www.pwc.se Revisionsrapport Maj-Britt Åkerström Cert. kommunal revisor 25 juni 2013 Upphandlingsoch inköpsrutiner Sollefteå kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Kontrollmål... 2 2.4. Revisionsmetod och avgränsning... 2 3. Granskningsresultat... 3 3.1. Övergripande styrdokument i kommunen... 3 3.1.1. Revisionell bedömning... 3 3.2. Organisering, arbets- och ansvarsfördelning... 4 3.2.1. Kommunövergripande... 4 3.2.1.1. Ansvarsfördelning... 4 3.2.1.2. Befogenheter... 4 3.2.2. Barn- och skolnämnden... 5 3.2.3. Genomförda intervjuer... 5 3.2.4. Revisionell bedömning... 6 3.3. Genomförande av upphandlingar... 6 3.3.1. Upphandlingar barn- och skola... 7 3.3.1.1. Investeringar... 7 3.3.1.2. Ramavtal... 7 3.3.2. Genomförda intervjuer... 7 3.3.3. Revisionell bedömning... 8 3.4. Uppföljning... 8 3.4.1. Rutiner för egenkontroll... 8 3.4.2. Köptrohet mot ramavtal... 8 3.4.2.1. Kommunövergripande... 8 3.4.2.2. Barn- och skolnämnden... 9 3.4.3. Revisionell bedömning... 9 Sollefteå kommun
1. Sammanfattning Sollefteå kommuns förtroendevalda revisorer har uppdragit till Kommunal Sektor inom att granska om upphandlingar i kommunen handläggs i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens inköpspolicy. Granskningen, som avgränsats till barn- och skolnämnden och kommunstyrelsen, har initierats efter genomförd väsentlighets- och riskanalys och ingår i 2013 års revisionsplan. Revisionsobjekt är barn- och skolnämnden och kommunstyrelsen. Vår sammanfattande bedömning efter genomförd granskning är att upphandlingar i allt väsentligt handläggs i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens inköpspolicy. Ytterligare utveckling kan dock ske. Vi grundar vårt ställningstagande på följande: Kommunens har fastställt styrdokument avseende upphandling, dessa är aktuella. Det finns en dokumenterad och aktuell beskrivning av organisation inklusive arbetsoch ansvarsfördelning för upphandlingsverksamheten. Både styrdokument och organisation för upphandling och inköp bedöms vara kända i organisationen. Behov finns dock av kontinuerlig information kring dessa frågor. Samverkan mellan barn- och skolförvaltningen och den centrala upphandlingsfunktionen har utvecklats mycket positivt de senaste åren och fungerar i dag väl när det gäller upphandlingar av ramavtal, investeringar och övriga förvaltningsspecifika avtal. Förvaltningen ansvarar för de verksamhetsspecifika delarna i upphandlingen medan upphandlingsfunktionen ansvarar för kvalitetssäkring av upphandlingsunderlag, t. ex. avseende lagkrav och övrig formalia. Barn- och skolförvaltningen har inte några egna beslutade rutiner för egenkontroll av upphandlingars affärsmässighet och följsamhet till gällande rätt, förvaltningen förlitar sig till denna del helt på den centrala upphandlingsfunktionen. Barn- och skolförvaltningen har, inom ramen för uppföljning av intern kontroll, per 2013-04-30 följt upp avtalstrohet för köp av mobiltelefoner. Åtgärder har vidtagits för att öka efterlevnad av avtal. För kommunen som helhet har uppföljning av trohet mot ramavtal följts upp 2010 2011 för fyra varugrupper. Uppföljningen visar att avtalstroheten förbättrats men att den kan förbättras ytterligare. Någon uppdelning på olika förvaltningar har inte gjorts. Upphandlingsfunktionen har lämnat förslag till åtgärder med anledning av resultatet. Vi lämnar följande förslag till utveckling av upphandlingsverksamheten: Slutför utredningen kring införande av E-handel och överväg snarast därefter om E- handel ska införas. Möjliggör för den centrala upphandlingsfunktionen att kunna arbeta mera med strategiska upphandlingsfrågor. Vi rekommenderar att barn- och skolnämnden även följer upp trohet mot ramavtal för varu- och tjänstegrupper med större omfattning (än mobiltelefoner). Den övergripande uppföljningen av köptrohet bör med fördel även brytas ner på nämndnivå så att erforderliga insatser kan riktas mera specifikt. Åtgärder bör vidtas för att säkerställa att alla direktupphandlingar meddelas upphandlingsenheten. Sollefteå kommun 1 av 9
