sida 1 2013-01-31 Dnr: KS 2011-247, 2012-393 KOMMUNSTYRELSEN TJÄNSTESKRIVELSE Förslag till kommunalt ägande av Riksbyggen kooperativa hyresrättsförenings fastigheter och framtida styrning av kommunens fastighetsförvaltning Utredningens innehåll Denna utrednings syfte var från början tänkt att ge svar på den återremiss av ett förslag till ändring av stadgar för Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården (nedan kallad föreningen ) som kommunfullmäktige beslutade om i oktober 2011 1. Utredningen har sedan dess växt och ändrat karaktär till att behandla frågan om kommunen har anledning att ompröva sitt engagemang i föreningen. Vidare ges förslag till förändringar av den politiska styrningen av fastighetsförvaltningen. Det beskrivs också hur verksamhetsperspektivet tillgodoses i dagens kommunala fastighetsförvaltning och om det finns behov av att utveckla detta. Det har sedan utredningen startat också inkommit en motion 2 från Ann-Sofie Alm (m) om ändrad associationsform för Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården. Motionen besvaras i denna utredning. Utredningen har tre delar. Del 1 är en genomlysning av föreningen och konceptet kooperativ hyresrätt, del 2 beskriver alternativa sätt att organisera kommunens fastighetsförvaltning och dess styrning. I del 3 ger förvaltningen en samlad bedömning med förslag till beslut. Del 1 Genomlysning av Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården Ärendet Sedan mitten av 1990-talet har kommunen varit medlem i Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården som nu äger och förvaltar två fastigheter i vilka kommunen bedriver äldreomsorg. Kommunen borgar för föreningens lån och garanterar hyresintäkterna. Inom kommunen har sedan en tid diskuterats möjligheter att utvidga konceptet till resterande äldreboenden i kommunen och också förts fram som en möjlighet vid framtida nybyggnation av äldreboenden. Föreningen inkom under hösten 2011 med förslag till ändring av dess stadgar. De viktigaste ändringsförslagen avser föreningens ändamål och att styrelsens sammansättning ändras så att kommunen inte längre är i majoritet, samt i övrigt en modernisering av stadgarna utifrån Riksbyggens normalstadgar. Under tjänstemannaberedningen framkom en del frågor som redovisades inför kommunstyrelsen. När ärendet behandlades av fullmäktige i oktober 2011 beslutades att ärendet utifrån dessa frågor skulle återremitteras. 1 KF 2011-10-27 61 2 Motionen inkom 2012-11-07 (Dnr KS 2012-393) 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 2 Med anledning av återremissen översändes från förvaltningen en del synpunkter och frågor till föreningen, bl.a. om kommunens inflytande i föreningen. Föreningen inkom med kommentarer och förklaringar till den föreslagna stadgeändringen och framhöll då bl.a. att föreningen med de nya stadgarna kommer att undvika nackdelarna med att vara en upphandlande enhet enligt LOU och att kommunens inflytande säkras genom att Riksbyggen stödjer kommunens uppfattning röstmässigt. Som ytterligare fördelar nämns att man inte behöver konsolidera föreningens balansräkning med kommunens balansräkning och att protokollen inte blir offentliga. Då svaret inkommit gjorde förvaltningen bedömningen att extern expertis behövde anlitas för att klarlägga vissa centrala frågor i stadgeförslaget och konstruktionen, bl.a. upphandlingsfrågor, handlingsoffentlighet, principer för hyressättning, kommunens kontroll över föreningen, kommunal redovisning och kommunal kompetens och statsstöd. För uppdraget anlitades en av SKL:s förbundsjurister som i augusti 2012 lade fram en rapport 3 som behandlar dels förslaget till stadgeändringar och dels konceptet kooperativ hyresrätt för kommunal äldreomsorg som helhet. Rapportförfattaren presenterade resultaten vid kommunstyrelsens sammanträde den 12 december 2012. Kommunstyrelsen anordnade i augusti 2012 en studieresa till Götene och Gullspång kommuner för att inhämta erfarenheter från dessa kommuners arbete med liknande koncept. SKL-rapportens författare är sammantaget starkt kritisk