LCC och externa miljöeffekter

Transkript

1 LCC och externa miljöeffekter

2 Bakgrund VARFÖR LIVSCYKELKOSTNADER? Ett livscykelperspektiv representerar en bredare syn på en vara eller tjänst. Genom att tillämpa ett livscykelperspektiv i offentlig upphandling tar man inte enbart hänsyn till varans eller tjänstens inköpspris, utan till den totala kostnaden under hela den förväntade livslängden. I livscykelperspektivet kan man även ta hänsyn till sociala och miljömässiga aspekter för att säkerställa hållbara affärer. Att använda livscykelkostnader i upphandling är ett sätt att uppnå både ekonomiska och miljömässiga besparingar. Vikten av att beakta livscykelkostnader för att säkerställa ett helhetsperspektiv i upphandling nämns särskilt i den nationella upphandlingsstrategin. Genom att använda sig av livscykelkostnader som tar hänsyn till externa miljöeffekter i sin utvärdering ökar möjligheten att minska klimatpåverkande utsläpp från varor och tjänster. I bästa fall kan det även ge upphov till innovativa lösningar för att ytterligare minska utsläppen. Vägledningen utgår från 2017-års lag om offentlig upphandling. Tillämpning innan januari 2017 är möjlig men då gäller års lagstiftning. 3

3 Externa effekter VAD ÄR EXTERNA EFFEKTER? Externa effekter kan kort beskrivas som de effekter som uppstår vid tillverkningen av en vara eller en tjänst men som det inte kompenseras för i värderingen av varans eller tjänstens pris. Det finns både positiva externa effekter, som skapar värden, och negativa externa effekter, som skapar kostnader. Dessa effekter bekostas inte av företaget utan samhället. Effekterna är utanför marknaden, vilket är orsaken till att de kallas för externa. Externa miljöeffekter är ett marknadsmisslyckande Inom nationalekonomi utgår man från att marknaden, genom utbud och efterfrågan, leder till jämvikt. När en marknad inte når jämvikt talar man om marknadsmisslyckanden. Begreppet marknadsmisslyckande beskriver en situation där marknaden inte leder till en optimal användning av samhällets resurser. Vid förekomsten av externa effekter innebär detta att den riktiga samhällskostnaden är större än vad priset ger sken av då alla faktorer inte tas med när värdet för varan eller tjänsten beräknas. Priset på marknaden återspeglar då enbart den privata kostnaden som bärs av företag och andra aktörer. Begreppet externa effekter används i texten synonymt med begreppen externa kostnader eller externaliteter. Externa effekter kan vara miljömässiga såväl som sociala aspekter. I lagstiftningen fokuserar man på miljömässiga aspekter. Metodiken är dock densamma oavsett om det är miljö eller sociala aspekter man vill ta hänsyn till. Samhällskostnad = privata (direkta) kostnader + externa (indirekta) kostnader. Det finns olika typer av styrmedel som kan användas för att korrigera marknadsmisslyckanden, som exempelvis skatter, avgifter, regleringar och subventioner. Genom styrmedlen kan man inkludera, det vill säga få marknadsaktörerna att ta hänsyn till, de externa miljöeffekterna. I den svenska versionen av direktiven och i lagstiftningen används begreppet externa miljöeffekter. I den engelska versionen av direktivet används environmental externalities. 4 5