2. Inledning 2.1. Bakgrund För all offentlig upphandling gäller att vissa grundläggande EU-rättsliga principer måste följas, vilka är reglerade i lagarna om offentlig upphandling (lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster). Lagarna utgår från principerna om likabehandling, ickediskriminering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Från halvårsskiftet 2010 har skärpningar i lagstiftningen införts som bl. a. medför större risker för upphandlande myndighet att drabbas av skadestånd eller andra straffavgifter vid felaktigt genomförda upphandlingar. Granskningen har initierats efter genomförd väsentlighets- och riskanalys och ingår i 2013 års revisionsplan. Revisionsobjekt är barn- och skolnämnden och kommunstyrelsen. 2.2. Revisionsfråga Följande revisionsfråga är aktuell: Handläggs upphandlingar i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens inköpspolicy? 2.3. Kontrollmål Följande kontrollmål är aktuella: Finns en dokumenterad och aktuell organisations-/rutinbeskrivning inklusive arbetsoch ansvarsfördelning för upphandlingsverksamheten? Är detta känt i organisationen? Hur sker upphandlingar av investeringar och ramavtal? Har den upphandlande enheten beslutade rutiner för egenkontroll av upphandlingars affärsmässighet och följsamhet till gällande rätt (lagar, riktlinjer, praxis)? Följs gällande ramavtal (köptrohet)? 2.4. Revisionsmetod och avgränsning Granskningen, som är avgränsad till barn- och skolnämnden och kommunstyrelsen, har genomförts som dokumentgranskning (policydokument och protokoll), granskning av ett urval av upphandlingar och intervjuer med nämndsordföranden, förvaltningschef och verksamhetschef IT & Service inom barn- och skolförvaltningen samt med upphandlingsansvarig vid kommunens centrala upphandlingsfunktion. Sollefteå kommun 2 av 9
3. Granskningsresultat 3.1. Övergripande styrdokument i kommunen Utöver Lagen om offentlig upphandling (LOU) har kommunfullmäktige i Sollefteå kommun fastställt ett upphandlingsreglemente och en upphandlingspolicy (2011-04-26 60-61). Båda dokumenten finns tillgängliga på kommunens hemsida. Syftet med upphandlingsreglementet uppges vara att sänka kommunens samlade kostnader för varor, tjänster och byggentreprenader, att säkra kvaliteten i verksamheterna och att förvalta skattebetalarnas pengar på bästa sätt. Syftet med upphandlingspolicyn anges vara att tydliggöra och medvetandegöra alla berörda parter om kommunens förhållningssätt till upphandling och anskaffning av varor, tjänster och entreprenader. Anvisningar finns för hantering av anbud (daterat 2011-05-01), med syftet att få ett förvaltningsövergripande förhållningssätt till inlämnade anbud ska hanteras. Anvisningarna avser hantering av annonsering, anbudstid, frågor och svar, inkomna anbud, anbudsöppning, kvalificering och utvärdering av anbud samt tilldelningsbesked. Anvisningar finns även för direktupphandling (daterat 2011-05-01), med syftet att ge en klar och tydlig bild hur anställda ska förhålla sig vid direktupphandling. Anvisningarna behandlar rutiner för återkommande köp, förhandling, lokala företag, förfaranden och beloppsanpassade rutiner. 3.1.1. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunens styrdokument är aktuella och tydliga och att de tillsammans med gällande lagstiftning är tillräckligt styrande för att upphandlingar ska kunna ske på ett säkert och kvalitetssäkert sätt. Genomförda intervjuer indikerar även att lagstiftning och styrdokument är väl kända centralt i kommunstyrelsens och barn och skolas organisationer och att de tillämpas. Information om styrdokumenten behöver dock kontinuerligt ske, särskilt längre ut i organisationen (beställnings- och inköpsberättigade). Sollefteå kommun 3 av 9
