Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan

Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon 010-698 60 00 publikationer@havochvatten.se www.havochvatten.se/publikationer Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan rapport 5985 JULI 2009

Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5985-9 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2009 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2009 Omslagsfoto: SeaWiFS Project, NASA/Goddard Space Flight Center, and ORBIMAGE, Maria Fant, Naturvårdsverket

Förord Östersjöländernas miljöministrar och EU-kommissionen beslutade i november 2007, inom ramen för HELCOM, om en gemensam åtgärdsplan, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Planen gäller för Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Målet med planen är att uppnå god ekologisk status till år 2021. Denna rapport utgör slutredovisningen av regeringsuppdraget till Naturvårdsverket att i samråd med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter utarbeta en nationell plan för Sverige. En första delrapport lämnades i maj 2008. Rapporten innehåller förslaget till nationell åtgärdsplan för att uppfylla det svenska åtagandet. Där det har varit möjligt har åtgärdernas kostnader uppskattats eller deras konsekvenser analyserats. Konsekvensanalyserna har samlats i en underlagsrapport (NV rapport 5984). Arbetet med planen har fördelats så att deltagande myndigheter själva tagit fram och därmed ansvarar för åtgärderna inom sina respektive verksamhetsområden. Där ansvaret har varit otydligt har Naturvårdsverket utvecklat åtgärden. Åtgärder inom övergödningsavsnittet har tagits fram av Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Vattenmyndigheterna. För åtgärder inom området biologisk mångfald och fiske svarar Fiskeriverket, Naturvårdsverket, och SGU. På motsvarande sätt har Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket arbetat med området farliga ämnen. Sjöfart och maritima frågor har behandlats av Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Kustbevakningen, Transportstyrelsen och Fiskeriverket. Att utveckla utvärderingsinstrument och metoder, slutligen, har varit en uppgift för Naturvårdsverket, SMHI och Fiskeriverket. Naturvårdsverket har samordnat och lett processen. Stockholm i juli 2009 Maria Ågren 3

4

Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 10 GEMENSAMT ÅTGÄRDSPROGRAM I SAMMANDRAG 14 Genomförandet 14 Svenska åtgärder för att uppfylla åtagandet i BSAP 15 Värdet på havets tjänster mycket större än bevarandekostnaderna - samhällsekonomisk analys av de svenska åtgärderna 57 FÖRDJUPAD ÅTGÄRDSBESKRIVNING 70 Myndigheternas beskrivning och analys 70 Övergödning 70 Farliga ämnen 154 Biologisk mångfald 174 Sjöfart 237 Utveckling av utvärderingsinstrument och metoder 256 Ökad medvetenhet och kapacitetsuppbyggnad 266 Finansiering 268 Implementering och översyn 268 Bilaga 1 Referenser och underlag 269 Bilaga 2 Indelning av jordbrukets stödområden 271 Bilaga 3 Akronymer 272 Bilaga 4 Numrering av åtgärder 276 5

