Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan

Transkript

1 Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon [email protected] Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan rapport 5984 JULI 2009

2 Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2009 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2009 Omslagsfoto: SeaWiFS Project, NASA/Goddard Space Flight Center, and ORBIMAGE, Leif Söderström, Naturvårdsverket

4 Förord Östersjöländernas miljöministrar och EU-kommissionen beslutade i november 2007, inom ramen för HELCOM, om en gemensam åtgärdsplan, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Planen gäller för Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Målet med planen är att uppnå god ekologisk status till år Naturvårdsverket har i samråd med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter utarbetat en nationell plan för Sverige, Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan Förslag till nationell åtgärdsplan NV rapport Rapporten innehåller förslaget till nationell åtgärdsplan för att uppfylla det svenska åtagandet. Där det har varit möjligt har åtgärdernas kostnader uppskattats eller deras konsekvenser analyserats. na har samlats i denna rapport. Den övergripande konsekvensanalysen liksom de för hela övergödningsavsnittet, för avloppsreningsverk och enskilda avlopp, och för storskalig musselodling har utarbetats av Naturvårdsverket. Fiskeriverket har tagit fram analyserna inom biologisk mångfald och fiske-avsnittet. Naturvårdsverket har samordnat och lett processen. Det är vår förhoppning att analyserna i rapporten även kan användas i andra pågående processer som t ex genomförandet av det Marina direktivet och Östersjöstrategin. Rapporten översätts till engelska (NV rapport 5989). Stockholm i juli Maria Ågren 3

5 4

6 Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 10 INLEDNING 13 Andra aktuella processer 13 Samhällsekonomisk kostnad och nytta av hela planen 14 ÖVERGÖDNING 19 Åtgärder för att nå kväve- och fosforbetinget 19 E3 Åtgärder vid avloppsreningsverk, enskilda avlopp och dagvatten 56 E9 c Storskalig musselodling 79 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 91 B7c Demonstrationsprojekt för att sprida erfarenheter om lyckade angreppssätt för habitatrestaurering i kustzonen 91 B11a,B22c. Utveckling och genomförande av alternativa metoder (ekologiska indikatorer) för bedömning av kustnära fiskbestånd och ekosystem 99 B11b. Experiment för att öka kunskapen om trofiska samband och därmed ge teoretiskt underlag för en ekosystembaserad förvaltning ( skarpsillprojektet ) inkluderande effekter av invaderade främmande arter. 101 B12, B17:2f. Utveckling och genomförande av en effektiv uppföljning och rapportering avseende bifångster av fåglar och däggdjur 103 B12, B17:2f. Utveckling och genomförande av en effektiv uppföljning och rapportering avseende bifångster av fåglar och däggdjur 109 B14, B17:2e. Bevara livskraftiga populationer av säl genom att följa HELCOMs rekommendationer för förvaltningsåtgärder och till 2012 slutföra nationella åtgärdsplaner samt genomföra icke letala åtgärder för att minska interaktionen mellan sälar och fiske 115 B15b. Områdesbaserad fiskeförvaltning med lokalt deltagande 125 B16a. Ekonomiska incitament som söker balans mellan fiskeflottans kapacitet och den biologiska resursen och B17:3 b) Flerårig plan för torskbestånden i Östersjön (EG förordning 1098/2007) samt Återhämtningsplan för torsk i Kattegatt (EG förordning 423/2004) 128 5

7 B17 Ett flertal åtgärder under B17 är process inriktade och för att uppnå målen uppsatta inom BSAP förutsätts det ett aktivt och framgångsrikt svensk medverkan i EU förhandlingsarbetet. 141 B17:2. a) All fångst och bifångst som inte kan släppas tillbaka levande landas och rapporteras B17:2c Utpeka ytterligare områden för fiskeförbud B17:3 a) Fiskerimyndigheterna anmodas att vidta åtgärder för att omedelbart se till så att tjuvfiske, icke-reglerat fiske och icke rapporterat fiske upphör samt utveckla landningskontroll m.m. enligt BSRAC konferensen i mars B17:3 b) Nationell förvaltningsplan för ål (se även B20a) 152 B 22 Kustfisk har en viktig roll för Östersjöns biodiversitet och stor social och kulturell betydelse 162 Miljömålsarbetet: Zonering 166 Miljömålsarbetet: Alternativa förvaltningsformer 168 Miljömålsarbetet: Selektiva fiskemetoder 174 6

8 Sammanfattning Östersjöländernas miljöministrar och EU-kommissionen beslutade i november 2007, inom ramen för HELCOM, om en gemensam åtgärdsplan, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Planen gäller för Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Målet med planen är att uppnå god ekologisk status till år Uppdraget att ta fram ett förslag till Sveriges nationella åtgärdsplan gavs till Naturvårdsverket Det har genomförts i samarbete med Jordbruksverket och övriga berörda myndigheter. Förslaget till nationell åtgärdsplan redovisas i Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan- förslag till nationell åtgärdsplan (NV rapport 5985). I uppdraget ingick även att ta fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser av dels planen i sig, dels av enskilda åtgärder. na är samlade i denna rapport. De flesta åtgärderna har endast kostnadsuppskattats ( återfinns i förslaget till nationell plan) då de inte bedömts ha några andra samhällsekonomiska konsekvenser. I den övergripande analysen av att genomföra den föreslagna nationella åtgärdsplanen beräknas kostnaden för åtgärderna uppgå till ca 2-2,5 miljarder kronor per år de närmaste 20 åren. Åtgärder för att försöka nå kväve- och fosforbetingen för att minska övergödningen står för nästan hela denna kostnad. För att hela övergödningsbetinget ska nås kan ytterligare flera miljarder komma att behövas. Kostnaderna för att uppfylla åtagandena inom de andra områdena stannar vid drygt 200 miljoner kronor om året fram till åtminstone 2013, varav åtgärderna för att trygga den biologiska mångfalden och att hållbarhetsanpassa fisket står för merparten. Valet av styrmedel kommer att påverka såväl vem som får stå för kostnaderna gällande enskilda åtgärder, som den slutliga kostnaden. Genomförandet av flertalet av åtgärderna, främst inom övergödningssegmentet, bidrar till att uppfylla andra mål eller förordningar vilket innebär att kostnaden för att genomföra åtgärderna egentligen borde fördelas mellan dessa och inte endast tillfalla genomförandet av Baltic Sea Action Plan. De belastningsminskningar och kostnader som redovisas bygger i de flesta fall på antaganden och stora osäkerheter ligger bakom, därför får siffrorna endast ses som en fingervisning. En genomsnittlig reduktionskostnad (räknad med 4 % ränta och teknisk livslängd) har beräknats för de allra flesta åtgärderna, vilket gör det möjligt att sätta åtgärderna i relation till varandra. Reduktionskostnaden för en åtgärd varierar dock beroende på var åtgärden genomförs. Den effekt och årlig kostnad som redovisas antar att hela potentialen för den angivna åtgärden utnyttjas vilket innebär att kostnaderna är överskattade. Dels för att inte alla åtgärder måste genomföras i Egentliga Östersjön och Öresund, men även för att åtgärderna som riktas mot fosfor inom jordbrukssektorn genomförs i alla havsbassänger och inte bara i Egentliga Östersjön. Den stora kostnaden för staten ligger i den ersättning som betalas ut genom landsbygdsprogrammet för att få olika åtgärder till stånd inom jordbrukssektorn. Hälften av denna finansiering kommer dock från EU. Staten kommer även att ha 7

9 ökade kostnader för prövning och tillsyn av kommunala reningsverk och industrier, medan kommuner har ökade kostnader för tillsyn av enskilda avlopp. Om några av dessa åtgärder även ska erhålla någon form av ersättning faller denna kostnad på staten. De föreslagna och potentiella åtgärderna tillsammans med den effekt som kan tillgodoräknas innebär en belastningsminskning på nästan ton i Öresund till en kostnad på drygt 100 miljoner kr/år. Kvävebetinget för Öresund är ton vilket innebär att det finns ett överskott på nästan 600 ton. I Kattegatt innebär åtgärderna en total belastningsminskning på ca ton kväve till en årlig kostnad av drygt 600 miljoner kronor. Det innebär att det krävs åtgärder för att reducera ytterligare ton kväve innan betinget på ton kväve kan nås. För Egentliga Östersjön innebär de åtgärder som redovisats en total kvävereduktion på drygt ton till en årlig kostnad av 840 miljoner kr. Med ett beting på ton kväve innebär det ett överskott på nästan ton N. Åtgärderna för att minska fosforbelastningen innebär en total reduktion på 170 ton fosfor till en kostnad av 560 miljoner kr/år. För att nå betinget på 280 ton fosfor krävs därmed reduktioner på ytterligare drygt 100 ton fosfor. De föreslagna åtgärderna inom området biologisk mångfald kostar i genomsnitt drygt 150 miljoner kronor om året under lite mer än fem år framåt. Effekten av åtgärderna på andra näringar än fisket anses inte leda till några större samhällsekonomiska kostnader. Nästan hälften av kostnaderna har främst att göra med överetableringen i fiskerinäringen och behovet att reglera fiskeansträngningarna. Det har visat sig svårt, inte minst politiskt, att finna styrmedel som leder till att rätt åtgärder vidtas både effektfullt och kostnadseffektivt. Åtgärderna är till nackdel för fiskerinäringen under perioden men till fördel på längre sikt, eftersom överkapacitet är en del av problematiken. Några av de föreslagna åtgärderna innebär å andra sidan ett stöd åt fiskerinäringen, i och med att staten förväntas bistå näringen i dess omställning till ett hållbart fiske. Det kan också tillkomma kostnader, till exempel för intrångsersättning eller köp av mark med tillhörande vatten för att inrätta någon form av skydd eller för att restaurera vissa bottenavsnitt. Restaureringar kan vara kostsamma och kan totalt uppgå till flera hundra miljoner kronor. De flesta av åtgärderna för att komma till rätta med hanteringen av farliga ämnen som berör Östersjön är av administrativ karaktär. I flera fall har Sverige redan uppfyllt kraven i BSAP. Åtgärderna inom sjöfartsområdet är i minst lika hög grad som åtgärderna för att få bukt med farliga ämnen av administrativ karaktär. För sjöfartsnäringen kommer eventuella beslut om att minska utsläppen av kväveoxider att föranleda kostnader, men hur stora de blir beror både på vad som beslutas internationellt eller nationellt och på hur styrmedlen utformas. Med tanke på att staten betalar ut stöd till sjöfartsnäringen kan statsfinanserna påverkas av valet och utformningen av styrmedel. 8

10 Liksom det internationella flyget är den internationella sjöfarten gynnad på många sätt gentemot andra transportslag. Med tilltagande diskussioner om hur gods ska fraktas med så små miljökonsekvenser som möjligt kommer knappast sjöfartsnäringen att tappa konkurrenskraft framöver, även om miljökraven skärps. Det har inte gjorts några försök att värdera nyttan av att åtagandena i den nationella åtgärdsplanen genomförs. Som vanligt är nytta svårare att beräkna i kronor än vad kostnader är. Med största sannolikhet överstiger värdet av havens många tjänster vida kostnaderna för att bevara dem. 9

11 Summary The objective of the common action plan adopted by the environment ministers of the Baltic Sea countries and the European Commission (The Baltic Sea Action Plan (BSAP) for the Baltic Proper, the Danish Straits and the Kattegatt) is to achieve good environmental status in these marine areas by In the appropriation directions for 2008, the Swedish Government instructed the Swedish Environmental Protection Agency to present a national action plan to fulfil Sweden's commitment under BSAP. The assignment was carried out in cooperation with the Swedish Board of Agriculture and other relevant authorities and a national action plan proposed in Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Planförslag till nationell åtgärdsplan ( NV report 5985). According to the instructions, socio-economic impact assessments should be presented for the whole plan as well as for relevant measures. These assessments are gathered in this report. For an English version see NV report Most measures only have cost estimations ( to be found in the proposal for the plan) as they have not been considered having any other socio-economic consequences. In the overall assessment for the implementation of the proposed national plan costs are estimated to 2-2,5 billion SEK yearly for the next 20 years. Almost all costs relate to measures to reduce the agreed nutrient reduction requirements. To fulfil the reduction requirements in total, some more billions might be needed. The costs for fulfilling the other segments will amount to a little more than 200 million SEK yearly at least to year Most of these costs are found in activities for protecting biodiversity and for sustainable fishery. The final cost as well as costs for specific measures will be influenced by the type of instrument chosen. Implementation of many of the proposed measures, especially within the Eutrophication segment contribute to fulfilment of other goals or legislation. Therefore implementation costs should be split between these and not only be accounted for in Baltic Sea Action Plan. Since reductions and costs involve significant uncertainties and a wide degree of variation figures presented should be regarded as indicative only. An average reduction cost have been estimated for most of the measures thereby allowing comparison. However, the cost vary depending on where it is implemented geographically. Costs and effects presented in this report assume that the whole potential will be used. This leads to an overestimation of costs since not all measures to reduce nitrogen leakage must be implemented for the Baltic Proper or the Danish Straits but also because costs to reduce phosphorus in the agriculture sector have been calculated for the whole catchment area and not the Baltic Proper only. The largest cost for public finances is the compensation that has to be paid through the Rural Development Programme in order to implement measures within the agriculture sector. Half of which is being financed through the EU. To revise existing permits and to supervise sewage treatment plants and industries will also burden public finances. Increased costs for the local authorities for supervision of single-family homes are also foreseen. Should any of these measures also 10

12 include some kind of compensation, this cost will have to be covered by public finances. Proposed and potential measures together with already implemented ones will reduce nutrient loads with almost tonnes of nitrogen to the Danish Straits to an estimated cost of approx 100 million SEK a year. The reduction requirement is tonnes which gives a surplus of almost 600 tonnes. In the Kattegatt measures have been identified that will reduce nitrogen loads with tonnes to an estimated cost of more than 600 million SEK. Measures reducing the remaining tonnes in order to reach the calculated requirement of tonnes of nitrogen have to be found. For the Baltic Proper measures proposed will reduce nitrogen loads with a little more than tonnes to an estimated cost of 840 million SEK yearly. With a calculated reduction requirement of tonnes this leads to a surplus of almost tonnes nitrogen. Measures to reduce phosphorus will reduce 170 tonnes to an estimated cost of 560 million SEK yearly. To reach the requirement, 280 tonnes reduction, yet another 100 tonnes of reduction measures has to be found. The costs for proposed measures in the Biodiversity segment including fisheries are on average 150 million SEK yearly for at least another five years. Effects of the measures on other socio-economic sectors than fisheries are not assumed to have any major socioeconomic costs. Almost half of the 150 million SEK is dedicated to the excess capacity in fisheries and to regulate catches. It has proven difficult, especially politically, to find instruments that will lead to implementation of efficient and cost-effective measures. Proposed measures are disadvantageous to the fisheries sector in the short perspective but considered an advantage in a longer time horizon since, excess capacity is part of the problem. On the other hand, some of the proposed measures are considered supportive to the sector since public finances will contribute to changing the sector towards sustainable fishery. Costs might also need to be added, e.g compensations for restrictions in use or for buying land and water areas with the purpose to protect or restore habitats. Restorations can be costly and amount to several hundreds of millions SEK. Most of the measures in Hazardous substances segment are of an administrative character. Sweden already has fulfilled the majority of the requirements in BSAP. In the Maritime sector as well, most measures are of an administrative character. For shipping decisions to reduce emissions of NO x will lead to costs, how big depends on international agreements as well as national and on how the instruments are designed. Considering that the state already supports the shipping sector, public finances might be affected by the choice and design of instrument. Like international flights, international shipping is favoured in many ways compared to other means of transportation. With increasing discussions on how goods are to be transported with as little impact as possible on the environment shipping will hardly loose competitiveness even if environmental demands are increased. 11

13 No attempts have been made to calculate benefits from implementing the proposed measures. As usual benefits are more difficult to calculate than are costs. Most probably the value of the marine ecosystem services greatly exceeds the cost of preserving. 12

14 Inledning Miljöministrarna i länderna kring Östersjön och EU-kommissionen beslutade den 15 november 2007 om ett gemensamt åtgärdsprogram för att nå god miljöstatus år 2021 i Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Baltic Sea Action Plan (BSAP) består av fyra huvudsegment och ytterligare fyra avsnitt. Huvudsegmenten behandlar övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald, inklusive fiske, och maritima frågor (sjöfart, olyckor, räddningstjänst m.m.). De fyra övriga avsnitten tar upp utveckling av utvärderingsverktyg och modeller, allmänhetens deltagande och ökande medvetenhet, finansiering och slutligen genomförande och revidering av planen. Länderna har åtagit sig att ta fram nationella åtgärdsplaner som kan bedömas gemensamt av HELCOM under Uppdraget att ta fram ett förslag till Sveriges nationella åtgärdsplan gavs till Naturvårdsverket Det har genomförts i samarbete med Jordbruksverket och övriga berörda myndigheter. Förslaget omfattar ca 150 olika åtgärder. De är en blandning av konkreta åtgärder, styrmedel, kunskapsinhämtning m.m. Flera pågår eller är redan genomförda, andra är beroende av internationellt samarbete för sitt genomförande och åter andra är i behov av regionalisering, metodutveckling eller andra insatser för att kunna genomföras framgångsrikt. Förslaget till nationell åtgärdsplan redovisas i Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan- förslag till nationell åtgärdsplan (NV rapport 5985) I uppdraget ingick även att ta fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser av dels planen i sig, dels ingående åtgärder. Många av åtgärderna har endast kostnadsuppskattats då de inte bedömts ha några andra samhällsekonomiska konsekvenser. Denna rapport är ett underlag till förslaget till nationell plan och innehåller de samhällsekonomiska analyser som tagits fram. I avsnittet om övergödning finns en analys av konsekvenserna av samtliga åtgärder inom övergödningsavsnittet, och fristående analyser av åtgärder för avloppsreningsverk, enskilda avlopp och dagvatten, och för musselodling. Ett flertal analyser av olika åtgärders konsekvenser inom fisket finns i avsnittet Biologisk mångfald och fiske. Rapporten innehåller också ett sammandrag av den analys som gjorts för hela planen, analysen finns i full text i rapport Andra aktuella processer Genomförandet av det marina direktivet har påbörjats inom EU. Direktivet föreskriver att åtgärdsplaner ska tas fram och samhällsekonomiska konsekvensanalyser göras. Detta arbete har startat och vår bedömning är att konsekvensanalyserna i denna rapport kommer till användning även i det sammanhanget. Under det nuvarande svenska ordförandeskapet (hösten 209) förs intensiva förhandlingar om en Östersjöstrategi inom EU. Även här tas en åtgärdsplan fram vars åtgärder ska ha konsekvensanalyserats. Flera av de åtgärderna är desamma som i BSAP. Naturvårdsverket har på uppdrag utarbetat en samhällsekonomisk havsinformation i Vad kan havet ge oss, NV rapport

15 Samtidigt pågår flera uppdrag om handelssystem och avgifter, främst för att minska kväve- och fosforbelastningen på våra hav Samhällsekonomisk kostnad och nytta av hela planen Värdet av havens många tjänster överstiger vida kostnaderna för att bevara dem (NV rapport 5937). Som vanligt är nytta svårare att beräkna i kronor än vad kostnader är. Nyttan av att övergödningen minskar tillfaller i första hand dem som på något sätt kommer i kontakt med kuster och hav eller på annat sätt drar nytta av de ekosystemtjänster som havet tillhandhåller. Det handlar då främst om yrkes- och fritidsfiskare, turistnäringen, det rörliga friluftslivet och de som bor i de berörda områdena. Nyttan av att reducera fosforutsläppen tillfaller alla. Minskade fosforutsläpp är en långsiktigt mycket viktig fråga, eftersom fosfor är en ändlig men livsnödvändig resurs. Färre farliga ämnen i miljön ger gynnsamma hälsoeffekter för människor och djur. Biologisk mångfald stärker motståndskraften i ekosystemen och främjar ett hållbart resursutnyttjande. Färre olyckor, bidrag till minskad övergödning och minskad risk för spridning av invasiva främmande arter är exempel på positiva effekter av åtgärder inom sjöfartens område. Bättre kunskap ökar förståelsen för ekosystemtjänsterna och för hur de påverkas av mänskliga aktiviteter. Därigenom ökar också förståelsen för behovet av att genomföra åtgärder. Bättre kunskap leder till mer kostnadseffektiva åtgärder. Kostnaden för de redovisade åtgärderna beräknas uppgå till ca 2-2,5 miljarder kronor per år de närmaste 20 åren. För att uppfylla hela övergödningsbetinget kan ytterligare flera miljarder komma att behövas. Osäkerheten i dessa siffror är mycket stor. Det är alltså att få bukt med övergödningen som är svårast, och står för långt över 90 procent av de uppskattade kostnaderna. Kostnaderna för att uppfylla åtagandena inom de andra områdena stannar vid drygt 200 miljoner kronor om året fram till åtminstone 2013, varav åtgärderna för att trygga den biologiska mångfalden och att hållbarhetsanpassa fisket står för merparten. Staten kommer antagligen att behöva stå för en betydande del av kostnaderna. Valet av styrmedel kommer att påverka såväl vem som får stå för kostnaderna gällande enskilda åtgärder, som den slutliga kostnaden. Kostnader för att minska övergödningen i BSAP-havsområdet Det svenska övergödningsbetinget för kväve till Öresund och Egentliga Östersjön kostar runt 100 miljoner kronor respektive mellan en halv och en miljard kronor om året. Åtgärder för att klara ungefär halva betinget när det gäller kväveläckaget till Kattegatt kostar ytterligare en halv miljard om året. För ytterligare en halv miljard om året klarar man ungefär halva betinget med avseende på fosforläckaget till Östersjön. Det betyder att för sammanlagt uppemot två miljarder om året uppnås övergödningsbetinget i BSAP utom för kväve till 14

16 Kattegatt och fosfor till Egentliga Östersjön. Där klaras bara ungefär hälften av betinget. Åtgärderna för att minska fosforutsläppen till Östersjön är både dyra och svåra att finna, men kan också begränsa utsläppen av kväve. En del av kvävebetinget för Östersjön kommer därför att uppnås genom dyrare åtgärder än de billigare sätt som finns om man ser enbart till kväve. Kostnaderna för allt detta hamnar i mångmiljardklassen. Men det är framför allt de åtgärder som ska reducera de sista par tusen tonnen kväve till Kattegatt och de sista hundra tonnen fosfor till Östersjön som gör att den sammanlagda kostnaden för BSAP riskerar att hamna på runt 5 miljarder kronor om året, eller till och med mer än så. Det är framförallt i jordbruket och i avloppsreningsverken som de stora möjligheterna finns att reducera närsaltsutsläpp. Också industrin och skogsbruket, innehavare av enskilda avlopp, liksom varje aktivitet som bidrar till luftutsläpp kommer att behöva genomföra alla åtgärder de kan för att minska utsläppen. En del åtgärder inom jordbruket, till exempel minskad jordbearbetning och en bättre anpassning av gödselgivor till specifika jordar och grödor, innebär en ren vinst för jordbrukaren om de genomförs. Andra åtgärder som ännu inte har hunnit analyseras, där tekniken inte provats i större skala, eller där kunskapen ännu är bristfällig, kan förhoppningsvis göra viss skillnad vad gäller både möjligheterna att uppfylla betingen och få ned kostnaderna. Musselodlingar och kalkfilterrening av fosfor är två sådana metoder. Att rena dagvatten kan vara ytterligare en framkomlig väg. Om minskningen ändå inte blir tillräcklig kan det till slut bli aktuellt att försöka minska bakgrundsläckaget av närsalter från all sorts mark, inte bara gödslad odlingsmark. Jordbruksverket har med utgångspunkt från OECD:s prognoser om världsmarknadsprisutvecklingen på livsmedel kartlagt vad nya relativpriser skulle betyda för det svenska jordbrukets utveckling. Enligt Jordbruksverket skulle de prognosticerade priserna kunna innebära en omställning av jordbruket som skulle öka läckaget av kväve till Öresund, men minska det till egentliga Östersjön och Kattegatt med sammanlagt över 3000 ton. Dessutom skulle fosforläckaget till Östersjön minska med 55 ton. Med en annan prisutveckling kan styrmedel behöva sättas in för att uppnå dessa reduktioner av närsalter. Om det enda sättet att klara betingen visar sig bli att delvis lägga mark i träda kan det bli mycket dyrt, exempelvis i en situation med höga marknadspriser på jordbruksprodukter. Mellan åtgärder som innebär kostnadsbesparingar för jordbrukaren och delvis träda som kan bli en mycket dyr åtgärd, finns en rad andra förslag. 15

17 Kostnader för att trygga den biologiska mångfalden och fiske i BSAPhavsområdet De föreslagna åtgärderna inom området biologisk mångfald kostar i genomsnitt drygt 150 miljoner kronor om året under lite mer än fem år framåt. Staten föreslås stå för samtliga kostnader. Effekten av åtgärderna på andra näringar än fisket anses inte leda till några större samhällsekonomiska kostnader. Åtgärderna är till nackdel för fiskerinäringen under perioden men till fördel på längre sikt, eftersom överkapacitet är en del av problematiken. Några av de föreslagna åtgärderna innebär å andra sidan ett stöd åt fiskerinäringen, i och med att staten förväntas bistå näringen i dess omställning till ett hållbart fiske. Den samhällsekonomiska vinsten av att komma till rätta med överfiske och kostnader för bortfall av havsekosystemtjänster beskrivs också i Naturvårdsverkets rapport 5937, Vad kan havet ge oss. Nästan hälften av kostnaderna inom området biologisk mångfald har främst att göra med överetableringen i fiskerinäringen och behovet att reglera fiskeansträngningarna. Det har visat sig svårt, inte minst politiskt, att finna styrmedel som leder till att rätt åtgärder vidtas både effektfullt och kostnadseffektivt. När fisket efter några år förhoppningsvis har etablerat sig på en hållbar nivå kan antagligen en stor del av dessa kostnader falla bort. Den andra hälften av kostnaderna för den biologiska mångfalden hänför sig till karteringsbehov, där havsområden eller vissa nyckelarter i havsekosystemet behöver kartläggas. Staten kommer att behöva svara för dessa kostnader. Beroende på vad kartläggningarna kommer fram till kan kostnaderna sedan falla bort, till exempel när alla relevanta bottenavsnitt har undersökts. Det kan förstås också tillkomma kostnader, till exempel för intrångsersättning eller köp av mark med tillhörande vatten för att inrätta någon form av skydd eller för att restaurera vissa bottenavsnitt. Restaureringar kan vara kostsamma och kan totalt uppgå till flera hundra miljoner kronor. Sådana eventuella åtgärder ingår dock inte i själva BSAP, utan faller under miljömålsarbetet. Kostnader för åtgärder mot påverkan av farliga ämnen på BSAPhavsområdet De flesta av åtgärderna för att komma till rätta med hanteringen av farliga ämnen som berör Östersjön är av administrativ karaktär. I flera fall har Sverige redan uppfyllt kraven i BSAP-planen. I fråga om andra åtgärder deltar Sverige redan i de internationella processer som anges i planen. I dessa och ytterligare fall kan de berörda myndigheterna genomföra åtgärderna inom ramen för sina ordinarie verksamheter. För några få punkter begär myndigheter extra anslag och i vissa fall har anslag redan beviljats. De tillkommande kostnaderna för staten beräknas stanna vid ett par miljoner kronor per år. Den största enskilda posten är den biologiska effektövervakningen, som redan fått den miljon den kostar finansierad genom havsmiljöanslaget. De åtgärder som planeras inom ramen för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, och speciellt de som avser sanering av mark, kan komma att påskyndas som en följd av inventeringen av läckage till havet från deponier eller annan kontaminerad mark. 16

18 Det skulle kunna leda till att planerade kostnader i miljardklassen skulle behöva tidigareläggas, trots att det ibland handlar om åtgärder som bedömts ligga långt fram i tiden. I BSAP ingår bara själva inventeringen. I BSAP har man kommit överens om att fasa ut ett fåtal giftiga ämnen och införa strängare regler för andra. Det har inte bedömts få någon större betydelse för berörda näringar. Arbetet med utfasningen har i de flesta fall också redan inletts i Sverige. Kostnader för åtgärder för att minska sjöfartens inverkan på BSAPhavsområdet Åtgärderna inom sjöfartsområdet är i minst lika hög grad som åtgärderna för att få bukt med farliga ämnen av administrativ karaktär. Också på sjöfartsområdet innebär det att Sverige i några fall redan har uppfyllt kraven, i andra att Sverige redan deltar i de angivna internationella processerna, och ofta att berörda myndigheter kan utföra åtgärder inom ramen för sina ordinarie verksamheter. För att kunna införa och hålla igång den föreslagna flygövervakningen behövs dock ny finansiering på 7 miljoner kronor per år under tre år. En ökad tillsyn över utsläpp av ballastvatten skulle för att bli effektiv också behöva ett par miljoner per år, något som skulle kräva ökade anslag. EU bidrar troligen med finansiering av en del processer rörande t.ex. riskanalyser och transport av farliga ämnen, men Sverige får antagligen skjuta till några miljoner om året. Bedömningen är att kostnaderna för staten på hela sjöfartsområdet stannar på runt 15 miljoner kronor om året. För sjöfartsnäringen kommer eventuella beslut om att minska utsläppen av kväveoxider att föranleda kostnader, men hur stora de blir beror både på vad som beslutas internationellt eller nationellt och på hur styrmedlen utformas. Utsläppen från den nationella sjöfarten är relativt små, medan utsläppen från den internationella sjöfarten är mycket stora. Styrmedel som ska stimulera till åtgärder och få effekt utan att leda till utflaggning, måste därför bestämmas inom ramen för de internationella maritima organisationerna. Med tanke på att staten betalar ut stöd till sjöfartsnäringen kan statsfinanserna påverkas av valet och utformningen av styrmedel. Liksom det internationella flyget är den internationella sjöfarten gynnad på många sätt gentemot andra transportslag. Med tilltagande diskussioner om hur gods ska fraktas med så små miljökonsekvenser som möjligt kommer knappast sjöfartsnäringen att tappa konkurrenskraft framöver, även om miljökraven skärps. Det gäller särskilt som t.ex. kilometerskatt för lastbilstrafik införs i allt fler länder, Sjöfart som tar miljöhänsyn är ett både kostnadseffektivt och miljöeffektivt transportslag. För hamnarna kan beslut om att de ska ta hand om av avloppsvatten m.m. innebära merkostnader. Dessa kommer antagligen till viss del att överföras på sjöfartsnäringen och i förekommande fall på småbåtsturismen. 17

19 Kostnader för att utveckla utvärderingsinstrument och metoder samt för ökad medvetenhet BSAP-havsområdet Inom planens avsnitt om utveckling av metoder och utvärderingsinstrument, respektive ökad medvetenhet och kapacitetsuppbyggnad för en bättre utveckling av miljön i Östersjön, beror statens kostnader på vilka andra forskningsfinansiärer som är villiga att bidra till utvecklingsarbetet. En del av åtgärderna tangerar åtgärder som behandlats inom de andra segmenten. Inte minst kan de ses som planeringsunderlag för att lösa övergödningsbetinget. Ett exempel är åtgärd A3a, som går ut på att utveckla forskningsmodeller för att bättre förstå övergödningsproblematiken och på så sätt hitta strategier för att så kostnadseffektivt som möjligt minska den. En betydande forskningsinsats för att bättre förstå Östersjön och vad som behöver göras för att bevara och vid behov återskapa dess havsekosystemtjänster kostar från tio miljoner kronor om året och uppåt. Övriga satsningar budgeteras för närvarnade till drygt 20 miljoner om året, men många av de önskvärda insatserna har då inte ens kostnadsberäknats. Ett annat exempel kan hämtas från området miljövänligt fritidsbåtliv. Det gäller omhändertagande av toalettavfall, något som skulle kunna kosta tiotals miljoner kronor om året. I ett första skede skulle kostnaderna antagligen få betalas av hamnarna. Sedan skulle de troligen via höjda hamnavgifter överföras på fritidsbåtägarna. De upptagna kostnadsposterna för de andra åtgärderna inom avsnittet Ökad medvetenhet uppgår till knappt fem miljoner kronor om året under i genomsnitt tre år. 18