3.2. Organisering, arbets- och ansvarsfördelning Enligt LOU är kommunen en upphandlande myndighet vilket bland annat innebär att hela kommunens årsbehov ska räknas in när tröskelvärden beräknas. 3.2.1. Kommunövergripande 3.2.1.1. Ansvarsfördelning Enligt kommunens egna styrdokument för upphandling gäller följande ansvarsfördelning: kommunstyrelsen ansvarar för central styrning, ledning och uppföljning har det övergripande ansvaret för all upphandling inom kommunen beslutar om riktlinjer för upphandling kommunens centrala upphandlingsfunktion är kommunens specialistresurs inom strategisk upphandling genomför samordnade upphandlingar och biträder/genomför specifika upphandlingar på uppdrag av förvaltningar ska vara behjälplig i upphandlings- och avtalsfrågor för anställda inom kommunens förvaltningar och bolag ska följa utvecklingen, informera och utbilda inom upphandlingsområdet tolka och tillämpa lagen om offentlig upphandling besvara skrivelser till domstol vid eventuell överprövning kommunchefen ansvarar för nämndsövergripande upphandlingar varje nämnd, eller den som nämnden delegerat till, ansvarar för att upphandlingsreglementet efterlevs på respektive förvaltning har i samråd med den centrala upphandlingsfunktionen ansvar för att utse beställare den som har delegation att upphandla ansvarar för att alla upphandlingar görs affärsmässigt och enligt lagar och reglemente närmaste arbetsledare/chef ansvarar för att samtliga beställningsbehöriga på respektive enhet/avdelning har kunskap om upphandlingsreglementet, upphandlingspolicyn och övriga anvisningar 3.2.1.2. Befogenheter Följande befogenheter gäller enligt kommunens styrdokument: Upphandlingsansvarig vid nämndsövergripande upphandlingar om upphandling, antar anbud och skriver på avtal till ett sammanlagt värde upp till 5 mnkr per upphandling Sollefteå kommun 4 av 9
vid nämndsspecifika upphandlingar, där den centrala upphandlingsfunktionen mottagit uppdraget av respektive förvaltningschef eller av den förvaltningschefen delegerat till, antar anbud och tilldelar beslut vid överprövning till förvaltningsrätt och vid behov till kammarrätt, beslutar om kommunens handläggning av ärendet. Upphandlare vid nämndsövergripande upphandlingar beslutar om upphandling, antar anbud och skriver på avtal till ett sammanlagt värde upp till 2 mnkr per upphandling. 3.2.2. Barn- och skolnämnden Enligt barn- och skolnämndens delegeringsordning 2012 har förskolechef, rektor och verksamhetschef rätt att besluta om upphandling/inköp av varor och tjänster och intellektuella tjänster på belopp upp till tre prisbasbelopp (direktupphandling). Förvaltningschef ska besluta om upphandling/inköp på belopp överstigande tre prisbasbelopp. Delegeringsbeslut som fattats med stöd av delegation ska anmälas till nämnden så snart det är möjligt och redovisas i nämndens protokoll under Anmälan av delegeringsbeslut. Delegeringsordningen anger även att vid beställning av varor och tjänster ska reglerna i upphandlingsreglementet tillämpas och beställningsblankett användas. En genomgång av protokoll för 2012 och till och med maj 2013 visar att fyra delegationsbeslut avseende upphandlingar har anmälts till barn- och skolnämnden. Tre av besluten avsåg utseende av behörig beställare med rätt att göra avrop på slutna ramavtal och förvaltningsspecifika avtal. Ett beslut avsåg att anta anbud för varor och tjänster upp till tre prisbasbelopp. 