Revisionskontoret PM NR 8/2014 Hjälpmedelshantering - förstudie (avseende risken att hjälpmedelsansökan kan avslås med hänvisning till brist på budgetmedel) Eva Tency Nilsson September 2014 Postadress: Revisionskontoret, J A Hedlunds väg 5, 291 85 Kristianstad Besöksadress: Ambulansvägen, Hus 19, Centralsjukhuset Kristianstad Telefon (växel): 044-309 30 00 Fax: 044-309 31 63 Organisationsnummer: 23 21 00-0255 Internet: www.skane.se/revisionen
2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning...3 2. Inledning...3 2.1 Bakgrund, syfte och avgränsning...3 2.2 Revisionsfrågor...4 2.3 Revisionskriterier...4 2.4 Metod och genomförande...4 3. Regionövergripande...4 3.1 Iakttagelser...4 4. Granskningsområden och resultat...7 4.1 Förekommer det att patienter nekas hjälpmedel med hänvisning till att det saknas budgetmedel?...7 I vilken omfattning har patienter med förskrivning nekats hjälpmedel?...7 4.1.1 Iakttagelser...7 4.2 Finns enhetliga regler för vad som gäller beträffande medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel?...7 4.2.1 Iakttagelser...7 4.3 Varför saknas systemstöd för hantering av medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel?...8 4.3.1 Iakttagelser...8 4.4 Slutsatser och bedömningar...8
3 1. Sammanfattning Förstudiens övergripande frågeställning har varit att granska om patienter nekats ortopedtekniska hjälpmedel och medicinska behandlingshjälpmedel trots att det finns ett medicinskt behov och det framgår av Hjälpmedelshandboken att patienten har rätt till hjälpmedlet. Övergripande kan konstateras att finns medicinska skäl att förskriva/ordinera medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel ska detta hanteras i enlighet med Hjälpmedelshandboken. Det är inte acceptabelt att hänvisa till att hjälpmedel inte kan ordineras på grund av att det saknas budgetmedel. Den sammanfattande bedömningen av förstudien visar att Det förekommer att patienter nekats medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel med motiveringen att budgetmedel saknas Information och utbildningsinsatser behöver genomföras gällande både verksamhetens personal inklusive förskrivare så att hanteringen blir rätt och att det sker en likabehandling av berörda patienter Införande av systemstöd behövs för att administrera ortopedtekniska hjälpmedel och medicinska behandlingshjälpmedel Det bör övervägas om all hjälpmedelsverksamhet inom regionen borde sammanföras i en organisation Under året har regiondirektören initierat ett uppdrag att se över nuvarande organisation av hjälpmedelsförsörjningen och även ta fram förslag på framtida organisation. Denna rapport förväntas vara klar och offentliggöras senare i höst. Resultatet av förstudien ger i avvaktan på innehållet och resultatet av denna utredning ingen anledning att för närvarande föreslå någon fördjupad granskning inom detta område. 2. Inledning 2.1 Bakgrund, syfte och avgränsning Revisorerna har för 2013 och inom ramen för redovisningsrevisionen genomfört en granskning av hjälpmedelshanteringen i Region Skåne. Då vissa hjälpmedel hanteras inom sjukhusen och då belastar respektive sjukhus budget framkom det indikationer på att patienter nekats hjälpmedel trots att det finns ett medicinskt behov och det framgår av hjälpmedelshandboken att patienten har rätt till hjälpmedlet. Revisorerna har genomfört en förstudie med det övergripande syftet att granska om dessa indikatorer stämmer.