Sammanfattning Målet för Östersjöländernas miljöministrars och EU-kommissionens gemensamma åtgärdsplan, Baltic Sea Action Plan (BSAP) för Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt är att få god ekologisk status i dessa havsområden till år 2021. Målet har fyra delmål: Östersjön opåverkad av övergödning, liv i Östersjön opåverkat av farliga ämnen, en gynnsam bevarandestatus av Östersjöns biologiska mångfald och miljövänlig sjöfart i Östersjön. Planen innehåller ca 150 åtgärder och består av fyra huvudsegment och fyra andra segment eller avsnitt. Huvudsegmenten behandlar övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald inklusive fiske och maritima frågor (sjöfart, olyckor, räddningstjänst m.m.). De fyra övriga avsnitten tar upp utveckling av utvärderingsinstrument och metoder, ökad medvetenhet och kapacitetsuppbyggnad, finansiering samt genomförande och revidering av planen. Enligt planen ska Östersjöländerna ta fram nationella genomförandeplaner till år 2010. Planerna ska utvärderas vid ett ministermöte 2013. För övergödning gäller att åtgärderna ska vara genomförda år 2016 med undantag för vissa av de åtgärder som avser sektorn avloppsvatten. Där har andra tidplaner lagts fast i rekommendationer som redan har antagits. De åtgärder som tas upp i planen innebär så vitt Naturvårdsverket kan bedöma att åtagandet i BSAP kan uppfyllas i alla delar utom när det gäller läckaget av kväve till Kattegat och fosfor till Egentliga Östersjön. Målet att i tillräcklig omfattning minska belastningen av närsalter på havet är det som ställer störst krav på åtgärder och då i första hand med avseende på jordbrukssektorn och avloppsreningsverken. Många av de framtagna åtgärderna rymmer stora osäkerheter och stor variation. Därför är det mycket angeläget att precisera och revidera planen. Planen bygger på den bästa kunskap som är tillgänglig i dag. Flera av åtgärderna finansieras redan eller börjar finansieras i år via havsmiljöanslaget. Men detta motsvarar bara en liten del av den totala kostnaden på flera miljarder kronor per år för samtliga de åtgärder som redovisas i planen. ÖVERGÖDNING Den största utmaningen i BSAP är att minska belastningen av näringsämnen. Sverige ska enligt den preliminära bördefördelningen mellan länderna minska sin belastning av kväve med ca 21 000 ton och av fosfor med 290 ton per år till år 2021. För kväve gäller detta Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt, medan det enligt bördefördelningen för fosfor inte krävs någon ytterligare minskning till Öresund och Kattegatt. Betinget för Sveriges del kan komma att justeras ner något. När detta skrivs pågår förhandlingar om att revidera belastningsberäkningarna Eftersom en betydande del av den totala belastningen av kväve och fosfor utgörs av naturlig belastning (bakgrundsbelastning), inriktas BSAP på de antropogena källorna. Det handlar i huvudsak om utsläpp från jordbruket och kommunala reningsverk. Också enskilda avlopp, skogsindustrin och skogsbruket bidrar, men i 6

lägre grad. Dessutom står utsläpp till luft för en betydande del av den antropogena belastningen. De åtgärder som nu redovisas innebär en möjlig minskning av belastningen med ca 15 500 ton kväve och ca 170 ton fosfor. Det krävs alltså ytterligare åtgärder, och det även för att klara eventuella nya lägre belastningsvärden. Åtgärdskatalogen är mycket omfattande, framför allt i fråga om jordbruket, med allt från utökad areal för skyddszoner och biogasproduktion av flytgödsel till fler våtmarker i odlingslandskapet. Bland övriga åtgärder mot övergödning finns ökad kväverening i reningsverk, minskade närsaltsutsläpp från industrin främst skogsindustrin, minskade kväveoxidutsläpp till luft från industri, vägtrafik och sjöfart, förbättrad rening av enskilda avlopp och storskalig musselodling. Åtgärderna ska i huvudsak vara genomförda senast 2016. Det är tveksamt om detta låter sig göras med tanke på att t ex prövning av reningsverk och industrier tar lång tid. FARLIGA ÄMNEN En del av planens åtgärder mot farliga ämnen är starkt knutna till EU-arbetet, och genomförandet är beroende av EG-lagstiftningen på detta område. För flera av de prioriterade giftiga ämnena kan utsläppen mycket väl vara större från länder som Sverige och Finland än från länderna i det tidigare östblocket. Ett exempel på sådana ämnen är perfluorerade ämnen Beräkningarna av användning och utsläpp av de ämnen som prioriterats i planen är mycket osäkra. Detsamma gäller kännedomen om vilka effekter dessa ämnen kan ha på livet i havet. En viktig del av planen handlar därför om att förbättra kunskaperna om spridningen av giftiga ämnen i Östersjön och att ta fram verktyg för att bättre kunna kartlägga eventuella skadeverkningar. BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE Segmentet biologisk mångfald, inklusive fiske, innehåller åtgärder av olika karaktär. Många ska genomföras i samarbetet inom olika internationella organisationer. De åtgärder som föreslås inom området biologisk mångfald är inriktade på bl.a. marina skyddsområden och utveckling av kunskapsunderlag i form av marina landskaps- och habitatkartor. En betydande del av åtgärderna inom fisket hänger samman med Sveriges åtagande inom den gemensamma fiskeripolitiken. De innehåller bl.a. skydds- och förvaltningsåtgärder som t ex fiskefria områden, förvaltningsplaner för torsk och ål och förbättrad övervakning. SJÖFART OCH MARITIMA FRÅGOR Många av aktiviteterna i sjöfartsavsnittet utvecklas i HELCOM:s arbetsgrupper Maritime och Respons och är till sin karaktär gränsöverskridande. Det gäller t.ex. frågor om fartyg i sjönöd, om oljespill eller om olika övervakningssystem. Ett fåtal åtgärder är rent nationella till sin karaktär. Däribland kan nämnas att ta hand om 7