3.2.3. Genomförda intervjuer Upphandlingsfunktionen finansieras till del av en administrationsavgift/bonus som leverantörer/entreprenörer får betala för all upphandling som sker via ramavtal. Intäkten blir ca 250 tkr/år. Resterande del skattefinansieras. Upphandlingsfunktionen uppger att de i dag inte har tillräckliga resurser för att arbeta strategiskt med upphandlingsfrågorna, tillgänglig tid prioriteras i stället på direkt upphandlingsarbete. Samtliga intervjuade uppger att ansvarsfördelning och befogenheter är tydliga och kända av dem i organisationen som är berörda av upphandlings- och inköpsfrågor. Dock uppges att det finns behov av kontinuerlig information i dessa frågor. Exempel på detta är att verksamhetschefen för IT och service (inköpsansvarig vid barn och skolförvaltningen) liksom handläggarna vid inköpsfunktionen kontinuerligt får många frågor från fältet. Utbildning och information kring upphandlings- och inköpsfrågor uppges ha skett både internt i barn- och skolförvaltningen och genom den centrala upphandlingsfunktionen. Upphandlingsfunktionen delger kontinuerligt berörda upphandlare och inköpare aktuella nyheter, t ex om nya ramavtal och ny/ändrad lagstiftning. Sollefteå kommun 5 av 9
3.2.4. Revisionell bedömning Ansvarsfördelning och befogenheter vad avser upphandling och inköp finns dokumenterat. Kunskap om detta finns i hög grad centralt i kommunstyrelsens och barn och skolas organisation. Information behöver dock kontinuerligt kommuniceras i hela organisationen. På kommunens hemsida finns en översiktlig beskrivning av kommunens upphandlingsfunktion och hänvisningar till lagstiftning och kommunala styrdokument. Det är därmed lätt åtkomligt för dem som så önskar. 3.3. Genomförande av upphandlingar Enligt kommunens upphandlingspolicy ska all upphandling genomföras så att kommunen får varor och tjänster med rätt funktion och kvalitet till lägsta möjliga pris eller till de ekonomiskt mest fördelaktiga villkoren. Hela upphandlingsprocessen, från behovsanalys till uppföljning, ska präglas av ett totalkostnadstänkande. Upphandlingsformen direktupphandling ska endast användas om ramavtal saknas eller om värdet understiger direktupphandlingsgränsen enligt LOU. Oavsett förfarande ska protokoll alltid föras över direktupphandlingar och kopia delges upphandlingsfunktionen när ett köp är genomfört. Mall finns för protokollföring. Vid direktupphandling på belopp mellan 150 000 287 965 kronor ska den centrala upphandlingsfunktionen meddelas innan köp görs för att säkerställa att förenklad upphandling inte behöver ske. Vid återkommande köp, men under direktupphandlingsgränsen för den samlade perioden, ska ramavtal tecknas. Detta ska konkurrensutsättas och minst tre företag ska om möjligt få förfrågan. Vid enstaka köp ska kontroll först göras om kommunen har ramavtal inom produktområdet. Om sådant inte finns ska köpet konkurrensutsättas och protokollföras. De vanligaste upphandlingsformerna kommunen använder är förenklad och öppen upphandling. Vid öppen upphandling måste annonsering ske i den europeiska databasen (TED). För varor och tjänster gäller: Förenklad upphandling - för ett värde upp till ca 1,9 mnkr för hela kontraktsperioden Öppen upphandling - för värden över 1,9 mnkr för hela kontraktsperioden. För entreprenader gäller: Förenklad upphandling - för kontraktsvärde upp till ca 47,5 mnkr Öppen upphandling - för kontraktsvärden över ca 47,5 mnkr. Utvärdering av anbud ska protokollföras och anbudsprocessens händelser ska beskrivas. Förslag och motivering till beslut ska finnas med i utvärderingsprotokollet. Mall finns för utvärderingsprotokoll. Beslut ska verkställas av behörig person enligt kommunens delegeringsordning. Sollefteå kommun 6 av 9