till det koncept Riksbyggen tagit fram, och som tillämpas i bl.a. Munkedal, för ägande och förvaltning av omsorgsfastigheter. Dessutom påtalas en rad allvarliga brister i det sätt på vilken föreningen administrerats. Slutsatser i SKL-rapporten Då rapporten är relativt omfattande och innehåller en del resonemang som är svåra att återge kortfattat kommer endast ett sammandrag göras nedan. I övrigt hänvisas till rapporten i vilken också finns en mer utförlig sammanfattning (sid 18). I rapporten framförs stark kritik mot konceptet och det sätt på vilket föreningens administration har skötts. Denna kritik innebär i korta drag att föreningen är av oklar modell och att det av olika orsaker kan ifrågasättas om det verkligen är en kooperativ hyresrättsförening. Oklarheterna rör bl.a. hyresavtalens upplägg, medlemskap och medlemsinsats. På flera viktiga punkter har stadgarna inte följts, bl.a. vid hyressättning och styrelsesammansättning. Vidare saknas en tydlig medlemsförteckning och stämmorna har inte varit stadgeenliga. Kommunens inflytande i föreningen står inte i proportion till kommunens ekonomiska åtagande och Riksbyggens vetorätt i viktiga frågor framstår som oskälig. Riksbyggens uppfattning vad gäller att föreningen inte blir en upphandlande enhet, hur föreningen ska hanteras i kommunens balansräkning och beskrivningen av kommunens rätt att återsöka moms, kan ifrågasättas. På grund av kommunallagen och regler om statligt stöd avråds kommunen starkt från att ingå nya 3 Dalman, Lena, Sverige kommuner och landsting 2012-08-15 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 3 borgensåtaganden gentemot denna typ av associationer och rekommenderas också att avveckla befintliga åtaganden. Rapportförfattarens förslag är att kommunen tar över äganderätten till fastigheten från den kooperativa hyresrättsföreningen. Fördelar med detta är att man kommer bort från frågan om det är en kooperativ hyresrättsföreningen eller ej, det blir inga omvägar över stämmor och styrelse, kommunen får kontroll över fastigheterna och dess drift, hyrorna sätts enligt hyreslagstiftningen för alla boende, boendeformen blir tydlig för boende och anhöriga, kommunen undviker konflikt med socialtjänstlag, kommunallag och regler om statligt stöd och momsfrågan blir inget problem. Riksbyggens kommentarer till SKL-rapporten Riksbyggen har i två skrivelser daterade 23 augusti och 24 oktober 2012 kommenterat den rapport som SKL upprättade. I den första skrivelsen framhålls bl.a. att det mervärde som uppstår i ett engagerat samarbete inom konceptet vida överväger de punkter som berörs i aktuell skrivelse från SKL. Vidare förklaras att en orsak till angivna problem är att konceptet innebär ett nytt sätt att arbeta och att regelverken inte är anpassade till detta. Avseende frågan om LOU framhålls att det är ett komplicerat regelverk och risk att verksamheter ska anses vara upphandlande enheter föreligger i många sammanhang, och att det är styrelsens sak att göra denna bedömning. Angående konsolidering av balansräkningar lämnas ingen annan kommentar än att andra kommuner valt att inte konsolidera. Riksbyggen är, vad gäller momsfrågan, av annan uppfattning är SKL:s utredare. Riksbyggen hänvisar också till en konsultrapport beställd av Riksbyggen angående upphandlingsfrågan. Den andra skrivelsen berör möjligheten att lämna kommunal borgen till den aktuella typen av föreningar. I skrivelsen hänvisas bl.a. till rättsfall som sägs stärka Riksbyggens bedömning. SKL:s förbundsjurist har tagit del av skrivelserna och bedömer att dessa inte föranleder någon revidering av de tidigare dragna slutsatserna. Detta baseras bl.a. på att skrivelserna bygger på bedömningar gjorda då ett annat rättläge var gällande. Denna bedömning delgavs också kommunstyrelsen den 12 december. Del 2: Utredning om alternativa former för drift av äldreboenden, tydligare verksamhetsanknytning och politisk styrning av fastighetsförvaltningen Uppdrag har givits av kommunstyrelsens ordförande till förvaltningen att beskriva hur verksamhetsföreträdare och politiker ska