marint skräp. Av stor betydelse för hela Egentliga Östersjön är att minska sjöfartens utsläpp av kväveoxider i rökgaserna. ÖVRIGA AVSNITT De fyra övriga avsnitten innehåller utveckling av utvärderingsverktyg och metoder, allmänhetens deltagande och ökande medvetenhet, finansiering, samt genomförande och revidering av planen. Övervakning, utvärdering och dataförsörjning till modeller är viktiga element i ett genomförande av BSAP. Samtidigt drar sådana aktiviteter ofta stora kostnader. Det är därför viktigt att granska behov och relevans när nya eller reviderade instrument, modeller och metoder föreslås. De två sista segmenten har inte bedömts relevanta för den svenska planen och tas därför inte upp. Det bör påpekas att flera av de föreslagna åtgärderna också har föreslagits inom ramen för de fördjupade utvärderingarna av miljömålen, liksom i Aktionsplan för havsmiljön,och i En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) m.fl. SAMHÄLLSEKONOMISK KOSTNAD OCH NYTTA Värdet av havens många tjänster överstiger vida kostnaderna för att bevara dem (NV rapport 5937). Som vanligt är nytta svårare att beräkna i kronor än vad kostnaden är. Nyttan av att övergödningen minskar tillfaller i första hand dem som på något sätt kommer i kontakt med kuster och hav eller på annat sätt drar nytta av de ekosystemtjänster som havet tillhandahåller. Det handlar då främst om yrkes- och fritidsfiskare, turistnäringen, det rörliga friluftslivet och de som bor i de berörda områdena. Nyttan av att reducera fosforutsläppen tillfaller alla. Minskade fosforutsläpp är en långsiktigt mycket viktig fråga, eftersom fosfor är en ändlig men livsnödvändig resurs. Färre farliga ämnen i miljön ger gynnsamma hälsoeffekter för människor och djur. Biologisk mångfald stärker motståndskraften i ekosystemen och främjar ett hållbart resursutnyttjande. Färre olyckor, bidrag till minskad övergödning och minskad risk för spridning av invasiva främmande arter är exempel på positiva effekter av åtgärder inom sjöfartens område. Bättre kunskap ökar förståelsen för ekosystemtjänsterna och för hur de påverkas av mänskliga aktiviteter. Därigenom ökar också förståelsen för behovet av att genomföra åtgärder. Bättre kunskap leder till mer kostnadseffektiva åtgärder. Kostnaden för de redovisade åtgärderna beräknas uppgå till ca 2-2,5 miljarder kronor per år de närmaste 20 åren. För att uppfylla hela övergödningsbetinget kan ytterligare flera miljarder komma att behövas. Osäkerheten i dessa siffror är mycket stor. Det är alltså att få bukt med övergödningen som är svårast, och står för långt över 90 procent av de uppskattade kostnaderna. Kostnaderna för att uppfylla åtagandena inom de andra områdena stannar vid drygt 200 miljoner kronor om året fram till åtminstone 2013, varav åtgärderna för att trygga den biologiska mångfalden och att hållbarhetsanpassa fisket står för merparten. 8

Staten kommer antagligen att behöva stå för en betydande del av kostnaderna. Valet av styrmedel kommer att påverka såväl vem som får stå för kostnaderna gällande enskilda åtgärder, som den slutliga kostnaden. 9