Ett ramavtal kan gälla mellan ett till fyra år och kan vara möjligt att förlänga. Ramavtalet kan tilldelas en eller flera leverantörer eller entreprenörer. Upphandlingen kan delas upp till flera upphandlingar för att täcka kommunens olika geografiska områden. 3.3.1. Upphandlingar barn- och skola 3.3.1.1. Investeringar Barn- och skolnämndens investeringar avser i huvudsak maskiner och inventarier. Den senaste tiden har inköp av maskiner gjorts till bygg- och anläggningsprogrammet. Barn- och skolförvaltningen inledde upphandlingsprocessen och upphandlingsfunktionen blev därefter involverad. Inköp har även skett av lös inredning till Långsele skola. Representanter för brukaren, byggledning och upphandlingsfunktionen samverkade i denna upphandling. Generellt uppges gälla att upphandlingsfunktionen alltid anlitas vid mera komplicerade upphandlingar. 3.3.1.2. Ramavtal Ramavtalsupphandlingar sker i process där representanter för berörda användare och upphandlingsfunktionen deltar med sina respektive kunskaper och frågor; upphandlingsenheten svarar för formaliafrågor och verksamheten för verksamhetsoch varu-/tjänstespecifika frågor. Viktiga ramavtal för barn och skola är bland annat biblioteksmedia, böcker och läromedel, leksaker, livsmedel, skolmöbler, kontorsmateriel. Därutöver sker direktupphandlingar av bland annat yrkes-/skyddskläder och skor samt idrottsmateriel till volymer där ramavtal istället eventuellt borde upphandlas. 3.3.2. Genomförda intervjuer Av genomförda intervjuer framkommer bl a att annonserade upphandlingar alltid sker via den centrala upphandlingsfunktionen medan direktupphandlingar oftast sker i berörda förvaltningar, i vissa fall i samråd med upphandlingsfunktionen. Upphandlingar inom barn- och skolförvaltningen uppges i allt väsentligt fungera enligt gällande lagstiftning och kommunens styrdokument. Det är dock inte alltid som upphandlingsfunktionen får kopia av protokoll avseende direktupphandling. Samarbetet i upphandlingsprocessen mellan barn och skola och upphandlingsfunktionen uppges fungera väl. På grund av resursbrist vid den centrala upphandlingsfunktionen finns i dag en viss eftersläpning att upphandla ramavtal. Problem när gamla avtal löper ut och nya inte har hunnit upphandlas löses delvis genom kortare förlängningar. I kommunen finns många beställare/inköpare vilket uppfattas kunna medföra brister i säkerhet/intern kontroll. Ett sätt att göra rutinerna säkrare skulle kunna vara att kommunen inför en funktion med elektronisk handel. Upphandlaren vid upphandlingsfunktionen började, i ett särskilt projekt, undersöka förutsättningarna för detta. Detta arbete hann dock inte slutföras innan projektpengarna tog slut. Sollefteå kommun 7 av 9
3.3.3. Revisionell bedömning Vi bedömer att upphandlingar av ramavtal, investeringar och förvaltningsspecifika avtal sker i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens styrdokument. Annonserade upphandlingar sker alltid via den centrala upphandlingsfunktionen medan direktupphandlingar oftast sker i berörda förvaltningar, i vissa fall i samråd med upphandlingsfunktionen. Samverkan mellan barn- och skolförvaltningen och den centrala inköpsfunktionen fungerar i dag väl. Inköpsberättigade bör dock påminnas om kravet på att kopia av protokoll från direktupphandlingar ska delges upphandlingsfunktionen. Då E-handel bland annat bör leda till ökad intern kontroll och ökad köptrohet mot gällande avtal rekommenderar vi att arbetet med att klargöra förutsättningar och möjligheter för elektronisk handel återupptas. 