20 Övergödning I detta kapitel presenteras först en konsekvensanalys för hela övergödningsområdet med alla de framtagna åtgärder som lagts fram i Förslag till nationell åtgärdsplan (NV rapport 5985) och som har bedömts behöva analyseras. Åtgärder på avloppsreningsverk och enskilda avlopp, liksom storskalig musselodling har analyserats separat. Numreringen av dessa åtgärder nedan följer numreringen i förslaget till nationell åtgärdsplan. Där finns också kostnader och konsekvenser för övriga åtgärder (NV rapport 5985). Åtgärder för att nå kväve- och fosforbetinget Syfte och metod Syftet med denna konsekvensanalys är att få en uppfattning om vilka samhällsekonomiska konsekvenser det innebär för Sverige att försöka minska belastningen av kväve och fosfor enligt den bördefördelning som finns inom Baltic Sea Action Plan som beslutades av Östersjöländernas miljöministrar den 15 november Eftersom målen redan är givna så är huvudsyftet med analysen att försöka klargöra vilka åtgärder som når målen till lägst kostnad, samt vilka åtgärder som det är kostnadseffektivt att genomföra först. De flesta av åtgärderna syftar till att minska utsläppen av fosfor och kväve av fler skäl än för att uppfylla BSAP. Genomförande av en åtgärd bidrar samtidigt till att uppfylla exempelvis vattenförvaltningsförordningen, miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning och lite längre fram även marina direktivet. Det innebär att kostnaderna för att genomföra åtgärderna borde fördelas mellan dessa olika mål och inte bara läggas på genomförandet av BSAP. Någon sådan uppdelning har inte varit möjlig att göra här. Däremot har kostnaderna för några åtgärder lagts helt på andra processer. Dessa åtgärder har rubricerats som Bonus i tabellerna nedan. Problembeskrivning Övergödningen i våra omgivande hav har medfört en rad negativa effekter på miljön som sämre siktdjup, syrefria bottnar och igenväxta grunda vikar. Övergödningen är det största miljöproblemet i många av våra havsområden. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat på senare år, men är fortfarande alltför hög och ytterligare reduktioner krävs därför. De huvudsakliga svenska källorna för belastning av kväve och fosfor är utsläpp från kommunala reningsverk och jordbruk. Även industrier, enskilda avlopp och skogsbruk bidrar men i mindre grad. Källfördelningen av den antropogena kvävebelastningen till Kattegatt och Öresund samt belastningen av kväve och fosfor till Egentliga Östersjön för år 2006, enligt beräkningarna för rapporteringen till PLC5, redovisas i tabell 1 och 2. 19

21 Tabell 1. Antropogen kvävebelastning, 2006 Enskilda Reningsverk Industri avlopp Jordbruk Deposition Hygge Dagvatten Totalt Eg. Östersjön Öresund Kattegatt Källa: Enligt beräkningar för rapportering till PLC5 Tabell 2. Antropogen fosforbelastning, 2006 Reningsverk Industri Enskilda avlopp Jordbruk Hygge Dagvatten Totalt Eg. Östersjön Källa: Enligt beräkningar för rapportering till PLC5 Målformulering Det övergripande målet gällande övergödning enligt BSAP är att Östersjön ska nå 1950-talets nivå avseende övergödning. För att uppnå detta tillstånd har länderna kommit överens om att senast 2016 ha vidtagit åtgärder mot såväl luftburen som vattenburen belastning av näringsämnen med syfte att nå målet god ekologisk miljöstatus till Det krävs kraftfulla insatser från alla länder för att nå det uppsatta målet. För Sveriges del innebär de preliminära reviderade beräkningarna för övergödning, efter att reduktioner genomförda mellan räknats bort, att kvävebelastningen ska minska med ton och fosforbelastningen med 280 ton. Detta ska ske genom en minskning till: Egentliga Östersjön med ton kväve (32% av den antropogena belastningen) och med 280 ton fosfor (61% av den antropogena belastningen). Öresund med ton kväve (26% av den antropogena belastningen). Kattegatt med ton kväve (48% av den antropogena belastningen). För att nå de kvarvarande betingen enligt Baltic Sea Action Plan kommer betydande åtgärder inom flera sektorer att behöva genomföras. Referensalternativ Kväve- och fosforbelastningen från Sverige till Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt har minskat de senaste åren. Minskningen sker dock inte i den takt att de kvarvarande betingen för kväve och fosfor enligt BSAP kommer att nås inom utsatt tid. Arbetet med att bland annat uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning, EG:s nitratdirektiv samt genomförandet av Vattenförvaltningsförordningen förväntas innebära att Sverige kommer närmare betingen, men det anses inte räcka för att betingen kommer att nås inom utsatt tid. Det finns ett fåtal redan beslutade åtgärder och styrmedel som innebär att kväve- och fosforbelastningen kommer att minska från dagens nivå även om inga ytterligare åtgärder vidtas. Det gäller exempelvis förbudet mot fosfater i disk- och 20

22 tvättmedel, begränsningar för spridning av stallgödsel och olika styrmedel som begränsar utsläppen av kväveoxider. De belastningsminskningar som dessa åtgärder och styrmedel leder till bidrar i större eller mindre utsträckning till att nå de kvarvarande betingen inom BSAP. Vi kan tillgodoräkna oss dessa belastningsminskningar utan att kostnaden tillförs BSAP, men det räcker på långa vägar inte till att betingen nås. Framtagna åtgärder För att det ska vara möjligt för Sverige att uppnå de belastningsminskningar som krävs kommer långtgående åtgärder att behöva genomföras inom samtliga sektorer. Vi har valt att dela upp åtgärdsalternativen i föreslagna och potentiella. De flesta av de föreslagna åtgärderna är sådana som kan komma till stånd inom en snar framtid (främst åtgärder inom jordbrukssektorn) och där underlag för beräkningar av effekter och kostnader finns. För de föreslagna åtgärderna vid reningsverk och skogsindustrin tyder underlaget på att åtgärderna är relativt billiga och ger betydande belastningsminskningar, men det krävs dock ytterligare utredning för att fastställa effekter och kostnader för enskilda anläggningar. De potentiella åtgärderna är sådana som kan komma till stånd på lite längre sikt, där åtgärders potential utnyttjas ytterligare eller där beräkningar för potential, effekter och kostnader inte alltid varit möjliga att göra. Det finns även att antal åtgärder och styrmedel 1 som i rapporten finns med under föreslagna åtgärder men som redan har beslutats och i vissa fall redan genomförts och som bidrar till att nå betingen inom BSAP även om det främsta syftet är något annat. De belastningsminskningar som dessa åtgärder/styrmedel leder till kan tillgodoräknas utan att någon kostnad faller på genomförandet av BSAP. De återfinns i tabellerna under rubriken Bonus. De åtgärder/styrmedel vars effekt kan tillgodoräknas samt de föreslagna och potentiella åtgärderna redovisas nedan: ÅTGÄRDER/STYRMEDEL VARS EFFEKT KAN TILLGODORÄKNAS: - Ändrade grödval och genomförda åtgärder inom jordbrukssektorn - Fosfatförbud - Åtgärda enskilda avlopp med endast slamavskiljare - Reduktion av NOx-utsläpp - Begränsad stallgödselspridning sen höst och vinter - Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och vattendrag - Biogasproduktion och spridning av rötad stallgödsel FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER: - Minskade utsläpp från industrin (skogsindustrin) - Minskade utsläpp från avloppsreningsverk - Minskade utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar 1 Åtgärder innebär en fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen. Med styrmedel avses statens verktyg för att få åtgärder genomförda exempelvis lagar, regler, skatter, avgifter eller information. 21

23 Jordbruket - Kompetensutveckling, Greppa Näringen - Odling av fånggrödor och vårbearbetning - Reglerbar dränering (2 000 ha) - Reducerad jordbearbetning - Begränsad stallgödselspridning höstsådd (Skåne, Bleking och Halland) - Begränsad stallgödselspridning höstsådd (övriga nitratkänsliga områden i Götaland) - Teknik för bättre anpassning av kvävegödsling - Våtmarker i odlingslandskapet - Skyddszoner - Skyddszoner på erosionsbenägen mark - Dammar för fosforavskiljning Skogsbruket - Kantzoner mot vatten POTENTIELLA ÅTGÄRDER: - Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk - Åtgärder för dagvatten - Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp - Musselodling Jordbruket - Ytterligare reglerbar dränering - Anläggning av ytterligare våtmarker - Ytterligare ökning av fånggrödeodlingen - Ytterligare ökning av arealen skyddszoner - All stallgödsel används för biogasproduktion - Kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå - Övriga åtgärder inom jordbrukssektorn Skogsbruket - Skärmställningar - Övriga åtgärder inom skogsbrukssektorn Konsekvenser av föreslagna och potentiella åtgärder Oberoende av vilka åtgärder som genomförs erhålls en miljönytta till följd av att kväve- och fosforbelastningen minskar. Dessa positiva konsekvenser består främst av en förbättrad havsmiljö, framför allt i kustområdena, i form av minskad algblomning, ökad syretillgång och ökat siktdjup. Eftersom målen för kväve och fosforreduktion redan är satta är de konsekvenser som uppstår till följd av genomförandet av åtgärderna för att nå målen av större intresse. Nedan redovisas till att börja med belastningsminskningarna av de åtgärder/styrmedel vars effekt kan tillgodoräknas. Sedan följer en redovisning av konsekvenserna för de föreslagna och potentiella åtgärderna och det är främst den effekt dessa åtgärder har på kväve- och fosforbelastningen samt kostnaden för att genomföra åtgärderna som redovisas. Ett försök har även gjorts för att identifiera andra 22

24 konsekvenser, men inget försök har gjorts för att värdera dessa konsekvenser i monetära termer. Det kan exempelvis vara så att det noterats att en åtgärd innebär att elanvändningen ökar, men vilken effekt det har på klimatpåverkan och kostnader för det har inte identifierats. De belastningsminskningar och kostnader som redovisas bygger i de flesta fall på antaganden och stora osäkerheter ligger bakom, därför får dessa siffror endast ses som en fingervisning. En genomsnittlig reduktionskostnad (räknad med 4 % ränta och teknisk livslängd) har beräknats för de allra flesta åtgärderna, vilket gör det möjligt att sätta åtgärderna i relation till varandra. Reduktionskostnaden för en åtgärd varierar dock beroende på var åtgärden genomförs. Generellt kan sägas att kostnaden är lägst om åtgärden genomförs i kustområden eftersom retentionen där är låg eller noll. Den effekt och årlig kostnad som redovisas antar att hela potentialen för den angivna åtgärden utnyttjas. Det innebär att effekter och kostnader är överskattade tills dess att den fulla potentialen har nåtts. Eftersom målåret är 2021 är det framförallt årliga kostnader för att upprätthålla dessa belastningsminskningar fram till dess som anges. När det gäller kostnader för flera av åtgärderna inom jordbruket motsvarar dessa den ersättning som betalas ut eller föreslås betalas ut till lantbrukaren via landsbygdsprogrammet. I en del fall innebär förslagen även att ersättningen för befintliga åtaganden höjs. Denna kostnad medför ingen ytterligare reduktion av kväveoch fosforbelastningen, utan endast att nuvarande belastningsminskningar uppehålls och redovisas därför separat. De belastningsminskningar som redovisas gäller för Kattegatt, Öresund och Egentliga Östersjön tillsammans om inget annat anges. För fosfor anges den minskade belastningen till Egentliga Östersjön separat eftersom det endast är där som det finns ett beting för fosforbelastning. För utförligare beskrivningar av åtgärderna se rapport ÅTGÄRDER SOM KAN TILLGODORÄKNAS Följande åtgärder kan tillgodoräknas för att försöka nå betingen gällande kväveoch fosforbelastningen i BSAP: Ändrade grödval och genomförda åtgärder inom jordbrukssektorn I de modellberäkningar som gjorts för att beräkna den minskade kväve- och fosforbelastningen från jordbruket fram till 2006 finns inte effekten av anlagda våtmarker, reducerad jordbearbetning och ändrade grödval med. Enligt beräkningar har kvävebelastningen minskat med 870 ton och fosforbelastningen till Egentliga Östersjön med 8 ton tack vara dessa åtgärder. Eftersom åtgärderna och förändringarna redan har genomförts kan belastningsminskningarna tillgodoräknas. Fosfatförbud 1 mars infördes ett förbud mot fosfater i tvättmedel i Sverige, vilket beräknas medföra att fosforbelastningen minskar med 12,5 ton, varav 8 ton till Egentliga Östersjön. Det finns ett förslag ute på remiss om att fosfater även ska förbjudas i maskindiskmedel från och med 1 juli Om detta förslag går igenom innebär 23

25 det att fosforbelastningen minskar med ytterligare 9 ton, varav 5 ton till Egentliga Östersjön. Åtgärda enskilda avlopp med endast slamavskiljare Enligt gällande lagstiftning ska alla enskilda avlopp ha längre gående rening än slamavskiljare. Enligt de allmänna råd som Naturvårdsverket har tagit fram med rekommendationer till kommuner ska enskilda avlopp i områden med normal skyddsnivå ha rening på minst 70 % för fosfor. I områden med hög skyddsnivå ska de enskilda avloppen ha en rening på minst 90 % för fosfor och 50 % för kväve. Om alla de enskilda avloppen åtgärdas i enlighet med lagstiftningen och exempelvis installerar en ny slamavskiljare och en markbädd beräknas kvävebelastningen minska med ungefär 180 ton och fosforbelastningen med 33 ton, varav 18 ton till Egentliga Östersjön. Då har en reningsgrad på 25 % antagits för kväve och 45 % för fosfor. Dock är reningsgraderna osäkra och kan varierar mellan % för kväve och % för fosfor. Det innebär att rekommendationerna för normal skyddsnivå kanske inte alltid nås. Eftersom det redan finns ett lagkrav på längre gående rening än slamavskiljare kan belastningsminskningarna tillgodoräknas BSAP utan någon kostnad. Reduktion av NOx-utsläpp På grund av rådande trender och redan beslutade åtgärder och styrmedel förväntas mängden deponerat kväve på Egentliga Östersjön minska med ca ton från 2007 års nivå. Denna reduktion kan tillgodoräknas utan att några kostnader faller på genomförandet av BSAP eftersom åtgärderna och styrmedlen redan är beslutade. Begränsad stallgödselspridning sen höst och vinter Enligt Nitratdirektivet ska medlemsländernas åtgärdsprogram innehålla förbud och begränsningar gällande spridning av stallgödsel under vissa perioder. Sveriges tillämpning har inte ansetts vara tillräcklig och förslag till kompletterande regler har tagits fram. Dessa förbud och begränsningar som innebär att kvävebelastningen minskar med 18 ton föreslås träda i kraft under 2010 och Eftersom detta är åtgärder som i första hand genomförs för att uppfylla nitratdirektivet kan effekterna av dessa tillgodoräknas BSAP utan någon kostnad. Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och vattendrag Bestämmelser om spridning av gödselmedel intill sjöar och vattendrag ska träda i kraft 1 januari Eftersom även detta är åtgärder som genomförs för att uppfylla Nitratdirektivet kan effekterna av åtgärden tillgodoräknas BSAP utan någon kostnad. Effekterna på kväve- och fosforbelastningen till följd av dessa bestämmelser har uppskattats till en minskning på 20 ton kväve och 0,5 ton fosfor. Biogasproduktion och spridning av rötad stallgödsel Att framställa biogas av stallgödsel leder i första hand till positiva effekter på klimatområdet, men rötning av stallgödsel bör vara positivt även utifrån utlaknings- 24

26 synpunkt. Intresset för gårdsbaserad biogasproduktion ökar i Sverige. Om biogasanläggningar byggs i proportion till potentialen i olika län uppskattas kvävebelastningen på havet minska med upp till 120 ton. Eftersom detta är en åtgärd som i första hand genomförs för att producera biogas och minska klimatpåverkan läggs ingen kostnad på kvävereduktion utan kvävereduktionen ses som en bonus. Genom investeringsstödet kan lantbrukaren kan söka bidrag på 30% av investeringskostnaden. FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER Följande åtgärder föreslås för att försöka nå betingen gällande kväve- och fosforbelastningen i BSAP: Minskade utsläpp från industrin (skogsindustrin) Det är främst inom skogsindustrin som man genom fortsatt kontinuerliga förbättringar och kompletterande rening på några anläggningar kan minska belastningen av kväve och fosfor. Det har uppskattats att dessa bidrar till att minska belastningen med 200 ton kväve och 10 ton fosfor till en uppskattad kostnad av ca 100 kr/kg N och kr/kg P. Det finns även en liten potential att minska utsläppen från järnoch stålindustrin. För att få till stånd åtgärder krävs omprövning, viket är resurskrävande. Minska utsläppen från avloppsreningsverk Om de reningsverk som har en belastning på minst pe (personekvivalenter) skulle genomföra åtgärder som innebär att de når en reduktionsnivå på omkring 80 procent för kväve beräknas kvävebelastningen minska med drygt ton/år till en årlig kostnad på omkring 190 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden för att minska kvävebelastningen från olika storleksklasser av reningsverk har beräknats ligga mellan kr/kg N. Inom varje storleksklass skiljer sig förutsättningarna och därmed kostnaderna för enskilda verk. Därför måste varje verks förutsättningar att ytterligare minska kvävbelastningen bedömas enskilt. Genom att öka doseringen av fällningskemikalie vid de reningsverk som 2006 hade efterfällning och en utgående halt över 0,2 mg P/l kan fosforbelastningen minska (åtgärd 1a). Då doseringen höjs för de verk som belastar Egentliga Östersjön så att de kommer ned till en halt på 0,2 mg P/l i utgående vatten har belastningsminskningen beräknats till drygt 15 ton P till en genomsnittlig kostnad av 180 kr/kg P. Den årliga kostnaden är 2,8 miljoner kr. De föreslagna åtgärderna vid reningsverken innebär att användningen av kolkälla, energi och fällningskemikalier ökar, för vilka kostnaderna men inte andra negativa effekter (exempelvis klimatpåverkan) är inräknade i åtgärdskostnaden. Eftersom förutsättningarna för att genomföra ytterligare utsläppsminskningar skiljer sig för olika verk krävs enskild prövning för att minska utsläppen ytterligare, vilket är resurskrävande. 25

27 Minskade utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar Sjöfartsverket har fått i uppdrag att lägga upp ett system som syftar till att minska utsläppen av toalettavfall från fritidsbåtar. Uppdraget ska redovisas 1 december 2009, men i dagsläget har det uppskattats att fosforbelastningen skulle kunna minska med ca 4 ton årligen till en kostnad av uppskattningsvis 52 miljoner kr eller kr/kg P om nästan allt toalettavfall tas iland och omhändertas. Dessa uppskattningar är mycket osäkra och noggrannare beräkningar kommer att finnas när uppdraget är genomfört. Denna åtgärd leder även till att direktutsläppen av kväve minskar, men det är oklart med hur mycket. Kompetensutveckling, Greppa Näringen Genom att utöka satsningen på Greppa Näringen ökar möjligheten för lantbrukare att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att minska kväve- och fosforförlusterna. Den genomsnittliga merkostnaden för att utöka informationsverksamheten har uppskattats till ca 21 miljoner kr per år under perioden Genom Greppa Näringen beräknas kväve- och fosforbelastningen minska med 390 ton kväve och 7 ton fosfor, varav 3 till Egentliga Östersjön. Även ammoniakförlusterna beräknas minska vilket innebär att depositionen av kväve på Egentliga Östersjön minskar med 35 ton, vilket kan tillgodoräknas. Om merkostnaden för att utöka informationsinsatserna fördelas över den effekt insatsen har på den direkta kväveoch fosforminskningen är den genomsnittliga kostnaden 54 kr/kg N, eller kr/kg P. Odling av fånggrödor och vårbearbetning Genom att öka arealen för odling av fånggrödor och vårbearbetning kan kvävebelastningen minska. Detta föreslås komma till stånd genom att inom landsbygdsprogrammet utvidga stödområdet och höja ersättningen för fånggrödor och vårbearbetning. Kostnaden har beräknats till 70 miljoner per år under perioden , och kvävebelastningen beräknas minska med 375 ton till Kattegatt och Egentliga Östersjön. Det innebär att den genomsnittliga kostnaden för att minska belastningen av kväve genom fånggrödor och vårbearbetning är 187 kr /kg. Eftersom ersättningen även höjs för redan anslutna arealer innebär det en ytterligare kostnad på ca 13 miljoner kr/år. Ingen ytterligare belastningsreduktion fås för dessa pengar, de syftar endast till att bibehålla nuvarande anslutning och den reduktion det innebär. Reglerbar dränering (2 000 ha) Reglerbar dränering har i försök visats sig vara en lovande åtgärd för att minska framförallt kväveutlakningen från åkermark, men det saknas i stort sett praktiska erfarenheter av åtgärden i Sverige. Genom att reglera dräneringen på hektar åkermark beräknas kvävebelastningen minska med 22 ton. Den årliga investerings- och skötselkostnaden har beräknats till 3 miljoner kr (livslängd 20 år) vilket innebär en genomsnittlig reduktionskostnad för minskad kvävebelastning på 135 kr/kg N. Åtgärden kan innebära vissa projekterings- och planeringskostnader för markägaren och vissa administrativa kostnader för stöd- 26

28 myndigheten. Det föreslås att 90% av investeringskostnaden finansieras via ersättningar i landsbygdprogrammet. En negativ konsekvens av denna åtgärd kan vara ökad lustgasavgång på grund av förhöjd denitrifikation och under vissa förhållanden kan åtgärden även leda till ökade fosforförluster. Reducerad jordbearbetning Genom att minska bearbetningen av jorden blir kostnaderna lägre, samtidigt kan det innebära ökade kostnader för kemisk bekämpning och en risk för lägre skörd. Oftast överväger dock kostnadsbesparingen och detta borde vara en åtgärd som lantbrukarna genomför frivilligt. Ytterligare rådgivning och information skulle kunna leda till att tekniken tillämpas på ytterligare minst hektar i södra Sverige och i samma omfattning i resten av Sverige. Kvävebelastningen uppskattas minska med sammanlagt 250 ton. På lång sikt har åtgärden troligen effekt även på fosforförluster. Begränsad stallgödselspridning höstsådd (Skåne, Bleking och Halland) Minskad spridning av stallgödsel på hösten inför sådd av spannmål reducerar kväveläckaget. Den årliga kvävebelastningen förväntas minska med 75 ton samtidigt som det innebär att lagringskapaciteten för stallgödsel måste byggas ut. Den årliga kostnaden har beräknats ligga mellan 4,5 11 miljoner (livslängd 15 år). Reduktionskostnaden för att minska kvävebelastningen genom begränsad stallgödselspridning ligger därmed mellan kr/kg N. Till detta kommer årliga ökade läglighets- och maskinkostnader samt kostnader för markpackning. Målsättningen att minska spridningen på frivillig väg har inte nåtts, därför föreslås ett förbud mot spridning i södra Sverige. Begränsad stallgödselspridning höstsådd (övriga nitratkänsliga områden i Götaland) En begränsad stallgödselspridning i Götaland förväntas innebära att den årliga kvävebelastningen minskar med 100 ton till Kattegatt och Egentliga Östersjön. Den årliga kostnaden för att öka lagringskapaciteten uppskattas till 6-16 miljoner kr vilket innebär att reduktionskostnaden för att minska kvävebelastningen ligger mellan kr/kg N. Till detta kommer årliga ökade läglighets- och maskinkostnader samt kostnader för markpackning. Om inte spridningen minskar på frivillig väg bör ett förbud övervägas även i de övriga nitratkänsliga områdena i Götaland. Teknik för bättre anpassning av kvävegödsling Genom att bättre anpassa gödselnivåerna till de förhållanden som finns inom ett fält kan kväveläckaget reduceras. Praktiska erfarenheter visar att genom att använda en teknik som jämnar ut gödslingen i förhållande till det varierande behovet blir medelgivan av kväve ofta lägre än planerat. Det har uppskattats att till 2016 kan tekniken tillämpas på totalt ha i de utpräglade jordbruksområdena vilket 27

29 innebär att den årliga kvävebelastningen till havet beräknas minska med ca 300 ton. Den årliga investeringskostnaden är 6 miljoner kr (livslängd 10 år) vilket ger en genomsnittliga reduktionskostnaden på 20 kr/kg N. Genom att bättre anpassa kvävegödslingen förväntas skörden öka, vilket innebär ekonomiska vinster för lantbrukaren. Nettokostnaden för åtgärden är därför lägre, eller till och med negativ (dvs. en intäkt erhålls). Våtmarker i odlingslandskapet Genom att öka anläggningstakten för våtmarker inom landsbygdprogrammet, som idag går för långsamt, kan målet på ha nås till Anläggning av ha våtmarker inom landsbygdsprogrammets ram har uppskattas innebära att kvävebelastningen minskar med 300 ton. Beräkningarna för vilken effekt våtmarkerna har på fosforbelastningen är betydligt mer osäkra, men det uppskattas att belastningen kan minska med mellan 0 och 20 ton P, varav 0 10 ton P till Egentliga Östersjön. Baserat på de föreslagna förändringarna vad gäller ersättning för anläggning och skötsel av våtmarker under perioden har den årliga kostnaden för anläggning och skötsel beräknats till 57 miljoner kronor (livslängd 50 år) vilket ger en genomsnittliga reduktionskostnaden på 192 kr/kg N. Genom de föreslagna förändringarna höjs ersättningen för skötsel av befintliga våtmarker, vilket innebär en årlig kostnad på 40 Mkr. Ingen ytterligare reduktion erhålls för dessa pengar, det innebär bara att nuvarande reduktioner bibehålls. Skyddszoner Skyddszoner är ett sätt att motverka fosforförluster som sker från åkermark genom ytvattenavrinning. De utgör också en buffertzon vid spridning av mineralgödsel, stallgödsel och växtskyddsmedel. Om arealen skyddszon ökar med ha uppskattas fosforbelastningen minska med 1,5 ton, varav 1 ton till Egentliga Östersjön. En utökning av arealen för skyddszoner föreslås komma till stånd genom en höjning av ersättningen samt utvidgning av stödområdet. Kostnaden för nyanslutning under perioden har beräknats till 6 miljoner kr per år, vilket ger en genomsnittlig kostnad på kr/kg P. Eftersom ersättningen även höjs för befintliga skyddszonsarealer innebär det en ytterligare kostnad på 14 miljoner kr/år under perioden Ingen ytterligare belastningsreduktion fås för dessa pengar, de syftar endast till att bibehålla nuvarande anslutning och den reduktion det medför. Skyddszoner på erosionsbenägen mark För att minska fosforförlusterna behöver skyddszoner i andra delar av fält än längs vattendrag komma till stånd. Det föreslås att miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet ska kompletteras med en ersättningsform för dessa typer av skyddszoner. Genom att skyddszoner anläggs på ha åkermark som är erosionsbenägen beräknas fosforbelastningen minska med 5 ton, varav 4 ton till Egentliga Östersjön. Skyddszoner föreslås komma till stånd genom ersättningar inom landsbygdprogrammet. 28

30 Den årliga kostnaden för skyddszoner har beräknas till 20 miljoner kr vid full anslutning. Därigenom är den genomsnittliga kostnaden för att minska fosforbelastningen genom skyddszoner kr/kg P. Dammar för fosforavskiljning Dammar för fosforavskiljning utformas så att partiklar kan sedimentera och uppslamning och uttransport av bottenmaterial motverkas. En rimlig målsättning anses vara att 200 ha dammar har anlagts till På lite längre sikt kan denna målsättning höjas till 500 ha dammar för fosforavskiljning. Det har beräknats att 500 ha fosfordammar innebär att fosforbelastningen årligen minskar med 12 ton, varav 8 till Egentliga Östersjön. Den årliga kostnaden för anläggning och skötsel av fosfordammar har beräknats till 14 miljoner (livslängd 30 år), vilket ger en genomsnittlig reduktionskostnad på drygt kr/kg P. Det förväntas även ske en viss kväveavskiljning i fosfordammarna. Kvävebelastningen antas minska med totalt 125 ton till följd av att 500 ha fosfordammar anläggs. Dessa belastningsminskningar redovisas som en bonus eftersom dammarna anläggs med syftet att minska fosforbelastningen. Det föreslås att en ersättning på 90 procent av investeringskostnaden lämnas inom landsbygdsprogrammet. De administrativa kostnaderna för stödadministrationen förväntas öka. Kantzoner mot vatten (skogsbruket) Trädbevuxna kantzoner mot vatten kan minska transporten av näringsämnen från skogsmarken till recipienten. Kantzoner har störst effekt för kväveförlusten, men motverkar med största sannolikhet även fosforutlakning. Inom miljökvalitetsmålet Levande skogar föreslås ett delmål om att minst 90% av den föryngringsavverkade arealen som ligger i anslutning till vattendrag har en kantzon. Utifrån detta och med antagandet att kantzonen är 20 m bred har det uppskattats att kvävebelastningen kan minska med drygt 200 ton. På grund av bristande kunskap har effekten på fosfor inte varit möjlig att uppskatta. Enligt de beräkningar som gjorts skulle denna åtgärd årligen kosta 180 miljoner kr vilket ger en kostnad mellan kr/kg N för att minska belastningen till havet. POTENTIELLA ÅTGÄRDER Följande åtgärder ses som potentiella för att försöka nå betingen gällande kväveoch fosforbelastningen i BSAP: Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk På reningsverk som har en belastning på mindre än pe saknas ofta bemanning vilket innebär att det är svårare och mer kostsamt att genomföra åtgärder som kräver kontinuerlig driftskonstroll. Men om det skulle vara möjligt att även de mindre tillståndspliktiga reningsverken som är dimensionerade för en belastning mellan pe skulle genomföra åtgärder för att nå en reningsnivå på 80 procent för kväve beräknas kvävebelastningen minska med ca ton. 29

31 Den årliga kostnaden för detta har beräknats till omkring 240 miljoner, medan den genomsnittliga kostnaden ligger mellan kr/kg för de olika storleksklasserna. Dessa kostnad bedöms vara underskattade bland annat eftersom kostnader för bemanning för de åtgärder som kräver det inte har inkluderats. Inom varje storleksklass skiljer sig även förutsättningarna och därmed kostnaderna för enskilda reningsverk. Därför måste varje verks förutsättningar att ytterligare minska kvävbelastningen bedömas enskilt. Det kan även vara möjligt för de största reningsverken (> pe) att gå längre än 80 procents avskiljning av kväve. Den tekniskt möjliga gränsen innebär att en utgående halt på 2 mg N/l nås. Även om reningsverken inte når så låga nivåer finns det en potential att minska utsläppen mer än vad 80 procents kväverening innebär. Det har inte gjorts några beräkningar för vad detta skulle innebära i form av minskad belastning och kostnader. Det är även möjligt att ytterligare minska fosforbelastningen från de reningsverk som har efterfällning och belastar Egentliga Östersjön. Om förutom att öka doseringen av fällningskemikalie (föreslagen åtgärd) även ett filter installeras skulle det vara möjligt för dessa verk att nå 0,1 mg P/l istället för 0,2 mg P/l i utgående vatten. En utgående halt på 0,1 mg P/l (åtgärd 1b) för reningsverk som belastar Egentliga Östersjön beräknas innebära att belastningen minskar med 25 ton från 2006 års nivå. Den årliga kostnaden för detta har beräknats till 78 miljoner vilket innebär en genomsnittlig reduktionskostnad på kr/kg P. Denna minskning går inte att summera med minskningen från åtgärd 1a ovan utan är ett alternativ till 1a. Om de reningsverk som belastar Egentliga Östersjön och 2006 hade halter över 0,2 mg P/l och ingen efterfällning skulle införa efterfällning och därmed nå en utgående halt på 0,2 mg P/l (åtgärd 2a) beräknas belastningen minska med 5 ton P. Den årliga kostnaden för detta beräknas uppgå till 24 miljoner kronor vilket ger en genomsnittlig kostnad på ca kr/kg. Om man vill uppnå ännu större belastningsminskningar inför man efterfällning och ett filter på dessa reningsverk. En utgående halt på 0,1 mg P/l nås då (åtgärd 2b), vilket innebär att fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minskar med nästan 9 ton till en årlig kostnad av 67 miljoner. Den genomsnittliga reduktionskostnaden är ungefär kr/kg P. Belastningsminskningarna från åtgärderna 2a och 2b går inte att summera utan är alternativa. Dessa potentiella åtgärder på reningsverken innebär att användningen av kolkälla, energi och fällningskemikalier ökar. Den direkta kostnaden för detta, men inte andra negativa konsekvenser, har inkluderats i beräkningarna. Det kan även vara möjligt att ytterligare minska fosforbelastningen från de reningsverk som använder BioP-teknik (i storleksordningen 10 ton P). Det har inte varit möjligt att göra några kostnadsuppskattningar för vad åtgärder vid dessa verk skulle kosta. Att komplettera reningen i reningsverket med en våtmark kan vara en potentiell åtgärd för de reningsverk som har plats. Potential och kostnad för denna åtgärd är specifik för det enskilda reningsverket beroende på verkets lokalisering, markpriser och kväve- respektive fosforhalt i utgående vatten. Det har inte varit möjlig att modellera någon total potential för denna åtgärd. Enligt beräkningar ligger kostna- 30