4 2.2 Revisionsfrågor De frågor som ingått i granskningen är: 1. Förekommer det att patienter nekas hjälpmedel, med hänvisning till att det saknas budgetmedel? 2. I vilken omfattning har patienter med förskrivning nekats hjälpmedel? 3. Finns enhetliga regler för vad som gäller beträffande medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel? 4. Varför saknas systemstöd för hantering av dessa hjälpmedel? 2.3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Följande revisionskriterier har använts i denna förstudie: Hälso- och sjukvårdslagen 3b och 18b som tydliggör landstingens och kommunernas (sjukvårdshuvudmännens) ansvar att tillhandahålla hjälpmedel åt personer med funktionsnedsättning Hjälpmedelshandbok Region Skåne från 2008-05-15, reviderad juni 2012 Socialstyrelsens föreskrifter om användning av medicintekniska produkter i hälsooch sjukvården (SOSFS 2008:1) Granskning av hjälpmedelshanteringen KPMG mars 2014 2.4 Metod och genomförande Förstudien har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med berörda medarbetare Region Skåne. Intervjuer har genomförts med hälso- och sjukvårdsstrateg centralt, ekonomichefer, handläggare patientnämndens kansli, förskrivare på ortopedkliniker på sjukhusen och brukarrådetför ortopedtekniska hjälpmedel. Förstudien är sakgranskad av berörda inom respektive område. Revisorskollegiets kontaktperson har varit Anders Arenhag och revisionskontorets projektledare för förstudien har varit Eva Tency Nilsson. 3. Regionövergripande 3.1 Iakttagelser Hälso- och sjukvårdslagen utgör grunden för all hälso- och sjukvårdsverksamhet. I lagens 3 och 18 tydliggörs landstingens och kommunernas habiliterings- och
5 rehabiliteringsansvar samt deras ansvar att tillhandahålla hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. Region Skånes ansvar för hjälpmedel kontra kommunernas ansvar regleras i Överenskommelse om reglering av ansvar och finansiellt gränssnitt mellan kommuner och landsting i Skåne (1997-04-18). En uppdatering av överenskommelsen har gjorts 2009-12-01. Hjälpmedelsansvaret följer hälso- och sjukvårdsansvaret avseende ortopedtekniska, hörseltekniska och syntekniska hjälpmedel samt vissa definierade medicinska behandlingshjälpmedel. Hälso- och sjukvården i Region Skåne erbjuder hjälpmedel till personer inom regionen med olika typer av funktionsnedsättningar. Många olika hjälpmedel finns att tillgå för att personer med en funktionsnedsättning ska få en fungerande vardag. Det finns till exempel stöd för syn- och hörselnedsättning, rullstolar, elrullstolar, medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel. Utöver detta erbjuder också kommunerna olika typer av hjälpmedel. För att reglera hjälpmedelshanteringen finns ett regelverk som är samlat i en Hjälpmedelshandbok innehållande bland annat följande: Policy Allmänna riktlinjer Hjälpmedel till vuxna personer med funktionsnedsättning Hjälpmedel till barn och ungdomar med funktionsnedsättning Hjälpmedel till personer med synnedsättning Hjälpmedel till personer med hörselnedsättning/dövhet Ortopedtekniska hjälpmedel Medicinska behandlingshjälpmedel och kosmetiska proteser Avgifter och bidrag Informationen kring hjälpmedelshanteringen finns även tillgänglig via Region Skånes hemsida. Enligt hjälpmedelshandbokens allmänna riktlinjer kan person med funktionsnedsättning som är bosatt i Skåne vid behov förskrivas hjälpmedel i enlighet med de regler och avgifter som framgår i hjälpmedelshandboken. För att erhålla ett hjälpmedel krävs en förskrivning av läkare, fysioterapeut (sjukgymnast), arbetsterapeut eller annan yrkeskategori som har förskrivningsrätt. Speciella regler gäller för utlandssvenskar, utländska medborgare, asylsökande och utomlänspatienter. Hjälpmedel tillhandahålls i huvudsak från hjälpmedelsverksamheten inom Habilitering & Hjälpmedel som är en division i hälso- och sjukvårdsförvaltningen Skånevård Kryh. Inom hjälpmedelsverksamheten arbetar ca 80 personer och man hanterar i genomsnitt ca 500 600 brukarärenden per månad. Här ligger ansvaret för alla hjälpmedel till barn och ungdomar upp till 20 år samt speciella hjälpmedel som berör alla medborgare inklusive syn- och hörselhjälpmedel. För övriga hjälpmedel till personer från och med 20 år ligger ansvaret hos kommunerna.