kunna involveras tydligare i förvaltning av kommunala fastigheter och i diskussioner om lokalbehov samt effekterna av kommunalt ägande och drift av Dinglegården och Sörbygården. I den här delen av utredning beskrivs också tre sätt att organisera den kommunala fastighetsförvaltningen: a) Kommunal förvaltning b) Kommunalt bolag 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 4 c) Utökad kooperativ hyresrättsförening Nuvarande styrsystem Drift- och underhållsinsatser beslutas och upphandlas av fastighetsenheten. Alla investeringsanslag beslutas av komunfullmäktige. De flesta investeringsbeslut inom beviljade anslag av generell karaktär beslutas av fastighetsenheten, i vissa fall efter begäran från och diskussion med verksamheten. Behov av nya, färre eller ändrade lokaler diskuteras i lokalstyrgruppen (LSG), som består av fastighetschefen, sektorschefer, områdeschefer, VD för Munkbo AB samt kommunchef. Ärende till LSG får endast framföras av dessa företrädare för verksamheterna för att behov och andra möjligheter att lösa uppkomna problem ska vara övervägda. Två omsorgsfastigheter, Dinglegården och Sörbygården, förvaltas av den kooperativa hyresrättsföreningens styrelse. Föreningen fastställer själv hyresnivåer och underhållsinsatser. Investeringar etc av principiell natur ska underställas fullmäktiges prövning. Tydligare politisk styrning Historiskt har det i kommunen funnits Fastighetsnämnd och Teknisk nämnd/utskott med uppgift att arbeta med bland annat fastighetsfrågor. Den nuvarande modellen, med kommunstyrelsen (KS), som ansvarig nämnd bygger på målstyrning med långtgående delegation till ansvarig tjänsteman. Förutom mål anger kommunfullmäktige även de ekonomiska ramarna för drift, underhåll samt investeringar. Ökad politisk medverkan kan ske t.ex. genom att ett kommunalt fastighetsbolag bildas, en ny nämnd fastighetsnämnden inrättas, att ett nytt utskott till KS bildas eller att politiska observatörer utses för lokalstyrgruppen. Ett ytterligare sätt är att nuvarande lokalstyrgrupp kompletteras med t.ex. tre förtroendevalda ur KS. Mål- och ekonomisk styrning sker som tidigare av KF/KS. Viktigare frågor som investeringsåtgärder, större underhållsinsatser och lokalbehov diskuteras i gruppen. Genom lämplig delegation kan korta beslutsvägar och delaktighet tillskapas. Lokalstyrgruppens politiska representanter kan sedan återrapportera till kommunstyrelsen. Tre sätt att organisera den kommunala fastighetsförvaltningen a) Kommunal förvaltning Kommunen övertar ägandet av Dinglegården och Sörbygården Ekonomiskt får detta följande konsekvenser: Förvärv: Överlåtelse sker till bokfört värde 42935050 kr, varav 19860000 kr för Dinglegården och 23075050 kr för Sörbygården (delårsbokslut april 2012). Till detta kommer lagfartskostnaden på 1,5%, dvs 644000 kr. Den summa som kapitalkostnaden beräknas på blir 43579050 kr, varav 20157900 kr för Dinglegården och 23421150 kr för Sörbygården. Kapitalkostnad: Med en avskrivningstid på 50 år och 2,9% internränta blir kapitalkostnaden för Dinglegården 988000 kr (jmf Hyresrättsför 1253000 kr) och för Sörbygården 1148000 kr (jmf Hyresrättsför 1382000 kr). (budget 2013). 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 5 Drift och underhåll: Med drift och underhåll i kommunal regi och kommunal standard blir den årliga kostnaden för Dinglegården 1105000 kr (jmf Hyresrättsför 1607000 kr) och för Sörbygården 1586000 kr (jmf Hyresrättsför 2047000 kr).(budget 2013 -nov 2012). Nämnas kan att kommunens kostnader för egen och inhyrd personal är lägre. Hyror privata: I Dinglegården och Sörbygården finns lägenheter som hyrs ut till icke biståndsbedömda personer. Hyran sätts för närvarande av Hyresrättsföreningens styrelse och baseras då på föreningens ekonomi. Vid ett kommunalt övertagande kommer hyran att sättas i relation till hyrorna i allmännyttans fastigheter. Detta kan innebära en hyressänkning på några hundralappar per månad och lägenhet. Totalt uppgår hyressänkningen till ca 295000 kr per år. Hyror för verksamheten och vissa lägenheter/anslag: Här är kostnader