32 den för att reducera belastningen till havet, för de två våtmarker som studerats, mellan kr/kg N eller kr/kg P när hela kostnaden läggs på kväve respektive fosfor. Åtgärder för dagvatten Flera olika åtgärder kan genomföras för att minska kväve- och fosforbelastningen från dagvatten. Exempel på åtgärder är gröna tak, infiltration av takvatten genom bortklippning av stuprör, infiltration av vatten från hårdgjorda ytor, dammar, våtmarker och avsättningsmagasin. De mest kostnadseffektiva åtgärderna är våtmarker och dammar. Enligt de beräkningar som har gjorts uppskattas det att fosforbelastningen till Egentliga Östersjön kan minska med ton till en kostnad mellan kr/kg, samtidigt kan kvävebelastningen från dagvatten minska med ton till en kostnad av kr/kg N om kostnaden läggs på kvävereduktion. Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp Med ytterligare åtgärder, utöver lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare, kan större utsläppsminskningar vid de enskilda avloppen nås. Ur kvävesynpunkt kan till exempel en rening på omkring 88 % nås genom att man utöver slamavskiljare och markbädd (lagkrav) samtidigt installerar en urinsortering och kompletterar markbädden med en fosforfälla. Detta skulle innebära att rekommendationerna för hög skyddsnivå, på 90% fosforrening och 50% kväverening nås. Kvävebelastningen från enskilda avlopp minskar då med ytterligare ca 170 ton. Samtidigt skulle fosforbelastningen minska med ytterligare 15 ton, varav 9 ton till Egentliga Östersjön. Kostnadsökningen att gå från lagkravet till 88 % kväverening har beräknats till 62 kr/kg N, det är under förutsättning att alla åtgärder genomförs samtidigt. Ska en reningsanläggning som redan uppfyller lagkravet kompletteras med ytterligare åtgärder ökar kostnaden. Ur fosforsynpunkt räcker det med att utöver slamavskiljare och markbädd komplettera markbädden med en fosforfälla för att en reningsnivå på 95 % P ska nås. Det skulle innebära en ytterligare belastningsminskning med 15 ton, varav 9 till Egentliga Östersjön, om de hushåll som 2006 endast hade slamavskiljare genomförde detta. Samtidigt skulle kvävebelastningen minska med ytterligare 33 ton utöver exemplet för att nå lagkravet Den extra kostnaden för att komplettera markbädden med en fosforfälla samtidigt som investeringen görs för att uppfylla lagkravet har beräknats till kr/kg P. För att komplettera en befintlig anläggning som redan uppfyller lagkravet ökar kostnaden. Ytterligare åtgärder utöver lagkravet för enskilda avlopp innebär att elförbrukningen ökar. Musselodling För att musselodlingar ska vara en åtgärd för att minska övergödningen krävs det att de skördas. Finns det en avsättning för de odlade musslorna är nettokostnaden lägre. De exempelberäkningar som har genomförts visar att musselodlingar kan 31

33 bidra till att reducera kvävebelastningen till Kattegatt och Egentliga Östersjön med ca ton kväve till en nettokostnad mellan kr/kg N under förutsättning att musslorna säljs för foderproduktion. Samtidigt reduceras fosforbelastningen med ton (14-18 ton till Egentliga Östersjön) till en nettokostnad mellan kr/kg P ( i Egentliga Östersjön) då kostnaden läggs på fosforreduktion. Musselodlingar kan innebära negativa konsekvenser för sjöfart, fiske och rekreation samtidigt som det medför nya arbetstillfällen. Ytterligare reglerbar dränering De eventuella effekterna av reglerbar dränering på lustgasavgång och ökade fosforförluster måste utredas. Om dessa effekter inte bedöms ha en för stor negativ inverkan kan det vara aktuellt att anlägga ytterligare reglerbar dränering. På lite längre sikt bedöms ytterligare ha åkermark kunna anslutas till reglerbar dränering. Den årliga kostnaden för investering och skötsel har beräknats till 27 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden för att minska kvävebelastningen genom reglerbar dränering har även här beräknats till 135 kr/kg N. Det föreslås att 90% av investeringskostnaden finansieras via ersättningar i landsbygdsprogrammet. Anläggning av ytterligare våtmarker Genom att bättre styra anläggningen av våtmarker till områden där de ger högre kväve- och fosforreduktion kan närsaltsbelastningen reduceras ytterligare. Om ytterligare ha våtmarker anläggs, utöver de 6000 ha inom landsbygdprogrammet, uppskattas kvävebelastningen på havet minska med ton. Våtmarkerna påverkar även fosforbelastningen, men det är osäkert hur belastningen påverkas. Det har uppskattats att fosforbelastningen kan minska med allt från 0 till 65 ton, varav mellan 0 till 40 ton till Egentliga Östersjön. Den årliga kostnaden för att anlägga ha optimalt placerade våtmarker har beräknats till 77 miljoner kr, inkluderat anläggningskostnad, alternativkostnad för mark och underhållskostnader. Enligt de kostnadsberäkningar som har gjorts är den genomsnittliga kostnaden för att minska kvävebelastningen 65 kr/kg N. Ytterligare ökning av fånggrödeodlingen Om hela den potentiella arealen för fånggrödor utnyttjades har det beräknats att kvävebelastningen skulle minska med ton. Den årliga kostnaden för detta har beräknats till 453 miljoner kronor, vilket innebär en genomsnittlig kostnad på 213 kr/kg N. Användningen av kemiska bekämpningsmedel förväntas öka betydligt om fånggrödor skulle odlas i denna omfattning. Ytterligare ökning av arealen skyddszoner Om hela den potentiella arealen för skyddszoner längs vattendrag utnyttjades beräknas fosforbelastningen minska med 8 ton, varav 4,5 ton till Egentliga Östersjön. Kostnaden för att minska fosforbelastningen till Egentliga Östersjön genom att anlägga skyddszoner på all den mark som ännu inte tagits i anspråk har beräknats 32

34 till 40 miljoner kr per år, vilket innebär en genomsnittlig reduktionskostnad på kr/kg P. All stallgödsel används för biogasproduktion Det har gjorts uppskattningar och beräkningar för hur kvävebelastningen påverkas om all flytgödsel i BSAP området kan användas för produktion av biogas. En förutsättning för detta är att det finns en utbyggd biogasproduktion för att ta hand om all flytgödsel. Undantaget den belastningsminskning som kan tillgodoräknas genom biogasproduktion har det beräknats att kvävebelastningen på Kattegatt, Öresund och Egentliga Östersjön kan minska med ytterligare 305 ton. Den årliga investeringskostnaden har beräknats till 206 miljoner kr (livslängd 20 år) vilket innebär en genomsnittlig reduktionskostnad för kväve på 677 kr/kg. Produktionen av biogas förväntas ge en intäkt för lantbrukaren eller till och med en vinst, vilket innebär att nettokostnaden är lägre eller till och med negativ. Eftersom detta inte är en åtgärd som i första hand syftar till att minska kvävebelastningen tas ingen kostnad för denna potentiella åtgärd med i analysen. Kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå Genom att tillämpa lägre kvävegivor än vad som rekommenderas kan kväveläckaget från åkermark minskas. Det har beräknats att om kvävegivor som är 30 procent lägre än rekommendationen tillämpas för ha spannmål (brödvetesodlingen undantas) så kan kvävebelastningen minska med ton. Kostnaderna för att minska kvävegödslingen med 30% har uppskattats till ca 80 miljoner kronor per år. Det innebär en genomsnittlig kostnad på 42 kr/kg N. Övriga åtgärder inom jordbrukssektorn Det finns ytterligare några lovande åtgärder inom jordbrukssektorn som innebär att kväve- och fosforbelastningen kan minska. Erfarenheten av och kunskapen om dessa åtgärder är väldigt begränsad och det krävs ytterligare försök och utvärderingar innan konsekvenserna är utredda. Dessa lovande åtgärder är kalkfilter, kalkfilterdiken, strukturkalkning och våtkompostering av flytgödsel. De tre första åtgärderna riktas mot fosforförlusterna, medan den sista har effekt på både kväveoch fosforförluster. Även en effektivare miljötillsyn inom jordbruket, antigen den är av en rådgivande eller mer kontrollerande karaktär, kan förväntas innebära att fosfor- och kvävebelastningen från jordbruket kan minska ytterligare. Skärmställningar vid föryngringsavverkning Genom att lämna skärmställningar på föryngringsavverkade arealer av gran och tall kan kväveutlakningen från skogsbruket minska. Det räkneexempel som gjorts visar att om det på ca 10 % av den föryngringsavverkade arealer av gran respektive tall lämnas ändamålsenliga skärmställningar minskar kvävebelastningen med uppskattningsvis 21 ton till Kattegatt och Egentliga Östersjön. Den årliga kostnaden har beräknats till 120 miljoner kr, vilket innebär en genomsnittlig kostnad på kr/kg N för att minska belastningen. Det finns en risk för stormfällning i 33

35 skärmställningarna, vilket både innebär ekonomiska förluster samt att effekten av åtgärden blir lägre. Det första har beaktats i det kostnadsunderlag som beräknats. Övriga åtgärder inom skogsbrukssektorn Inom skogsbrukssektorn finns det ett antal åtgärder som kan medföra minskad kväve- och fosforbelastning men det är i dagsläget inte möjligt att uppskatta potentialen och effekten av dessa åtgärder. De åtgärder som kan vara aktuella är bland annat mer växtliga och vitala skogar, anpassad hyggesutläggning, förkortad hyggesfas, ökat GROT-uttag, anpassad dikning och dikesrensning och minskade körskador i anslutning till vattenmiljö. Sammanfattande konsekvenser I tabellerna för respektive havsbassäng nedan sammanfattas först och främst kväveoch fosforreduktionerna samt kostnader för åtgärderna för att visa hur belastningsminskningarna från de föreslagna och potentiella åtgärderna samt den belastningsminskning som kan tillgodoräknas förhåller sig till betingen samt vad det kostar att försöka nå betingen. Som tidigare påpekats får effekter och kostnader endast ses som riktmärken och inte absoluta siffror. De åtgärder vars effekt kan tillgodoräknas identifieras i tabellerna som bonus. Det finns en del åtgärder som har effekt på både kväve- och fosforbelastningen, som exempelvis Greppa Näringen och musselodlingar. Då har hela kostnaden lagts på antingen kväve- eller fosforminskningen och den andra belastningsminskningen redovisas som bonus. Om det är så att de föreslagna åtgärderna leder till större belastningsminskningar än vad betingen kräver bör de åtgärder som leder till att målet nås till lägsta möjliga kostnad väljas, med beaktande av de negativa konsekvenser åtgärderna kan innebära. Det är viktigt att betona att kostnaderna som redovisas nedan är genomsnittliga kostnader för att genomföra en åtgärd i något av de tre havsbassängernas avrinningsområde. Kostnadsskillnaderna kan vara stora för samma åtgärd bland annat beroende på var i landet den genomförs. I kustområden med ingen eller låg retention är kostnaden generellt sett längre eftersom åtgärden har direkt effekt på belastning till havet. Effekterna av åtgärderna kan inte automatiskt adderas då flera åtgärder överlappar eller ersätter varandra. Kattegatt För Kattegatt innebär betinget enligt BSAP att kvävebelastningen ska minska med ton från och med 2006 års nivå. I tabellen nedan redovisas den reduktion som kan tillgodoräknas genom åtgärder som redan beslutats och som påverkar kvävebelastningen till Kattegatt (redovisas som bonus ) samt föreslagna och potentiella åtgärder. 34

36 Tabell 3. Konsekvenser av åtgärder för att minska kvävebelastningen till Kattegatt Åtgärder Bonus Effekt (ton N) Genomförda minskningar inom jordbrukssektorn 290 Kvävereduktion genom anläggning av fosfordammar 25 Biogasproduktion och spridning av rötad stallgödsel 30 Begränsad stallgödselspridning sen höst och vinter 8 Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och vattendrag 6 Enskilda avlopp med enbart slamavskiljare åtgärdas 1 80 Summa bonus 439 Föreslagna åtgärder Kostnad (Kr/kg N) Årlig kostnad (Mkr) Reducerad jordbearbetning Teknik för bättre anpassning av kvävegödsling ( ha) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Kompetensutveckling, Greppa Näringen Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk (> pe) Kommentarer Belastningsminskning till följd av ändrat grödval, anlagda våtmarker och reducerad jordbearbetning Genomförs i syfte att minska fosforbelastningen Åtgärd för att producera biogas och genomförs framförallt för att minska klimatpåverkan Förslag till reglering som ska införas för att i första hand uppfylla nitratdirektivet Räkneexempel Förslag till reglering som ska införas 1 januari 2010 för att uppfylla nitratdirektivet Lagkrav på längre gående rening än enbart slamavskiljare finns Minskad risk för smittspridning, minskade utsläpp av metaller, läkemedelsrester Åtgärden är lönsam att genomföra Troligen även effekt mot fosforförluster Ev. ökad användning av bekämpningsmedel Ger ökad skörd (dvs. lägre eller negativ nettokostnad) Möjligt att lämna investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet (25% av inv. kostnad) Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla 400 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla 470 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Minskade utsläpp från industrin (skogsindustrin) Kräver resurser vid prövning och tillstånd Begränsad stallgödselspridning höstsådd (Skåne, Bleking och Halland) Begränsad stallgödselspridning höstsådd (övriga nitratkänsliga områden i Götaland) Reglerbar dränering (2 000 ha) ,1 Odling av fånggrödor och vårbearbetning Ett förbud som innebär begränsad spridning bör införas tidigast 2012 Bör genomföras genom rådgivning, eventuellt förbud om acceptabla nivåer inte nås Svensk erfarenhet saknas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet (90%), ändringar krävs Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet, ändringar krävs Viss ökning av administrativa kostnader för berörda lantbrukare och stödadministration 35

37 Våtmarker i odlingslandskapet (6000 ha) Kantzoner mot vatten (skogsbruket) Summa föreslagna SUMMA BONUS OCH FÖRESLAGNA BETING (enl. nya beräkningar) Potentiella åtgärder Ersättning via landsbygdsprogrammet, ändringar krävs Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Endast räkneexempel Positiva effekter även på fosforutlakningen samt på vatten- och livsmiljön i kantzonen Föreslaget delmål i Levande skogar (delvis) Musselodling Endast räkneexempel Potential, konsekvenser och avsättning för odlade musslor måste utredas Ger ökade arbetstillfällen Kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå Kvävegivorna sänks med 30% Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp Genom att högre reningsnivåer (88% N) nås kan kvävebelastningen minska ytterligare Kostnadsökning från lagkrav beräknad till ca 60 kr/kg N Ökad energi- och kemikalieanvändning Anläggning av ytterligare våtmarker (6 000 ha) Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) Reglerbar dränering (ytterligare ha) ,7 Ytterligare ökning av fånggrödeodlingen Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) All stallgödsel används för biogasproduktion Skärmställningar vid föryngringsavverkning Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (> pe) Våtmarker i anslutning till reningsverk Övriga åtgärder inom skogsbrukssektorn Ytterligare våtmarker anläggs i optimala lägen Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla 110 ton BOD Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Effekter på kväveutlakning, lustgasavgång och fosforförluster måste utredas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet Fånggrödor odlas på hela den teoretiskt möjliga arealen i södra Sverige Ökad kemisk bekämpning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 560 MWh Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Genomförs i första hand för produktion av biogas och minskad klimatpåverkan Endast räkneexempel Ytterligare kostnader; bränsle, produktionsbortfall, stormfällning, markskador Större kunskap behövs De största reningsverken når en reduktion över 80% Inga beräkningar har gjorts Inga beräkningar för potential och kostnader har gjorts Mer växtliga och vitala skogar, anpassad hyggesutläggning, förkortad hyggesfas, ökat GROT-uttag, anpassad dikning och dikesrensning, minskade körskador Inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga 36

38 Övriga åtgärder inom jordbrukssektorn Summa potentiella Våtkompostering av flytgödsel, effektivare miljötillsyn Mer kunskap behövs, inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga SUMMA TOTALT Belastningsminskning med framtagna åtgärder i förhållande till BETING (enl. nya beräkningar) Om rekommendationer för normal eller hög skyddsnivå ska nås ökar belastningsminskningen 2 Om denna åtgärd genomförs som komplement till befintlig anläggning som uppfyller lagkravet ökar kostnaden avsevärt De föreslagna åtgärderna tillsammans med den reduktion som kan tillgodoräknas innebär en kvävereduktion på drygt ton, vilket endast räcker till att täcka ungefär en fjärdedel av betinget på ton kväve för Kattegatt. Den årliga kostnaden för denna reduktion har beräknats till nästan 240 miljoner kronor. De potentiella åtgärderna innebär en belastningsminskning på drygt ton kväve till en årlig kostnad av nästan 380 miljoner kronor. Då har inte kostnaden för potentiell biogas räknats med eftersom det förutsätts att denna potential utnyttjas av andra anledningar än att minska kvävebelastningen. Effekterna av föreslagna och potentiella åtgärder går egentligen inte att summera rakt av. Om det bortses från detta innebär de föreslagna och potentiella åtgärderna tillsammans med de belastningsminskningar som kan tillgodoräknas att kvävebelastningen totalt kan minska med drygt ton, vilket innebär att endast drygt 60 % av kvävebetinget för Kattegatt uppnås. Den årliga kostnaden för detta har beräknats till drygt 610 miljoner kronor. Det finns ett antal potentiella åtgärder där beräkningar för potential och kostnader inte har varit möjliga. Dessa åtgärder förväntas inte innebära belastningsminskningar i storleksordningen så att betinget för Kattegatt kan nås. Stora strukturella förändringar inom jordbrukssektorn, så som att lägga större arealer jordbruksmark i långliggande träda eller att omfördela djurproduktionen eller stallgödseln från kustnära regioner till inlandsregioner kan medföra ytterligare belastningsminskningar. De ekonomiska konsekvenserna av detta är betydande och det medför även till viss del att problemen med kväve- och fosforbelastning endast förflyttas inom eller utanför Sverige. Det kan även ha betydande påverkan på bland annat miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Ett rikt växt och djurliv samt Begränsad klimatpåverkan (vid omfördelning av stallgödsel). (Se Jordbruksverkets Analys av åtgärder som innebär strukturella förändringar i livsmedelsproduktionen i NV rapport 5985 för utförligare analys). Utifrån kostnadseffektivitetssynpunkt bör de åtgärder som har lägst reduktionskostnad genomföras först eftersom det kan hända att nya åtgärder blir aktuella eller att betingen revideras fram till Enligt scenariot om ändrat grödval som Jordbruksverket presenterat beräknas kvävebelastningen till Kattegatt minska med ton genom förändrad odling (se under E 5. Åtgärda kväve och fosforförluster från jordbruket, NV rapport 5985). Även om utvecklingen inom jordbruket skulle följa det framtagna scenariot nås inte betinget för Kattegatt utan att ytterligare åtgärder måste vidtas. 37

39 Öresund Betinget för Öresund innebär att belastningen ska minska med ton kväve från 2006 års nivå. Tabell 4. Konsekvenser av åtgärder för att minska kvävebelastningen till Öresund Åtgärder Bonus Effekt (ton N) Genomförda minskningar inom jordbrukssektorn 250 Kvävereduktion genom anläggning av fosfordammar 25 Biogasproduktion och spridning av rötad stallgödsel 15 Begränsad stallgödselspridning sen höst och vinter 2 Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och vattendrag 6 Enskilda avlopp med enbart slamavskiljare åtgärdas 1 7 Summa bonus 305 Föreslagna åtgärder Kostnad (Kr/kg N) Årlig kostnad (Mkr) Reducerad jordbearbetning Teknik för bättre anpassning av kvävegödsling ( ha) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Kompetensutveckling, Greppa Näringen Begränsad stallgödselspridning höstsådd (Skåne, Bleking och Halland) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk (> pe) Reglerbar dränering (2 000 ha) ,5 Kommentarer Belastningsminskning till följd av ändrat grödval, anlagda våtmarker och reducerad jordbearbetning Genomförs i syfte att minska fosforbelastningen Åtgärd för att producera biogas och genomförs framförallt för att minska klimatpåverkan Förslag till reglering som ska införas för att i första hand uppfylla nitratdirektivet Räkneexempel Förslag till reglering som ska införas 1 januari 2010 för att uppfylla nitratdirektivet Lagkrav på längre gående rening än enbart slamavskiljare finns Minskad risk för smittspridning, minskade utsläpp av metaller, läkemedelsrester Åtgärden är lönsam att genomföra Troligen även effekt mot fosforförluster Ev. ökad användning av bekämpningsmedel Ger ökad skörd (dvs. lägre eller negativ nettokostnad) Möjligt att lämna investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet (25% av inv. kostnad) Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 130 MWh, ökad årlig kolkälla 170 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 500 MWh, ökad årlig kolkälla 96 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Ett förbud som innebär begränsad spridning bör införas tidigast 2012 Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 420 MWh, ökad årlig kolkälla 82 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Svensk erfarenhet saknas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet (90%), ändringar krävs Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet 38

40 Våtmarker i odlingslandskapet (6000 ha) Summa föreslagna SUMMA BONUS OCH FÖRESLAGNA BETING (enl. nya beräkningar) Potentiella åtgärder Kvävegödsling under Ersättning via landsbygdsprogrammet, ändringar krävs Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp ekonomiskt optimal nivå Kvävegivorna sänks med 30% Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp ,4 Anläggning av ytterligare våtmarker (6 000 ha) Reglerbar dränering (ytterligare ha) Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) Ytterligare ökning av Fånggrödeodlingen Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) All stallgödsel används för biogasproduktion Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (> pe) Våtmarker i anslutning till reningsverk Övriga åtgärder inom Jordbrukssektorn Summa potentiella Genom att högre reningsnivåer (88% N) nås kan kvävebelastningen minska ytterligare Kostnadsökning från lagkrav beräknad till ca 60 kr/kg N Ökad energi- och kemikalieanvändning Ytterligare våtmarker anläggs i optimala lägen Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Effekter på kväveutlakning, lustgasavgång och fosforförluster måste utredas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 120 MWh, ökad årlig kolkälla 5 ton BOD Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Fånggrödor odlas på hela den teoretiskt möjliga arealen i södra Sverige Ökad kemisk bekämpning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 81 MWh Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Genomförs i första hand för produktion av biogas och minskad klimatpåverkan De största reningsverken når en reduktion över 80% Inga beräkningar har gjorts Inga beräkningar för potential och kostnader har gjorts Våtkompostering av flytgödsel, effektivare miljötillsyn Mer kunskap behövs, inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga SUMMA TOTALT Belastningsminskning med framtagna åtgärder i förhållande till BETING (enl. nya beräkningar) Om rekommendationer för normal eller hög skyddsnivå ska nås ökar belastningsminskningen 2 Om denna åtgärd genomförs som komplement till befintlig anläggning som uppfyller lagkravet ökar kostnaden avsevärt 39

41 De föreslagna åtgärderna tillsammans med den kvävereduktion som kan tillgodoräknas genom andra åtgärder innebär en reduktion på ca 680 ton till en kostnad av ca 25 miljoner kr/år. Denna reduktion innebär att ungefär 60% av kvävebetinget på ton i Öresund nås genom de föreslagna åtgärderna och den belastningsminskning som kan tillgodoräknas. De potentiella åtgärderna, för vilka beräkningar varit möjliga, innebär en kvävereduktion på ton till en kostnad av nästan 80 miljoner kr/år. Kostnaden för potentiell biogasproduktion har inte räknats med. Om det återigen bortses från att ett genomförande av de potentiella åtgärderna påverkar förutsättningarna och därmed effekten av de föreslagna åtgärderna, uppnås en total belastningsminskning på drygt ton kväve till en årlig kostnad av drygt 100 miljoner kronor. Det innebär att kvävebetinget för Öresund kan nås med en marginal på nästan 600 ton. Eftersom det är möjligt att nå betinget med marginal är det inte nödvändigt att genomföra alla de potentiella åtgärderna. Dock behövs en viss marginal om betinget med säkerhet ska nås. De mest kostnadseffektiva av de potentiella åtgärderna där beräkningar gjorts är att minska kvävegödslingen under optimal nivå, genomföra ytterligare utsläppsreduktioner vid enskilda avlopp samt att anlägga ytterligare våtmarker i optimala lägen. Ytterligare åtgärder vid enskilda avlopp ger en väldigt liten belastningsminskning, medan de andra åtgärderna ger stora belastningsminskningar och betinget skulle nås med lite marginal om dessa genomfördes. Det kan även vara kostnadseffektivt att minska utsläppen från mindre reningsverk eller att driva längre gående rening än 80 procents kväveavskiljning på de allra största reningsverken (> pe). Det beror på den specifika kostnaden för enskilda verk. Det kan även tänkas att det finns mer kostnadseffektiva åtgärder som av något skäl inte har kommit med i detta arbeta. Hänsyn måste även tas till den påverkan de potentiella åtgärderna har på de föreslagna åtgärderna. Även för Öresund har det tagits fram ett scenario om förändringar vad gäller odling. Enligt det scenariot förväntas kvävebelastningen till Öresund öka med 650 ton fram till 2020 på grund av en ökad odling av höstsäd och höstoljeväxter (se under E 5. Åtgärda kväve och fosforförluster från jordbruket, NV rapport 5985). Om detta skulle visa sig vara riktigt innebär det att kvävebetinget inte kommer att nås för Öresund med de åtgärder som redovisas här. Egentliga Östersjön Enligt BSAP finns det beting för både kväve- och fosforreduktion till Egentliga Östersjön. Kväve Enligt kvävebetinget ska belastningen minska med ton kväve från 2006 års nivå. I tabellen nedan redovisas den reduktion som kan tillgodoräknas för att minska kvävebelastningen (redovisas som bonus ) samt konsekvenserna av föreslagna och potentiella åtgärder. 40

42 Tabell 5. Konsekvenser av åtgärder för att minska kvävebelastningen till Eg. Östersjön Åtgärder Bonus Effekt (ton N) Genomförda minskningar inom jordbrukssektorn 330 Minskade ammoniakförluster pga. Greppa Näringen 35 Kvävereduktion genom anläggning av fosfordammar 75 Biogasproduktion och spridning av rötad stallgödsel 75 Begränsad stallgödselspridning sen höst och vinter 8 Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och Vattendrag 8 Enskilda avlopp med enbart slamavskiljare åtgärdas 1 92 Reduktion av NOx-utsläpp Summa bonus Föreslagna åtgärder Kostnad (Kr/kg N) Årlig kostnad (Mkr) Reducerad jordbearbetning Teknik för bättre anpassning av kvävegödsling ( ha) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk (> pe) Kompetensutveckling, Greppa Näringen Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Minskade utsläpp från avloppsreningsverk ( pe) Kommentarer Belastningsminskning till följd av ändrat grödval, anlagda våtmarker och reducerad jordbearbetning Depositionen av kväve minskar till följd av Greppa Näringen Genomförs i syfte att minska Fosforbelastningen Åtgärd för att producera biogas och genomförs framförallt för att minska klimatpåverkan Förslag till reglering som ska införas för att i första hand uppfylla Nitratdirektivet Räkneexempel Förslag till reglering som ska införas 1 januari 2010 för att uppfylla nitratdirektivet Lagkrav på längre gående rening än enbart slamavskiljare finns Minskad risk för smittspridning, minskade utsläpp av metaller, läkemedelsrester Minskning till följd av rådande utveckling och redan beslutade åtgärder och styrmedel för att minska NOx-utsläppen Åtgärden är lönsam att genomföra Troligen även effekt mot fosforförluster Ev. ökad användning av bekämpningsmedel Ger ökad skörd (dvs. lägre eller negativ nettokostnad) Möjligt att lämna investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet (25% av inv. kostnad) Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Bonus 3 ton P + 35 ton N genom minskade ammoniakförluster Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla 560 ton BOD Resurser krävs för enskild prövning Minskade utsläpp från Industrin (skogsindustrin) Kräver resurser vid prövning och tillstånd Begränsad stallgödselspridning höstsådd (Skåne, Bleking och Halland) ,5 Begränsad stallgödselspridning höstsådd (övriga nitratkänsliga områden i Götaland) Reglerbar dränering (2 000 ha) Ett förbud som innebär begränsad spridning bör införas tidigast 2012 Bör genomföras genom rådgivning, eventuellt förbud om acceptabla nivåer inte nås Svensk erfarenhet saknas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet (90%), ändringar krävs Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet 41

43 Odling av fånggrödor och Vårbearbetning Våtmarker i odlingslandskapet (6000 ha) Kantzoner mot vatten (skogsbruket) Summa föreslagna SUMMA BONUS OCH FÖRESLAGNA BETING (enl. nya beräkningar) Potentiella åtgärder Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet, ändringar krävs Viss ökning av administrativa kostnader för berörda lantbrukare och stödadministration Ersättning via landsbygdsprogrammet, ändringar krävs Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Endast räkneexempel Positiva effekter även på fosforutlakningen samt på vatten- och livsmiljön i kantzonen Föreslaget delmål i Levande skogar (delvis) Kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå Kvävegivorna sänks med 30% Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp Anläggning av ytterligare våtmarker (6 000 ha) Reglerbar dränering (ytterligare ha) Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) Musselodling Ytterligare ökning av Fånggrödeodlingen Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk ( pe) All stallgödsel används för biogasproduktion Åtgärder för dagvatten Skärmställningar vid Föryngringsavverkning Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (> pe) Genom att högre reningsnivåer (88% N) nås kan kvävebelastningen minska ytterligare Kostnadsökning från lagkrav beräknad till ca 60 kr/kg N Fosforbelastningen minskar med 9 ton Ökad energi- och kemikalieanvändning Ytterligare våtmarker anläggs i optimala lägen Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Effekter på kväveutlakning, lustgasavgång och fosforförluster måste utredas Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Vissa administrativa kostnader för lantbrukare och stödmyndighet Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning MWh, ökad årlig kolkälla 110 ton BOD Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Endast räkneexempel Potential, konsekvenser och avsättning för odlade musslor måste utredas Ger ökade arbetstillfällen Hela kostnaden ligger på fosforreduktion Fånggrödor odlas på hela den teoretiskt möjliga arealen i södra Sverige Ökad kemisk bekämpning Verken når 80% kväverening Ökad årlig elförbrukning 840 MWh Kostnaden underskattad Resurser krävs för enskild prövning Genomförs i första hand för produktion av biogas och minskad klimatpåverkan Om åtgärder för dagvatten genomförs för fosforreduktion erhålls kvävreduktionen som bonus Endast räkneexempel Ytterligare kostnader; bränsle, produktionsbortfall, stormfällning, markskador Större kunskap behövs De största reningsverken når en reduktion över 80% Inga beräkningar har gjorts 42

44 Våtmarker i anslutning till reningsverk Övriga åtgärder inom Skogsbruket Övriga åtgärder inom Jordbrukssektorn Summa potentiella Inga beräkningar för potential och kostnader har gjorts Mer växtliga och vitala skogar, anpassad hyggesutläggning, förkortad hyggesfas, ökat GROT-uttag, anpassad dikning och dikesrensning, minskade körskador Inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga Våtkompostering av flytgödsel, effektivare miljötillsyn Mer kunskap behövs, inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga SUMMA TOTALT Belastningsminskning med framtagna åtgärder i förhållande till BETING (enl. nya beräkningar) Om rekommendationer för normal eller hög skyddsnivå ska nås ökar belastningsminskningen 2 Om denna åtgärd genomförs som komplement till befintlig anläggning som uppfyller lagkravet ökar kostnaden avsevärt De föreslagna åtgärderna och den belastningsminskning som kan tillgodoräknas innebär en reduktion på ton kväve och täcker 75 procent av kvävebetinget för Egentliga Östersjön. Den årliga kostnaden för detta har beräknats till ungefär 310 miljoner kronor. De potentiella åtgärderna för kvävereduktion i Egentliga Östersjön där beräkningar har varit möjliga ger en reduktion på nästan ton till en kostnad av 530 miljoner kr/år. Då har inte kostnaden för potentiell biogas, musselodlingar och åtgärder för dagvatten räknats med, det förutsätts att de två sista åtgärder måste genomföras för att försöka nå fosforbetinget och kostnaden läggs därmed på fosforreduktionen istället. De föreslagna och potentiella åtgärderna innebär tillsammans en reduktion på nästan ton till en årlig kostnad av 840 miljoner kronor. Det innebär att kvävebetinget kan nås med en marginal på nästan ton. Genom att utveckla de potentiella åtgärderna och genomföra vissa av dem kan kvävebetinget för Egentliga Östersjön därmed nås. Baserat på detta underlag är det kostnadseffektivt att utöver de föreslagna åtgärderna minska kvävegödslingen, minska utsläppen från de enskilda avlopp som inte uppfyller lagkravet ytterligare, anlägga ytterligare våtmarker och införa reglerbar dränering för att nå kvävebetinget. Det kan även vara kostnadseffektivt att minska kväveutsläppen från en del av de mindre reningsverken eller att driva kvävereningen längre än 80% på de allra största verken, det beror på den specifika kostnaden för enskilda verk. Det är även möjligt att det finns andra kostnadseffektiva åtgärder som av olika skäl inte har kommit med i detta arbete. Om utvecklingen inom jordbruket följer det scenario som har tagits fram för förändrad odling fram till 2020 förväntas kvävebelastningen till Egentliga Östersjön minska med ton (se under E 5. Åtgärda kväve och fosforförluster från jordbruket, NV rapport 5985). Om scenariot skulle stämma innebär det att kvävebetinget precis nås även om bara de föreslagna åtgärderna genomförs. Det är dock 43