6 Avdelningen för hälso- och sjukvårdsstyrning inom koncernkontoret ansvarar för områdena medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel. Detta ansvar gäller alla medborgare oavsett ålder. Avdelningen har en funktion motsvarande ca 10 % av en heltidstjänst avsatt för detta ändamål vilket är otillräckligt enligt nuvarande befattningshavare. Medicinska behandlingshjälpmedel omfattas bland annat av andningshjälpmedel, kompressionsstrumpor, eyeliner, peruker och utrustning för smärtlindring. Exempel på ortopedtekniska hjälpmedel är proteser, ortroser och ortopediska skor. Kostnadsansvaret för hjälpmedel inom Habilitering & Hjälpmedel är centraliserat till denna division. Beträffande de medicinska behandlingshjälpmedlen och de ortopedtekniska hjälpmedlen är kostnadsansvaret decentraliserat vilket innebär att den verksamhet där förskrivaren arbetar har kostnadsansvar. Förskrivare av hjälpmedel finns inom samtliga verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård inom Region Skåne. Utöver sjukhusen är det vårdcentraler och privata vårdgivare enligt LOU, LOV, LOL och LOS 1. Enligt intervjuer har det framkommit att flera verksamheter klagat över denna uppdelning och menar att de inte kan ordinera de hjälpmedel som egentligen personen i fråga är i behov av på grund av att verksamheten saknar budgetmedel. Detta strider mot gällande regler och lagstiftning. Det har också framkommit att verksamheter i en del fall har försökt att hänvisa patienten till annan enhet för att få förskrivet hjälpmedel och därmed kostnaden överförd till denna. I en del fall har det rört sig om vårdcentraler som inte ens har förskrivarrätt för det aktuella hjälpmedlet. Konsekvensen av detta är att patienter inte behandlas lika. För habiliterings- och hjälpmedelsverksamheten finns Habiliterings- och hjälpmedelsnämnden som är det politiska organ som fattar beslut kring vissa delar av Region Skånes habiliterings- och hjälpmedelsverksamhet. För ortopedtekniska hjälpmedel och medicinska behandlingshjälpmedel finns inte motsvarande politiska organ under Hälso- och sjukvårdsnämnden. Politiska beslut avseende dessa områden, Hjälpmedelshandboken och andra beslut om hjälpmedelsverksamheten ansvarar Hälso- och sjukvårdsnämnden för medan vissa beslut som till exempel avgifter som patienter betalar fattas av Regionfullmäktige. Under året har regiondirektören initierat ett uppdrag att se över nuvarande organisation av hjälpmedelsförsörjningen och även ta fram förslag på framtida organisation. Denna rapport förväntas vara klar och offentliggöras senare i höst. 1 LOU = Lagen om offentlig upphandling, LOV = Lagen om vårdval, LOL = Lagen om läkarvårdsersättning, LOS = Lagen om ersättning till sjukgymnastik
7 4. Granskningsområden och resultat 4.1 Förekommer det att patienter nekas hjälpmedel med hänvisning till att det saknas budgetmedel? I vilken omfattning har patienter med förskrivning nekats hjälpmedel? 4.1.1 Iakttagelser Att patienter nekats medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel med motiveringen att budgetmedel saknas förekommer. Enligt uppgift har enstaka patienter som är pålästa om gällande regelverk kontaktat handläggaren på avdelningen för hälso- och sjukvårdsstyrning för att få upprättelse. Här finns dock ett mörkertal och troligtvis är det många fler patienter och främst de som inte är uppdaterade om gällande regelverk etc som inte får sitt hjälpmedelbehov tillgodosett. På grund av avsaknaden av systemstöd för dessa hjälpmedel som kan användas för att följa upp förskrivarna och analysera förskrivarmönster finns inga uppgifter om antalet patienter som nekats hjälpmedel. 4.2 Finns enhetliga regler för vad som gäller beträffande medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel? 4.2.1 Iakttagelser Enhetliga regler kring hjälpmedelshanteringen finns i form av Hjälpmedelshandboken som även finns tillgänglig via Region Skånes hemsida. Det uppges dock att handboken är svårtillgänglig på grund av gammaldags pärmstruktur även om den finns tillgänglig i elektronisk form. Det uppges även finnas ett behov av ett tekniskt system för att kunna följa upp både förskrivning och budget. Avdelningen för hälso- och sjukvårdsstyrning ansvarar för framtagande av regler för medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel medan själva hanteringen ansvarar produktionsorganisationen för. Produktionsorganisationen har inte någon samlad övergripande organsation vilket bland annat innebär att förskrivarna inte bedöms få det stöd som de behöver. Förskrivarna behöver stöd i framtagande av lokala rutiner inom respektive verksamhet samt tolkning av gällande handboksregler. I och med denna avsaknad av stöd så saknas även enhetliga rutiner vilket får konsekvenser i form att patienter inte behandlas lika.