Summary The objective of the common action plan adopted by the environment ministers of the Baltic Sea countries and the European Commission (The Baltic Sea Action Plan (BSAP) for the Baltic Proper, the Danish Straits and the Kattegatt) is to achieve good environmental status in these marine areas by 2021. This objective consists of four intermediate objectives: a Baltic Sea unaffected by eutrophication, Baltic marine life unaffected by hazardous substances, a favourable conservation status for the Baltic Sea s biodiversity and environmentally friendly shipping in the Baltic Sea. The plan details around 150 activities and consists of four main and four subsidiary sections. The issues addressed by the main sections are eutrophication, hazardous substances, biodiversity and fisheries and, lastly, maritime issues (shipping, accidents, the rescue service etc.). The remaining four sections address the development of evaluation instruments and methods, awareness raising and capacity building, financing and, lastly, the implementation and review of the plan. According to the plan, the Baltic Sea countries are required to draw up national implementation plans by 2010. The effectiveness of the national plans will be evaluated at a ministerial meeting in 2013. As regards eutrophication, measures must be implemented by 2016, with the exception of certain measures relating to wastewater treatment plants, for which other timetables have been set in recommendations already adopted. As far as the Swedish EPA is able to gather, the measures included in the national plan will mean that the commitments undertaken as part of the BSAP will be realisable in all respects, except as regards leakage of nitrogen into Kattegatt and of phosphorus into the Baltic Proper. The objective which calls for the most urgent action is that of adequately reducing the nutrient load on the sea. This primarily concerns the agricultural sector and wastewater treatment plants. Since many of the measures proposed involve significant uncertainties and a wide degree of variation, it is important to clarify and review this proposal for a national plan. Many of the measures are already being funded, or will begin to receive funding this year, from the appropriation for marine environment. However, this represents only a tiny fraction of the total annual cost of all the measures included in the plan, estimated at several billion Swedish kronor. EUTROPHICATION The greatest challenge involved in implementing the BSAP is reducing nutrient load. According to the preliminary burden-sharing arrangement between the countries, Sweden must reduce its nitrogen load by approximately 21 000 tonnes a year and its phosphorus load by 290 tonnes a year, every year between now and 2021. The nitrogen load reduction concerns the Baltic Proper, the Danish Straits and the Kattegatt, whereas no additional reduction in phosphorus is required in neither the 10

Danish Straits nor the Kattegatt. It is possible that the requirement imposed on Sweden may be relaxed somewhat. The load calculations were being reviewed at the time of writing. Given that natural (or background) load constitutes a significant share of the total nitrogen and phosphorus loads, the BSAP is focused on anthropogenic sources.these are primarily discharges from agriculture and municipal wastewater treatment plants. Single-family homes and forestry are also contributors, albeit to a lesser extent. In addition, air emissions account for a significant share of the anthropogenic load. The measures outlined here could bring about a load reduction of approximately 15 500 tonnes of nitrogen and approximately 170 tonnes of phosphorus. Hence, further action is necessary, even if lower load values are agreed upon. The list of actions is very comprehensive indeed, particularly when it comes to agriculture, and involves everything from extending the limits of the buffer zones, through the production of biogas from liquid manure, to extending wetlands in farmland areas. Other measures to tackle eutrophication include increasing nitrogen treatment for wastewater treatment plants, reducing nutrient discharges from industry in particular from the forest industry, reducing NO x emissions into the air from industry, road transport and shipping, improving sewage treatment of single-family homes and large-scale mussel farming. In principle, these measures must be implemented by no later than 2016. Whether that is achievable is debatable, given that the testing of individual treatment plants and industries is time-consuming. HAZARDOUS SUBSTANCES Some of the plan s measures to reduce hazardous substances are strongly linked to EU-level activities, which is why their implementation is dependent on EG legislation in this area. For some of the prioritised hazardous substances in BSAP Sweden and other western countries may have a higher load such as perfluorinated compounds. The uncertainty is high concerning the calculations of use and emissions of the substances prioritised in the plan. The same applies to what is known about the possible effects of these substances on marine life. Therefore, a substantial part of the plan is devoted to enhancing knowledge about the spread of hazardous substances into the Baltic and to developing tools for the improved mapping of any adverse effects. BIODIVERSITY AND FISHERIES The area of biodiversity, including fisheries, is subject to a wide variety of measures. Many of them will be implemented as part of collaborative efforts organised by various international organisations. The proposed measures relating to biodiversity are focused on, amongst other concerns, marine protection areas and on developing a knowledge base in the form of marine landscape and habitat maps. A significant majority of the measures relating to fisheries are linked to the commitments undertaken by Sweden as part of the Community fisheries policy. 11