4 Olika typer av externa effekter Externa effekter uppstår under hela livscykeln, såväl i uppströmsprocesser (råvaruutvinning och förädling) och kärnprocesser (tillverkning) som i nedströmsprocesser (användning, återvinning och avfallshantering). 6 Bild: Upphandlingsmyndigheten Externa effekter kan beröra såväl miljömässiga som sociala, kulturella och hälsorelaterade aspekter. Upphandlingsdirektiven och lagstiftningen gällande livscykelkostnader fokuserar på de miljömässiga externa effekterna och berör inte andra aspekter, även om dessa naturligtvis också kan beaktas i en livscykelkostnadskalkyl (LCC-kalkyl) så länge de uppfyller samma kriterier som beräkning av miljöeffekter. Miljömässiga effekter är i sig olika till sin natur och negativa miljöeffekter kan exempelvis beröra: klimatpåverkande utsläpp minskad biologisk mångfald. Dessa är i sig olika svåra att bedöma och i dagsläget är det främst klimatpåverkande utsläpp som kan inkluderas i en LCC-kalkyl. En LCC-kalkyl visar inte miljöpåverkan för hela livscykeln Det är viktigt att komma ihåg att en LCC-kalkyl inte tar hänsyn till hela livscykeln utan främst till nedströmsprocesser som användning, återvinning och avfallshantering. Eftersom man inte inkluderar de externa miljöeffekter som uppstår i uppströms- och kärnprocesserna får man inte fram varans eller tjänstens hela miljöpåverkan. ATT INKLUDERA EXTERNA MILJÖEFFEKTER Vi ser i dag ett ökat tryck från olika intressenter att inkludera kostnaden för externa miljöeffekter i affärsmodeller för att återspegla varor och tjänsters verkliga pris. Genom att inkludera externa effekter i offentlig upphandling kan man få fram en vara eller tjänsts samhällskostnad och utvärdera anbud utefter den verkliga kostnaden som en vara eller tjänst ger upphov till under sin livscykel. Varför ska man inkludera externa miljöeffekter i LCC-kalkyler? Att inkludera externa effekter handlar inte enbart om att tillgodose intressenters önskemål utan kan även innebära en effektiviserings- och besparingspotential för den enskilda organisationen. Ett par exempel är att: skapa underlag för innovation genom att identifiera vilka delar av organisationen som har en stor klimatpåverkan förbättra internt beslutsfattande för miljöanpassade investeringar genom kvantifierade, faktabaserade kalkyler förbättra organisationens miljöprestanda och nå miljömål (internt såväl som externt) visa att man tar ansvar i miljöfrågan öka samarbete med leverantörer där en bra dialog kan leda till nya lösningar Hur inkluderar man externa effekter? Genom olika typer av styrmedel och verktyg kan man inkludera de externa effekterna och försöka att sätta en prislapp på dem. Man sätter alltså ett monetärt värde på de negativa miljöeffekter som en vara eller tjänst ger upphov till. Att sätta pris på externa effekter görs redan, exempelvis via koldioxidskatter och utsläppsrätter. Att inkludera externa kostnader i en LCC är ett komplement till sådana prismekanismer. En LCC kan ge upphov till dubbla vinster inom miljö och ekonomi. Organisationen kan exempelvis genom att välja energieffektiva varor få en ekonomisk vinst i form av en lägre energianvändning såväl som en miljömässig vinst genom lägre utsläpp på grund av minskad resursanvändning. Genom att inkludera externa kostnader så kan miljöbesparingen öka ytterligare då man tydligt kalkylerar med den miljöbelastning som uppstår vid användning, och avyttringen, av olika varor och tjänster. 7

5 MÖJLIGHETER I REGELVERKEN Målen med upphandlingslagstiftningen är flera. Bland annat ska upphandlande myndigheter ges bättre möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för att nå gemensamma samhälleliga mål, såsom miljöskydd, högre resurs- och energieffektivitet, kampen mot klimatförändringar, främjande av innovation, sysselsättning och social integration samt säkerställande av bästa tänkbara villkor för tillhandahållande av sociala tjänster av hög kvalitet. Livscykelkostnader beaktar miljömässiga aspekter och kan bidra till en ökad hållbarhet. Livscykelkostnader kopplar till begreppet livscykel som i 2014-års direktiv definieras: Interna och externa kostnader i en LCC-kalkyl I en LCC-kalkyl kan den upphandlande myndigheten utvärdera både interna (direkta) och externa (indirekta) kostnader. De interna kostnader som traditionellt ingår i en livscykelkostnadskalkyl är de kostnader som betalas av den upphandlande myndigheten eller enheten, eller andra användare. Detta innebär exempelvis kostnader: 1. för förvärv 2. för användning 3. för underhåll 4. vid livslängdens slut. Med livscykel avses samtliga skeden, inklusive forskning och utveckling, som en vara, tjänst eller ett byggnadsverk genomgår från råvaruanskaffning eller generering av resurser till bortskaffande, sanering och tjänstens eller användningens slut. LCC i utvärdering av anbud I utvärdering av anbud kan man använda sig av livscykelkostnadskalkyler och på så sätt utgå från kostnad istället för pris. Genom att använda sig av LCC-kalkyler utgår utvärderingen från en totalkostnad över nyttjandetiden istället för inköpspriset. Vilka kostnadsparametrar som inkluderas i kalkylen kan se olika ut beroende på vad som upphandlas men det är viktigt att tilldelningskriterierna har anknytning till upphandlingsföremålet. Det måste även vara tydligt i upphandlingsdokumenten vilka uppgifter leverantören ska lämna in och hur dessa uppgifter bedöms i kalkylen. Den upphandlande myndigheten eller enheten ska i upphandlingsdokumenten ange om tilldelningskriterierna i utvärderingen viktas eller bedöms i en prioriteringsordning samt hur denna kommer att se ut. 8 Med externa kostnader avses kostnader för externa effekter kopplade till miljö eller sociala aspekter. För att externa effekter ska kunna inkluderas i kalkylen måste dessa fastställas till ett belopp pengar som kan kontrolleras. Externa effekter kallas då för externa kostnader. Exempel på externa miljöeffekter är utsläpp av växthusgaser och andra förorenande ämnen samt klimatanpassningskostnader. När externa miljöeffekter ingår i utvärderingen krävs det att: 1. bedömningen grundas på kriterier som är: a. objektivt verifierbara b. icke-diskriminerande 2. kriterierna inte gynnar eller missgynnar leverantörer 3. beräkningsmetoden är tillgänglig för leverantörerna 4. de uppgifter som krävs in från leverantörerna ska kunna tillhandahållas med rimliga ansträngningar. 9