45 osäkert hur scenarioutvecklingen påverkar förutsättningarna för de föreslagna åtgärderna. Det behövs även en viss marginal för att betinget med säkerhet ska nås. Fosfor Enligt fosforbetinget för Egentliga Östersjön ska belastningen minska med 280 ton P från och med 2006 års nivå. I tabellen nedan redovisas effekterna av de åtgärder och styrmedel som kan tillgodoräknas samt konsekvenserna av föreslagna och potentiella åtgärder. Tabell 6. Konsekvenser av åtgärder för att minska fosforbelastningen till Eg. Östersjön Åtgärder Bonus Effekt (ton P) Genomförda minskningar inom jordbrukssektorn 8 Fosforreduktion genom våtmarker i odlingslandskapet (6000 ha) 5 Skyddsavstånd vid spridning av gödsel intill sjöar och Vattendrag 0,5 Kostnad (Kr/kg P) Årlig kostnad (Mkr) Kommentarer Belastningsminskning till följd av ändrat grödval och anlagda våtmarker Hela kostnaden ligger på kvävereduktion Osäkra beräkningar mellan 0 10 ton fosfor Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Räkneexempel Förslag till reglering som ska införas 1 januari 2010 för att uppfylla Nitratdirektivet Kompetensutveckling, Greppa Näringen 3 Hela kostnaden ligger på kvävereduktion Fosfatförbud 13 Beslut om förbud i tvättmedel redan taget, förslag om förbud i diskmedel på remiss Enskilda avlopp med enbart slamavskiljare åtgärdas 1 18 Anlägga dammar för fosforavskiljning (500 ha) Skyddszoner på erosionsbenägen mark (5 000 ha) Lagkrav på längre gående rening än enbart slamavskiljare finns Minskad risk för smittspridning, minskade utsläpp av metaller, läkemedelsrester Summa bonus 48 Föreslagna åtgärder Minskade utsläpp från avloppsreningsverk (1a) Ökad dosering av Fällningskemikalie Verken når 0,2 mg P/l i utgående vatten Extra fällningskemikalie ton/år Minskade utsläpp från Industrin (skogsindustrin) Kräver resurser vid prövning och tillstånd Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet (90%) Ändringar i landsbygdprogrammet krävs Skyddszoner (2 200 ha) Minskade utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar Summa föreslagna SUMMA BONUS OCH FÖRESLAGNA BETING (enl. nya beräkningar) 280 Potentiella åtgärder Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Ändringar i landsbygdprogrammet krävs Föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet Ändringar i landsbygdprogrammet krävs Endast uppskattningar än så länge Åtgärden har även effekt på kväveutsläppen 44

46 Musselodling Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (1b) Öka dosen fällningskemikalie samt installera ett slutfilter Ytterligare utsläppsminskningar från enskilda avlopp Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (2a) Införa efterfällning på verk som saknar Ytterligare utsläppsminskningar från avloppsreningsverk (2b) Införa efterfällning på verk som saknar samt installera ett slutfilter Ytterligare ökning av arealen för skyddszoner Åtgärder för dagvatten Anläggning av ytterligare våtmarker (6 000 ha) 20 Övriga åtgärder inom skogsbrukssektorn Övriga åtgärder inom Jordbrukssektorn Summa potentiella Endast räkneexempel Potential, konsekvenser och avsättning för odlade musslor måste utredas Ger ökade arbetstillfällen Kvävebelastningen minskar med 225 ton Verken når 0,1 mg P/l i utgående vatten Extra fällningskemikalie ton/år, ökad årlig elförbrukning MWh Kostnaden varierar ( kr/kg P) för enskilda verk Genom att högre reningsnivåer (95% P) nås kan fosforbelastningen minska ytterligare Kostnadsökning från lagkrav beräknad till ca kr/kg P Kvävebelastningen minskar med 17 ton Ökad energi- och kemikalieanvändning Verken når 0,2 mg P/l i utgående vatten Extra fällningskemikalie ton/år, ökad årlig elförbrukning MWh Kostnaden varierar ( kr/kg P) för enskilda verk Verken når 0,1 mg P/l i utgående vatten Extra fällningskemikalie ton/år, ökad årlig elförbrukning MWh Kostnaden varierar ( kr/kg P) för enskilda verk Skyddszoner anläggs på hela den teoretiskt möjliga arealen i Eg. Östersjöns Avrinningsområde Åtgärder syftar även till flödesutjämning Bonus 35 ton kväve Om ytterligare våtmarker anläggs för att minska kvävebelastning ses fosforreduktionen som en bonus Osäkra beräkningar mellan 0-40 ton fosfor Ökad biologisk mångfald Ev. ökade metangasutsläpp Mer växtliga och vitala skogar, anpassad hyggesutläggning, förkortad hyggesfas, ökat GROT-uttag, anpassad dikning och dikesrensning, minskade körskador Inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga Kalkfilter, kalkfilterdiken, strukturkalkning, våtkompostering av flytgödsel, effektivare miljötillsyn Mer kunskap behövs, inga beräkningar för potential och kostnader har varit möjliga SUMMA TOTALT Belastningsminskning med framtagna åtgärder i förhållande till BETING (enl. nya beräkningar) -110 * Om denna potentiella åtgärd genomförs minskar reduktionen från de föreslagna åtgärderna med 16 ton (3 miljoner kr/år) eftersom de är alternativa åtgärder ** Dessa åtgärder går inte att summera utan är alternativa De föreslagna åtgärderna tillsammans med den reduktion som kan tillgodoräknas genom att åtgärder genomförs av andra skäl innebär en reduktion på 90 ton fosfor till en årlig kostnad av omkring 95 miljoner kronor. Det innebär att endast drygt 35 procent av fosforbetinget för Egentliga Östersjön nås. 45

47 De potentiella åtgärder som kan bli aktuella kan bidra med ytterligare 96 ton P, under förutsättning att ytterligare ha våtmarker anläggs för att minska kvävebelastningen och att fosforbelastningen minskar med minst 20 ton till följd av detta. De potentiella åtgärderna beräknas kosta drygt 460 miljoner kr/år. Om de potentiella åtgärderna skulle genomföras minskar effekten från de föreslagna åtgärderna med 16 ton på grund av de alternativa åtgärderna vid avloppsreningsverken. Om det återigen bortses från att det inte rakt av går att summera de föreslagna och de potentiella åtgärderna, skulle dessa tillsammans med den reduktion som kan tillgodoräknas innebära en total fosforreduktion på 170 ton vilket innebär att ca 55 procent av fosforbetinget kan uppnås till en årlig kostnad av drygt 550 miljoner kronor. Enligt Jordbruksverkets analys har en omfördelning av djurproduktionen eller stallgödseln från kustnäraregioner till inlandsregioner inte någon eller negativ inverkan på fosforbelastningen. Att lägga mark i långliggande träda innebär däremot att fosforbelastningen minskar. Återigen är de ekonomiska konsekvenserna av detta stora om det genomförs i en omfattande skala och det medför att problemen med kväve- och fosforläckage till viss del flyttas utanför Sverige eftersom en följd av produktionsminskningarna blir att importen ökar (se jordbruksverkets analys i NV rapport 5985) Ur kostnadseffektivitetssynpunkt ska de åtgärder med den lägsta reduktionskostnaden genomföras först eftersom andra eller nya, mindre kostsamma åtgärder kan bli aktuella eller att betingen kommer att revideras. Om utvecklingen inom jordbruket följer det scenario som har tagits fram för förändrad odling fram till 2020 förväntas fosforbelastningen till Egentliga Östersjön minska med 55 ton (se under E 5. Åtgärda kväve och fosforförluster från jordbruket, NV rapport 5985). Även om scenariot visar sig vara riktigt kommer fosforbetinget för Egentliga östersjön inte att nås om inte ytterligare åtgärder genomförs. Styrmedel Det finns redan i dagsläget ett stort antal styrmedel riktade mot de sektorer som måste genomföra åtgärder. En del av de befintliga styrmedlen kan behöva förstärkas samtidigt som det kan behövas nya styrmedel för att få till stånd de åtgärder som måste genomföras. Hur kostnaden för de åtgärder som måste genomföras fördelas mellan olika aktörer beror på vilket styrmedel som används för att åtgärden ska implementeras. BEFINTLIGA STYRMEDEL Här presenteras de viktigast befintliga styrmedlen som idag används för att implementera åtgärder inom de olika sektorerna. Kommunala reningsverk och industrier I dagsläget regleras kommunala reningsverk och industrier av Miljöbalken samt de förordningar och föreskrifter som har fattats med stöd av balken. Föreskrifterna för reningsverken innehåller riktvärden för utsläpp, där riktvärden har viss differentiering beroende på geografisk placering och storlek på reningsverket. Reningsver- 46

48 kens och industriernas befintliga tillstånd baseras på rådande bedömning om vad som är bästa möjliga teknik när tillståndet beviljas. Denna typ av reglering skapar inga ekonomiska incitament för att rena utöver kraven och det ger inte heller incitament till teknisk utveckling. Marginalkostnaden för att minska belastningen till recipienten skiljer sig mellan olika reningsverk, vilket tyder på att dagens styrmedel inte leder till kostnadseffektiva belastningsminskningar. För att nå ytterligare utsläppsreduktioner från industrier och reningsverk krävs idag enskilda prövningar vilket är mycket resurskrävande. Enskilda avlopp Utsläppen från enskilda avlopp regleras främst genom Miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det råder stora osäkerheter om vilka reningsanläggningar som finns vid de enskilda avloppen i landet samt hur dessa anläggning fungerar. Uppskattningsvis är det endast 60 procent av de enskilda avloppen som uppfyller kravet på längre gående rening än slamavskiljning. Naturvårdsverket tog 2006 fram allmänna råd om små avloppsanläggningar som under 2008 kompletterades med en handbok. De allmänna råden och handboken förväntas medföra att statusen på anläggningar som idag är bristfälliga förbättras i viss utsträckning. Även införandet av ROT-avdraget förväntas i begränsad utsträckning medföra att bristfälliga anläggningar förbättras. Styrmedlets måluppfyllelse är i dagsläget inte särskilt hög, vilket till stor del förklaras av att det inte finns tillräckliga resurser för tillsyn men även av att det inte ges några incitament till fastighetsägare att uppfylla kraven. Det är i dagsläget för tidigt att säga vilken inverkan de nya allmänna råden, handboken samt införandet av ROT-avdraget kommer att ha på uppgraderingen av enskilda avlopp. Jordbrukssektorn Framförallt har separata åtgärdsprogram tagits fram för att minska kväve- och fosforläckaget från jordbrukssektorn, där lagstiftning (regler för lagring och spridning av stallgödsel), ekonomiska styrmedel (miljöersättningar och skatt på mineralgödsel), rådgivning och information (Greppa Näringen) används för att få till stånd åtgärderna. I dagsläget kan ersättning sökas för minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbearbetning) skyddszoner och våtmarker. För perioden har landsbygdsprogrammet en budget på drygt 35 miljarder kronor, där drygt 75 % ska gå till miljöersättningar av olika slag. Landsbygdprogrammet medfinansieras av EU som står för ungefär hälften av den totala budgeten. Dessa ersättningar är åtgärdsspecifika, vilket innebär att medel inte kan frigöras för att styra mot mer kostnadseffektiva åtgärder. En viss geografisk differentiering finns inom landsbygdsprogrammet genom att ersättningen för vissa åtgärder är geografiskt styrda till vissa regioner i landet. Omfattande informationssatsningar så som Greppa Näringen, har gjorts inom åtgärdsprogrammen för att förstärka effekten av andra styrmedel. Ett problem med ersättningar och information som styrmedel är att den långsiktiga effekten är väldigt osäker eftersom förutsättningarna för att genomföra åtgärderna ändras beroende på bland annat ersättningsnivå och spannmålspriser. 47

49 Skogsbrukssektorn Åtgärder för att minska kväve- och fosforförlusterna från skogsbruket implementeras idag genom lagstiftning, information, rådgivning och utbildningar. Enligt skogspolitiken har markägaren en frihet under ansvar att bruka skogen på ett sådant sätt att produktions- och miljömålen uppfylls. Havsmiljöanslaget Naturvårdsverket fördelar medel till åtgärder som syftar till att förbättra, skydda och bevara Östersjön och Västerhavet. Under treårsperioden omfattar anslaget för havsmiljön totalt 965 miljoner kronor. För 2009 har regeringen bestämt att en stor del av pengarna ska användas till aktiviteter som bidrar till att uppfylla Sveriges åtaganden inom nationella och internationella överenskommelser, exempelvis BSAP. Under 2009 får exempelvis Länsstyrelserna i de regioner som påverkar havet mest, sammanlagt 35 miljoner kronor för planering av åtgärder som bidrar till att minska belastningen av näringsämnen i Östersjön och Västerhavet. LOVA-bidrag Från och med augusti 2009 är det möjligt för kommuner och ideella organisationer att söka bidrag för lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) som minskar kväve och fosforbelastningen på Östersjön och Västerhavet. Bidragen ska gå till att genomföra kostnadseffektiva åtgärder för att minska övergödningen i havet, där bidraget täcker högst 50 procent av kostnaden. Bidraget bedöms kunna uppgå till miljoner kronor per år från och med FÖRSLAG TILL NYA STYRMEDEL I detta avsnitt redovisas förslag på styrmedel men även förslag på förändringar i befintliga styrmedel för att implementera åtgärderna. Avgiftssystem för fosfor och kväve I det regeringsuppdrag som Naturvårdsverket redovisade 31 december 2008 presenteras ett förslag till utformning av ett sektorövergripande avgiftssystem för att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet. Det förslag som presenterades innebär att belastningskällor möter bindande utsläppstak som fastställer hur stor mängd kväve och fosfor källorna tillåts släppa ut med hänsyn till rådande lagstiftning. För de eventuella utsläpp som överskrider utsläppstaken kan källorna antingen välja att genomföra egna åtgärder eller att betala en avgift som ger rätt att belasta recipienten under en viss tid. Denna avgift ska gå till att bekosta kompensatoriska åtgärder som aktörer genomför mot en ersättning och som innebär en motsvarande belastningsminskning. Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2009 i uppdrag att vidareutveckla det föreslagna avgiftssystemet. Resultatet ska utgöra grunden för en framtida pilotstudie av avgiftssystemet i ett begränsat område. 48

50 Incitament för musselodlingar Eftersom den positiva effekt musslorna har på kväve- och fosforreduktionen inte reflekteras i priset för musslorna krävs någon form av finansiellt stöd för att få tillstånd ett marknadspris som bättre reflekterar den samhällsekonomiska marginalkostnaden produktionen. Detta skulle kunna uppnås antigen genom subventioner, någon form av handelssystem eller genom att musselodlingar ses som kompensatoriska åtgärder i det ovan föreslagna avgiftssystemet, vilket skulle innebära att musselodlarna kan få ersättning för att reducera fosfor- och kvävebelastningen i recipienten. Jordbrukssektorn Merparten av de åtgärder som är aktuella inom jordbrukssektorn föreslås komma tillstånd genom förändringar i miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet. Endast ett fåtal åtgärder inom jordbrukssektorn föreslås komma till stånd genom andra styrmedel än ersättningar. De åtgärder som genomförs inom Greppa näringen samt reducerad jordbearbetning förväntas genomföras med hjälp av information medan begränsad spridning av stallgödsel föreslås komma tillstånd genom information eller regleringar och föreskrifter. Enskilda avlopp I konsekvensanalysen till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning behandlas olika nya styrmedel för att reningsanläggningarna vid enskilda avlopp ska uppgraderas. Bland annat diskuteras inrättandet av ett kunskapscentrum som ska underlätta för fastighetsägare att få objektiv information och en möjlighet att jämföra olika alternativa lösningar för deras enskilda avlopp. Informationssatsningar för att informera prövnings- och tillsynsmyndigheter men även konsulter, fastighetsägare och andra myndigheter om de nya allmänna råden och handboken är ett annat styrmedel som nämns. Att införa bidrag till kommuner som har en VA-plan och där bidraget delvis går till att åtgärda enskilda avlopp är ytterligare ett styrmedel som nämns. VA-planer Genom att kommuner tar fram förvaltningsövergripande planer för vatten- och avloppsförsörjning i kommunen (VA-planer) kan åtgärder som syftar till att minska fosfor och kvävebelastningen från reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten genomföras mer effektivt. Fördelningseffekter Betingen innebär att omfattande utsläppsreduktioner måste genomföras. Därmed minskar övergödningen inte bara i Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt utan även i sjöar och vattendrag i inlandet. Nyttan av att övergödningen minskar tillfaller i första hand de som på något sätt kommer i kontakt med vattendrag, sjöar och kuster eller på annat sätt utnyttjar de ekosystemtjänster som tillhandahålls. Det handlar då främst om yrkes och fritidsfiskare, turistnäringen samt boende i berörda områden. 49

51 Hur kostnaden för att uppnå kväve- och fosforbetingen enligt BSAP fördelas mellan olika sektorer i samhället beror på vilka styrmedel som tillämpas. Om åtgärderna exempelvis kommer till stånd genom subventioner bärs kostnaden helt eller delvis av skattebetalarna och inte fullt ut av den som genomför åtgärden. Om åtgärden istället kommer till stånd genom regleringar bärs hela åtgärdskostnaden av förorenaren. Det kan i flera fall diskuteras vilka åtgärdskostnader som tillfaller genomförandet av BSAP eftersom många av åtgärderna kommer att behöva genomföras för att uppfylla andra direktiv och mål, framförallt vattenförvaltningsförordningen, nitratdirektivet och miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning. Oberoende av vilket eller vilka direktiv/mål åtgärderna syftar till att uppfylla kommer kostnaden att fördelas över olika aktörer i samhället, men det ska påpekas att kostnaderna påverkar uppfyllelsen av flera mål och direktiv och ska egentligen fördelas mellan dessa. Nedan har gjorts ett försök att visa på hur kostnaderna för att genomföra de föreslagna och potentiella åtgärderna fördelas mellan berörda aktörer. Kostnaderna är beräknade på att den föreslagna potentialen utnyttjas för varje åtgärd, vilket innebär att kostnaderna är överskattade. Dels för att inte alla åtgärder måste genomföras i Egentliga Östersjön och Öresund, men även för att åtgärderna som riktas mot fosfor inom jordbrukssektorn genomförs i alla havsbassänger. Enligt BSAP finns det bara fosforbeting för Egentliga Östersjön vilket innebär att dessa åtgärder inte behöver genomföras i Öresunds och Kattegatts avrinningsområden för att nå BSAP. Kommunala reningsverk Om ytterligare reduktioner vid reningsverken kommer till stånd genom enskild prövning är det kommunerna och de hushåll som är anslutna till reningsverken som får stå för kostnaden. Genomförs de åtgärder som har redovisats som föreslagna i denna analys, verk större än pe når 80 procents kväveavskiljning och doseringen av fällningskemikalie ökar vid de verk som idag har efterfällning, innebär det en årlig kostnad på sammanlagt 195 miljoner. Om även de åtgärder som föreslås som potentiella för reningsverken, dvs. att verk mellan 200 och pe ska nå 80 procents kväverening samt att ytterligare fosforreduktioner genomförs, innebär det en årlig kostnad på ytterligare ungefär 340 miljoner. Till detta kommer sedan administrativa kostnader för prövning för reningsverken Skogsindustrin Eftersom åtgärderna inom skogsindustrin förväntas komma till stånd genom fortsatt enskild prövning faller åtgärdskostnaden på industrin. Den årliga kostnaden har uppskattats till 30 miljoner kr. Till detta kommer även administrativa kostnader för prövning. Hushåll med enskilda avlopp Eftersom det redan finns ett lagkrav på längre gående rening än slamavskiljare för enskilda avlopp tas kostnaden för att nå upp till lagkravet inte med här. Om det skulle vara så att ytterligare åtgärder genomförs samtidigt som åtgärder för att uppfylla lagkravet och denna kostnad faller på hushållen innebär de exempel som ta- 50

52 gits fram här att den årliga kostnaden ökar med miljoner kronor för hushållen. Spannet på kostnaden beror på om det är högre kväve eller fosforrening som prioriteras. Enligt det underlag som har använts är det omkring hushåll som idag inte uppfyller lagkravet. Fördelat per hushåll så innebär det att den årlig kostnaden ökar med kr utöver kostnaden för att uppfylla lagkravet. Skogsbrukssektorn Den föreslagna åtgärden inom skogsbruket, kantzoner mot vatten, föreslås komma till stånd genom rådgivning och information. Vilket innebär att skogsbrukarna står för den årliga kostnaden på 180 miljoner kr för kantzonerna. Denna åtgärd föreslås även som ett delmål i Miljömålsrådets förslag inom Levande skogar, dock anges inte där hur bred kantzonen ska vara. Den potentiella åtgärden inom skogsbruket som det har varit möjligt att göra beräkningar för, skärmställningar vid föryngringsavverkning, förslås även den komma till stånd genom rådgivning om den blir aktuell att genomföra. Att lämna skärmställningar i den omfattning som föreslagits skulle innebära att den årliga kostnaden för skogsbrukssektorn ökar med 120 miljoner kronor. Den föreslagna och den potentiella åtgärden innebär en anpassning av skogsbruket som medför att pågående markanvändning försvåras och därmed är mer långtgående än vad skogsägaren idag är skyldig att tåla. Antagandet om att kostnaden läggs på skogsägaren bygger på att denne frivilligt går med på att lämna tillräckligt täta skärmställningar respektive 20 meter breda kantzoner. Jordbrukssektorn De flesta av de föreslagna åtgärderna inom jordbrukssektorn föreslås komma till stånd genom ersättningar från landsbygdprogrammet, där lantbrukaren ibland står för en del av kostnaden. Det innebär att jordbrukssektorn endast står för en del av den totala kostnaden för åtgärderna inom jordbrukssektorn. De föreslagna åtgärder där lantbrukaren står för hela eller delar av kostnaden är; begränsningarna för stallgödselspridning för höstsådd spannmål, våtmarker, fosfordammar, reglerbar dränering samt anpassad kvävegödsling. Den totala kostnaden för jordbrukssektorn för dessa åtgärder ligger mellan 190 och 360 miljoner kr. Begränsningarna för stallgödselspridning står för en stor del av denna kostnad; miljoner kr. Fördelat på investeringarnas livslängder (mellan år) är den årlig kostnad mellan 25 och 50 miljoner. Under förutsättningen att ersättningarna inom landsbygdsprogrammet finns kvar även efter 2013, förväntas den årliga kostnaden för jordbrukssektorn öka med ungefär 5 miljoner kr på grund av ytterligare anläggning av fosfordammar och utökad satsning på anpassad kvävegödsling. Till följd av ökad skörd genom anpassad kvävegödsling är den egentliga kostnaden för lantbrukarna något lägre. Om även de potentiella åtgärderna; kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå, ytterligare våtmarker och reglerbar dränering kommer att genomföras ökar den årliga kostnaden för jordbrukssektorn med ungefär 110 miljoner. Det är under 51

53 antagandet att ersättningar för våtmarker och reglerbar dränering betalas ut under samma förutsättningar som under perioden , samt att jordbrukssektorn står för kostnaderna för kvävegödsling under ekonomiskt optimal nivå. Under andra förutsättningar skiljer sig kostnaderna. Om miljöersättning betalas ut för kvävegödsling under optimal nivå blir kostnaderna för lantbrukarna lägre, höjs istället skatten på kväve kan kostnaderna för lantbrukarna bli högre. Det finns även ett antal åtgärder där den totala potentialen har angetts; fånggrödor, skyddszoner och produktion av biogas. Om de två första skulle komma till stånd genom lagstiftning innebär det en årlig kostnad på ytterligare 500 miljoner för jordbrukssektorn. Den totala kostnaden för den potentiella biogasproduktionen har beräknats till 2,8 miljarder. Det finns inga beslut gällande bidrag för biogasproduktion efter 2013 varför det inte går att säga något om hur denna kostnad fördelar sig mellan staten och lantbrukaren. Eftersom en utökning av biogasproduktionen främst sker för att öka produktionen av förnybar energi och för att minska utsläppen av växthusgaser faller inte denna kostnad på genomförandet av BSAP. Jordbrukssektorn har även kostnader till följd av åtgärder som först och främst genomförs med andra syften, men vars effekter kan tillgodoräknas i BSAP. Det handlar främst om begränsningen av gödselspridning under senhöst och vinter samt vid sjöar och vattendrag, vilka genomförs för att uppfylla nitratdirektivet samt biogasproduktionen som främst genomförs för att minska klimatpåverkan. Begränsningen i stallgödselspridning medför en årlig kostnad på totalt ca 17 miljoner kr för de lantbrukare som berörs. Den föreslagna biogasproduktionen innebär en total årlig kostnad för jordbrukssektorn på 66 miljoner kr. Att producera biogas ger en inkomst för lantbrukaren, vilket innebär att nettokostnaden är betydligt lägre och det kan till och med ge en vinst. Att öka genomförandet av åtgärder inom jordbrukssektorn innebär även ökade administrativa kostnader för lantbrukarna även om åtgärderna föreslås finansieras genom landsbygdsprogrammet. Statliga kostnader Den stora kostnaden för staten ligger i den ersättning som betalas ut genom landsbygdsprogrammet för att få olika åtgärder till stånd inom jordbrukssektorn. Hälften av denna finansiering kommer dock från EU. Nuvarande landsbygdsprogram omfattar perioden Vilka ersättningsformer som kommer att finnas efter 2013 är i dagsläget oklart. Oavsett om landsbygdprogrammet finns kvar efter 2013 i sin nuvarande form eller inte kan utbetalningar behöva göras för femåriga åtaganden som sträcker sig längre än Om de föreslagna åtgärderna genomförs med de förändringar gällande ersättningarna från landsbygdsprogrammet som har föreslagits, är den årliga ersättningen ungefär 290 miljoner kr under perioden Denna kostnad omfattar genomförandet av Greppa Näringen, ersättning för fånggrödor och vårbearbetning, procents ersättning för investeringskostnaden för våtmarker och full ersättning för skötsel samt bidrag på 90 procent av anläggningskostnaden för reglerbar dränering. 52

54 reglerbar dränering, bättre anpassning av kvävegödslingen, skyddszoner, fosfordammar och våtmarker. Ersättningen för anläggning och skötsel av våtmarker står för drygt hälften av den årliga ersättningen. Det kan förväntas att kostnaden är lägre under de första åren eftersom det tar ett tag innan full anslutning inom alla åtgärder har nåtts. Under förutsättningen att ersättningarna inom landsbygdsprogrammet finns kvar även efter 2013 och med de ändringar som presenterats, har den statliga kostnaden för genomförandet av åtgärder inom jordbrukssektorn beräknats till ungefär 140 miljoner kr per år mellan 2014 och Denna kostnad inkluderar ersättningar för att bibehålla anslutningen av arealer för fånggrödor och vårbearbetning, skyddszoner, skötselkostnader för de våtmarker som anläggs , men även ersättningar för att nå de angivna arealerna för fosfordammar och anpassad kvävegödsling. Om det blir aktuellt att genomföra de potentiella åtgärderna; ytterligare våtmarker och reglerbar dränering till 2016 ökar den statliga kostnaden med ungefär 440 miljoner kr om året under Det är under antagandet att ersättningar för våtmarker och reglerbar dränering betalas ut under samma förutsättningar som under perioden Under andra förutsättningar ändras kostnaden. Ska miljöersättning även betalas ut för kvävegödsling under optimal nivå ökar den årliga kostnaden med omkring 80 miljoner kr. Att även genomföra de potentiella åtgärderna där den tekniska potential har beräknats för fånggrödor och skyddszoner, belastar inte staten i någon större utsträckning eftersom det troligen krävs lagstiftning för fånggrödor och skyddszoner. Om investeringsstöd på 30 procent även efter 2013 kan lämnas för biogasproduktion innebär det en total kostnad på 840 miljoner kr för staten för att nå den fulla potentialen. Fördelat på perioden innebär det en årlig kostnad på 280 miljoner kr. Som tidigare nämnts faller inte denna kostnad på genomförandet av BSAP eftersom åtgärden i första hand syftar till att öka produktionen av förnybar energi och minska växthusgasutsläppen. Till dessa kostnader kommer sedan ökade administrativa kostnader för handläggning och uppföljning av ansökningar inom landsbygdprogrammet samt kostnader för att genomföra förändringar i programmet. Landsbygdsprogrammet har redan tilldelats en total budget på 35 miljarder kronor där hälften av finansieringen kommer från EU. Staten kommer även att ha ökade kostnader för prövning och tillsyn av kommunala reningsverk och industrier, medan kommuner har ökade kostnader för tillsyn av enskilda avlopp. Om några av dessa åtgärder även ska erhålla någon form av ersättning faller denna kostnad på staten. Om odling av musslor ses som en åtgärd för att minska kväve- och fosforbelastningen i kustzonerna och odlingar ska genomföras i större skala krävs någon form av ekonomiskt incitament. Det ekonomiska incitamentet skulle kunna vara någon form av statlig subvention. Osäkerhetsaspekter Flera faktorer i denna analys karakteriseras av stor osäkerhet. Betingen för kväve och fosfor nås med liten marginal eller inte alls, vilket innebär att i stort sett alla 53

55 åtgärder måste genomföras. Osäkerheten i de olika faktorer( t ex nederbörd, lutning på marken) som påverkar beräkningarna av olika åtgärders effekt på belastningen av kväve och fosfor har betydelse för om vi kommer att nå betingen eller ur långt vi kommer i försöken att nå betingen. Det finns även osäkerheter runt de kostnadsberäkningar som har gjorts som kan ha betydelse om åtgärder ska rangordnas och de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomföras först. Något som påverkar belastningsminskningarna från alla åtgärder är osäkerheten för den beräknade retentionen. Framförallt är kunskapen rörande retentionen av fosfor bristfällig och behöver utredas ytterligare. För de åtgärder inom jordbrukssektorn som endast har prövats i begränsad skala eller inte alls finns osäkerheter inte enbart för effekten på kväve- och fosforbelastningen utan även osäkerheter om vilka andra konsekvenser dessa åtgärder har. Denna osäkerhet kan endast minskas med ökad kunskap. När det gäller flertalet åtgärder inom jordbrukssektorn så krävs att jordbruksmark tas i anspråk. Alternativkostnaden för åkermarken bestäms i hög grad av spannmålspriserna, vilket innebär stora osäkerheter vad gäller kostnaderna för dessa åtgärder. Dessa åtgärder föreslås komma till stånd genom ersättningar inom landsbygdsprogrammet där ändringar i programmet måste processas genom regeringskansliet, olika myndigheter och organisationer samt godkännas av EU-kommissionen. Det innebär att styrmedlet inte kan anpassas på kort tid då förutsättningarna för att genomföra åtgärden ändras. Det medför att effekterna av dessa åtgärder på lite längre sikt är osäkra. De kommunala reningsverken är den sektor som står för den största reduktionspotentialen vad gäller kvävebelastningen. Här finns stora osäkerheter vad gäller förutsättningarna att genomföra de olika åtgärderna, vilket påverkar både belastningsreduktioner och kostnader. De beräkningar för effekter och kostnader som har gjorts bygger på antaganden och schabloner vilket gör beräkningen för de enskilda verket mycket osäker, men sammanslaget minskar denna osäkerhet. För att minska dessa osäkerheter måste förutsättningarna för varje enskilt verk utredas. Det finns även stora osäkerheter i de reningsschabloner som använts för att beräkna den minskade belastningen från enskilda avlopp, vilket gör att både effekter och reduktionskostnader är osäkra. Vad gäller musselodlingar så finns det bland annat osäkerheter vad gäller användningsområden för de musslor som är för små för att säljas som konsumtion. Det pågår projekt som gör att kunskapen om alternativa användningsområden ökar och osäkerheten därmed minskar. Det finns även osäkerheter vad gäller potentialen för musselodlingar, det vill säga i vilka och hur stor områden musselodling kan bedrivas. Sammanfattning Huvudsyftet med denna analys har varit att beskriva konsekvenserna av de åtgärder som kan genomföras för att Sverige ska nå sina åtaganden i Baltic Sea Action Plan. Enligt denna analys är det endast kvävebetingen för Öresund och Egentliga Östersjön som är möjliga att nå med de åtgärder som redovisas här. För att nå kvävebetinget för Kattegatt och fosforbetinget för Egentliga Östersjön krävs ännu mer långtgående åtgärder inom de olika sektorerna. 54