These include, amongst other measures, protection and management measures such as no-take zones, cod and eel management plans and improved control measures. MARITIME ACTIVITIES Many of the activities envisaged by the shipping section will be developed by HELCOM s Maritime and Response working groups and are of a cross-border nature. They concern such issues as vessels in distress, oil spills and different monitoring systems. A small number of actions are of a purely national nature, such as management of marine litter. Reducing shipping emissions of nitrogen oxides in flue gases is of major importance to the entire Baltic Proper. OTHER ISSUES The remaining four sections deal with the development of models and evaluation tools, public participation and awareness raising, financing and, lastly, implementation and review of the plan. Monitoring and evaluation of, and provision of data for models are important elements of the implementation of the BSAP. However, as such activities often involve high costs, it is important to study the need for, and relevance of, any new or revised model proposed. The final two sections are not considered to be relevant to the Swedish context and are therefore not addressed here. It should be pointed out that many of the proposed measures have also been proposed as part of a more thorough evaluation of environmental targets, the Marine Environment Action Plan and A Coherent Swedish Marine Policy (prop. 2008/09:170) etc. THE COST AND BENEFIT TO SOCIETY AND THE ECONOMY The value of the many benefits of the sea far outweighs any costs arising from its conservation (NV report 5937). As usual, however, it is more difficult to express benefits in terms of money than to express costs. Reducing eutrophication brings benefits primarily to anyone who is in some way connected with the coast or the sea or benefit from its ecosystem services. This primarily concerns professional and recreational fishermen, the tourist industry, outdoor leisure activities and anyone who lives in the affected areas. Reducing phosphorus discharges brings benefits to everyone and is, in the long term, a very important concern, because phosphorus is a vital, albeit finite, resource. Reducing the presence of hazardous substances in the environment has beneficial effects on human and animal health. Biodiversity strengthens the resilience of ecosystems and promotes the sustainable use of resources. Reducing the number of accidents and helping to reduce eutrophication and the risk of the spread of invasive alien species are examples of some of the positive effects of the measures proposed for shipping. Improving knowledge increases understanding of ecosystem services and of how they are affected by human activities. By the same token, we also gain greater understanding of the need to take action. Improved knowledge leads to more cost-effective measures. 12

The estimated cost of the proposed measures amounts to around SEK 2-2.5 billion annually over the next 20 years, but a few more billions may be needed to implement all the actions envisaged for combating eutrophication. There is much uncertainty attached to these figures. As stated above, tackling eutrophication will be the hardest challenge, amounting to more than 90 procent of the cost estimates. The cost of implementation of the commitments undertaken in the other areas is stable, at just over SEK 200 million a year until at least 2013. Protecting biodiversity and making fishing sustainable account for the greatest shares of this cost. The Swedish state will probably need to bear a substantive share of these costs. The choice of instruments will have an impact both on who bears the costs of individual actions and on who bears the final cost. 13