6 TIPS OCH RÅD FÖR ATT INKLUDERA EXTERNA MILJÖ- EFFEKTER I LIVSCYKELKOSTNADER Olika typer av varor och tjänster har olika stor klimatpåverkan under livscykeln. För att bedöma vilka varor eller tjänster det är lämpligt att ställa miljökrav på bör man utgå från en analys som utgår från hela livscykeln. Man bör innan upphandlingsskedet ha identifierat vad organisationen köper mycket av och var organisationens påverkanspotential ligger. Att beräkna externa miljöeffekter i en LCC-kalkyl innebär att man tar fram en kalkyl som främst inkluderar användningsfasen. Eftersom en LCC bedömer en begränsad del av en varas eller tjänsts totala klimatpåverkan är det viktigt att tänka på att en LCC med externa miljöeffekter inte reflekterar varans totala miljöpåverkan. För att utvärdera organisationens miljöpåverkan bör man i en behovsanalys även komplettera med en livscykelanalys (LCA) för att utvärdera klimatpåverkan under hela livscykeln. När relevanta områden har identifierats kan man använda sig av livscykelkostnader (LCC) med externa miljöeffekter i den enskilda upphandlingen. Det går ofta att få information om utsläpp och andra miljöeffekter relaterade till användningsfasen från leverantören. De externa miljöeffekter som ska beräknas bör utgå från de delar av varan eller tjänsten som har störst klimatpåverkan och där organisationen på så vis har mest potential att påverka. 10 ATT INKLUDERA EXTERNA EFFEKTER: STEG-FÖR-STEG Steg 1: Bedöm vilka externa effekter som är relevanta i den enskilda upphandlingen I detta första steg bör ni identifiera vilka externa miljöeffekter som är relevanta för upphandlingen samt hur kostnadsbilden ser ut. Var ligger miljöpåverkan? Utgå från upphandlingsföremålet och samla fakta kring vilka externa miljöeffekter som förknippas med upphandlingsföremålet i användnings- och avyttringsfaserna. Det kan vara exempelvis utsläpp av växthusgaser, försurning av mark och vatten etc. Precis som att en vanlig LCC ska inkludera alla relevanta kostnader ska en LCC med externa effekter inkludera alla relevanta miljöeffekter. De externa effekter som inkluderas bör bedömas som klimatbelastande för att ni ska uppnå den nytta ni eftersträvar när ni inkluderar externa effekter. Glöm inte avyttringen! Dessa produkter kan ha en stor klimatpåverkan i användningsfasen. Tänk dock på att det även finns miljöeffekter som uppstår under avyttringsfasen. 11