för lokaler och de lägenheter biståndsbedömda personer bor i angivna, dvs de ytor som faktureras kommunen. Kostnaden för verksamheten sjunker i Dinglegården från 2168000 (2375000-191000) till 1710000 kr per år, dvs med ca 400 tkr. För Sörbygården sjunker kostnaden från 2550000 kr (2769000-197000) till 2229000 kr per år, dvs med ca 300 tkr. Återbetald moms: Hyresrättsföreningen är momspliktig. Kommunen kan återsöka moms (18% av hyran) i Hyresrättsföreningens lokaler. I kommunala lokaler dras moms på alla kostnader, dvs moms är ingen kostnad i kommunala lokaler. Den återsökta momsen, som innebär sänkt kostnad för hyresgästen kommunen, uppgår för Dinglegården till 191000 kr och för Sörbygården till 197000 kr. Ekonomisk sammanställning (2013) Hyresrättsför Kom ägo Hyresrättsför Kom ägo Kap kostn 1253000 988000 1382000 1148000 Drift/underh 1607000 1105000 2047000 1586000 Summa kostn 2860000 2093000 3429000 2734000 Intäkter hyror -501000-383000 -682000-505000 privat Återsökt moms -191000-197000 Kommunal 2168000 1710000 2550000 2229000 kostnad/anslag Hyror vsh 2375000 1710000 2769000 2229000 Sänkt anslag 458000 321000 b) Kommunalt aktiebolag Om verksamhetsfastigheterna förs över till ett kommunalt bolag erfordras fastighetsregleringar för att bilda rimliga fastigheter. För närvarande ligger byggnaderna på kommunala samlingsfastigheter. Dessutom utgår som avgift lagfartskostnader när ägandet överförs. Lagfartsavgiften uppgår till 4,25% av egendomsvärdet. Om bolagsformen väljs är det rimligt att samtliga kommunala verksamhetsfastigheter överförs till bolaget. 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 6 Styrelsen utses av KF, som även fastställer direktiv, uppdrag etc för bolaget. Bolaget svarar för egna investeringar (principiell karaktär till KF). Hyran är resultatet av en förhandling mellan bolag och hyresgäst. Interna kommunala direktiv kan fastställa att lokaler i första hand ska hyras av kommunen (alt får bolaget konkurrera på marknaden). Hyresnivån är svår att kommentera. Lokalhyran varierar med utbud och efterfrågan på orten. För bostadslägenheter gäller hyresnivåer i nivå med allmännyttan. En bolagsstyrelse med VD bör kunna ha korta beslutsvägar och relativt lätt att adjungera verksamhetsföreträdare. Kommunens möjlighet att styra över bolaget får anses vara mindre än för kommunal fastighetsförvaltning. Personalen erbjuds följa med över till bolaget (verksamhetsövergång). c) Utökad hyresrättsförening Hyresrättsföreningen utökas med Allegården, Vässjegården, Ekebacken, och Frejvägen 2 och 4. Även här krävs fastighetsregleringar och lagfartsavgifter utgår. Föreningens styrelse fastställer budget och beslutar om aktuella satsningar. Kommunens inflytande är begränsat. Alla verksamhetsfastigheter (skolor, förskolor, idrottsanläggningar, kommunhus m.fl) kan inte ingå i en hyresrättsförening. Här fordras alltså ytterligare en organisation för drift och underhåll. Personalkonsekvenserna vid detta alternativ är oklara. Del 3: Förvaltningens bedömning Ägande och förvaltning av kommunala fastigheter Mot bakgrund av den rapport om den kooperativa hyresrättsföreningen som presenterats föreslår förvaltningen att föreningen avvecklas och att inga nya föreningar bildas. Fastigheterna föreslås övergå i kommunal förvaltning. Fördelarna med att avveckla föreningen framgår av beskrivningen i del 1 ovan. Till detta kommer att kommunen med detta alternativ gör en avsevärd besparing gentemot att ha föreningen kvar eller utvidga föreningen. Vidare kan samma underhållsnivå tillämpas för samtliga verksamhetsfastigheter. Både av ekonomiska skäl och på grund av styrningsfrågor framstår alternativet att bilda ett kommunalt bolag för ändamålet som mindre fördelaktigt än kommunal förvaltning. Med tanke på de uppmärksammade bristerna hos nuvarande förvaltare bör även prövas om kommunen kan ta över hela eller delar av förvaltningen av föreningens fastigheter under avvecklingsfasen. Tydligare politisk styrning - förstärkt lokalstyrgrupp Förvaltningen föreslår som svar på detta deluppdrag att lokalstyrgruppen