Gemensamt åtgärdsprogram i sammandrag Miljöministrarna i länderna kring Östersjön och EU-kommissionen beslutade den 15 november 2007 om ett gemensamt åtgärdsprogram för att nå god miljöstatus år 2021 i Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt (BSAP). Planen består av fyra huvudsegment och ytterligare fyra avsnitt. Huvudsegmenten behandlar övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald, inklusive fiske, och maritima frågor (sjöfart, olyckor, räddningstjänst m.m.). De fyra övriga avsnitten tar upp utveckling av utvärderingsverktyg och modeller, allmänhetens deltagande och ökande medvetenhet, finansiering och slutligen genomförande och revidering av planen. Enligt planen accepterar länderna beskrivningen av miljösituationen i Östersjön, Öresund och Kattegatt, liksom ett antal formulerade miljömål. Vad gäller övergödningen har man kommit överens om en provisorisk fördelning för hur mycket utsläppen ska minskas till de olika bassängerna från respektive land, de s.k.bördekraven (betinget). För att genomföra planen åtar sig länderna att ta fram nationella åtgärdsplaner som kan bedömas gemensamt av HELCOM under 2010. Inom övergödningsavsnittet ska de flesta av åtgärderna vara genomförda år 2016. Till miljöministermötet år 2013 ska det göras en samlad utvärdering av åtgärdernas effekter. Genomförandet Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2008 i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter utarbeta en nationell åtgärdsplan i två steg för att uppfylla Sveriges åtagande i BSAP. Det första steget redovisades i maj 2008 och innehöll konkreta nationella åtgärdsförslag och så långt möjligt ungefärliga kostnader för dem. I steg två, dvs. denna redovisning, har åtgärderna bearbetats ytterligare och ett fåtal nya har tillkommit. Konsekvensbedömningar, kostnadsuppskattningar och annat underlag redovisas också. De fullständiga konsekvensanalyserna finns i en underlagsrapport (NV rapport 5984). Åtgärderna är numrerade kronologiskt i den ordning som de är upptagna i de olika segmenten i BSAP. E står för övergödning, H för farliga ämnen, B för biodiversitet, M för sjöfart, A för utvärderingsinstrument och metoder och AC för ökad medvetenhet och kapacitetsuppbyggnad. Mindre justeringar i numreringen har gjorts, och det framgår på aktuella ställen i texten. Redovisningen har utarbetats genom en samrådsgrupp med berörda myndigheter som deltagare. Myndigheterna är Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Fiskeriverket, Energimyndigheten, Försvarsmakten, Skogsstyrelsen, SMHI, SGU och Vattenmyndigheterna Södra Östersjön, Norra Östersjön och Västerhavet. 14

Arbetet med planen har fördelats så att de deltagande myndigheterna själva tagit fram och därmed svarar för åtgärder inom sina respektive verksamhetsområden. Där ansvaret varit otydligt har Naturvårdsverket utvecklat åtgärden. Naturvårdsverket har haft projektlednings- och samordningsansvar. Samrådsmöten har dessutom hållits med berörda branschorganisationer, Sveriges Kommuner och Landsting och icke-statliga organisationer (NGO) via Havsmiljörådet. Med Jordbruksverket, Fiskeriverket, Sjöfartsverket och LRF har hållits bilaterala överläggningar. Inom havsmiljöområdet finns ett stort antal pågående och avslutade regeringsuppdrag, liksom handlingsplaner och andra processer som behandlar behovet av åtgärder. De nu föreslagna insatserna kan därför överlappa eller dubblera åtgärder som har redovisats i andra sammanhang. Exempel på sådana parallella aktiviteter är Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen (Miljömålsrådet 2007), Aktionsplan för havsmiljön (Naturvårdsverket 2006), En nationell strategi för havsmiljön (Miljödepartementet 2005), Strategi för hållbart fiske (Miljövårdsberedningen 2006), den svenska redovisningen av data till HELCOM PLC 5 och andra rapporter om främst jordbruket och dess miljöpåverkan. De senare har Jordbruksverket och Naturvårdsverket utarbetat. Mellan redovisningen av del 1 och denna rapport har dessutom en havsproposition lagts fram och antagits av riksdagen (prop:2008/09:170). I propositionen finns många av åtgärderna från del 1 medtagna. Översynen av EU:s jordbruks- och fiskepolitik, Vattenförvaltningsförordningen och det marina direktivet, liksom arbetet med en Östersjöstrategi är andra exempel på processer med nära koppling till BSAP. Svenska åtgärder för att uppfylla åtagandet i BSAP Eftersom många av de ca 150 åtgärderna beskrivs ganska detaljerat gör vi här en översiktlig genomgång av dem. En mer ingående beskrivning finns i fördjupningsdelen på sid. 70. Flera av de föreslagna åtgärderna har tidigare tagits upp inom ramen för de fördjupade utvärderingarna av miljömålen, liksom i Aktionsplan för havsmiljön, propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) m.fl. I del 1 numrerades aktiviteterna. Numreringen har, med undantag för några justeringar, bibehållits i slutrapporteringen. Den stämmer dock inte helt med den numrering som senare tagits fram inom HELCOM. I bilaga 4 jämförs de båda. I avsnittet övergödning har åtgärder från de mest belastande sektorerna, Jordbruk (E 5), Avloppsreningsverk (E 3a) och i viss mån skogsbruk (E 9) delats upp i flera grupper. De föreslagna åtgärderna bedöms som genomförbara i dag, även om en del är svåra att genomföra eller kräver mycket tid och resurser i form av omprövningar av befintliga tillstånd, ökad energiåtgång etc. Potentiella åtgärder bedöms vara möjliga men svåra att genomföra på grund av höga kostnader, outvecklad eller svår teknik, bristande kunskaper om effekter eller andra svårigheter. Det bör också observeras att effekterna av åtgärderna i många 15