3.4. Uppföljning 3.4.1. Rutiner för egenkontroll Av genomförda intervjuer framkommer att upphandlingsfunktionen bara har resurser för att göra stickprov när det gäller upphandlingars affärsmässighet och följsamhet till gällande rätt (lagar, riktlinjer, praxis). Barn- och skolförvaltningen förlitar sig fullt ut på att den centrala upphandlingsfunktionen insatser i upphandlingsprocessen ska säkerställa upphandlingars affärsmässighet och följsamhet till gällande rätt. Barn- och skolförvaltningens uppföljning av intern kontroll per 2012-12-31 innefattade bl. a. kontrollmomentet behörig beställare. Uppföljningen redovisades till nämnden i februari 2013. Av uppföljningen framgår att behörig beställare var utsedd av samtliga chefer men att delegeringsbeslut inte var anmälda. Med anledning av resultatet beslutades att rutin att anmälan av behörig beställare som har rätt att göra avrop på slutna avtal ska tydliggöras årligen, lämpligen vid läsårsstart. 3.4.2. Köptrohet mot ramavtal 3.4.2.1. Kommunövergripande Upphandlingsfunktionen har 2010 och 2011 följt upp köptrohet mot ramavtal för några olika områden. Köptroheten uppges ha förbättrats. En felkälla är dock förekommande felaktiga konteringar. Uppföljning avseende 2012 pågår. I sammanställningen nedan redovisas avtaltrohet för köp inom fyra varugrupper uttryckt i % för respektive varugrupp (konto) sammantaget för hela kommunen. Någon uppdelning på de olika förvaltningarna har inte gjorts. Uppföljningen visade att många poster varit felkonterade, viss hänsyn har tagits till de mest uppenbara felkonteringarna. 2010 2011 Kopieringspapper 90 % 98 % Kontorsmaterial 64 % 67 % Lekmaterial 23 % 46 % Städ o kemprodukter 76 % 82 % Sollefteå kommun 8 av 9
Upphandlingsfunktionens förslag till åtgärder med anledning av resultatet var att: Fortsätta jobba med att få alla att förstå varför avtalen ska följas och att så långt det är möjligt nettoupphandlade produkter. Införa E-handel. Göra något åt alla felkonteringar eftersom de försvårar uppföljningen. 3.4.2.2. Barn- och skolnämnden Barn- och skolförvaltningens uppföljning av intern kontroll per 2013-04-20 innefattade bland annat kontrollmomentet avtalstrohet. Uppföljningen, som avgränsat avsåg inköp av mobiltelefoner, redovisades till nämnden i maj 2013. Av sammanställningen framgår att 16 köp gjorts varav 13 skett inom gällande ramavtal. Med anledning av resultatet har alla chefer, med vidarebefordran till av chef utsedd behörig beställare (delegat), informerats för ökad efterlevnad av avtal. 3.4.3. Revisionell bedömning Barn- och skolförvaltningen har inte några egna beslutade rutiner för egenkontroll av upphandlingars affärsmässighet och följsamhet till gällande rätt, förvaltningen förlitar sig till denna del helt på den centrala upphandlingsfunktionen. I sammanhanget är det även viktigt att de som gör upphandlingar från början gör det på ett riktigt sätt. Detta menar vi kan säkerställas eftersom alla öppna och förenklade upphandlingar och större direktupphandlingar kvalitetssäkras genom den centrala upphandlingsfunktionen. Barn- och skolförvaltningen måste ta ett större eget ansvar när det gäller övriga direktupphandlingar. Vi rekommenderar att uppföljning av sådana bör ske inom ramen för internkontrollplanen. På kommunövergripande nivå har köptrohet mot ramavtal enbart följts upp för fyra varugrupper. 2012 års resultat är för närvarande inte färdigställt. Det är därmed svårt att uttala sig om köptroheten mot ramavtal totalt sett. För de kontrollerade varugrupperna har köptroheten dock ökat från 2010 till 2011. Eftersom någon uppdelning inte skett per förvaltning är det inte heller möjligt att bedöma resultat för barn och skola. Vi rekommenderar att uppföljningen även bryts ner på nämndnivå så att erforderliga insatser kan riktas mera specifikt. Barn- och skolförvaltningen har, inom ramen för uppföljning av intern kontroll, per 2013-04-30 följt upp avtalstrohet för köp av mobiltelefoner. Då denna varugrupp endast utgör en mindre del av förvaltningens inköp rekommenderar vi att uppföljning även sker för varu- och tjänstegrupper med större omfattning. 25 juni 2013 Projektledare/uppdragsledare Sollefteå kommun 9 av 9