utvidgas med tre förtroendevalda ur kommunstyrelsen och som tidigare ska viktigare frågor som investeringsåtgärder, större underhållsinsatser och lokalbehov diskuteras i 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 7 gruppen. Lokalstyrgruppens politiska representanter kan återrapportera till kommunstyrelsen. På detta sätt tillskapas en större politisk kontroll över lokalfrågorna, samtidigt som effektivitet och korta beslutsvägar inte tappas, vilket vore risken om en mer formell politisk överbyggnad, t.ex. fastighetsnämnd, eller utskott till KS skulle inrättas. Den jävsproblematik som nu föreligger i föreningsstyrelsen/kommunstyrelsen elimineras samtidigt. Tydligare verksamhetsanknytning En fördel med konceptet kooperativ hyresrättsförening som framhållits är att verksamhetsperspektivet tillförs i fastighetsförvaltningen. Som beskrivits ovan finns detta redan nu genom lokalstyrgruppen som har representanter för olika verksamheter i form av sektors- och områdeschefer. En modell, som i den kooperativa hyresrättsförening, där enhetschefer förutsätts ta ett stort ansvar, och spendera tid på fastighetsförvaltningen bl.a. genom styrelsearbete rekommenderas inte. Dessutom riskerar enhetscheferna att hamna i jävssituationer. I Lokalstyrgruppens uppdrag ligger redan nu att pröva om behov finns från verksamhetsnära personal av ökade påverkansmöjligheter på lokalernas utformning och skötsel och finna lösningar för att tillgodose sådana behov. Ett sätt skulle kunna vara att adjungera verksamhetsnära personal vid planering av större projekt. Bedömningen är att verksamhetsperspektivet redan nu i stort är tillgodosett och några ytterligare förslag lämnas därmed inte. Särskilda konsekvensbeskrivningar 1. Ekonomi Se ovan 2. Miljö Inga miljökonsekvenser 3. Folkhälsa Inga folkhälsokonsekvenser 4. Facklig samverkan enligt FAS Ej aktuellt Förslag till beslut Kommunfullmäktige beslutar att uppdra åt kommunstyrelsen att påbörja en process för avveckling av Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården i syfte att kommunen ska ta över ägande och förvaltning av fastigheterna. Kommunfullmäktige beslutar att uppdra åt kommunstyrelsen att undersöka möjligheterna för kommunen att under avvecklingsprocessen överta hela, eller delar av förvaltningen av föreningens fastigheter. 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330
sida 8 Kommunfullmäktige beslutar att kommunstyrelsen vid kommunfullmäktiges sammanträde i juni 2013 ska ge en lägesrapport samt presentera en tidsplan för avvecklingen av den kooperativa hyresrättsföreningen. Kommunfullmäktige beslutar att inte godkänna föreslagen stadgeändring för Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården. Kommunfullmäktige beslutar att uppdra åt kommunstyrelsen att utse tre ledamöter att medverka i Lokalstyrgruppen. Kommunfullmäktige beslutar att motionen från Ann-Sofie Alm (m) om ändrad associationsform för Riksbyggen kooperativa hyresrättsförening Sörbygården och Dinglegården med ovan ska anses bifallen. Lars-Göran Berg Kommunchef Mats Tillander Samhällsbyggnadschef Hans Clausen Ekonomichef Markus Hurtig Kommunsekreterare Bilagor 1. SKL:s rapport Stadgeändringar Sörbygården och Dinglegården, Dalman, Lena, 2012-08-15 2. Kommunfullmäktiges beslut 2011-10-27 61 3. Kommunens skrivelse (remiss) till föreningen 2011-11-15 4. Föreningens skrivelse 2011-11-29, svar på remissförfrågan 5. Riksbyggen skrivelse 2012-08-23 kommentarer till SKL:s tjänsteskrivelse dnr 11/7254 6. Riksbyggens skrivelse 2012-10-24 med kommentarer om kommunal borgen 7. Nu gällande stadgar för föreningen 8. Förslag till stadgeändringar 9. Motion från Ann-Sofie Alm (m) om ändrad associationsform för Riksbyggen koop. HRF Sörbygårnden och Dinglegården. Beslutet expedieras till Riksbyggen kooperativa HRF Sörbygården och Dinglegården Samhällsbyggnadschefen Kommunchefen Ekonomichefen Kommunsekreteraren Akten 455 80 MUNKEDAL Telefon växel 0524-180 00 Fax 0524-181 74 www.munkedal.se munkedal.kommun@munkedal.se Bankgiro 549-6260 Postgiro 11 54 40-0 Organisationsnummer 21 20 00-1330