8 Det kan konstateras att kunskapen om att förskriva hjälpmedel är låg hos många förskrivare och likaså är det otydligt vem som har ansvar för utbildning och information till verksamheten och förskrivare. 4.3 Varför saknas systemstöd för hantering av medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel? 4.3.1 Iakttagelser Varken avdelningen för hälso- och sjukvårdsstyrning eller respektive verksamhet kan för närvarande följa upp ortopedtekniska hjälpmedel eller medicinska behandlingshjälpmedel på grund av avsaknaden av system. Enligt Socialstyrelsens föreskrift om användning av medicintekniska produkter i hälso- och sjukvården (SOSFS 2008:1) framgår bland annat att vårdgivaren ska följa upp förskrivningar. Enligt uppgift har diskussioner förts i flera år om att införa Sesam (samma system som används inom Habilitering & Hjälpmedel enligt nedan) men ännu är inget på gång. Avsaknaden av systemstöd innebär bland annat att det också saknas tillförlitlig information för kostnadsredovisning. Hjälpmedelsverksamheten inom Habilitering & Hjälpmedel använder däremot systemet Sesam från Amesto Solutions för att administrera hjälpmedelshanteringen. Systemet är etablerat och används för närvarande i 18 av Sveriges landsting. Via detta system kan varje enskilt hjälpmedel följas upp som t ex varifrån det är inköpt och vem det är utlånat till. Systemet kommunicerar med ekonomisystemet Raindance vilket även möjliggör en ekonomisk uppföljning. 4.4 Slutsatser och bedömningar Övergripande kan konstateras att finns medicinska skäl att förskriva/ordinera medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel ska detta hanteras i enlighet med Hjälpmedelshandboken. Det är inte acceptabelt att hänvisa till att hjälpmedel inte kan ordineras på grund av att det saknas budgetmedel. Den sammanfattande bedömningen av förstudien visar att Det förekommer att patienter nekats medicinska behandlingshjälpmedel och ortopedtekniska hjälpmedel med motiveringen att budgetmedel saknas Information och utbildningsinsatser behöver genomföras gällande både verksamhetens personal inklusive förskrivare så att hanteringen blir rätt och att det sker en likabehandling av berörda patienter Införande av systemstöd behövs för att administrera ortopedtekniska hjälpmedel och medicinska behandlingshjälpmedel Det bör övervägas om all hjälpmedelsverksamhet inom regionen borde sammanföras i en organisation
9 Under året har regiondirektören initierat ett uppdrag att se över nuvarande organisation av hjälpmedelsförsörjningen och även ta fram förslag på framtida organisation. Denna rapport förväntas vara klar och offentliggöras senare i höst. Resultatet av förstudien ger i avvaktan på innehållet och resultatet av denna utredning ingen anledning att för närvarande föreslå någon fördjupad granskning inom detta område... Eva Tency Nilsson Yrkesrevisor Certifierad kommunal revisor