56 De föreslagna och potentiella åtgärderna tillsammans med den effekt som kan tillgodoräknas innebär en belastningsminskning på nästan ton i Öresund till en kostnad på drygt 100 miljoner kr/år. Kvävebetinget för Öresund är ton vilket innebär att det finns ett överskott på nästan 600 ton. För Egentliga Östersjön innebär de åtgärder som redovisats en total kvävereduktion på drygt ton till en årlig kostnad av 840 miljoner kr. Med ett beting på ton kväve innebär det ett överskott på nästan ton N. Åtgärderna för att minska fosforbelastningen innebär en total reduktion på 170 ton fosfor till en kostnad av 560 miljoner kr/år. För att nå betinget på 280 ton fosfor krävs därmed reduktioner på ytterligare drygt 100 ton fosfor. I Kattegatt innebär åtgärderna en total belastningsminskning på ca ton kväve till en årlig kostnad av drygt 600 miljoner kronor. Det innebär att det krävs åtgärder för att reducera ytterligare ton kväve innan betinget på ton kväve kan nås. Åtgärderna ska, med vissa undantag, vara implementerade senast 2016, och det kan för flera av åtgärderna vara tveksamt om de kan implementeras i tid. Att genomföra åtgärder vid till exempel industrier och reningsverk genom enskild prövning tar lång tid och kräver resurser. En kostnadseffektiv allokering av åtgärder för att nå betingen för de olika havsbassängerna förutsätter att reduktionskostnaden för att minska kväve- eller fosforbelastningen är lika för alla åtgärder i respektive havsbassäng. Eftersom kostnaden för att minska belastningen med en specifik åtgärd generellt sett ökar ju längre in i landet den genomförs bör åtgärder med låga reduktionskostnader genomföras i kustområden först. För de åtgärder som påverkar både kväve- och fosforbelastningen är det svårare att bedöma kostnadseffektiviteten. Åtgärder med låga genomsnittliga reduktionskostnader och effekter på både kväve och fosfor bör prioriteras. Som det är nu nås inte betinget för fosfor i Egentliga Östersjön vilket innebär att alla åtgärder måste göras och problemet med att bedöma åtgärder som påverkar både fosfor och kväve minskar. De effekter och kostnader som redovisas är generaliserade och karaktäriseras av osäkerheter. I de fall dessa åtgärder ska genomföras behöver underlag för en mindre geografisk skala finnas så att åtgärderna genomförs där de är kostnadseffektiva. Underlag från vattenmyndigheterna och deras arbete med att ta fram åtgärdsprogram för vattenförvaltningsförordningen borde kunna användas för att på en mer detaljerad skala planera genomförandet av åtgärderna. För vissa av åtgärderna kan det även vara önskvärt att göra en mer ambitiös styrmedelsanalys för att undersöka vilka incitament som är de rätta för att få åtgärderna till stånd. Vissa åtgärder, framförallt åtgärder vid reningsverk, kan ha negativa konsekvenser på arbetet med minskade växthusgasutsläpp, energieffektiviseringar eller på arbetet med att minska giftiga ämnen i vår miljö. Dessa konsekvenser måste vägas mot den minskade belastningen av kväve och fosfor som erhålls. 55

57 E3 Åtgärder vid avloppsreningsverk, enskilda avlopp och dagvatten Inledning Konsekvensanalysen är ett strukturerat sätt att redovisa de för- och nackdelar som olika åtgärdsförslag för med sig för enskilda aktörer och samhället som helhet. I denna analys görs ett försök till att visa på konsekvenserna av att genomföra åtgärder som minskar kväve- och fosforbelastningen från avloppsreningsverk, enskilda avlopp och dagvatten. Problembeskrivning Övergödningen i våra omgivande hav har medfört en rad negativa effekter på miljön, som sämre siktdjup, syrefria bottnar och igenväxta grunda vikar och är ett av de viktigaste miljöproblemen. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat på senare år, men är fortfarande hög och ytterligare reduktioner krävs. I november 2007 antogs Baltic Sea Action Plan (BSAP) av samtliga länder kring Östersjön. Målet med planen är att få god status i Östersjön till år Aktionsplanen omfattar fyra olika segment där ett av dem är övergödning. För att minska mängderna av kväve och fosfor som tillförs Östersjön har man i aktionsplanen fördelat beting mellan Östersjöländerna. Enligt den preliminära bördefördelningen ska Sverige minska sin belastning av kväve med ca ton fördelat på Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt och sin belastning av fosfor med ca 290 ton till Egentliga Östersjön. Minskningarna gäller från belastningsnivåerna år Åtgärderna ska implementeras senast 2016 med vissa undantag. I tabell 6 och 7 redovisas hur stor del av kväve- och fosforbelastningen som kommer från olika källor i respektive havsbassäng. Tabell 6. Fördelning av antropogen kvävebelastning från olika sektorer, 2006 Enskilda KVAVE Reningsverk Industri avlopp Jordbruk Deposition* Hygge Dagvatten Eg. Östersjön 32% 4% 2% 47% 12% 2% 1% Kattegatt 22% 4% 2% 48% 21% 3% 1% Öresund 24% 2% 1% 72% 1% 0% 0% * Deposition på vattendrag och sjöar Källa: SMED, enligt beräkningar för rapportering till PLC5 Tabell 7. Fördelning av antropogen fosforbelastning från olika sektorer, 2006 Reningsverk Industri Enskilda avlopp Jordbruk Hygge Dagvatten Eg. Östersjön 24% 11% 12% 46% 0% 7% Källa: SMED, enligt beräkningar för rapportering till PLC5 De källor som behandlas i denna analys (reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten) står tillsammans för drygt en tredjedel av kvävebelastningen. Av denna tredjedel står reningsverk står för i stort sett hela belastningen, medan kvävebelastningen 56

58 från enskilda avlopp och dagvatten står för en mycket liten del. När det gäller fosforbelastningen på Egentliga Östersjön står reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten tillsammans för 44 procent av den totala belastningen. Återigen står reningsverk för den största delen, men belastningen från enskilda avlopp och dagvatten har större betydelse för fosfor än för kväve. Mål för åtgärderna Målet för de åtgärder som redovisas i denna analys är att minska utsläppen av kväve och fosfor för att bidra till att betingen inom BSAP nås. Utsläppen från dessa källor belastar alla de havsbassänger som Sverige har utsläppsbeting för i BSAP. För Öresunds- och Kattegatts havsbassäng finns endast beting för kväve medan det för Egentliga Östersjön finns beting för både kväve och fosfor. Tabell 8. Antropogen nettobelastning, ton N (2006) Reningsverk Enskilda avlopp Dagvatten Totalt Beting enligt nya beräkningar Eg. Östersjön Kattegatt Öresund Källa: SMED, enligt beräkningar för rapportering till PLC5 Tabell 9. Antropogen nettobelastning, ton P (2006) Reningsverk Enskilda avlopp Dagvatten Totalt Beting enligt nya beräkningar Eg. Östersjön Källa: SMED, enligt beräkningar för rapportering till PLC5 Den totala åtgärdspotentialen för respektive sektor i de olika havsbassängerna motsvaras av belastningen. Den sammanlagda teoretiska potentialen för åtgärder inom dessa sektorer till respektive havsbassäng redovisas i den näst sista kolumnen (dvs. om dessa källor skulle minska sin belastning till noll). I sista kolumnen redovisas de preliminära betingen för kväve och fosfor enligt BSAP, efter det att förändringar i belastningen mellan 2000 och 2006 har räknats bort. Åtgärderna som föreslås i denna analys syftar till att bidra till att betingen uppnås. Dessa åtgärder måste sedan sättas i relation till åtgärder inom andra sektorer, främst jordbrukssektorn, för att avgöra vilka åtgärder som är kostnadseffektiva att genomföra för att uppnå betingen avseende belastningen på de olika havsbassängerna. Referensalternativ Fosfor- och kvävebelastningen, från framförallt reningsverk, har minskat under de senaste åren, men om inte belastningen av kväve och fosfor från dessa källor minskar ytterligare kommer Sverige få det svårt att nå betingen enligt BSAP. 57

59 Avloppsreningsverk Sverige har redan infört kraftfulla åtgärder för att öka fosforreningen i de reningsverk som belastar Egentliga Östersjön och som är dimensionerade för personekvivalenter (pe) och större. Reningsverken uppfyller kraven enligt EU:s avloppsdirektiv som införts i svenska lagstiftning dels genom Miljöbalken och dels genom Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse SNFS 1994:7. Reningsgraden för dessa verk vad gäller fosfor låg 2006 på 96 procent och samma år var den totala belastningen ca 110 ton. Det finns i dagsläget inga incitament för avloppsreningsverken att minska fosforutsläppen ytterligare, istället kan det tänkas att utsläppen ökar på grund av att belastningen på reningsverken ökar i takt med att befolkningen växer. Kväveutsläppen från tillståndspliktiga kommunala reningsverk (> pe) uppskattades 2005 ha minskat med 33 procent sedan 1995 och 5 procent sedan år För kväve är reningsgraden lägre jämfört med för fosfor. Den genomsnittliga kvävereningen låg 2006 på ca 73 procent för de kommunala reningsverken i BSAP-området. Den totala kvävebelastningen till havsbassängerna i BSAPområdet från reningsverk var år 2006 ca ton. De flesta avloppsreningsverken uppfyller nu kraven på kväverening för avloppsreningsverk större än pe enligt EU:s avloppsvattendirektiv, vilket kan förklara varför minskningstakten avtagit under de senaste åren. Det finns dock ett mindre antal avloppsreningsverk i Egentliga Östersjöns och Kattegatts avrinningsområden som ännu inte uppfyller kraven på kväverening. Det har inte gjorts någon uppskattning för hur mycket belastningen på havet skulle minska i och med att dessa reningsverk uppfyller ovan angivna krav. Precis som när det gäller fosforbelastningen innebär en ökad belastning på reningsverken till följd av befolkningstillväxten att utsläppen kan förväntas öka i framtiden om inga ytterligare åtgärder genomförs. Enskilda avlopp Utsläppen från enskilda avlopp har inte förändrats nämnvärt de senaste åren. Det finns drygt fastigheter med enskilda avlopp i BSAP-området. Av dessa uppfyller uppskattningsvis 40 procent av anläggningarna inte lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare. Det finns en förväntan på att statusen för enskilda avloppsanläggningarna kommer att förbättras tack vare de allmänna råd som togs fram av Naturvårdsverket under 2006 (NFS 2006:7) samt den handbok till de allmänna råden som Naturvårdsverket publicerade Många kommuner har inväntat dessa innan åtgärder vidtas. Förbudet mot fosfater i tvättmedel som trädde i kraft 1 mars 2008 väntas ge en belastningsminskning på ca 8 ton fosfor till Egentliga Östersjön. Denna belastningsminskning kommer framförallt från de hushåll som har enskilt avlopp. Regeringens förslag till att även införa ett förbud mot fosfater i maskindiskmedel till 2011 förväntas leda till att fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minskar med ytterligare 5 ton. 58

60 I och med att ROT-avdraget som infördes i december 2008 även omfattar arbetet med enskilda avlopp kan det förväntas leda till att åtgärder för enskilda avlopp genomförs i större utsträckning än tidigare. Det är dock inte möjligt att säga hur mycket belastningen skulle kunna tänkas minska. Eftersom den stora kostnaden för att åtgärda enskilda avlopp ligger i investeringskostnaden och inte i arbetskostnaden kan det inte förväntas att ROT-avdraget leder till att enskilda avlopp åtgärdas i alltför stor omfattning. Precis som för reningsverk kan belastningen från enskilda avlopp förväntas öka på grund av befolkningstillväxt, men även på grund av att det inte finns tillräckligt med resurser för att bedriva tillsyn på de befintliga avloppsanläggningarna. Dagvatten Utbyggnaden av dagvattenrening har ökat kontinuerligt dels genom statligt stöd men även genom krav enligt miljöbalken vid ny infrastruktur och utbyggnader. Det finns inga nationella riktvärden för dagvatten. Krav kan ställas av kommunen utifrån lokala styrdokument eller med hjälp av nationella jämförelser. Det finns i dagens läge inget som tyder på att kväve- och fosforbelastningen från dagvatten kommer att minska i någon större utsträckning framöver om inte ytterligare incitament ges. Sektorsövergripande direktiv och miljökvalitetsmål Det finns ett antal parallella processer som innebär att åtgärder för att minska utsläppen av kväve och fosfor måste genomföras. En del av dessa går till stor del in i varandra och samma åtgärder kommer att bidra till att uppfylla flera mål. Som exempel kan nämnas EG:s ramdirektiv för vatten, EG:s marina direktiv samt miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Enligt EG:s ramdirektiv för vatten ska God ekologisk och vattenkemisk status nås i alla inland,- kust- och grundvatten till Genomförandet av vattendirektivet i de tre sydligaste vattendistrikten förväntas innebära att åtgärder för att minska belastningen från reningsverk, enskilda avlopp och eventuellt även dagvatten måste genomföras, vilket bidrar till att nå betingen enligt BSAP. Det är i dagsläget inte fastställt vilka åtgärder som ska genomföras inom vattendirektivet. EG:s marin direktiv har som övergripande mål att uppnå god havsmiljöstatus inom EU senast år 2020, vilket bland annat innebär att åtgärder för att minska belastningen av fosfor och kväve måste genomföras. Det finns ännu inga fastställda mål gällande kväve och fosforbelastning, varför det inte går att säga något om vad det marina direktivet kommer att innebära för Sverige. Inom det marina direktivet, ska genomförandet av åtgärderna påbörjas senast Arbetet med att uppnå delmålen för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är ytterligare en parallell process som innebär att åtgärder för att minska kväve- och fosforbelastningen till våra havsbassänger måste genomföras. De nya förslagen till delmål gällande utsläppen av kväve och fosfor utgår från de belastningsmål som finns inom BSAP. Det har inte beslutats vilka åtgärder som ska genomföras för att delmålen gällande kväve- och fosforbelastning ska nås. 59

61 Möjliga åtgärder och dess konsekvenser I följande stycke presenteras de åtgärdsförslag, och konsekvenser av dessa, som tagits fram för reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten. Ingen uppdelning av åtgärderna baserat på geografisk placering, utöver avrinningsområden till respektive havsbassäng, har gjorts. Eftersom målet med BSAP är att minska belastningen på havet är det generellt sett mer kostnadseffektivt att genomföra en åtgärd i kustnära områden där retention är noll eller låg jämfört med i inlandet där retentionen är högre och effekten på recipienten därmed lägre. KOMMUNALA AVLOPPSRENINGSVERK I och med arbetet med BSAP har Naturvårdsverket låtit utföra beräkningar för olika möjligheter att minska belastningen från kommunala tillståndspliktiga avloppsreningsverk som har en belastningskapacitet för minst personekvivalenter (pe) (IVL, 2009a). För anmälningspliktiga reningsverk har det inte varit möjligt att ta fram data, om dessa inkluderas förväntas den genomsnittliga kostnaden öka. Tre olika huvudalternativ för att minska kvävebelastningen har tagits fram. Inom de olika alternativen ryms olika åtgärder för olika verk, men reningsverken når alla samma målnivå. Eftersom åtgärderna är specifika för de enskilda verken på grund av befintlig teknik och förutsättningar för nya åtgärder har detta tillvägagångssätt med målnivåer valts istället för att titta på specifika åtgärder. Det första alternativet innebär att reningsverk som idag saknar kväverening genomför åtgärder för att nå en reningsgrad på 70 procent av inkommande kväve. Det andra alternativet innebär att de tillståndspliktiga reningsverken når en reningsgrad på 80 procent. Det tredje och mest långtgående alternativet innebär att reningsverken genomför åtgärder som medför att de når ca 2 mg N/l i utgående vatten. Kostnaderna och belastningsminskningarna för de olika målnivåerna kan inte summeras utan är just alternativa. Vad gäller fosforrening har åtgärder för att nå två alternativa målnivåer valts; en utgående halt på 0,2 mg P/l respektive en utgående halt på 0,1 mg P/l. Återigen är det inte möjligt att summera dessa alternativ. Att komma ned till utsläppsnivåer på 2 mg N/l respektive 0,1 mg P/l i utgående vatten är möjligt, men det är känsliga lösningar som ligger på gränsen till vad som är tekniskt möjligt vilket kan medföra att enstaka bräddningar eller mindre tekniska fel innebär att utsläppsmålen överskrids. För att beräkna kostnaderna för minskad kväve- och fosforbelastning har generella kostnadsuppskattningar gjorts, eftersom det innebär ett alltför omfattande arbete att ta fram verkliga kostnader för att uppfylla olika reningsgrader för olika reningsverk. Alla verk har olika förutsättningar vad gäller vattensammansättning, använd teknik och möjligheter för utbyggnad. Underlaget baseras därför på rimliga medelkostnader som sedan med hjälp av antaganden och schabloner har använts för att ta fram grova kostnader för berörda verk. På grund av detta får dessa inte ses som realistiska kostnader för enskilda verk. För att ta fram verkliga effekter och kostnader för enskilda verk måste dessa studeras var för sig. Vid verk belastade med mindre än pe saknas ofta stadigvarande personal, vilket ofta krävs för att nå de målnivåer som redovisas här. Det gör att kostnaden för dessa verk ofta är 60

62 underskattad eftersom kostnader för personal inte har tagits med i beräkningarna. För beräkningar nedan har en ränta på 4 procent använts och livslängden är 20 år för gjorda investeringar. Beräkningarna gäller för 2008 års kostnadsläge. Kvävereduktion Alternativ 1: Kväverening i de tillståndspliktiga reningsverk som idag saknar kväverening Denna åtgärd innebär att de verk som idag saknar kväverening byggs ut med fördenitrifikation och att de därmed uppnår en reningsgrad på 70% av inkommande kväve. Det förutsätts att alla verk har plats för att bygga ut. Reningsverk där åtgärden beräknas medföra att utsläppen minskar med mindre än ett ton har uteslutits för att den beräknade medelkostnaden inte ska bli alltför snedvriden. Att genomföra dessa åtgärder skulle medföra att elanvändningen ökar med MWh/år (vilket motsvarar den årliga energiförbrukningen för 325 villor). I tabell 10 redovisas kostnader och belastningsminskningar till följd av att de reningsverk som 2006 rapporterade att de inte hade någon kväverening når en reduktionsnivå på 70% av inkommande kväve. Tabell 10. Belastningsminskningar och kostnader för tillståndspliktiga reningsverk utan kväverening att nå 70 % kväverening Belastning pe Egentliga Östersjön * > Totalt Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N Ökad elanv. MWh/år Öresund Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N Ökad elanv. MWh/år Kattegatt Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N Ökad elanv. MWh/år * Avser reningsverk som är dimensionerade för mer än pe, men har en aktuell belastning mellan pe. Sammantaget innebär denna åtgärd att kvävebelastningen minskar med ton årligen till en genomsnittlig kostnad av 140 kr/kg. Det är dock tydligt i tabellen ovan att den genomsnittliga kostnaden skiljer sig mycket mellan de olika storleks- 61

63 klasserna ( kr/kg). Även inom storleksklasserna är det stora variationer i kostnaden för enskilda verk, men det framgår inte här. Kostnadsskillnaderna beror dels på olika förutsättningar för att genomföra åtgärder men även på retentionsskillnader för verk som ligger vid kusten jämfört med verk som ligger i inlandet. Det är generellt sett mindre kostsamt att åtgärda de större reningsverken, men samtidigt har många av dessa redan en högre reningsgrad och belastningsminskningen blir därför inte så stor. Alternativ 2: Tillståndspliktiga reningsverk når 80 % kväveavskiljning Detta alternativ innebär att alla tillståndspliktiga reningsverk når en 80 procentig avskiljning av kväve, genom åtgärder som tillsatts av kolkälla till fördenitrifikation, ökad recirkulation av nitrifierat vatten och i en del fall ökad nitrifikation. I detta alternativ har ibland flera åtgärder använts vid ett och samma verk, och hela tiden har vissa förutsättningar antagits som exempelvis att nitrifikationen räcker eller att det finns utrymme för åtgärder. Dessa antaganden innebär att det finns en stor osäkerhet i beräkningarna. Åtgärder har valts så att kvävet efter rening i huvudsak förekommer i form av nitrat istället för ammonium eftersom det förra är betydligt bättre för de flesta recipienter. Att genomföra åtgärder för att nå 80 procents kvävereduktion medför att förbrukningen av kolkälla ökar med ton BOD/år, motsvarande exempelvis ton metanol per år. Samtidigt ökar elförbrukningen med MWh årligen (vilket motsvarar den årliga energiförbrukningen för 920 villor). I tabell 11 redovisas vad en målnivå på 80 procents kväverening beräknas medföra i form av kostnader och minskad kvävebelastning. Tabell 11. Belastningsminskningar och kostnader för tillståndspliktiga reningsverk att nå 80% kväverening Belastning pe Egentliga Östersjön * > Totalt Antal verk Minskat N till hav, ton N/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Ökad kolkälla ton BOD/år ~ Ökad elanv. MWh/år Öresund Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Ökad kolkälla ton BOD/år ~ Ökad elanv. MWh/år Kattegatt Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år

64 Kostnad, kr/kg N till hav Ökad kolkälla ton BOD/år ~ Ökad elanv. MWh/år * Avser reningsverk som är dimensionerade för mer än pe, men har en aktuell belastning mellan pe. Sammantaget så innebär dessa åtgärder att kvävebelastningen till de aktuella havsbassängerna minskar med ton till en genomsnittlig kostnad av 90 kr/kg N. Det är återigen tydligt att den genomsnittliga reduktionskostnaden skiljer sig mellan de olika storleksklasserna ( kr/kg N) och att det generellt är billigare att genomföra åtgärder vid de större verken. Återigen ska det påpekas att kostnaderna för kvävereduktion även varierar inom storleksklasserna och att varje reningsverk har speciella förutsättningar för de olika åtgärderna. Det kan även noteras att de genomsnittliga reduktionskostnaderna är lägre i detta alternativ jämfört med i alternativ ett. Det förklaras av det inte rör sig om ett stegvis process där reningsverken kan genomföra ytterligare åtgärder som ökar reduktionsmängden. Åtgärderna ser olika ut beroende på vilken målnivå som ska nås. Eftersom detta alternativ har en genomsnittlig reduktionskostnad som är lägre innebär det att reduktionsmängden ökar i större omfattning än vad kostnaderna gör jämfört med alternativ ett. Alternativ 3: Tillståndspliktiga reningsverk når 2 mg N/l i utgående vatten Detta alternativ innebär att efterdenitrifikation genomförs vid reningsverken så att de når 2 mg N/l i utgående vatten. För att detta ska vara möjligt att nå dessa låga utsläpp förutsätts en bra partikelavskiljning vilket innebär att flera reningsverk kräver ett filter installeras vilket antas öka kostnaden med %. Det har för dessa beräkningar antagits att det finns utrymme vid reningsverken för att bygga ut för efterdenitrifikation. Detta antagande är inte rimligt för flera av verken, vilket innebär att kostnaden för att nå denna reningsnivå ökar, om det ens är möjligt. Att genomföra denna åtgärd vid reningsverken förväntas medföra att elförbrukningen ökar med MWh/år (vilket motsvarar en årlig energiförbrukning för villor) samtidigt som en ökad kolkälla i form av ton BOD krävs årligen. I tabell 12 redovisas den minskade kvävebelastningen och kostnader för denna åtgärd. Den genomsnittliga reduktionskostnaden och energiförbrukningen redovisas både utan och med filter. Tabell 12. Belastningsminskningar och kostnader för tillståndspliktiga reningsverk att nå 2 mg N/l utgående vatten Belastning pe Egentliga Östersjön * > Totalt Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Kostnad, kr/kg N till hav (med filter Ökad elanv., MWh/år

65 Ökad elanv., MWh/år (med filter) Ökad kolkälla ton BOD/år Öresund Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Kostnad, kr/kg N till hav (med filter) Ökad elanv., MWh/år Ökad elanv., MWh/år (med filter) Ökad kolkälla ton BOD/år Kattegatt Antal verk Minskat N till hav, ton/år Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Kostnad, kr/kg N till hav (med filter) Ökad elanv., MWh/år Ökad elanv., MWh/år (med filter) Ökad kolkälla ton BOD/år * Avser reningsverk som är dimensionerade för mer än pe, men har en aktuell belastning mellan pe. Detta alternativ innebär att den totala kvävebelastningen från reningsverken i BSAP området minskar med nästan ton till en genomsnittlig kostnad av 60 kr/kg N. Vid antagandet om att ett partikelfilter krävs för många reningsverk för att nå dessa låga utsläppsnivåer blir den genomsnittliga kostnaden istället 95 kr/kg N. Återigen är det tydligt att reduktionskostnaden generellt är lägre för de större verken ( kr/kg N). Vid antagande om att partikelfilter krävs är den genomsnittliga reduktionskostnaden högre i detta alternativ än i de tidigare två alternativen. Förklaringen ligger precis som tidigare i att reduktionsmängden ökar i större utsträckning än vad åtgärdskostnaden gör när reduktionsnivån höjs. I de fall ett partikelfilter inte krävs är den genomsnittliga reduktionskostnaden lägre för detta alternativ. Fosforreduktion Åtgärderna för att minska utsläppen av fosfor från reningsverken gäller i det här fallet endast för utsläpp till Egentliga Östersjön eftersom det endast är för denna havsbassäng som Sverige har mål för minskad fosforbelastning enligt BSAP. Några verk som idag har BioP teknik är inte medräknade eftersom det enligt underlaget är mycket svårt att göra kostnadsberäkningar för att minska fosforbelastningen i dessa reningsverk eftersom det är väldigt specifikt i det enskilda fallet. Den totala fosforbelastningen till Egentliga Östersjön från dessa verk (6 st) är 16,5 ton så det finns en potential att minska utsläppen ytterligare, men möjligheterna för det enskilda verket måste undersökas. 64

66 Alternativ 1a och 1b: Reningsverken når 0,2 mg P/l i utgående vatten Enligt den underlagsrapport som IVL har tagit fram (IVL, 2009a) har nästan alla tillståndspliktiga reningsverk någon typ av kemisk fällning för att minska utsläppen av fosfor. För de reningsverk som även har efterfällning är det möjligt att nå riktigt låga utsläppsnivåer av fosfor genom att endast öka doseringen av fällningskemikalier. Detta alternativ innebär att de verk som har efterfällning ökar doseringen (1a) samt att de verk som inte har efterfällning bygger ut för detta (1b) så att reningsverken når en utgående halt på 0,2 mg P/l. Genom att dessa åtgärder genomförs beräknas fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minska med drygt 20 ton årligen. I tabell 13 redovisas reduktionsmängder och kostnader för att reningsverk i olika storleksklasser ska nå 0,2 mg P/l i utgående vatten. Extra kostnader för att ta hand om den ökade mängden slam har inte räknats med, varför kostnaderna är underskattade. Tabell 13. Belastningsminskningar och kostnader för reningsverk att nå 0,2 mg P/l utgående vatten Belastning pe 1a) Ökad fällningskemikalie * > Totalt Antal verk Minskat P till hav, ton/år 0, ,6 2,5 11,3 15,6 Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg P till hav Extra fällningskemikalie, ton/år b) Andra åtgärder för att nå 0,2 mg P/l Antal verk Minskat P till hav, ton/år 0,1 3 0,7 0,2 1 5 Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg P till hav Extra el, MWh/år Extra fällningskemikalie, ton/år * Avser reningsverk som är dimensionerade för mer än pe, men har en aktuell belastning mellan pe. För de verk som endast behöver öka doseringen av fällningskemikalie (1a) minskar belastningen med 16 ton/år till en genomsnittlig kostnad av 180 kr/kg P. För de verk som behöver genomföra ytterligare åtgärder (1b) för att nå 0,2 mg P/l i utgående vatten blir den minskade belastningen 5 ton/år till en genomsnittlig kostnad av kr/kg P. För det sista alternativet är kostnadsskillnaderna mellan storleksklasserna stora; kr/kg P. Detta visar återigen på att förutsättningarna för att genomföra åtgärder skiljer sig mellan olika reningsverk, vilket måste tas hänsyn till. 65

67 Alternativ 2a och 2b: Reningsverken når 0,1 mg P/l i utgående vatten För att nå en utgående halt på 0,1 mg P/l måste ytterligare åtgärder vidtas vid reningsverken. Det handlar framförallt om att sandfilter måste installeras för att nå så låga utsläppsnivåer. Tabell 14. Belastningsminskningar och kostnader för reningsverk att nå 0,1 mg P/l i utgående vatten Belastning pe 2a) Ökad dos av fällningskemikalie + installation av sandfilter * > Totalt Antal verk Minskat N till hav, ton/år 0,7 1,8 1,4 5,3 16,2 25,4 Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Extra el, MWh/år Extra fällningskemikalie, ton/år b) Verk som kräver utbyggnad + installation av sandfilter Antal verk Minskat N till hav, ton/år 0,2 3,5 1,8 0,6 2,7 8,7 Total kostnad, kkr/år Kostnad, kr/kg N till hav Extra el, MWh/år Extra fällningskemikalie, ton/år * Avser reningsverk som är dimensionerade för mer än pe, men har en aktuell belastning mellan pe. Om de verk som i dagsläget har efterfällning och endast måste öka dosen av fällningskemikalie för att nå 0,2 mg P/l även installerar ett effektivt sandfilter minskar den totala fosforbelastningen från dessa verk med nästan 26 ton till en genomsnittlig kostnad av kr/kg (2a). Om de verk som kräver utbyggnad för att kunna genomföra efterfällning även installerar ett effektivt sandfilter minskar fosforbelastningen från dagens nivå med nästan 9 ton till en genomsnittlig kostnad av kr/kg (2b). Samtliga verk skulle då nå en utgående halt på 0,1 mg P/l. Återigen är det stora kostnadsskillnader mellan verk i olika storleksklasser för att nå denna målnivå. Kompletterande åtgärder Förutom de rent tekniska åtgärderna som kan genomföras för att minska kväveoch fosforbelastningen från reningsverk finns det ett antal kompletterande åtgärder kopplat till reningsverken som kan genomföras. Efterpolering i våtmark Att komplettera kväve- och fosforreningen i reningsverket med en våtmark kan vara en åtgärd för de reningsverk som har plats. För att det ska vara möjligt att följa upp effekten av våtmarken och för att skydda yt- och grundvatten krävs det ofta att våtmarken är konstruerad och inte naturlig. Potential och kostnad för denna åtgärd 66

68 är specifik för det enskilda reningsverket beroende på verkets lokalisering och markpriser, och det har inte varit möjlig att modellera någon total potential för denna åtgärd. Effekten av en våtmark beror dels på dess utformning och dimensionering men även på kväve- och fosforhalten i vattnet som kommer från reningsverket och till våtmarken. Som exempel kan Oxelösunds våtmark nämnas, där kväveoch fosforreduktionen ligger på respektive 87 procent. Enligt beräkningar och mätningar vid två andra våtmarker ligger kostnaden för att reducera belastningen till havet mellan kr/kg N eller kr/kg P när hela kostnaden läggs på kväve respektive fosfor. För de reningsverk där möjligheten finns kan efterpolering i våtmark var en relativt billig åtgärd. Andra åtgärder Enligt den underlagsrapport som har tagits fram (Sweco 2009)finns det ett antal åtgärder som kommuner kan genomföra utöver åtgärder kopplade direkt till reningsverken, för att ytterligare minska utsläppen av fosfor och kväve. Den största reduktionspotentialen som studerats innebär att minska utsläppen av obehandlat avloppsvatten som uppstår till följd av begränsningar och brister i det spillvattenförande systemet. Vissa av de åtgärder som redovisas nedan förbättrar systemets förmåga att avleda avloppsvatten till reningsverket och därigenom minskar utsläppen från ledningsnätet. Andra åtgärder syftar till att minska mängden inläckage av vatten som tillförs det spillvattenförande systemet och belastar ledningar, pumpar och reningsverk. Dessa åtgärder ger dessutom bättre förutsättningar för reningsprocessen i reningsverken och bidrar därigenom till att utsläppen från reningsverken kan minska ytterligare. För dessa åtgärder har det inte varit möjligt att beräkna någon total potential för belastningsminskningar eller kostnader för detta. Generellt bedöms dock dessa åtgärder leda till relativt små belastningsminskningar samtidigt som kostnaden är relativt hög. - Tätning av ledningar och brunnar Genom att förbättra befintliga avloppsledningar och brunnar minskar utläckaget och tillskottsvattnet. - Bortkoppling av hårdgjorda ytor Genom att identifiera och koppla bort hårdgjorda ytor som avleder dagvatten till det spillvattenförande systemet kan mängden tillskottsvatten och antalet flödestoppar minskas. Det innebär minskade bräddning både i ledningsnätet och vid reningsverket. Denna åtgärd kräver i regel inga stora investeringskostnader, men samtidigt är potentialen för att minska de totala fosforutsläppen på kort tid liten. - Åtgärder i avloppspumpstationer På grund av driftstörningar i avloppspumpstationer sker bräddningar via nödutlopp vilket medför ökade utsläpp. Genom att genomföra åtgärder som ökar driftsäkerheten i pumpstationer kan dessa utsläpp minskas. 67

