är åtgärden samhällsekonomiskt lönsam och kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Detta är grunden för en samhällsekonomisk kalkyl. När nyttor är svåra att kvantifiera kan det istället vara relevant att se om målen med åtgärden kan nås på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Samhällsekonomiska kalkyler kan med fördel användas vid olika typer av åtgärder och vid olika nivåer inom fyrstegsprincipen. Av tradition har kalkyler varit vanligast inom investeringsverksamheten. Omfattningen av använd kalkylmetodik ska ställas i relation till analyserad åtgärds storlek. I kapitel 2, 4 och 5 samt i ASEK-rapporterna beskrivs den samhällsekonomiska kalkylen mer utförligt. Det är önskvärt att den Samhällsekonomiska kalkylens nettonuvärdeskvot ska ge ett tydligt svar på en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet. Olika kalkyler har dock olika grad av osäkerheter och brister i förutsättningar såväl som olika andel av beräknade och ej beräknade effekter. Ibland kan en negativt beräknad lönsamhet ändå sägas vara lönsam eftersom det saknas många positiva effekter i kalkylen och ibland är kalkylresultatet positivt men där finns det negativa effekter som inte ingår. För att försöka komma till rätta med detta har så kallade bedömningsrestriktioner införts i Samlad effektbedömning. Utgångspunkten för bedömningsrestriktionerna är att de framför allt behövs för att styra upp processen när det samhällsekonomiska kalkylresultatet ligger relativt nära noll. Eller när det finns anledning att fundera över om kalkylresultatet eventuellt
skulle kunna ändra tecken om hänsyn tas till all information som finns kopplat till den samhällsekonomiska analysen. Informationsvärde Metoden för att definiera en samhällsekonomisk kalkyls informationsvärde bygger på subjektiva bedömningar som kalkylupprättaren gör utifrån en analys av kalkylens förutsättningar. Eftersom det finns en mängd olika kalkylförutsättningar skulle den här typen av analys kunna bli mycket komplex och svårhanterlig. Den metod som är tillämpad i Samlad effektbedömning är mycket förenklad och innebär att analysen ska göras endast utifrån två olika perspektiv. Det ena perspektivet, Kvalitet i indata och prognos- /kalkylverktyg, analyserar hur väl anpassad indata och prognos- /kalkylverktygen är till det aktuella kalkylfallet. Det andra perspektivet, Grad av relevanta effekter, analyserar hur väl man lyckats fånga de effekter som åtgärden resulterar i aktuell kalkyl. För båda dessa perspektiv ska kalkylupprättaren genomföra en analys som syftar till att ta ställning till om förutsättningarna i aktuell kalkyl uppfylls i termer av hög eller låg uppfyllelse. Analysen ska dokumenteras i form av skriftliga bedömningar och avslutas med ett ställningstagande kring kalkylens informationsvärde. För att göra resultatet tydligt koncentreras bedömningen till en inplacering av kalkylen i en informationsvärdematris. Att bedömningarna bygger på subjektiva bedömningar från den som upprättar kalkylen kan tyckas vara ett problem. Men tanken är att dokumentation av dessa bedömningar möjliggör en diskussion och genomlysning av den samhällsekonomiska analysen. 3.2.2 Fördelningsanalys Fördelningsanalyser av hur enskilda individer eller grupper kan gynnas eller drabbas väsentligt av en åtgärd kompletterar den samhällsekonomiska analysen och måluppfyllelseanalysen. Med hjälp av vissa prognosmodeller kan man ta reda på vilka effekter som en viss åtgärd kan få för olika grupper av medborgare, till exempel för kvinnor och män, för olika ålders- och inkomstgrupper eller för olika delar av landet. Den traditionella samhällsekonomiska kalkylen är en ren effektivitetsmetod, där målet är att maximera nyttorna i samhället. Den samhällsekonomiska kalkylen bör därför kompletteras med någon form av fördelningsanalys för att ge beslutsfattarna ett fullödigt underlag. Då beslutsfattare använder samhällsekonomiska kalkyler som beslutsunderlag kan det vara relevant för dem att kunna säga något om fördelningseffekter, förutsatt att beslutsfattarna har ett tydligt mål om fördelning. För transportsektorn finns mål om till exempel unga och oskyddade trafikanters säkerhet i trafiken och fördelningspolitiska mål om att hela landet ska leva. Även kravet på ett jämställt transportsystem är till viss del en fråga för fördelningsanalys. För närvarande är det obligatoriskt att i samband med investeringskalkyler söka göra en bedömning av hur restidsnyttor fördelar sig på män och kvinnor. 7