fall inte kan adderas rakt av, eftersom det i vissa fall rör sig om alternativa åtgärder som alltså delvis kan ersätta varandra.. Lovande åtgärder är i dagsläget inte möjliga att genomföra, men kan bli det på sikt. Inom övergödningssegmentet finns också två scenarier: Ett för utsläpp till luft, som bygger på redan beslutade men ännu inte genomförda begränsningar, och ett för jordbrukssektorn som utgår från en väntad prisutveckling på spannmål. De kostnader som anges i övergödningsdelen kan i en del fall ha räknats om till årlig kostnad i konsekvensanalysen (NV rapport 5984) för att möjliggöra jämförelser mellan åtgärder. Övergödning SVERIGES BETING Det övergripande målet enligt BSAP är ett Östersjön på 1950-talets eutrofieringsnivå. För att uppnå detta tillstånd har länderna kommit överens om att senast år 2016 ha vidtagit åtgärder mot såväl luftburen som vattenburen belastning med näringsämnen för att till år 2021 nå målet god ekologisk miljöstatus.det innebär bland annat att koncentrationen av närsalter ska ligga nära de naturliga nivåerna, klart vatten, naturliga syrenivåer och naturlig spridning och förekomst av växter och djur. Det krävs kraftfulla insatser från alla länder för att nå målen. Planen bygger på den bästa kunskap som är tillgänglig i dag. Det innebär att underlaget fortlöpande kommer att ses över för att man vid behov ska kunna revidera mål och åtgärdsprogram. När det gäller övergödning innehåller planen ett delvis nytt angreppssätt. Baserat på den totala belastning som Östersjön tål om det ska gå att nå de miljömål som HELCOM tidigare har beslutat, har en bördefördelning gjorts för ländernas minskning av belastningen med näringsämnen (fosfor och kväve). De mål som avses gäller bl.a. siktdjup och näringskoncentrationer. Bördefördelningen är preliminär och kommer att justeras. Avsikten är att en definitiv fördelning ska beslutas vid miljöministrarnas möte i maj 2010. Den årliga minskningen för de olika havsområdena ska vara: För Egentliga Östersjön 8 100 ton kväve av en total belastning på 18 200 ton och 290 ton fosfor av en total belastning på 460 ton För Öresund 1 700 ton kväve av en total belastning på 4 300 ton För Kattegatt med 11 100 ton kväve av en total belastning på 20 400 ton. Enligt den preliminära bördefördelningen ska Sverige alltså minska sin antropogena belastning med 20 800 ton kväve och 290 ton fosfor per år fram till år 2021. BSAP kräver ingen ytterligare minskning av fosforbelastningen i Öresund och Kattegatt. Aktionsprogrammet gäller öppet hav. Därför kan fosforbelastningen på dessa bassänger ändå behöva minskas med tanke på situationen i kustnära områden som avsnörda havsvikar och skärgårdsområden. NUVARANDE BELASTNING OCH AVRÄKNING FRÅN BETINGET Inom HELCOM har en plan tagits fram hur översynen av de preliminära belastningsbetingen ska göras. Den ska genomföras stegvis och inledas med en ny refe- 16