69 - Återkommande spolning av ledningar Genom att regelbundet spola ledningssträckor där risken för stopp är stor kan utsläppen av orenat avloppsvatten minska. Det kan finnas en potential för att utöka denna insats och därmed minska utsläppen av kväve och fosfor ytterligare. - Utjämningsmagasin För tätorter med kombinerat avloppssystem kan utsläppen genom bräddning vid intensivt regn vara betydanden. Flera studier har visat att det är mer kostnadseffektivt att bygga utjämningsmagasin för att minska flödestopparna jämfört med att bygga om ledningssystemet till duplikatsystem. SAMMANFATTNING Det finns en potential att minska kväve- och fosforbelastningen ytterligare från reningsverken. Förutsättningarna och därmed kostnaderna för att genomföra åtgärder skiljer sig i hög grad mellan enskilda verk. Åtgärder för att minska kvävebelastningen innebär att förbrukningen av el och kolkälla ökar. För att minska fosforbelastningen ökar användningen av el och fällningskemikalier Konsekvenserna av detta och den påverkan det har på miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö måste vägas mot de belastningsminskningar som uppnås. En ökad kväverening kan även påverka förutsättningarna att reducera fosfor vilket även måste tas hänsyn till. Det finns även andra än rent tekniska åtgärder vid reningsverken, som till exempel våtmarker eller åtgärder för att minska risken för bräddningar, som kan minska kväve- och fosforbelastningen från reningsverken. ENSKILDA AVLOPP I och med arbetet med BSAP har Naturvårdsverket låtit utföra beräkningar för olika möjligheter att minska belastningen från enskilda avlopp (IVL, 2009b). Till enskilda avlopp räknas anläggningar med en belastning upp till 200 pe. I det underlag som har tagits fram benämns anläggningar i storleksordningen pe för gemensamhetsanläggningar. För att nå lagkravet gällande enskilda avlopp krävs längre gående rening än slamavskiljare. För att nå normal skyddsnivå enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om små avloppsanordningar (NFS 2006:7) ska avloppsanläggningen nå en reningsnivå på minst 70 % för fosfor. För att nå hög skyddsnivå måste avloppsanläggningen nå en reduktionsnivå på 90 % för fosfor och 50 % för kväve. De flesta av de åtgärder som har tagits fram och som presenteras nedan innebär nybyggnationer och inte kompletteringar på redan befintliga anläggningar. För hushåll som exempelvis redan har en slamavskiljare innebär det att denna tas bort och en ny installeras. Anledningen till detta är att flera slamavskiljare är av dålig kvalitet samt investeringskostnaden för en ny slamavskiljare är låg jämfört med andra kostnader och det kan därför vara motiverat att genomföra allt arbete på en och samma gång. Det här innebär dock att kostnaderna är överskattade för de hushåll som inte behöver installera en ny slamavskiljare. Livslängden för åtgärderna är 68

70 satt till 20 år och en ränta på 4% har använts för att beräkna en årlig kostnad. Beräkningarna gäller för 2008 års kostnadsläge. Flera av dessa åtgärdsförslag är alternativa åtgärder och därmed kan inte effekter och kostnader summeras. Några av åtgärderna är endast möjliga att införa om det redan finns förutsättningar för dem. Hushåll med enbart slamavskiljare Det finns idag ungefär fastigheter i BSAP-området vars enskilda avlopp endast renas genom en slamavskiljare. För dessa hushåll har fyra olika möjligheter studerats. Det första alternativet är att de installerar en ny slamavskiljare och kompletterar den med en markbädd för att nå lagkravet. Det andra alternativet är att de installerar en ny slamavskiljare och kompletterar med en markbädd med fosforfälla. Ett annat alternativ är att gå ännu ett steg längre och även installera en urinsorterare. Det fjärde alternativet innebär att en ny slamavskiljare kompletteras med en sluten tank för toalettavfall samt en infiltrationsbädd för BDT-vatten. En fördel med dessa åtgärder är att utsläppen är mätbara. Slamavskiljare med markbädd Detta alternativ innebär att lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare nås. I det framtagna underlaget har en reningsnivå på 25% för kväve och 45 % för fosfor antagits för åtgärden. Dock är reningen osäker och kan varierar mellan % för kväve och % för fosfor. Det innebär att rekommendationerna för normal skyddsnivå inte nås med säkerhet. Åtgärden beräknas innebära att belastningen minskar med 180 ton kväve och 33 fosfor, varav 18 ton till Egentliga Östersjön. De genomsnittliga reduktionskostnaderna har beräknats till kr/kg P respektive kr/kg N när hela kostnaden läggs på kväve respektive fosforreduktion. Slamavskiljare och markbädd med fosforfälla Detta alternativ innebär att de enskilda avloppen uppnår en reningsgrad på 95% för fosfor och 30% för kväve. Åtgärden beräknas innebära att fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minskar med 27 ton till en kostnad av kr/kg P. Kvävebelastningen på Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt skulle minska med 109, 9 respektive 94 ton, till en genomsnittlig kostnad av kr/kg N när hela kostnaden läggs på kvävereduktion. Urinsortering, slamavskiljare och markbädd med fosforfälla Med detta alternativ nås en reningsgrad på 97 % för fosfor och 88 % för kväve. Åtgärden beräknas innebära att fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minskar med 27 ton till en kostnad av kr/kg P. Kvävebelastningen på Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt skulle minska med 181, 15 respektive 156 ton, till en genomsnittlig kostnad av kr/kg N. 69

71 Slamavskiljare, sluten tank WC och infiltration BDT Med detta alternativ nås en reningsgrad på 95 % för fosfor och 90 % för kväve. Åtgärden beräknas innebära att fosforbelastningen på Egentliga Östersjön minskar med 25 ton till en kostnad av kr/kg P. Kvävebelastningen på Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt skulle minska med 197, 16 respektive 170 ton, till en genomsnittlig kostnad av kr/kg N. Detta åtgärdsalternativ innebär att avloppsvattnet från WC samlas i en tank och körs med lastbil till reningsverk. I underlagsrapporten (IVL, 2009b) har det bedömts att denna åtgärd står i konflikt med miljömålet Begränsad klimatpåverkan varför det inte ses som ett aktuellt alternativ. Hushåll med slamavskiljare och markbädd Det finns idag ca fastigheter i det aktuella avrinningsområdet som har enskilda avlopp med slamavskiljare och marbädd. För dessa fastigheter är den aktuella åtgärden att den befintliga anläggningen kompletteras med utrustning för fosforfällning innan markbädden. Slamavskiljare, kemfällning och markbädd Eftersom denna åtgärd innebär att hushållen kompletterar den befintliga anläggningen med utrustning för kemfällning förutsätts att den befintliga anläggningen är i gott skick. Denna åtgärd innebär att avloppsanläggningen når en reningsgrad på 95% för fosfor och 30% för kväve. Fosforbelastningen på Egentliga Östersjön beräknas minska med 4 ton till en kostnad av kr/kg P om denna åtgärd genomförs. Kvävebelastningen påverkas inte. Hushåll med slamavskiljare och infiltrationsbädd I BSAP-området finns det ca fastigheter med enskilda avlopp som 2006 hade rening med slamavskiljare och infiltrationsbädd. För dessa fastigheter innebär den föreslagna åtgärden en nybyggnation med slamavskiljare, kemfällning och markbädd. Slamavskiljare, kemfällning och markbädd Precis som ovan innebär denna åtgärd att en reningsgrad på 95% nås för fosfor och 30% för kväve. Fosforbelastningen på Egentliga Östersjön beräknas minska med 4 ton till en kostnad av kr/kg P. Kvävebelastningen påverkas inte av denna åtgärd. Anledningen till den låga reduktionen och den höga kostnaden är att en reningsschablon på 88% har antagits för infiltrationsbäddar. Om den faktiska reduktionen i den befintliga anläggningen är lägre blir reduktionen större och reduktionskostnaden lägre. Slamavskiljare och markbädd med fosforfälla Denna åtgärd innebär att fastigheter med slamavskiljare och markbädd investerar i en ny slamavskiljare och en ny markbädd med en fosforfälla. Då nås reduktionsnivåer på 95 procent för fosfor och 30 procent för kväve. Fosforbelastningen på 70

72 Egentliga Östersjön förväntas minska med 4 ton till en genomsnittlig kostnad av kr/kg P, kvävebelastningen påverkas inte. För att minska kvävebelastningen krävs urinseparering eller en sluten tank för WC-avlopp. Gemensamhetslösningar Det har tagits fram ett antal scenarier för vad det innebär att enskilda avlopp i ett område ansluts till antingen avloppsreningsverk (> 200 pe) eller gemensamhetsanläggningar ( pe). Naturvårdsverket bedömer dock att de beräkningar som gjorts bygger på för stora osäkerheter och antaganden för att tas med i detta sammanhang. Dock kan gemensamhetslösningar vara ett bra alternativ om de rätta förutsättningarna finns. SAMMANFATTNING I tabellen nedan redovisas reningsschabloner, minskad belastning samt genomsnittliga kostnader för de åtgärder som presenterats ovan. Tabell 15. Kostnader och effekter av åtgärder vid enskilda avlopp Befintlig anläggning slamavskiljare Slamavskiljare och markbädd Åtgärder Reningsschablon Reduktion (ton) Eg. Östersjön Öresund Kattegatt Kostnad (minskad belastning) N P ton P** ton N ton N ton N SEK//kg P SEK//kg N Slamavskiljare och markbädd 25% 45% Slamavskiljare och markbädd med fosforfälla* 30% 95% Urinsortering, slamavskiljare och markbädd med fosforfälla* 88% 97% Slamavskiljare, markbädd och Kemfällning 30% 95% Slamavskiljare och markbädd med fosforfälla* 30% 95% Slamavskiljare och infiltrationsbädd (hög) Slamavskiljare, markbädd och kemfällning* 30% 95% * Dessa åtgärder innebär nybyggnation ** Fosforreduktion efter förbud mot fosfater i disk- och tvättmedel Enligt det underlag (IVL, 2009b) som denna sammanställning bygger på är det mest kostnadseffektivt att genomföra åtgärder vid de enskilda avlopp som idag endast har slamavskiljare. Genom att exempelvis installera en ny slamavskiljare med en markbädd nås lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare, men det är inte säkert att rekommendationerna för normal skyddsnivå nås. Om ytterligare reduktioner utöver lagkravet ska genomföras kan den nya slamavskiljaren och markbädden kompletteras med en fosforfälla. Då nås reningsnivåer på 95 och 30 procent för fosfor respektive kväve. Hög skyddsnivå nås vad gäller fosfor, men inte för kväve. Den årliga kostnaden ökar med 60 % och reningskost- 71

73 naden för fosfor ökar med kr/kg P om dessa ytterligare åtgärder genomförs samtidigt som investeringen för att nå lagkravet nås. För att nå kraven på hög skyddsnivå för kväve krävs även urinsortering vilket innebär att den totala kostnaden i stort sett ökar med 100% jämfört med att nå lagkravet. Eftersom även reduktionsmängden i stort sett fördubblas ökar reduktionskostnaden endast med 62 kr/kg N om de ytterligare åtgärderna genomförs samtidigt som investeringen för att nå lagkravet görs. Om anläggningar som redan uppfyller lagkravet ska kompletteras med ytterligare åtgärder ökar kostnaden. Beroende på om kväve eller fosforreduktion prioriteras är därmed olika åtgärder de mest kostnadseffektiva. Att genomföra åtgärder vid de enskilda avloppen innebär inte bara minskad belastning av kväve och fosfor samt kostnader för detta, utan det finns även en del andra konsekvenser till följd av att avloppen åtgärdas. Dessa konsekvenser redovisas i tabell 16. Tabell 16. Andra konsekvenser av åtgärder vid enskilda avlopp Positiva Negativa - Minskade utsläpp av smittämnen, läkemedelsrester, metaller och andra spårämnen - Potential för att återanvända växtnäringsämnen i jordbruket - Minskad luktolägenheter - Ökat antal transporter pga. tömningar av tankar, tillsyn, utbyte av komponenter - Ökad energianvändning vid drift och framställan av kemikalier och förbrukningskomponenter DAGVATTEN I och med arbetet med BSAP har Naturvårdsverket låtit utföra beräkningar för olika möjligheter att minska kväve- och fosforbelastningen från dagvatten. Enligt detta underlag är de mest effektiva metoderna för att minska mängden av kväve och fosfor i dagvatten att angripa källorna till föroreningarna. Det handlar exempelvis om att minska luftutsläppen av kväve från förbränning och industrier, slitageprodukter från fordonstrafik samt vittring och korrosion av byggnadsmaterial. En god renhållning och regelbunden gatusopning är effektiva åtgärder för att minska kväve och fosformängderna i dagvattnet. De åtgärder som har studerats för lokalt omhändertagande av dagvatten är gröna tak, infiltration av takvatten genom bortklippning av stuprör samt infiltration av vatten från hårdgjorda ytor. Även åtgärder för att rena dagvatten längs med avledningsvägen har studerats; dammar, våtmarker och avsättningsmagasin. Grova uppskattningarna har gjorts för att beräkna reduktionskostnaderna för dessa åtgärder. Kostnaderna avser minskade utsläpp vid recipienten. 72

74 Tabell 17. Omhändertagande av dagvatten Åtgärd Kkr/kg N Kkr/kg P Gröna tak Bortklippning av stuprör Infiltration av vatten från hårdgjorda ytor Våtmarker och dammar Avsättningsmagasin Det har uppskattats att den totala potentialen för dessa åtgärder vad gäller att minska fosforbelastningen från dagvatten ligger mellan ton, varav ton till Egentliga Östersjön. Kostnaden för fosforreduktion ligger mellan och kr per kilo fosfor när hela kostnaden läggs på fosfor. För kväve har den totala potentialen beräknats ligga mellan ton, varav ton till Egentliga Östersjön och ton till Kattegatt. Kostnaden för att minska kvävebelastningen genom åtgärder vid dagvatten har beräknats till kr/kg N när hela kostnaden läggs på kväve. Den mest kostnadseffektiva åtgärden för att minska utsläppen av kväve och fosfor genom dagvatten är enligt det framtagna underlaget våtmarker och dammar. Dagvatten som renas längs med avledningsvägen passerar vanligtvis en damm, våtmark eller ett avsättningsmagasin. Dammar och våtmarker för att rena dagvatten kombineras ofta med en flödesutjämnande funktion och reningsanläggningen har därmed ofta flera syften än att rena kväve och fosfor. Dessa andra syften kan vara att: - minska risken för att recipienten ska drabbas av pulsbelastningar - minska risken för att nedströms anläggningar ska drabbas av översvämning i samband med kraftigt regn - det finns en möjlighet att ansluta ny bebyggelse till befintligt dagvattensystem utan att dimensionen på diken och ledningar nedströms reningsanläggningen behöver ökas - öka den biologiska mångfalden. Sammanfattning av åtgärdsförslag Generellt så gäller det vid genomförandet av olika åtgärder att det är kostnadseffektivt att börja med att genomföra åtgärder i kustområdena eftersom retentionen är noll eller väldigt låg där och åtgärderna har direkt effekt på belastningen på havet. Det måste även påpekas att de beräkningar som har tagits fram för åtgärderna bygger på stora osäkerheter och endast får ses som riktmärken för kostnader och effekter. Det har endast tagits hänsyn till de direkt ekonomiska konsekvenserna av att genomföra åtgärder vid reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten. Till exempel innebär stora belastningsminskningar vid reningsverken att användningen av el och kemikalier ökar vilket är i konflikt med andra miljömål. Å andra sidan innebär åtgärder vid enskilda avloppen att bland annat risken för smittospridning minskar, vilket kanske är den vanligaste anledningen till att åtgärder bör genomföras. 73

75 Det är inte möjligt att avgöra vilka åtgärder som är kostnadseffektiva att genomföra för att nå betingen enligt BSAP innan åtgärderna i denna analys jämförs med åtgärder inom andra sektorer. KVÄVE Enligt de åtgärdsförslag som presenterats i denna analys och där beräkningar för kostnader och effekter har varit möjliga att genomföra är det mest kostnadseffektivt att minska kvävebelastningen genom kvävereducerande åtgärder vid reningsverken. Den genomsnittliga kostnaden för kvävereduktion ligger mellan kr/kg och det är möjligt att uppnå relativt stora reduktionsnivåer, från till ton kväve (upp emot ton kväve om alla reningsverk skulle uppnå den tekniskt möjliga gränsen). Det ska dock påpekas att kostnaden skiljer sig väldigt mycket, och i vissa fall kan vara underskattad, dels mellan olika storleksklasser bland reningsverken men även inom respektive storleksklass. Det innebär att det inte är kostnadseffektivt att alla verk når samma målnivå för ytterligare utsläppsminskningar. Det är generellt sett mer kostnadseffektivt att genomföra åtgärder vid de större reningsverken. Enligt det framtagna underlaget kan det till en viss gräns vara kostnadseffektivt att driva reningen till lägre utsläppsnivåer på en gång istället för att göra det stegvis, i och med att belastningsminskningen ökar i snabbare takt än vad kostnaden gör om hela investeringen görs på en gång. Ytterligare kvävereduktion innebär att energianvändningen och förbrukningen av kolkälla ökar vilket måste vägas mot arbetet med energieffektivisering och minskad klimatpåverkan. För att nå lagkravet på längre gående rening än enbart slamavskiljare kan fastigheter som idag endast har slamavskiljare installera exempelvis en ny slamavskiljare och komplettera med en markbädd. Det innebär en kostnad på kr/kg N och kvävebelastningen minskar då med 180 ton. I de fall där den befintliga slamavskiljaren är i god status och inte behövs bytas ut minskar kostnaden. Denna åtgärd innebär att lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare nås, men rekommendationerna på 70% fosforrening för normal skyddsnivå nås inte. För att nå rekommendationerna för hög skyddsnivå för kväve krävs förutom den nya slamavskiljaren och markbädden även exempelvis urinsortering och att markbädden kompletteras med en fosforfälla. Detta skulle innebära att den total kvävebelastningen från enskilda avlopp minskar med 350 ton. Reduktionskostnaden är i stort sett den samma eftersom en mycket större mängd kväve reduceras, men den totala kostnaden ökar markant. För dagvatten har det bedömts att den totala potentialen för att minska kvävebelastningen ligger mellan ton till en kostnad på kr/kg N och det inkluderar en kombination av flera åtgärder, där de mest kostnadseffektiva är dammar och våtmarker. FOSFOR När det gäller att minska fosforbelastningen till Egentliga Östersjön är det bland de åtgärder som inkluderats i denna analys mest kostnadseffektivt att genomföra åtgärder vid reningsverk. Det är mest kostnadseffektivt att de reningsverk som redan 74

76 idag har efterfällning ökar doseringen av fällningskemikalie och en reduktion på 15 ton kan nås till en genomsnittlig kostnad mellan kr/kg P. För ytterligare reduktioner ökar kostnaden till mellan kr/kg P och en total reduktion på 35 ton kan vara möjlig, men då drivs verken till vad som är tekniskt möjligt och det är i dagsläget inte möjligt att hålla denna höga reningsnivå hela tiden. Utgångspunkterna skiljer sig för varje verk vilket innebär att det inte är kostnadseffektivt att alla verk når samma målnivå. Det finns även en potential att minska belastningen från de reningsverk som i dagsläget använder BioP-teknik. Ytterligare fosforreduktioner vid reningsverken innebär ökad förbrukning av el och fällningskemikalier vilket gör att genomförandet av åtgärder måste vägas mot andra mål som rör exempelvis energieffektivisering, minskad klimatpåverkan och minskad användning av kemikalier. För att reducera fosforbelastningen utöver lagkravet på längre gående rening än slamavskiljare för enskilda avlopp är den mest kostnadseffektiva åtgärden en annan än den som är mest kostnadseffektiv ur kvävesynpunkt. Den mest kostnadseffektiva exemplet innebär att de enskilda avlopp som i dagsläget endast har slamavskiljare åtgärdas med en ny slamavskiljare samt en markbädd med fosforfälla. Fosforbelastningen på Egentliga Östersjön beräknas då minska med 27 ton (9 ton utöver lagkravet) till en kostnad på ca kr/kg P (3 500 kr/kg P för den extra reduktionen utöver lagkravet), samtidigt som kvävebelastningen till Egentliga Östersjön minskar med 109 ton. Rekommendationerna för hög skyddsnivå nås för fosfor men inte för kväve. Potentialen för att minska fosforbelastningen från dagvatten uppskattas till ton, varav ton till Egentliga Östersjön till en kostnad mellan kr/kg P. Då måste flera olika åtgärder genomföras där anläggning av våtmarker och dammar bedöms vara de mest kostnadseffektiva. Osäkerhetsanalys Flera antaganden har gjorts i denna analys och betydande faktorer som har använts karaktäriseras av stor osäkerhet. Dels finns det antaganden och faktorer för den beräknade effekten av åtgärderna men även för kostnaderna. Om det är svårt att nå betingen enligt BSAP har de faktorer och antaganden som påverkar effekten störst betydelse eftersom frågan om kostnadseffektivitet till viss del blir underordnad (det är ändå kostnadseffektivt att börja med de minst kostsamma åtgärderna). Om betingen nås och åtgärderna måste rangordnas utifrån den genomsnittliga åtgärdskostnaden är osäkerhetsfaktorer som påverkar kostnadsberäkningarna av större intresse eftersom det är viktigt att välja rätt åtgärder. För alla åtgärder gäller att det finns osäkerheter och variationer i hur stor del av utsläppen från en källa som når havet. Denna andel bestäms av retentionen, upptaget mellan källa och recipient. För beräkningarna i denna analys har ett medelvärde av retentionen för de olika havsbassängerna använts så osäkerheten i denna faktor är densamma för alla åtgärder. Osäkerheten i retentionen påverkar utsläppsminskningens effekt på havet och därmed även den genomsnittliga reduktionskostnaden för åtgärden. 75

77 För åtgärderna vid reningsverk har schabloner och mycket grova metoder använts för att beräkna kostnader vilket innebär att i enskilda fall kan dessa vara fel med en faktor 2 eller mer. För den genomsnittliga kostnaden är felet dock mindre. Det är därför viktigt att komma ihåg att det är genomsnittliga kostnader som redovisas och kostnaderna för enskilda verk varierar i stor grad. Det har gjorts olika antaganden vad gäller möjligheten för reningsverken att genomföra de åtgärder som krävs för att nå de olika målnivåerna, exempelvis att det finns plats att bygga ut för denitrifikation, samt att personal finns på plats för att sköta reningsverket. För vissa reningsverk stämmer inte dessa antaganden och åtgärden är därför inte möjlig eller mer kostsam att genomföra för vissa verk. De små verken under pe har oftast inte tillsyn mer än någon gång i veckan, och det är tveksamt om de kan nå mer än 50 procents kväverening. För att visa på de osäkerheter som finns i beräkningsunderlaget kan följande exempel ges; att nå en 70 procentig kvävereduktion vid Skebäcksverket i Örebro har med hjälp av schabloner beräknats till 133 kr/kg N. Enligt verkets egna beräkningar ligger kostnaden på 88 kr/kg N. För åtgärderna vid enskilda avlopp finns det stora osäkerheter vad gäller antalet enskilda avlopp, belastningen på avloppen, befintlig reningsanläggning och kvaliteten på anläggningen. Faktorn med den sannolikt största osäkerheten som påverkar resultaten är reningsschablonerna för kväve och fosfor för de olika reningsanläggningarna, när exempelvis reningsschablonen för fosfor i infiltrationsbäddar varieras mellan låg och hög (20 95 %) tiodubblas kostnaden per kg fosfor för ombyggnaden av infiltrationsbädd till markbädd med fosforfälla. När det gäller åtgärderna för att minska belastningen från dagvatten är beräkningarna väldigt generella och stora osäkerheter finns både vad gäller potential och kostnad. Styrmedel Det finns redan i dagsläget styrmedel riktade mot reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten. Men dessa styrmedel ger inga eller dåliga incitament för att genomföra ytterligare reduktioner. Om åtgärder som presenteras i denna analys är kostnadseffektiva att genomföra för att nå betingen enligt BSAP krävs ytterligare incitament för att få dessa åtgärder till stånd. Det kan då handla om att förstärka en del av de befintliga styrmedlen samtidigt som det kan behöva komma till stånd nya styrmedel. Hur stora de stats-, företags- och privatekonomiska effekterna blir om dessa åtgärder genomförs beror på vilket styrmedel som används. BEFINTLIGA STYRMEDEL Kommunala reningsverk I dagsläget regleras kommunala reningsverk av Miljöbalken samt de förordningar och föreskrifter som har fattats med stöd av balken. Föreskrifterna för reningsverken innehåller riktvärden för utsläpp, där riktvärden har viss differentiering beroende på geografiska placering och storlek på reningsverket. Reningsverkens befintliga tillstånd baseras på rådande bedömning om vad som är bästa möjliga teknik när tillståndet beviljas. Denna typ av reglering skapar inga ekonomiska incitament 76

78 för att rena utöver kraven och det ger inte heller incitament till teknisk utveckling. Marginalkostnaden för att minska belastningen på recipienten skiljer sig markant mellan de olika reningsverken vilket tyder på att dagens styrmedel inte har lett till kostnadseffektiva utsläppsreduktioner. För att nå ytterligare utsläppsreduktioner från reningsverken krävs idag enskilda prövningar vilket är mycket resurskrävande. Enskilda avlopp Utsläppen från enskilda avlopp regleras främst genom Miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det råder stora osäkerheter om vilka reningsåtgärder som finns vid de enskilda avloppen i landet samt hur dessa fungerar. Naturvårdsverket tog 2006 fram allmänna råd om små avloppsanläggningar som under 2008 kompletterades med en handbok. De allmänna råden och handboken förväntas medföra att statusen på anläggningar som idag är bristfälliga förbättras i viss utsträckning. Även införandet av ROT-avdraget förväntas i begränsad utsträckning medföra att bristfälliga anläggningar förbättras. Styrmedel som riktas mot enskilda avlopp har i dagsläget en låg måluppfyllelse, vilket till stor del förklaras av att det inte finns tillräckliga resurser för tillsyn men även av att det inte ges tydliga incitament till fastighetsägare att uppfylla kraven. Det är i dagsläget för tidigt att säga vilken inverkan de nya allmänna råden, handboken samt införandet av ROT-avdraget kommer att ha på uppgraderingen av enskilda avlopp, men sannolikt kommer ytterligare incitament att behövas. Dagvatten Utsläpp från dagvatten hanteras bland annat i VA-lagen och Plan- och bygglagen men framförallt i Miljöbalken där dagvatten från tätbebyggelse och från begravningsplatser räknas som avloppsvatten. Utsläpp av sådant dagvatten räknas som miljöfarlig verksamhet. Enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd måste allt dagvatten från tätbebyggelse som släpps ut till vattenområden renas genom mer än bara slamavskiljning. LOVA-bidrag Från och med 2010 är det möjligt för kommuner och ideella organisationer att söka bidrag för lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) som bidrar till att minska kväve och fosforbelastningen på Östersjön och Västerhavet. Bidragen ska gå till att genomföra kostnadseffektiva åtgärder för att minska övergödning i havet, där bidraget täcker högst 50 procent av kostnaden. Bidraget bedöms kunna uppgå till miljoner kronor per år från och med Havsmiljöanslaget Naturvårdsverket fördelar medel till åtgärder som syftar till att förbättra, skydda och bevara Östersjön och Västerhavet. Under en treårsperiod omfattar anslaget för havsmiljön på totalt 965 miljoner kronor. För 2009 har regeringen bestämt att en stor del av pengarna ska användas till aktiviteter som bidrar till att uppfylla Sveriges åtaganden inom nationella och internationella överenskommelser, exempelvis BSAP. Under 2009 får exempelvis Länsstyrelserna i de regioner 77

79 som påverkar havet mest, sammanlagt 35 miljoner kronor för planering av åtgärder som bidrar till att minska belastningen av näringsämnen i Östersjön och Västerhavet. FÖRSLAG PÅ NYA STYRMEDEL I detta avsnitt ges förslag på styrmedel för åtgärderna men även förslag på förändringar i befintliga styrmedel. Enskilda avlopp I konsekvensanalysen till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning diskuteras olika nya styrmedel för att reningsåtgärderna vid enskilda avlopp ska uppgraderas. Bland annat diskuteras inrättandet av ett kunskapscentrum som ska underlätta för fastighetsägare att få objektiv information och en möjlighet att jämföra olika alternativa lösningar för deras enskilda avlopp. Arbetet med att starta upp ett Kunskapscentrum för små enskilda avlopp har påbörjats. Informationssatsningar för att informera prövnings- och tillsynsmyndigheter men även konsulter, fastighetsägare och andra myndigheter om de nya allmänna råden och handboken är ett annat styrmedel som nämns. Att införa bidrag till kommuner som har en VA-plan och där kommunen sedan kan använda bidraget för att minska utsläppen från enskilda avlopp är ytterligare ett styrmedel som nämns. Kommunala VA-planer Genom att kommuner tar fram förvaltningsövergripande planer för vatten- och avloppsförsörjning i kommunen (VA-planer) kan åtgärder som syftar till att minska fosfor och kvävebelastningen från reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten genomföras mer effektivt. Fördelningseffekter Innan åtgärderna vid reningsverk, enskilda avlopp och dagvatten jämförs med åtgärderna från andra sektorer är det inte möjligt att avgöra vilka åtgärder som måste genomföras för att betingen enligt BSAP ska nås. Innan det är klart vilka åtgärder som måste genomföras och vilka styrmedel som används för att få dessa åtgärder till stånd är det inte möjligt att säga vilka kostnader det innebär för staten, kommunerna och hushållen med enskilda avlopp. Generellt kan dock sägas att med nuvarande styrmedel riktade mot reningsverk är det hushållen som är anslutna till reningsverken som via VA-taxan bär kostnaden för åtgärderna. För att reningsverken ska höja sin reningsgrad krävs enskild prövning vilket är resurskrävande både för kommunen och staten. Pengar från LOVA eller havsmiljöanslaget skulle eventuellt kunna användas för att delfinansiera åtgärder vid reningsverk. När det gäller enskilda avlopp ska dessa enligt lag ha längre gående rening än slamavskiljare, vilket många avlopp idag inte har. Detta är med andra ord en åtgärd som redan borde ha genomförts och bekostats av fastighetsägarna. Det innebär dock en stor investeringskostnad och det finns inga tydliga incitament för fastighetsägarna att genomföra åtgärder. Det krävs även att denna fråga prioriteras av 78

80 kommunen och att tillräckliga resurser för tillsyn finns. Om ytterligare reduktioner för att nå rekommendationer för normal eller hög skyddsnivå ska nås innebär det betydande kostnadsökningar för fastighetsägarna med enskilda avlopp om de ska stå för kostnaderna. Beroende på vilket styrmedel som används för att ge ytterligare incitament för fastighetsägarna, exempelvis bidrag, kan en del av denna kostnad falla på staten istället för fastighetsägaren. Det är vad som sker genom ROTavdraget. Kostnaden för att genomföra åtgärder vid dagvatten faller på kommunen, om inte bidrag av något slag används. Exempelvis kan de kommande LOVA-bidragen eller pengar från havsmiljöanslaget användas till att delfinansiera åtgärder för att minska kväve- och fosforbelastningen från dagvatten. Referenser IVL, 2009a. Utsläpp av kväve och fosfor till Östersjön Kostnader för ytterligare minskning från kommunala avloppsreningsverk (opublicerad). IVL, 2009b. Åtgärdskostnader Enskilda avlopp (opublicerad). Naturvårdsverket, Konsekvensanalys steg för steg handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, Ingen övergödning Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport Naturvårdsverket, Konsekvensanalys delmål och 2 Ingen övergödning (remissversion). Naturvårdsverket, Rening av avloppsvatten i Sverige ISBN: Naturvårdsverket, Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor. Rapport SMED, SWECO, Potential och uppskattad kostnad för dagvattenrening inom Baltic Sea Action Plan (opublicerad). Tyréns, Effekter av kommunala VA-planer (opublicerad). E9 c Storskalig musselodling Inledning Konsekvensanalysen är ett strukturerat sätt att redovisa för- och nackdelarna för enskilda aktörer och samhället som helhet, av att musslor odlas för att minska halterna av fosfor och kväve i havsvattnet. Problemanalys Övergödningen i Östersjön är ett viktigt miljöproblem och den största utmaningen i BSAP är att minska kväve- och fosforbelastningen till Egentliga Östersjön och kvävebelastningen till Öresund och Kattegatt. Dagens tillförsel av näringsämnen leder till sämre siktdjup, syrefria bottnar och igenväxta grunda vikar. Enligt de preliminära beräkningarna ska Sverige minska den totala belastningen av kväve 79