3.2.3 Analys av måluppfyllnad Den svenska transportpolitiken vägleds idag av ett övergripande mål samt ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Stegen mot målen är formulerade som tidsatta etappmål och/eller mål för verksamhetsåret. Detta görs i huvudsak i Trafikverkets PULS-databas, där resultatet följs upp under året. Utgångsläget i analysen är en tillståndsbeskrivning av målet, det vill säga i vilken utsträckning blev målet uppfyllt (vad blev utfallet under perioden). Nästa fråga man bör tackla i en måluppfyllelseanalys är hur stor del av måluppfyllelsen som är ett resultat av den genomförda åtgärden. Vilken effekt hade den? Effektsamband mellan åtgärd och utfall finns att tillgå i olika omfattning beroende vilket område man analyserar. Etappmålen och målen för verksamhetsåret bör vara formulerade så att de är möjliga att uppfylla och följa upp till en rimlig kostnad. Det bör finnas en strävan efter att mål både regeringens mål och de som Trafikverket själva formulerar ska uppfylla de så kallade SMART-kriterierna (specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidsatt). Trafikverket får årligen återrapporteringskrav från regeringen, kopplade till de mål som satts. 3.2.4 Samhällsekonomiska analys och målanalys Likheter och skillnader Den samhällsekonomiska analysen, som presenteras i avsnitt 3.2.1, och målanalysen, som presenteras i avsnitt 3.2.3, har vissa likheter men det är samtidigt stor skillnad på dem. Likheten består i att det är i stora drag samma typ av effekter (trafikanteffekter/tillgänglighet, trafiksäkerhet, miljö-effekter etc.) som ingår i analysen och att grunden för analysen är effektivitet. Skillnaden är emellertid att effekterna mäts och utvärderas på olika sätt samt att de baseras på olika typer av effektivitetsbegrepp med helt olika innebörd. Begreppet effektivitet betyder ju olika saker och används på olika sätt inom olika ämnesområden. Den samhällsekonomiska analysen baseras på och syftar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Generellt sett är ekonomisk effektivitet ett mått på värdet av den output (de effekter) som skapas i förhållande till värdet av den input (de resurser) som förbrukas (till skillnad från produktivitet som är ett mått på producerad output i förhållande till förbrukad input i fysiska termer). Samhällsekonomisk effektivitet (på engelska: efficiency) är liktydigt med total effektivitet i hela ekonomin och innebär att man uppnår största möjliga nettovärde av användningen (produktion och konsumtion) av samhällets samlade resurser. Med andra ord, man maximerar nyttan av allt som skapas i förhållande till kostnaden för allt som förbrukas. Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet ur samhällsekonomisk synpunkt innebär att man uppnår en viss nyttoeffekt till lägsta möjliga kostnad för hela samhället. I den samhällsekonomiska analysen värderas alla effekter (nyttor och kostnader) i monetära termer, det vill säga de prissätts och värderas i kronor. Eftersom alla nyttoeffekter och kostnader är mätta i samma enhet man
summera dem och det samlade nettovärdet av alla effekter. Man gör alltså en sammanvägning av alla effekter där viktningen görs med hjälp av priser (faktiska marknadspriser eller beräknade skuggpriser). Målanalysen är en analys av effektivitet i bemärkelsen grad av måluppfyllelse. Detta effektivitetsbegrepp liknar det som används inom teknik i bemärkelsen verkningsgrad (på engelska: effectiveness). Här mäts effektiviteten helt och hållet i fysiska termer (t.ex. noll-visionen för trafiksäkerhet) eller genom en blandning av fysiska mått och värdering i kronor (t.ex. antal räddade liv för olika åtgärder till en viss kostnad). Vilket mått som används beror på hur det aktuella målet har formulerats och vilka indikatorer som används för att mäta graden av måluppfyllelse. I den mån man använder sig av kostnadseffektivitet som indikator (att uppnå målet till lägsta möjliga kostnad) så beräknas kostnaderna utifrån företagsekonomiska principer, d.v.s. enbart effekter som leder till utbetalningar av pengar ingår i beräkningen. Värdering i kronor av ickeprissatta resurser görs endast i samhällsekonomiska analyser. En annan skillnad, mellan samhällsekonomisk analys och målanalys, är att man i målanalysen inte gör en sammanvägning av analyser av enskilda effekter och mål till ett enda sammanfattande total-resultat. Det beror ju på bland annat på att alla enskilda mål och målanalyser använder olika indikatorer som är uttrycka i olika enheter. I målanalysen koncentrerar man sig alltså på analys och bedömning av varje enskilt mål var för sig (olika funktionsmål och olika hänsynsmål) medan man i den samhällsekonomiska analysen koncentrerar sig på att ta fram ett sammanfattande resultat med avseende på det övergripande målet om samhällsekonomisk effektivitet. Målanalyserna ger viktig information t.ex. när man ska planera eller utvärdera arbete för att främja ett enskild funktions- eller hänsynsmål (t.ex. nollvisionen för trafiksäkerhet eller att uppnå ett klimatmål). Den samhällsekonomiska analysen ger viktig information när det gäller att få en helhetsbild av en åtgärds sammanlagda effekter. När det uppstår intressekonflikter och olika gruppers intressen ställs mot varandra (t.ex. tidsvinster erhålls till priset av ökad olycksrisk, ny väg och ökad tillgänglighet erhålls till priset av intrångseffekter och andra miljöeffekter), då behöver man kunna göra en sammanvägning av de olika effekterna och den nytta eller onytta de ger för olika grupper och sektorer i samhället. 9
Trafikverket, XXX XX Ort. Besöksadress: Gata XX. Telefon: 0771-921 921, Texttelefon: 0243-750 90 www.trafikverket.se