rensnivå för belastningen under perioden 2000-2006. Den ska också ta med luftnedfallet direkt på havsområdena från varje land. Ett förslag till ny bördefördelning ska läggas fram för beslut på HELCOM:s miljöministermöte år 2010. Samtidigt pågår en översyn av det vetenskapliga underlaget för bedömning av Östersjöns måltillstånd. Dessutom arbetar man med att utveckla Baltic Nest Institutes (BNI) marina modell, något som kan påverka betingen på lite längre sikt. I figur 1 redovisas källfördelningen av den antropogena belastningen (nettobelastningen) av kväve på Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt för år 2006 enligt beräkningarna för rapporteringen till PLC5. Depositionen avser nedfallet på svenska sjöar från både svenska och utländska källor. Egentliga Östersjön 18 200 ton N 4% 2% Figur 1 32% 47% Jordbruk Skogsbruk Dagvatten Deposition Reningsverk Industri Enskilda avlopp 12% 1% 2% 2% 0% Öresund 4 300 ton N 4% 1% Kattegatt 20 400 ton N 24% 22% 0% 48% 0% 0% 74% 21% 1% 3% I figur 2 redovisas källfördelningen av den antropogena belastningen (nettobelastningen) av fosfor på Egentliga Östersjön enligt beräkningarna för rapporteringen till PLC5. 17

Egentliga Östersjön 460 ton P 13% Figur 2 11% 24% 45% Jordbruk Skogsbruk Dagvatten Reningsverk Industri Enskilda avlopp 7% 0% E1 Belastningsminskningar och kvarvarande åtgärdsbehov Efter bördefördelningen i BSAP år 2007 pågår en revidering av belastningsnivåerna. Hur detta påverkar bördefördelningen är dock fortfarande oklart. För Sverige har belastningen sjunkit tack vare redan genomförda åtgärder. De nuvarande belastningsnivåerna tar inte hänsyn till luftutsläpp. Det påverkar också de nya beräkningarna där utsläpp till luft ingår. De föreslagna åtgärdernas belastningsminskningar fördelade på respektive havsområde redovisas tabell 1. Där visas också resterande åtgärdsbehov (brist) efter avräkning av de åtgärder som genomförts under perioden 2000-2006. Belastningsminskningar genom dessa åtgärder redovisas som minskning av dels vattenburen, dels luftburen belastning från svenska källor. Mer detaljerade tabeller med kostnadsberäkningar finns i konsekvensanalysen för övergödning i NV rapport 5984. 18

Tabell 1 visar Sveriges beting när det gäller näringsämnen till Östersjön. Av tabellen framgår också hur mycket Sverige redan har gjor, hur långt man kommer med föreslagna och potentiella åtgärder till år 2016 och hur mycket som sedan återstår att göra Belastning (ton/år) Egentliga Östersjön Öresund Kattegatt Kväve Fosfor Kväve Kväve Beting enl. prel. bördefördelning 8 100 290 1 700 11 100 Minskad belastning 2000-2006 2 300 10 600 1 300 Kvarvarande beting enligt nya beräkningar 5 800 280 1 100 9 800 2006 Redan genomförda samt föreslagna 7600 170 1700 6100 och potentiella åtgärder till 2016 1 Belastningsminskning med framtagna +1800-110 +600-3700 åtgärder i förhållande till kvarvarande beting enligt nya beräkningar 2006 Scenario, spannmålspriser 1500 55-650 1600 I tabell 2 visas beräkningen av det samlade kvarvarande betinget för alla havsområdena. Tabell 2 Kväve (ton/år) Fosfor (ton/år) Beting enligt prel. bördefördelning 20 800 290 Förändrad belastning 2000-2006 - 4 200-10 Kvarvarande beting enligt nya beräkningar 16 600 280 2006 Redan genomförda samt föreslagna 15 400 170 och potentiella åtgärder Belastningsminskning med framtagna åtgärder i förhållande till Kvarvarande beting enligt nya beräkningar 2006-1 200-110 E2a. Införliva identifierade åtgärder i Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram Det har inte fullt ut varit möjligt att föreslå hur denna åtgärd ska genomföras. 1 Det är något missvisande att addera föreslagna och potentiella åtgärder eftersom de i flera fall överlappar 19