81 med ca ton och fosforbelastningen ska minska med 280 ton från 2006 års belastning. Reduktionen har fördelats enligt följande för de tre havsbassängerna: Tabell 18. Reduktions beting enligt nya beräkningar för de tre havsbassängerna Havsbassäng Kvävereduktion (ton) Fosforreduktion (ton) Eg. Östersjön Öresund Kattegatt Den huvudsakliga belastningen av kväve och fosfor kommer från landbaserade stationerade källor med utsläpp till vatten; kommunala reningsverk, skogsindustrin och jordbruket. Även belastningen från enskilda avlopp och skogsbruket bidrar, men i relativt liten omfattning. Möjligheterna att reducera närsaltsbelastningen från dessa källor är till viss del begränsade och i flera fall kostsamma. Musselodlingar kan ses som en möjlig kompletterande åtgärd som kan bidra till att nå Sveriges åtagande. Målformulering Musslor tar upp kväve och fosfor och binder dessa ämnen i sin kroppsvävnad. Genom att odla musslor som tas upp för konsumtion, tillsatts i djurfoder, gödselmedel eller för framställning av biogas överförs närsalter från hav till land. Det innebär att kväve, som är energikrävande och klimatnegativt att framställa, och fosfor, som är en ändlig resurs kan återföras till land samtidigt som belastningen på våra havsområden minskar. Genom att den svenska produktionen av musslor ökar kan musselodling vara en möjlig åtgärd för att bidra till att de svenska kväve- och fosforbeting som finns enligt BSAP uppnås. Referensaltarnativ Om odling av musslor inte ses som en åtgärd för att minska kväve- och fosforbelastningen i våra havsbassänger och tillräckliga incitament för att öka produktionen av musslor inte finns kan det väntas att Sverige kommer få det ännu svårare att uppnå betingen för kväve- och fosfor reduktion i enlighet med BSAP. Åtgärdsförslag Odling av musslor Blåmusslor livnär sig på att filtrera näringsrika partiklar, plankton. Ökad näringstillgång ger ökad planktonproduktion och mer föda åt musslorna. En enda mussla kan filtrera upp till fem liter vatten per timme. Eftersom havsvattnet ständigt cirkulerar tillförs hela tiden plankton som de fastsittande musslorna kan ta upp. Eftersom musslorna bildar täta bestånd får de stor inverkan på planktonsamhället i omgivande vattenmassor något man kan utnyttja för att förbättra vattenkvaliteten. Vid skörd av ett ton blåmusslor avlägsnas 8,5 12 kg kväve och 0,6 0,8 kg fosfor som kan återföras som näring till land (Lindahl & Kollberg, 2009). 80

82 Svenska musslor odlas idag kommersiellt endast i Skagerack, där stora musslor för konsumtion tillväxer på relativt kort tid, månader. Förutsättningarna för att odla musslor för human konsumtion blir sämre ju längre in i Östersjön de odlas eftersom musslorna blir mindre och tillväxttakten lägre när salthalten sjunker. En möjlighet är då att använda musslorna till djurfoder, gödselmedel eller för framställning av biogas. Det finns begränsade erfarenheter av att odla musslor i Östersjön, försök pågår bland annat i Kalmarsund. En preliminär analys av odlingsförsöket efter ett år uppskattar odlingspotentialen längs Sveriges ostkust till minst 25 % jämfört med odlingar i Skagerack, vilket innebär att ca ton musslor kan skördas per hektar odlingsyta efter 24 till 36 månader (Lindahl, 2008). Musslor som foder Idag används en del fiskmjöl vid produktion av foder för ekologiska värphöns och slaktkycklingar. Kraven på andelen ekologiskt godkända råvaror i ekologiskt foder förväntas höjas inom EU framöver och efterfrågan på fiskmjöl kommer då följaktligen att öka. Med tanke på utfiskningen av våra hav ifrågasätts användningen av fiskmjöl för produktion av ekologiskt foder på en del håll. Musselkött innehåller ungefär lika mycket protein som fiskmjöl och det är dessutom ett lika bra protein för hönsen och därför skulle musselmjöl kunna vara ett alternativ till fiskmjölet När musslor ska användas som fodertillsatts måste de processas till musselmjöl för att bli en hanterbar produkt inom foderindustrin. Försök som genomförts vid Lantbruksuniversitet i Uppsala visade att musselmjöl är ett bra substitut till fiskmjöl i ekologiskt hönsfoder (Waldenstedt och Jönsson, 2008). Idag finns det inga erfarenheter av att framställa musselmjöl i Sverige och inte heller har några analyser genomförts av vad en produktion av musselmjöl skulle innebära i form av ökade transporter och ökad energianvändning. Möjligheten till att producera musselmjöl, efterfrågan på musselmjöl samt den ökade resursanvändningen som produktion av musselmjöl kräver måste ytterligare utredas. I denna analys har det maximala priset för musslor till foderproduktion sats till 75 öre/kg vilket är det pris som använts i andra analyser (Lindqvist, 2008; Gren et al, 2008). Musslor som gödning De proportioner av kväve, fosfor och kalium som finns i musslor gör att de är lämpliga att använda som gödselmedel vid spannmålsproduktion. I mer än 10 år har ekologiska jordbrukare på Orust använt musselrester (krossade musslor, småmusslor, skal och andra organismer) från musselproduktionen i Skagerack som gödselmedel. Ett problem med att använda musslor som gödsel är lukten som kommer när musslorna förruttnar. Om musslorna komposteras innan användning försvinner lukten. Problemet med kompostering är att kväve och ammoniumkväve avges under processen, vilket innebär att halterna av kväve i gödselmedlet sjunker (Olrog & Christensson, 2008). Om musslor ses som en kvävefälla måste hänsyn tas till detta. En sluten kompostering kan vara ett alternativ. 81

83 Musslor för framställning av biogas Ett möjligt användningsområde för musslor som inte lämpar sig för humankonsumtion kan vara inom biogasproduktion. Det finns ingen erfarenhet av detta i Sverige ännu. I Trelleborg pågår just nu ett projekt där tång och algers lämplighet för rötning bedöms och tekniker för att rena algerna från tungmetaller tas fram. I de första stegen av projektet har det bedömts att rening och rötning av tång och alger har en god potential (Davidsson & Turesson, 2008). Resultaten från detta projekt kan vara intressanta även för musselodling. Miljögifter i musslor En försvårande faktor för användningen av odlade musslor är att musslorna kan ackumulera algtoxiner och miljögifter. Enligt en analys av odlade musslor från Mönsterås och Kalmar som nyligen utförts understeg halterna för samtliga grundämnen som analyserades med god marginal de gränsvärden som finns vad gäller användningen av musslor i foder och som gödselmedel (Nilsson, 2009). Enligt en sammanställning av analysresultat från musslor odlade i Danmark och den svenska västkusten finns det inget som tyder på att musslorna innehåller för stora mängder miljögifter för att kunna användas som livsmedel, hönsfoder eller som gödselmedel (Kollberg & Ljungqvist, 2005). Musselodling i BSAP-området Erfarenheterna av att odla musslor utanför Skagerack är väldigt begränsade. Det pågår ett par försöksodlingar i Kalmarsund och till sommaren ska försöksodlingar starta i Trosa skärgård, Södermanland och i Bråviken. Utifrån försöksodlingen i Kalmarsund finns det vissa uppskattningar om musslornas tillväxttakt. I dagsläget har inga uppskattningar gjorts för hur stor potentialen för musselodlingar kan vara i BSAP-området. Det har heller inte varit möjligt att göra några sådana uppskattningar inom ramen för denna analys. Därför har endast exempelberäkningar genomförts för att visa på den potential som musselodlingar eventuellt har. För varje beräkning har det antagits att de odlade musslorna endast lämpar sig för foderproduktion eller annan alternativ användning, dvs. inte för att säljas till humankonsumtion. KONSEKVENSER AV FÖRESLAGEN ÅTGÄRD I detta avsnitt identifieras de konsekvenser på ekonomin och miljön som åtgärden innebär. Eftersom erfarenheterna av musselodling i dessa områden är väldigt begränsad måste de kostnader som redovisas endast ses som indikationer av storleksordningen på kostnaderna och inte faktiska kostnader. Eftersom uppskattningar av total odlingspotential saknas och det endast är exempelberäkningar som genomförts nedan kan inte heller den totala reduktionen av kväve och fosfor ses som mer än en indikation på vad musselodlingar kan bidra med för att minska kväve och fosforbelastningen i de aktuella havsbassängerna. Mer omfattande analyser av kostnader, potential, effekt och konsekvenser av musselodlingar och möjligheter 82

84 för användning av odlade musslor samt kostnader och konsekvenser av detta måste genomföras innan storskalig musselproduktion kan genomföras. Konsekvenserna delas upp i samhällsekonomiska, företagsekonomiska och statsfinansiella. De beräkningar som gjorts nedan bygger på en odlingsteknik som lämpar sig för odlig i mer öppna vatten. I Skagerack odlas musslorna framförallt i skyddade vikar med en metod som kallas long-line. I kustområdena i Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt finns inte så många skyddade vikar där odling kan ske och en annan metod än long-line kan därför vara att föredra. Tre olika kostnadsunderlag har tagits fram för odling; Laholmsbukten, Kalmarsund samt utanför Trosa. Att kostnaderna varierar beror bland annat på att strömförhållanden för de olika platserna skiljer sig åt. Förutom investeringskostnader för att odla musslor krävs arbetskraft, kostnaderna för detta har beräknas som en kostnad per ton odlade musslor och är den samma för alla havsbassänger. Till dessa kostnader har även kostnader för inköp av båtar för underhåll och skörd av musselodlingen lagts. Dessa kostnadsberäkningar får ses som mycket osäkra eftersom de bygger på teoretiska underlag och kostnaderna i verkligheten beror på odlingsplats, musselproduktion och storlek på odlingen. Samhällsekonomiska konsekvenser Konsekvenser delas upp i kostnader och intäkter. Värdet av kostnader och intäkter uttrycks, i den mån det är möjligt, i monetära termer eftersom det underlättar jämförelsen med alternativa åtgärder. Med åtgärdens samhällsekonomiska kostnader så avses de samtliga resurser som åtgärden tar i anspråk. Fasta investeringskostnader slås ut över investeringens livslängd och diskonteras till en diskonteringsränta på 4 procent för att erhålla ett uttryck för den årliga kostnaden. När kostnaderna av åtgärden beräknats, identifieras och kvantifieras den reduktion av kväve och fosfor till havet som åtgärden genererar, för att slutligen kunna erhålla ett jämförbart mått på kostnaden per reducerat kg kväve/fosfor. Om det hade funnits en fullgod marknad för odlade musslor i Sverige reflekteras kostnader för odling i marknadspriset och dessa kostnader ska därmed inte inkluderas i den samhällsekonomiska analysen eftersom efterfrågan på musslor, givet priset, reflekterar den betalningsvilja (nytta) konsumenterna har för varan. Det hade då handlat om att identifiera de kostnader som uppstått för att öka produktionsmängden så att en viss mängd kväve eller fosfor reduceras. Eftersom musselodling endast sker kommersiellt i Skagerack idag och denna analys handlar om musselodlingar utanför Skagerack där det idag inte finns någon marknad för musslor som odlas för foderproduktion eller annan avsättning tas därför i ett första steg alla kostnader med i den samhällsekonomiska kalkylen. Det har sedan antagits att de musslor som produceras kan säljas för produktion av musselmjöl till en kostnad av 0,75 kr/kg färska musslor. I ett andra steg har därmed en nettokostnad för kväve och fosfor reduktion beräknats för att visa den samhällsekonomiska kostnaden när det antas finnas en marknad för musslor som odlas för foderproduktion. 83

85 Med åtgärdens nytta avses de intäkter till samhället som åtgärden tillför. Nyttan av musselodlingar består huvudsakligen i dess förmåga att ta upp kväve och fosfor i kustzonen. Det antas att produktionen av ett ton musslor reducerar 8,5-12 kg kväve och 0,6 0,8 kg fosfor. Att sätta ett monetärt värde på den renade mängden kväve och fosfor låter sig inte göras så enkelt och beror till stor del på vilket område det bortförs från samt, självklart, vilken effekt den faktiskt har på övergödningen. En fördel med musselodlingar jämfört med åtgärder som genomförs på land är att effekten uppstår direkt vid recipienten och den tidseffekt som finns för åtgärder som genomförs uppströms från recipienten undviks. KATTEGATT Den årliga investeringskostnaden för en odling som upptar en hektar har beräknats till kr. Till detta kommer drifts- och underhållskostnader som har beräknats till 700 kr per ton odlade musslor. Till detta har även lagts en del övriga kostnader som arrende, inköp av båt och analys av musslor. Totalt innebär det en årlig produktionskostnad på kr/ha odling. Eftersom de biologiska och miljömässiga förhållandena i Kattegatt liknar de i Skagerack har det här antagits att 300 ton musslor kan odlas per hektar under en tidsperiod på 12 månader. För att ge ett exempel på denna åtgärds möjlighet vad gäller total kväve- och fosforreduktion har en total odlingsareal på 100 ha antagits som ett exempel. Utifrån dessa antagningar och beräkningar har den samhällsekonomiska kostnaden för kväve- och fosfor reduktion beräknats ligga mellan kr/kg N, då hela kostnaden läggs på kvävereduktion, och kr/kg P, då hela kostnaden läggs på fosforreduktion. Om det sedan antas att de odlade musslorna kan säljas till produktion av musselmjöl till en kostnad på 75 öre/kg är de samhällsekonomiska kostnaderna kr per kilo reducerat kväve och kr per kilo reducerat fosfor. Tabell 19. Konsekvenser av musselodlingar i Kattegatt Årlig produktionskostnad SEK/ha Potential, ha 100 Tillväxttakt, ton/ha 300 Tidsperiod för tillväxt, mån 12 Kostnad kr/kg N Nettokostnad kr/kg N Kostnad kr/kg P Nettokostnad kr/kg P Kvävereduktion, ton N/år Fosforreduktion, ton P/år

86 ÖRESUND Det finns ingen erfarenhet av musselodling i Öresund, och inte heller någon uppskattning om den tillgängliga ytan för musselodlingar i området. På grund av att vattenytan i Öresund är begränsad och samtidigt hårt trafikerad har det i denna analys gjorts den bedömningen att musselodlingar har liten potential i området och därför har inga beräkningar gjorts för Öresund. EGENTLIGA ÖSTERSJÖN Två olika kostnadsunderlag har använts för musselodlingar i Egentliga Östersjön och eftersom det handlar om ett stort område där salthalten avtar ju längre norrut man kommer har Egentliga Östersjön delats in i en sydlig och en nordlig del. För den södra delen av Egentliga Östersjön, där beräkningarna utgår från en odling i Kalmarsund, uppgår den årliga investeringskostnaden för en odling som upptar en hektar till ca kr. Till detta kommer drifts- och underhållskostnader på 700 kr per ton odlade musslor. Till detta har även lagts en del övriga kostnader som arrende, kostnader för båt och analys av musslor. Totalt innebär det en årlig produktionskostnad på kr/ha odling i södra delarna av Egentliga Östersjön. I den norra delen av Egentliga Östersjön är den årliga produktionskostnaden räknat per hektar drygt hälften så stor som den är i den södra delen, kr/ha. Förklaringen till detta ligger dels i att dessa beräkningar baseras på en odling utanför Trosa, där strömmarna inte är lika starka som i Kalmarsund, vilket gör att en enklare och mindre kostsam odlingsanläggning kan användas. Dels är tillväxttakten lägre så en mindre mängd musslor odlas under ett år vilket medför att den årliga arbetskostnaden per hektar är lägre. Tillväxttakten för musslor i Egentliga Östersjön är mycket lägre jämfört med på västkusten på grund av att de biologiska och miljömässiga förhållandena är sämre. Det har här antagits att 150 ton musslor kan odlas per hektar under en tidsperiod på 18 månader i den södra delen och 75 ton under samma tidsperiod i den norra delen. För att ge ett exempel på denna åtgärds möjlighet vad gäller total kväve och fosfor reduktion har en total odlingsareal på 300 ha antagits som ett exempel, vilken delats mellan norra och södra delen. Kostnaden per kilo reducerat kväve eller fosfor är ungefär densamma i båda dessa områden, något högre i den norra delen, medan den totala kväve- och fosforreduktionen skiljer sig åt i större utsträckning. Kostnaden för kväve- och fosforreduktion beräknats ligga mellan kr/kg N (hela kostnaden på kväve) och kr/kg P (hela kostnaden på fosfor). Om det sedan antas att de odlade musslorna kan säljas till produktion av musselmjöl till en kostnad på 75 öre/kg är de samhällsekonomiska kostnaderna mellan kr per kilo reducerat kväve och kr per kilo reducerat fosfor. 85

87 Tabell 20. Konsekvenser av musselodlingar i Egentliga Östersjön Södra Egentliga Östersjön Norra Egentliga Östersjön Årlig produktionskostnad SEK/ha Potential, ha Tillväxttakt, ton/ha Tidsperiod för tillväxt, mån Kostnad kr/kg N Nettokostnad kr/kg N Kostnad kr/kg P Nettokostnad kr/kg P Kvävereduktion, ton N/år Fosforreduktion, ton P/år INDIREKTA KONSEKVENSER Förutom de direkta konsekvenserna för musselodlingar finns det även en del indirekta samhällsekonomiska konsekvenser som inte reflekteras i kostnadsberäkningarna ovan. En ökad produktion av musslor längs de svenska kusterna kan medföra en del negativa och positiva konsekvenser för människor och miljön som inte är värderat i pengar. Placeringen av musselodlingarna och den totala odlingsytan har stor betydelse för hur stora dessa konsekvenser blir. De indirekta konsekvenserna av musselodlingar beror även på vad musslorna används till. På grund begränsade eller inga erfarenheter av dessa användningsområden har det inte gjorts något försök att utreda konsekvenserna för dessa i denna analys. Bottensediment under odlingar Bottensedimenten under musselodlingar belastas av stora mängder organiskt material från musslorna, vilket kan leda till syrebrist och lokalt minskad biologisk mångfald. I samband med musselodlingarna i Lysekil genomfördes studier om hur bottensedimentet påverkades. De preliminära resultaten visar att placeringen av odlingen är viktig för att det organiska materialet ska kunna brytas ned utan att det ska uppstå syrefria förhållanden under musselodlingarna. Goda strömförhållanden för bottenvattnet är den viktigaste faktorn. En fördel med vissa odlingstekniker är att odlingen lätt kan flyttas från ett ställe till ett annat så att bottnar inte blir för tungt belastade. En möjlighet kan vara att ta upp det näringsrika slam som samlas under musselodlingen och på så sätt minska risken för att det ska bildas syrefattiga bottnar samtidigt som näringsuttaget ökar. En förutsättning för slamsugning är att det finns ett användningsområde för det slam som tas upp samt att kostnaden för att suga upp slammet inte överstiger nyttan. Begränsningar för sjöfart och fiskerinäring Musselodlingar kan vara fysiskt begränsande för båttrafik och fiskenäringen i och med att odlingarna tar utrymme och sjöfarare får väja på samma sätt som för skär 86

88 och holmar. Denna kostnad kan dock minimeras genom att odlingarna placeras på optimala ställen och borde därför vara marginell. Begränsningar för rekreation Precis som en ökad odling av musslor kan vara begränsande för sjöfart och fiskenäring kan det även ha en negativ påverkan på rekreationsvärden för folk som vistas och bor ute i skärgården; möjligheterna för friluftsliv, bad och fritidsfiske kan påverkas Även här kan denna kostnad minimeras genom rätt placering av odlingarna och borde inte vara alltför stor. Ökade arbetstillfällen En positiv effekt av en ökad musselodling är att det skulle leda till arbetstillfällen. Tidigare har det uppskattats att en produktion av ton musslor årligen i Skagerack skulle leda till ungefär 100 nya arbetstillfällen. Den totala årliga produktionen i denna analys motsvarar ton musslor. Det kan tänkas att musslor som odlas för foderproduktion inte kräver en lika stor arbetsinsats som musslor som odlas för konsumtion och att arbetstillfällena därför blir något färre jämfört med vad musselodlingarna i Skagerack kräver. Närsaltsreduktion När musslorna genom att filtrerar vatten tar upp partiklar och växtplankton ökar siktdjupet och produktionen av makroalger, rotade kärlväxter och bottenlevande mikroalger ökar. I och med att mängden organiskt material minskar blir risken för syrefriabottnar mindre. En positiv effekt av att utnyttja musselodlingar för att reducera närsaltsbelastningen är att effekten blir tydlig direkt, det finns ingen tidsfördröjning som det gör när reduktionen sker på land. Tabell 21. Indirekta konsekvenser av musselodlingar Negativa Begränsningar för fiskenäringen Påverkan på rekreationsvärden Begränsningar för sjöfart Eventuell sedimentering på havsbotten direkt under odlingen Positiva Ökade arbetstillfällen Ökat siktdjup Direkt effekt av närsaltsreduktion i recipienten Företagsekonomisk kalkyl I följande analys har det antagits att förstahandsvärdet för musslor som odlas för framställning av musselmjöl ligger på 0,75 kr/kg. Med en ränta på 7 % och avskrivningstider mellan 5 och 10 år ligger produktionskostnaden för musslor på 1,30 kr/kg i Kattegatt enligt denna kalkyl. För Egentliga Östersjön ligger motsvarande kostnad mellan 2,40 och 2,70 kr/kg. Ett pris på råmussla som ligger på 0,75 kr/kg är enligt denna kalkyl för lågt för att det ska vara intressant för företagare att starta musselodlingar. Detta innebär att en subvention på minst 55 öre per kg mussla i Kattegatt och 1,65 i Egentliga Östersjön skulle skapa incitament att odla musslor. Den beräknade subventionen får ses 87

89 som ett riktmärke, inte en exakt siffra, eftersom produktionskostnaderna till stor del bygger på teoretiska uppgifter och resultat från ett begränsat antal provodlingar som genomförts. Det är även viktigt att komma ihåg att kostnaderna för att odla musslor skiljer sig åt beroende på var odlingen sker. Även priset som antas betalas för musslor är osäkert och beror på produktionskostnaden och efterfrågan för musselmjöl. Vilket pris som skulle betalas för musslor som används som gödselmedel inom jordbruket eller för produktion av biogas finns inga uppskattningar om. Statsfinansiell kalkyl Det finns idag pengar avsatta för lokala vattenvårdssatsningar som delvis kan gå till musselodlingar. Eftersom dessa pengar redan är avsatta innebär de inte någon kostnad i denna kalkyl. Om statliga subventioner är det styrmedel som skulle användas för att få en storskalig musselproduktion till stånd kommer denna subvention att vara en kostnad för staten. Om istället ett handelssystem mellan källor som bidrar till kväve- och fosforbelastningen på havet och musselodlare kommer till stånd kommer kostnaden för staten i princip att vara noll. Kostnaden för myndigheter att hantera tillstånd och liknande för musselodlingar bedöms vara marginell och ingå i nuvarande anslag. Förslag på styrmedel Det som karaktäriserar musselodling är att det är en produktionsform som genererar en positiv extern effekt i form av närsaltsreduktion. Värdet av denna positiva externa effekt reflekteras inte i marknadspriset på musslor. Det motiverar någon form av finansiellt stöd i syfte att få ett marknadspris som bättre reflekterar den samhällsekonomiska marginalkostnaden av produktion. Detta skulle kunna uppnås antingen genom subventioner eller att någon form av handelssystem kommer till stånd där musselodlare tilldelas utsläppsrättigheter som de kan sälja till kväve- och fosforkällor. Ett alternativt styrmedel är även det avgiftssystem som Naturvårdsverket har föreslagit (Naturvårdsverket, 2008). Där kan musselodlingar fungera som en kompensatorisk åtgärd och bekostas då genom de avgifter som reglerade utsläppskällor betalar. Fördelningseffekter Fördelningseffekterna av åtgärden beror i hög grad på vilket styrmedel som tillämpas för att uppnå målet. Om musselodlare skulle erhålla finansiell kompensation för den närsaltsrening deras produktion genererar så skulle denna grupp gynnas. Om detta stöd skulle finansieras genom att dra ner på stödet till exempelvis jordbruksrelaterade åtgärder så skulle eventuellt jordbrukare uppleva detta som ogynnsamt. Människor som vistas ute i skärgården kan tänkas uppleva en negativ kostnad på grund av att musselodlingar kan begränsa möjligheten till friluftsliv, fiske, bad, båttrafik eller genom att musselodlingar kan anses förfula skärgärden. Samtidigt är det människorna som vistas i skärgården som får uppleva de positiva effekterna av musselodlingar, så som bättre siktdjup och minskad algblomning. 88

90 Även fiskenäringen förväntas uppleva både negativa och positiva kostnader av musselodlingar. De negativa kostnaderna består av den begränsning som musselodlingar kan tänkas utgöra för fisket i och med att båtar måste väja för odlingarna. De positiva kostnaderna för fiskerinäringen är att musselodling kan vara en alternativ eller kompletterande sysselsättning för fiskare i och med att det skapar fler arbetstillfällen. Osäkerhetsanalys Att det går att odla musslor och därigenom reducera närsalter, det har de försöksodlingar som genomförts visat. Genom att endast titta på produktionskostnaden är det en kostnadseffektiv åtgärd jämfört med många andra åtgärder som används eller föreslås för att reducera fosfor- och kvävebelastningen och kostnaden ska skilja sig ordentligt från den kostnad som tagits fram i olika ekonomiska analyser för att det inte ska vara en kostnadseffektiv åtgärd längre. Om det finns en marknad för odlade musslor ökar kostnadseffektiviteten för åtgärden eftersom nettokostnaden för musselodling sjunker när musslorna ger en intäkt. Om den mängd som odlas inte kan avsättas på en marknad (konsumtion, hönsfoder, gödselmedel, biogas) måste de odlade musslorna tas om hand på annat sätt. Kostnader för att ta hand om musslorna och andra eventuella negativa konsekvenser gör att kostnaden för musselodlingar som en åtgärd för att minska kväve- och fosforkoncentrationen i våra kustvatten ökar, och det är inte säkert att det då är en kostnadseffektiv åtgärd. Den stora osäkerheten ligger alltså i avsättning för de odlade musslorna och den går det inte att säga så mycket om i dagsläget. Sammanfattning De exempelberäkningar som har gjorts visar att kvävebelastningen i Egentliga Östersjön och Kattegatt kan minskas till en kostnad mellan kr/kg N eller kr/kg om det antas att musslorna kan säljas till produktion av musselmjöl. Om hela kostnaden istället läggs på fosforreduktion är bruttokostnaden mellan kr/kg P och nettokostnaden ligger mellan kr/kg P. Enligt de antaganden som har gjorts i denna analys innebär en total odlingsyta på 100 ha i Kattegatt att kväve- och fosforbelastningen minskar med mellan 250 och 360 ton kväve respektive ton fosfor årligen. I Egentliga Östersjön innebär en total odlingsyta på 300 ha att ton kväve och ton fosfor tas ur havsbassängen. För att musselodlingar ska vara en möjlig åtgärd för att minska övergödningen krävs det att de skördas. Finns det en avsättning för de odlade musslorna är nettokostnaden lägre. Om musslorna är för små för att säljas för konsumtion kan alternativa avsättningsområden vara som gödselmedel eller till produktion av hönsfoder eller biogas. Förutsättningarna för och konsekvenserna av dessa alternativa användningsområden bör utredas vidare innan en storskalig musselodling kan ske. Musselodlingar har konsekvenser bland annat på bottnarna under odlingarna, fiske- och sjöfart, samt för de som bor och vistas i skärgården. Dessa konsekvenser behöver utredas ytterligare och musselodlingarna placeras på optimala platser. 89

91 Referenser Davidsson, Å., & Turesson, E.U., Tång och alger som en naturresurs och förnyelsebar energikälla. Sammandrag av Rapport steg 2. Trellborgs kommun. Gren I-M., Lindahl O., Lindqvist M., Values of mussel farming for combating eutrophication: An application to the Baltic Sea Kollberg, S. & Ljungqvist, L., Musslor som livsmedel och råvara inom lantbruket. Ekhaga projekt dnr Lindahl, O., Musselodling i Östersjön. Vetenskaplig rapport Lindahl, O. & Kollberg, S., Can the EU agri-environmental aid program be extended into the coastal zone to combat eutrophication? Hydrobiologia (2009) 629: Lindqvist, M Värdet av musselodlingar som reningsåtgärd i en kostnadseffektiv rening av fosfor och kväve från Östersjön. Examensarbete, Ekonomiska institutionen, SLU. Naturvårdsverket, Förslag på avgiftssystem för kväve och fosfor. Rapport 5913 Nilsson, J., Grundämnen och organiska miljögifter i blåmusslor från odlingar i Kalmarsund. Högskolan Kalmar, Rapport 2009:1 (under arbete) Olrog, L. och Christensson, E., Användning av musslor och musselrester som gödselmedel i jordbruket. Hushållningssällskapet Väst; Rapport nr Waldensted, L och Jönsson, L., Mussel meal as a high quality protein source for broiler chickens. Sveriges Lantbruksuniversitet. 90

92 Biologisk mångfald och fiske Många av de föreslagna åtgärderna i den nationella BSAP-planen är av administrativ och kunskapsinhämtande karaktär. Kostnadsuppskattningarna för dessa finns i rapport Nedan följer konsekvensanalyser för de åtgärder som bedömts få samhällsekonomiska konsekvenser inom fiskets område. Numreringen ( exempelvis B7c) följer den i nationella planen. på Fiskets området B7c Demonstrationsprojekt för att sprida erfarenheter om lyckade angreppssätt för habitatrestaurering i kustzonen (Resonemangen i denna konsekvensanalys är också relevant för andra restaureringsåtgärder särskilt B20c och B20d) Problembild Enligt Fiskeriverket & Naturvårdsverket (2005) kom det under 1990-talet flera rapporter från fiskare och allmänhet om minskade bestånd av abborre och gädda i Kalmarsund. Provfisken och yngelinventeringar som genomfördes visade att de minskade bestånden främst orsakas av en låg yngelproduktion. Liknande problem rapporterades från Åland, Finland och senare Stockholms skärgård. De yngelinventeringar som gjordes under mitten av 90-talet till ca 2003 visade på ett storskaligt geografiskt mönster, som indikerade att tätheten av abborryngel i ytterskärgårdarna var låg eller obefintlig i 80 % av de undersökta lokalerna. Mönstret för gädda är liknande men inte lika tydligt. Yrkesfiskets fångster av abborre och gädda längs svenska kustremsan av Egentliga Östersjön har också minskat med ca 80 % under 90-talet. Även andra rovfiskar i Östersjön har minskat drastiskt, vilket betyder att ekosystemet har skiftat från att ha varit dominerat av större rovfiskar till att vara dominerat av småfisk som annars är rovfiskarnas föda. Småfisk, såsom strömming och skarpsill lever mestadels på djurplankton vilka i sin tur äter växtplankton. Mycket växtplankton leder bl. a. till ett grumligare vatten, en ökad växtbiomassa och sämre uppväxtmöjligheter för rovfiskyngel. Ökade rovfiskbestånd är därför även viktiga för att strukturera ekosystemet och minska effekterna av övergödningen. Problemen för fisken uppstår under det första levnadsåret och de två huvudsakliga orsakerna till försämringen tros vara i) förändringar i ekosystemet i Egentliga Östersjön samt ii) försämring av nyckelhabitat (Fiskeriverket & Naturvårdsverket 2005). Eftersom många av uppväxtmiljöerna i de yttre skärgårdarna är helt utslagna och förbättringar av ekosystemet i Östersjön kan ta lång tid, har det föreslagits att på kort sikt prioritera åtgärder i kustmynnande sötvatten. 91

93 Kustmynnande sötvatten utgör viktiga lek- och uppväxtområden för Östersjöns kustnära rovfiskar som abborre, gädda och gös. Sådana miljöer är nyckelhabitat för dessa arter och utgör refugier när rekryteringen i brackvattnet inte fungerar. Dessa habitat har under århundraden varit utsatta för ett högt exploateringstryck. Stora arealer och många vandringsvägar för fisk har försvunnit för att ge plats för bland annat jordbruksmark, dammar och vägtrummor. Därför finns ett behov av konkreta åtgärder för att förbättra de kustnära arternas levnadsmiljö. Exempel på sådana åtgärder är rensning av igenväxta områden, muddring av sund, anläggning av våtmarker och införandet av vandringskanaler. Mål för demonstrationsprojektet För att fiskevårdsåtgärder skall kunna genomföras framgångsrikt och kostnadseffektivt krävs en grundlig utvärdering av redan genomförda åtgärder. Utvärderingen kommer att leverera erfarenhetsbaserad kunskap med rekommendationer om hur fortsatta åtgärder bäst bör genomföras, genom att lyckade angreppssätt framförs som demonstrationsexempel. Riktlinjer för utformning och lokalisering av lämpliga områden kan antas gynna att fortsatta satsningar på restaureringsåtgärder utförs kostnadseffektivt och miljömässigt optimalt. För att uppnå dessa mål föreslås därför det demonstrationsprojekt som denna konsekvensanalys gäller. Demonstrationsprojektet har som målsättning att noggrant utvärdera ett antal fiskevårdsprojekt. Projektet står alltså inte för själva restaureringsåtgärderna utan avser främst att mäta effekterna av åtgärderna. På sikt är målsättningen att den kunskap som samlas in ska leda till riktlinjer för var och hur man bäst genomför fiskevårdande åtgärder. Genom att lyfta fram goda exempel med tydliga resultat är också förhoppningen att intresset och ambitionerna att genomföra liknande åtgärder ökar. Inom ramen för demonstrationsprojektet studeras ett tiotal fiskevårdsprojekt av olika omfattning. Huvudområdena har fokuserats till Mönsterås och Kalmar. I en första fas inhämtas referensdata för beståndssituationen innan de fysiska åtgärderna genomförs, samt identifiering av lämpliga kustområden/vattendrag och identifiering av verktyg för att mäta effekterna. Det är för tidigt att värdera effekten av åtgärderna som genomförts i fiskevårdsprojekten, däremot är de insamlade data viktiga för att inom de kommande åren följa upp de nu genomförda/planerade projekten. En viktig slutprodukt av demonstrationsprojektet är riktlinjer för hur åtgärder för att restaurera värdefulla lekområden kan genomföras på bästa sätt. Rekommendationerna inkluderar strategier för att lokalisera lämpliga objekt för nya åtgärder, inkluderande hänsyn till synergieffekter med andra miljömål, till exempel reduktion av närsalter i våtmarker samt biologisk mångfald. Referensalternativ att inte genomföra demonstrationsprojektet Fiskevårdsprojekten genomförs som tidigare nämnts av kommuner, fiskevårdsorganisationer etc. Demonstrationsprojektet innebär inte att ytterligare åtgärder inom de befintliga fiskevårdsprojekten genomförs, men att lyckade fiskevårdsprojekt 92