7 Steg 2: Beräkna klimatpåverkan från identifierade externa effekter När ni identifierat vilka miljöeffekter som förknippas med upphandlingsföremålet behöver ni välja de omvandlingsfaktorer som ska användas för att beräkna dessa. För många produkter finns data att få från leverantören av exempelvis drivmedel, el och vatten. Då får ni den klimatpåverkan som gäller för just er energikälla. I övrigt kan man använda sig av schablonvärden. Det finns olika källor för mer standardiserade omvandlingsfaktorer för miljöpåverkan. Exempel på sådana finns på Upphandlingsmyndighetens webbsidor för LCC. Skillnader i omvandlingsfaktorer Det är viktigt att tänka på vad omvandlingsfaktorn som används faktiskt avser. En LCC mäter, som nämnts tidigare, främst klimatpåverkan från användningen och eventuellt avyttringen. Det kan också finnas liknande skillnader i vad omvandlingsfaktorer inkluderar. Steg 3: Sätt pris på de externa effekterna Efter att ni valt omvandlingsfaktorer och på så sätt fått ett värde på miljöeffekterna, i exempelvis koldioxidekvivalenter (CO2e), ska ni nu prissätta detta värde. Detta innebär att ni omvandlar värdet i koldioxidekvivalenter till en kostnad i pengar för att kunna inkludera dem i kalkylen. 12 Det finns ingen gemensam databas för hur man ska prissätta externa effekter men det finns idag LCC-kalkyler med monetära värden på externa effekter. Exempel på sådana finns på Upphandlingsmyndighetens webbsidor för LCC. Det finns stora skillnader mellan olika typer av värderingar och det är viktigt att välja en värdering som baseras på det produktområde som är föremål för upphandlingen. Steg 4: Lägg in de externa effekterna i kalkylen För att kunna beräkna externa effekter i utvärderingen behöver dessa läggas in i kalkylen. I kalkylens formler kopplar ni identifierade externa effekter till omvandlingsfaktorer för miljöpåverkan (exempelvis CO2e). Uppmätt klimatpåverkan ska sedan multipliceras med det monetära värdet som valts för enheten (exempelvis 1,5 euro per kg CO2e). I utvärderingen viktas sedan kostnaden för klimatpåverkan gentemot övriga kostnader såsom inköpspriset och driftkostnader. Känslighetsanalys Parametrar som nyttjandetid, diskonteringsränta, osäkerhet i framtida prisutvecklingar etc. kan påverka utfallet i er upphandling. Gör en känslighetsanalys för att se hur kalkylresultatet påverkas. Steg 5: Säkerställ att LCC-kalkylen är transparent Det är viktigt att när ni inkluderar externa kostnader i er upphandling att detta görs på ett sätt som är enkelt för anbudsgivare att förstå. Glöm inte att testa den LCC-kalkyl och den utvärdering som ni har tagit fram innan ni annonserar er upphandling. Om det finns en befintlig lösning kan ni även testa denna i kalkylen och på så sätt bedöma hur stor vikt ni ska ge till de externa kostnaderna i utvärderingen. 13

8 Kom ihåg! Att inkludera externa miljöeffekter i anbudsutvärderingen måste alltid utgå ifrån: de grundläggande principerna en kalkyl ska inkludera kriterier som: är objektivt verifierbara och icke-diskriminerande inte på otillbörligt sätt gynnar eller missgynnar vissa leverantörer med rimliga ansträngningar kan tillhandahållas av leverantören. en metod ska vara tillgänglig för leverantörerna så att det blir transparent. Att inkludera externa kostnader i en LCC-kalkyl tar hänsyn till delar av de externa effekterna som uppstår under hela livscykeln. Eftersom en LCC-kalkyl främst avser användningsfasen ger inte kalkylen en bild av vad som är bäst ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Däremot sätter det organisationens investeringsbeslut i relation till dess miljöpåverkan. En LCC-kalkyl som underlag för investeringsbeslut är förknippad med viss osäkerhet. Bland annat i och med de ekonomiska parametrarna såsom kalkylränta. Även framtida prisförändringar för exempelvis energi, vatten och drivmedel källor är en riskfaktor i beräkning av framtida kostnader. För att se hur olika parametrar och prisförändringar kan påverka kalkylens utfall kan man göra en känslighetsanalys. Mer information för att arbeta med externa miljöeffekter och LCC finns på vår hemsida:

9 Box 45140, SE Stockholm Besöksadress: Torsgatan 13, Stockholm Telefon: E-post: upphandlingsmyndigheten.se Produktion: Upphandlingsmyndigheten. Foto: Adobe Stock. Tryck: Lenanders Grafiska