94 studeras med avsikt att framtida åtgärder genomförs framgångsrikt och kostnadseffektivt. Att inte genomföra demonstrationsprojektet skulle eventuellt innebära att erhållen kunskap från fiskevårdsprojekt inte sprids och förvaltas. Då finns en risk att fiskevårdsprojekt med ingen eller liten effekt på fiskbestånden genomförs i större utsträckning än annars. För många fiskevårdsprojekt som utförs i dagsläget eller är slutförda saknas uppföljning och utvärdering, därför finns ett behov av detta. Eftersom demonstrationsprojektet i förlängningen även har syftet att uppmuntra initiativ till ytterligare fiskevårdsprojekt kan nettonyttan av ytterligare fiskevårdsprojekt gå förlorad om demonstrationsprojektet inte skulle genomföras. Identifiering av konsekvenser NYTTA Nyttan med demonstrationsprojektet består i att fortsatta satsningar på fiskevårdsprojekt genomförs på ett miljömässigt och ekonomiskt optimalt sätt, i och med de riktlinjer för åtgärderna som förväntas som resultat av projektet. Nyttorna kan sammanfattas i dessa punkter: Framtagande av kostnadseffektiva fiskevårdsåtgärder Riktlinjer för hur kvantifiering och märkning bäst ska gå till Bättre underlag för en effektiv kustzonsförvaltning Spridning av kunskap och spin-off-effekter i form av att fler fiskevårdsprojekt initieras De studier som genomförts visar t.ex. att små kustmynnande vattendrag är mycket viktiga för kustbestånden när rekryteringen i princip är utslagen i kustområdena. Även mycket små bäckar/diken kan hålla en lekpopulation av gädda på över 1000 individer och producera stora mängder yngel som vandrar ut till kusten (Fiskeriverket & Naturvårdsverket 2005). Detta kan vara en tydlig signal för att små specifika åtgärder kan ha stor effekt på fiskebestånden. Nyttan med åtgärderna som utförs i fiskevårdsprojekten består till största del av att bestånden av kustfisk stärks genom restaurering av förstörda rekryteringsmiljöer i sötvatten. Men vissa av åtgärderna avsedda för fiskevård även ge andra miljöförbättringar. Här följer några av nyttorna som kan tänkas komma av fiskevårdsprojekten: Stärkta bestånd av kustfisk Större bestånd av rovfisk kan hjälpa till att strukturera ekosystemet, så att övergödningseffekter minskar Åtgärder såsom våtmarksanläggning kan även uppfylla andra miljömål, såsom minskat näringsläckage från jordbruket Större bestånd av kustfisk kan ge bättre fritids- och yrkesfiske Större bestånd av kustfisk kan bidra till rekreation och lokal näringsutveckling, t ex fisketurism 93

95 Denna konsekvensanalys avser själva demonstrationsprojektet, dvs. den nytta som kan antas komma ut i förhållande till om man inte skulle genomfört demonstrationsprojektet. Nyttan ligger framför allt i att demonstrationsprojektet antas leda till att fiskevårdsprojekt som genomförs i framtiden utformas på ett miljömässigt optimalt och kostnadseffektivt sätt. En ytterligare nytta av demonstrationsprojektet kan också vara att sannolikheten ökar för att fiskevårdsprojekt som vidtas blir samhällsekonomiskt lönsamma. Se vidare avsnitt 5 nedan. Fördelningsmässigt kan konstateras att nyttan av bättre kustfiskbestånd kommer upplevas av både yrkesfisket och allmänhet, i och med att kustbestånden är viktiga för fritidsfisket. Fisketurismbranschen kommer sannolikt också att gynnas. KOSTNADER Fiskeriverket beräknar att kostnaderna för demonstrationsprojektet uppgår till totalt 9 Mkr under åren Detta innebär som tidigare nämnts inte åtgärdskostnader förknippade med restaureringen i fiskevårdsprojekten, utan själva demonstrationsprojektet som sådant. Åtgärden är under 2009 delfinansierad av anslaget för fiskevårdsåtgärder med 0,8 Mkr, i övrigt saknas finansiering. Det totala resursbehovet för att genomföra fiskevårdsåtgärder som gynnar kustfiskbestånden har av Fiskeriverket och Naturvårdsverket uppskattats till 823 Mkr (Fiskeriverket & Naturvårdsverket 2005). I rapporten har man använt åtgärdskostnaderna inom de fiskevårdsprojekt som utförts i Kalmar län som utgångspunkt. Kostnaderna för åtgärderna inom fiskevårdsprojekten delas av kommuner, fiskevårdsorganisationer och andra intresserade aktörer. Projekten kan dock delvis finansieras av statliga anslag som syftar till att bidra till bättre kustzonsförvaltning och bättre kustfiskbestånd. BESKRIVNING AV KONSEKVENSER Nedan diskuteras två möjliga nyttor av demonstrationsprojektet: (1) Att kommande fiskevårdsprojekt blir kostnadseffektiva och miljömässigt optimala, och (2) att sannolikheten ökar för att fiskevårdsprojekt som vidtas blir samhällsekonomiskt lönsamma. Kommande fiskevårdsprojekt blir kostnadseffektiva och miljömässigt optimala Som nämnts ovan är ett av målen med demonstrationsprojektet att framtida satsningar inom fiskevården ska ske kostnadseffektivt och miljömässigt optimalt. Demonstrationsprojektets kostnader uppgår i sin helhet till 9 Mkr och är begränsat till åren Fiskeriverket och Naturvårdsverket har uppskattat de totala kostnaderna för fiskevårdsåtgärder längs hela Ostkusten (Skåne Norrbottens län) till 823 Mkr. Demonstrationsprojektet kan dock leda till att ett givet resultat i form av beståndsökningar till följd av fiskevårdsåtgärder kan åstadkommas till en lägre kostnad. Demonstrationsprojektet skulle närmare bestämt leda till en nettokostnadsbesparing för samhället om det leder till att det givna resultatet kan erhållas av fiske- 94

96 vårdsåtgärder som istället uppgår till mindre än = 814 Mkr. Med andra ord leder demonstrationsprojektet till kostnadseffektivitet om det givna resultatet kan åstadkommas med fiskevårdsåtgärder som i genomsnitt är minst 9/823 = 1,1 % billigare än annars. Med andra ord krävs endast en blygsam effektivitetshöjning av fiskevårdsåtgärderna för att demonstrationsprojektet ska vara motiverat ur kostnadseffektivitetssynpunkt. Redan i dagsläget satsar flera kommuner, fiskevårdsorganisationer och andra aktörer på att arbeta med fiskevårdande åtgärder. Väldigt få av dessa projekt utvärderas och resultaten av dem är därför osäkra. På så sätt går många värdefulla kunskaper förlorade, inte minst beträffande vilka åtgärder som är lyckosamma eller inte. Därför torde det vara högst rimligt att demonstrationsprojektet kan leda till att ett givet resultat av fiskevårdsåtgärderna uppstår till en totalkostnad som är åtminstone 1,1 % lägre än annars. Ökad sannolikhet för att fiskevårdsprojekt som vidtas blir samhällsekonomiskt lönsamma I kostnadseffektivitetsresonemanget i föregående stycke togs en central fråga inte upp, nämligen om fiskevårdsåtgärderna överhuvudtaget är samhällsekonomiskt lönsamma. Den kostnadseffektivitet som demonstrationsprojektet kan åstadkomma är betydligt mindre intressant om kostnaden för fiskevårdsåtgärderna ändå överstiger nyttan av den beståndsökning som åtgärderna åstadkommer. Som nämnts i avsnitt 4.1 kan fiskevårdsprojekten tänkas resultera i en mängd olika nyttor, såsom ökad nytta för yrkesfisket, fisketurismbranschen eller för allmänheten till följd av minskade övergödningseffekter. Det kan dock vara svårt att mäta det sammanlagda värdet av dessa nyttor. I nyttoskattningarna nedan ingår endast användarvärdet för fritidsfiskare, dvs. den nytta som ökade fiskebestånd kan tänkas få för fritidsfiskare. Det finns därför starka skäl att anta att nedanstående räkneexempel använder nyttoskattningar som utgör en undre gräns för de totala nyttorna. Räkneexemplet nedan illustrerar vilken ökning av antalet fiskedagar bland allmänheten som fiskevårdsåtgärderna måste åstadkomma för att åtgärderna ska vara samhällsekonomiskt lönsamma. Utgångspunkten är flera studier som har visat att allmänheten sätter ett stort ekonomiskt värde på bevarade och ökade fritidsfiskemöjligheter, se Fiskeriverket (2008) för en översikt. Räkneexemplet utgår från nedanstående förutsättningar. Realismen i förutsättningarna kan diskuteras, men meningen med räkneexemplet är inte att ge en helt realistisk kalkyl, utan att illustrera vilka storleksordningar på olika förutsättningar som måste gälla för att uppnå samhällsekonomisk lönsamhet. Men som nämnt ovan är nyttoskattningarna troligtvis låga jämfört med den totala nyttan av fiskevårdsprojekten. Det genomsnittliga konsumentöverskottet per fiskedag är 46 kr. Detta är medelvärdet i det intervall på kr för allt slags fiske som framgår av tabell 6 i Fiskeriverket (2008). Konsumentöverskottet per extra fiskedag antas vara konstant och uppgå just till 46 kr. Det totala antalet fritidsfiskedagar per år är 4,85 miljoner längs svenska syd- och ostkusten (Fiskeriverket 2009). 95

97 Fem år efter att fiskevårdsåtgärderna har börjat vidtas inträffar en viss beståndsökning som leder till en viss ökning av antalet fritidsfiskedagar. Det högre antalet fritidsfiskedagar kommer att kvarstå under 20 års tid. En diskonteringsränta på 4 %. Givet ovanstående förutsättningar börjar vi med att studera vilken ökning av antalet fritidsfiskedagar som fiskevårdsåtgärderna måste åstadkomma om demonstrationsprojektet inte genomförs. Totalkostnaden är då lika med 823 Mkr, vilket här tolkas som ett nuvärde. Om antalet fritidsfiskedagar ökar med 32 %, dvs. med 4,85 x 0,32 = 1,552 miljoner dagar blir nyttan av detta år 5 lika med 46 x 1,552 = 71,392 Mkr. I enlighet med förutsättningarna ovan antas denna nytta infalla även under år Som framgår av tabell 1 blir summa nuvärde av denna serie av nyttor 829 Mkr, dvs. fiskevårdsåtgärderna leder till en positiv nettonytta på = 6 Mkr. Om ökningen av antalet fritidsfiskedagar ökar med 31 % sjunker summa nuvärde av nyttorna till 803 Mkr och nettonyttan blir i så fall negativ. Slutsatsen blir således att för att fiskevårdsåtgärderna ska vara samhällsekonomiskt lönsamma krävs att de resulterar i beståndsökningar som i sin tur leder till en ökning av antalet fritidsfiskedagar med åtminstone 32 %. Om demonstrationsprojektet genomförs inträffar två effekter: 1) En extra kostnad på 9 Mkr tillkommer. Totalkostnaden blir då lika med = 832 Mkr, vilket här igen tolkas som ett nuvärde. 2) Fiskevårdsåtgärderna kan i högre grad utformas på ett sätt som ger större effekt på bestånden. En beräkning av samma typ som ovan visar att det krävs en ökning av antalet fritidsfiskedagar med något över 32 % för att det ska vara samhällsekonomiskt lönsamt att vidta demonstrationsprojektet i kombination med fiskevårdsåtgärderna. Om ökningen blir 32,5 % blir summa nuvärde av nyttorna lika med 842 Mkr, se tabell 1. Med andra ord erhålls en positiv nettonytta på = 10 Mkr. Det här räkneexemplet indikerar att fiskevårdsåtgärderna behöver leda till en betydande ökning av antalet fritidsfiskedagar för att de ska vara samhällsekonomiskt lönsamma. Den ökning som krävs (ca 32 % i räkneexemplet ovan) är dock ungefär densamma oavsett om demonstrationsprojektet genomförs eller inte. Enligt en enkätundersökning som gjordes av Fiskeriverket, Fritidsfiskets omfattning 2006 skulle allmänhetens fiskedagar öka med 25 % om tillgången på fisk fördubblades. Detta gällde endast fritidsfiske i lokal bemärkelse. Det totala antalet fisketurismdagar skulle även öka med 35 % (Fiskeriverket 2007). Det här ger en indikation på vilken storleksordning på fiskbeståndsökning som fiskevårdsåtgärderna behöver åstadkomma för att vara samhällsekonomiskt lönsamma. Sannolikheten att åstadkomma en stor ökning t.ex. en fördubbling torde vara betydligt högre om demonstrationsprojektet genomförs, eftersom demonstrationsprojektet bör innebära en väsentligt minskad risk att det vidtas åtgärder med liten eller ingen effekt på bestånden. Således kan demonstrationsprojektet vara samhällsekonomiskt lönsamt, givet att det överhuvudtaget är realistiskt att fiskevårdsåtgärderna tack vare demon- 96

98 strationsprojektet med större sannolikhet leder till en betydande ökning av antalet fritidsfiskedagar. Tabell 22. Nuvärdesberäkningar för räkneexemplet i avsnitt ovan År Nytta med demonstrationsprojekt Mkr Nuvärde Mkr Nytta utan demonstrations-projekt Mkr Nuvärde Mkr 5 72, , ,392 58, , , ,392 56, , , ,392 54, , , ,392 52, , , ,392 50, , , ,392 48, , , ,392 46, , , ,392 44, , , ,392 42, , , ,392 41, , , ,392 39, , , ,392 38, , , ,392 36, , , ,392 35, , , ,392 33, , , ,392 32, , , ,392 31, , , ,392 30, , , ,392 28, , , ,392 27,85155 Summa nuvärde 842, ,3657 Känslighetsanalys I detta avsnitt redovisas hur resultaten i räkneexemplet i avsnitt 5.2 påverkas om förutsättningarna för räkneexemplet ändras. Vi har valt att variera följande två förutsättningar: 1. Konsumentöverskottet per extra fiskedag. I basfallet i avsnitt 5.2 antogs detta vara 46 kr, vilket var medelvärdet i intervallet kr. Den mest nyliga konsumentöverskottsskattningen är dock 55 kr, se Fiskeriverket (2008). Det verkar därför rimligt att undersöka hur resultaten förändras om senast tillgängliga information används istället. 2. Tidsrymden för hur länge effekten av fiskevårdsåtgärderna varar. I basfallet antogs att det sker en beståndsökning fem år efter att fiskevårdsåtgärderna har börjat vidtas. Denna beståndsökning antogs vidare leda till en 97

99 viss ökning av antalet fritidsfiskedagar och att det högre antalet fritidsfiskedagar kvarstår under 20 års tid. Att effekten håller i sig i just 20 år är dock mycket osäkert. Därför undersöks resultatets känslighet för att istället anta att effekten håller i sig i 15 respektive 30 år. I övrigt är beräkningssättet detsamma som i avsnitt 5.2, dvs. vi undersöker hur stor ökning av antalet fritidsfiskedagar som krävs för att det ska vara samhällsekonomiskt lönsamt att vidta fiskevårdsåtgärderna utan respektive med demonstrationsprojektet. Som betonades i avsnitt 5.2 tar beräkningen enbart hänsyn till en typ av samhällsekonomisk nytta, nämligen fritidsfiskarnas användarvärde. I verkligheten ger fiskevårdsåtgärderna upphov till fler nyttor, vilket betyder att den ökning av antalet fritidsfiskedagar som krävs för samhällsekonomisk lönsamhet troligen är överdriven. Resultaten av känslighetsanalysen redovisas i tabell 2. 3 Precis som för basfallet i avsnitt 5.2 är skillnaden i den nödvändiga procentuella ökningen av antalet fritidsfiskedagar mellan fallet utan demonstrationsprojektet och fallet med demonstrationsprojektet mycket liten mindre än 1 procentenhet. Avrundat är därför procentsiffrorna i tabell 2 giltiga för både fallet utan demonstrationsprojektet och fallet med demonstrationsprojektet. Tabellen visar att variationen i förutsättningarna vad gäller konsumentöverskott och effektens tidsrymd leder till att den nödvändiga procentuella ökningen av antalet fritidsfiskedagar varierar mellan ungefär 20 % och 40 %. Basfallets 32 % ligger ungefär i mitten av detta intervall. 4 Eftersom intervallet tar hänsyn till viss osäkerhet i räkneexemplets förutsättningar kan resultatet tolkas som att antalet fritidsfiskedagar behöver öka med åtminstone 20 % för att samhällsekonomisk lönsamhet ska uppnås, men troligen inte med mer än 40 %. Oavsett vilken ökning som är behövs torde demonstrationsprojektet leda till att det blir betydligt mer troligt att ökningen faktiskt kan åstadkommas, tack vare större sannolikhet att fiskevårdsåtgärderna som vidtas blir optimalt utformade. Tabell 23. Nödvändig procentuell ökning av antalet fritidsfiskedagar för att fiskevårdsåtgärderna ska vara samhällsekonomiskt lönsamma (givet att endast hänsyn tas till en typ av nytta, nämligen fritidsfiskarnas användarvärde). Med basfallet avses förutsättningarna för räkneexemplet i avsnitt 5.2. Konsumentöverskott Antal år som effekten kvarstår per extra fiskedag 15 år 20 år 30 år 46 kr 39 % 32 % (basfallet) 25 % 55 kr 33 % 27 % 21 % 3 Beräkningarna redovisas inte här, men finns att tillgå på begäran i form av en Excel-fil. 4 Det kan noteras att den nödvändiga ökningen begränsas till drygt 20 % också om basfallets förutsättningar bibehålls förutom att diskonteringsräntan sänks från 4 % till 1,4 %, dvs. den räntenivå som användes i Sternrapporten om klimatförändringarnas ekonomi, se t.ex. Persson och Sterner (2008). 98

100 Referenser Fiskeriverket & Naturvårdsverket Storskaliga rekryteringsskador hos Östersjöns kustfiskbestånd. Analys av möjliga orsaker och åtgärdsplaner. Göteborg och Stockholm Fiskeriverket Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet. Rapport 2007 Fiskeriverket, Economic information concerning fisheries. Rapport 5879, Naturvårdsverket, Stockholm. Fiskeriverket, Fem studier om fritidsfiske Finfo 2009:1. Persson, M., Sterner, T., Konsensus i förändring klimatekonomi efter Stern. Ekonomisk Debatt 4/2008, B11a,B22c. Utveckling och genomförande av alternativa metoder (ekologiska indikatorer) för bedömning av kustnära fiskbestånd och ekosystem Problembeskrivning Kustfiskbestånden utgör en viktig resurs som används såväl av yrkes- som fritidsfisket. Betydelsen av kustfisket har belysts på ett mer ingående sätt i den konsekvensanalysen B7C. Det svenska yrkesfiskets värde av kustfisk har minskat, till stor del beroende på minskande lönsamhet i fisket, problem i samband med interaktion med säl, samt en stigande medelålder och svag rekrytering till fiskarkåren. Å andra sidan är fritidsfiskets intresse av kustfiske ökande, vilket bl. a. uttrycks i form av ett ökande antal turistfiskeföretag. Även om det ekonomiska värdet av resursen i många fall kan vara svårbedömt, indikerar den ökande exploateringen av kustområdena och det ökande fritidsfiskeintresset att resursen är utsatt för betydande risker att påverkas negativt, i synnerhet i storstadsnära regioner. Detta gäller särskilt eftersom många av de aktuella fiskbestånden är uppdelade i lokala bestånd. Ett högt fisketryck, störningar i miljön tillföljd av exploatering av känsliga rekryteringsområden för fisk, miljögifter och eutrofiering förväntas komma att påverka bestånden negativt. Avsaknaden av metodik och verktyg för att på ett tillförlitligt sätt kunna bedöma de kustnära fiskbeståndens status i relation till mänsklig påverkan medför betydande svårigheter för berörda myndigheter att bedriva en aktiv, lokalt förankrad, förvaltning av fiskbestånden. 99

101 Mål för åtgärden Åtgärdens långsiktiga mål är att ta fram ett vetenskapligt grundat underlag att användas i förvaltningen av kustnära fiskbestånd och samhällen. Resultaten syftar till att skapa underlag för en uthållig förvaltning av kustnära fiskbestånd. Åtgärden kommer att utgöra en väsentlig tillgång för nationella myndigheter, länsstyrelser och kommuner i planeringen och förvaltningen av svenska kustområdena. Referensalternativ Många kustfiskbestånd saknar idag en förvaltning som i tillräcklig grad tar hänsyn till lokala och regionala skillnader och påverkansfaktorer. T ex kan fortlevnaden av en specifik fiskart vara avhängig både fritidsfiske och exploatering av rekryteringsområden mm i ett specifikt område, medan samma art kan vara utsatt för i huvudsak yrkesfiske och inverkan av säl i ett annat kustområde. Om samma förvaltningsåtgärder appliceras i båda fallen är risken stor för att de inte får avsedd verkan. Om inte verktyg för förvaltning av lokala kustfiskbestånd utvecklas och genomförs är det stor risk att många fiskbestånd även i fortsättningen kommer att påverkas negativt. Från ett biologiskt mångfaldsperspektiv kommer den genetiska diversite-ten att minska då antalet lokala bestånd reduceras, eller till och med utraderas, till följd av mänsklig påverkan. Detta har bl a skett med flera lokala torskbestånd på västkusten, och troligen också flera lokala öring- och vandringssikbestånd på ost-kusten. Hur många lokala gädd- och abborrbestånd som påverkats på liknande sätt kan vi idag inte avgöra. Bristen på förvaltningsåtgärder som inte tar hänsyn till fiskebeståndens struktur kan komma att innebära effekter på andra delar av ekosystemet. Rovfiskarnas roll i ekosystemet har under senare år fått en ökad förståelse, och avsaknaden av stora rovfiskar har visats kunna förstärka eutrofieringens effekter. Möjliga åtgärder Den föreslagna åtgärden består i att utveckla en metodik för att kunna applicera en adaptiv förvaltning av Östersjöns kustfiskbestånd och samhällen. Utifrån befintlig teori för enarts- och flerartsindikatorer samt enkla dynamiska modeller för kustnära fiskbestånd görs förutsägelser om samband mellan olika mått på tillstånd i såväl enskilda bestånd som fisksamhällen och olika påverkansorsaker (t ex fiske, förorening, habitatförändringar). Förutsägelserna verifieras sedan mot befintliga data från övervakningsprogram och inventeringar. I dessa analyser beräknas mätbara indikatorer, liksom tillhörande områdesspecifika referensnivåer. Indikatorerna ger underlag för bedömning av yrkes- och fritidsfiskets effekter på kustfiskbeståndens status och hur abiotiska och biotiska förändringar i kustmiljön påverkar beståndsutvecklingen. Beskrivning av konsekvenser Åtgärden förväntas ha positiva konsekvenser i form av ökade möjligheter till att utveckla en uthållig förvaltning av kustfiskebestånd,. Den ger berörda myndigheter 100

102 och enskilda brukare ett gemensamt underlag för att bedöma effekterna av specifika ingrepp och åtgärder på kustfiskfaunan. Både yrkes- och fritidsfisket har ett betydande direkt och indirekt ekonomiskt värde i kustzonen. Åtgärden förväntas därför att i sin förlängning ha en betydande positiv inverkan på nyttjandet av kustfisk som resurs. Utöver det ekonomiska värdet av fisket kommer också fiskens del av den biologiska mångfalden och dess strukturerande roll för ekosystemet i övrigt att gynnas. Åtgärden bedöms inte ha några negativa konsekvenser, eftersom den i första hand syftar till att öka kunskapen om den resurs som skall förvaltas. B11b. Experiment för att öka kunskapen om trofiska samband och därmed ge teoretiskt underlag för en ekosystembaserad förvaltning ( skarpsillprojektet ) inkluderande effekter av invaderade främmande arter. Problembeskrivning Östersjön har genomgått ett ekologiskt skifte, från att vara ett ekosystem under 1980-talet dominerat av stora rovfiskar som torsk, abborre och gädda till ett system dominerat av djurplanktivorer som skarpsill och spigg. Den minskade mängden rovfiskar har inte bara resulterat i ökande bestånd av djurplanktivorer, utan dessa har i sin tur påverkat andra komponenter i ekosystemet, som en minskad koncentration av djurplankton och ökad koncentration av alger. Minskningen av rovfisk både på kusten och i utsjön och den medförande top-down kontroll på alger har inte bara resulterat i minskad tillgänglig resurs för både yrkes- och sportfisket, utan också medfört en minskad rekreation i skärgården med negativa konsekvenser för turistnäringen och lokal samhällsekonomi. Återinförandet av ett rovfiskdominerat system och dess ekosystemtjänster kräver en fiskförvaltning baserad på ekosystemet som helhet. Forskning tyder på att den nuvarande enartsbaserade förvaltningen inte kommer att kunna förändra situationen, eftersom djurplanktivorernas dominerande roll i ekosystemet, i kombination med försämrade klimatförutsättningarna, kan ha låst ekosystemet i nuvarande tillstånd. Mål för åtgärden Det långsiktiga målet är framtagandet av underlag för en uthållig fiskeriförvaltning baserad på ekosystemansatsen. Syftet är att uppnå ett balanserat uttag av fisk från olika nivåer i födoväven och därmed att bevara biodiversitet och arters ekosystemtjänster. Syftet är därmed också en långsiktigt hållbar fiskerinäring och ökad möjlighet till rekreation. 101

103 Referensalternativ Med rådande enartsbaserad fiskförvaltning kommer rovfiskar som torsk sannolikt fortsätta att förekomma på låg nivå, medan djurplanktivorer som skarpsill och sill fortsätta att förekomma i större mängder, men utav sämre kvalitet (pga sämre kondition). Referensalternativet resulterar i avsaknaden av rovfiskens strukturerande roll på ekosystemet. I brist på ett kraftigt minskat fisketryck och minskad näringsbelastning kommer därmed sannolikt problemet med antalet algblomningar i utsjön och mängden påväxtalger på kusten kvarstå, och i värsta fall öka. Möjliga åtgärder Åtgärden består av ett vetenskapligt underlag för en fiskeriförvaltning baserad på ekosystemansatsen, och utgör därmed en nödvändig tillgång för nationella myndigheter, länsstyrelser och kommuner i deras planering och förvaltning av svenska fiskbestånd. Åtgärden består av en kombination av övervakning, fält- och laboratorieexperiment, och födovävs- och riskanalysmodellering. Ett reduceringsfiske på djurplanktivorer som en förvaltningsstrategi kommer att undersökas experimentellt och med modellering. Reduceringsfiske på djurplanktivorer som skarpsill är en eventuellt nödvändig åtgärd för att återfå ett torskdominerat system, i kombination med ett minskat fisketryck och näringsutsläpp. Skarpsillarna prederar på torskägg och konkurrerar om samma djurplanktonföda som torsklarver och juveniler. Dessa negativa återkopplingar, i kombination med försämrade klimatförutsättningar (för torskens reproduktion) kan låsa systemet i ett tillstånd där torskbeståndet inte kan återhämta sig trots minskat fisketryck. En reduktion av skarpsillsbeståndet skulle möjligen kunna reversera tillståndet. Beskrivning av konsekvenser Ett vetenskapligt underlag för en ekosystembaserad fiskeriförvaltning medför ett antal positiva konsekvenser. De första är underlaget som sådant, som leder till en ökad förståelse av interaktionerna mellan arterna i ekosystemet, och därmed tillåter ett nyttjande av resurser i kombination med bevarandet av biodiversitet och eksosystemtjänster. Det andra är långsiktiga konsekvenser av en ekosystembaserad förvaltning, som ett ökat och hållbart kommersiellt uttag av rovfisk som torsk, gädda och abborre, vilket i sin tur skulle leda till en större fiskenäring, inklusive ett livskraftigt småskaligt kustfiske. Ytterligare konsekvenser av ett rovfiskdominerat system och medförande minskade mängder alger, är en ökad rekreation i form av sportfiske, bad och övrig turism och därmed en ökad avkastning för kust- och skärgårdssamhällen. Några direkta negativa konsekvenser av ett vetenskapligt underlag för en ekosystembaserad förvaltning kan inte idag identifieras. En långsiktig negativ konsekvens av ett rovfiskdominerat system är möjligen en minskad TAC av djurplanktivorer som skarpsill. Men eftersom den årliga svenska kvoten inte är fullt nyttjad och skarpsillen har ett mindre värde än andra rovfiskar är konsekvensen av mindre betydelse. Möjliga direkta negativa konsekvenser av ett reduceringsfiske på skarp- 102

104 sill kommer att undersökas som en del utav framtagandet av underlaget för en ekosystembaserad förvaltning. B12, B17:2f. Utveckling och genomförande av en effektiv uppföljning och rapportering avseende bifångster av fåglar och däggdjur Problembeskrivning Tumlaren i Östersjön har minskat kraftigt sedan mitten på förra seklet och hotas av miljögifter, förändringar i ekosystemet och bifångster (Koshinski 2000). Tumlarbeståndet i Östersjön är listat som akut hotat enligt artdatabankens rödlista medan tumlaren i Skagerack, Kattegatt och Öresund är listad som sårbar. (Gärdenfors, U. (ed.) 2005). Det diskuteras om tumlaren i Östersjön tillhör ett separat bestånd, men forskarna är inte ense. Bifångster beskrivs som den viktigaste faktorn som begränsar tumlarens återväxt i Östersjön (Berggren m.fl. 2002a). För att tumlaren ska kunna öka i Östersjön igen krävs alltså troligen att bifångsterna minskar. Den större delen av bifångsterna görs i garnfisket. Enligt den senaste inventeringen beräknas antalet tumlare i vattnen från och med Skagerack fram till en linje dragen mellan Ystad i Sverige och Świnoujście i Polen till ca djur. I Östersjön uppskattas antalet tumlare vara djur, men osäkerheten är stor. (Fiskeriverket och Naturvårdsverket 2008) Bifångsterna av tumlare i Skagerack, Kattegatt, Bälthavet och Öresund har beräknats till ca 151 tumlare. I Östersjön beräknades i samma studie att minst 7 tumlare drunknar årligen i redskap. Uppgifterna gäller allt yrkesfiske och inte bara det svenska fisket (Berggren et al. 2002). Östersjön är ett viktigt övervintringsområde för många fågelarter. Många av de övervintrande fåglarna drunknar i fiskeredskap. I Östersjön är nätfisket den fiskemetod som fångar flest fåglar. Kunskapen om bifångsten av fåglar är bristfällig och bygger på frivillig rapportering från yrkesfiskare.vissa uppgifter tyder på att det finns ett stort mörkertal och att bifångster av vissa arter, t ex sillgrissla, är betydande. En stor del av den informationen som finns om bifångster av fåglar kommer från ringmärkningen. Det är omöjligt att göra bra beräkningar på det totala antalet bifångade fåglar utifrån återfynden, eftersom det råder stor osäkerhet om hur stor andel av bifångster som rapporteras. (Österblom 2002) Även uppgifter om bifångster av säl är osäkra. För att få statistiskt signifikanta uppskattningar av hur stora bifångsterna är av tumlare, säl och fåglar behöver dessa beräknas på något sätt. Uppgifter över bifångster är också viktiga för att utvärdera effekterna av de åtgärder som genomförs för att minska bifångsterna. Ett sätt att göra detta är att ha observatörer ombord på kommersiella fiskefartyg. Observatörsövervakning är dock mycket kostsam och för båtar under 15 meter kan det vara svårt att ta med observatörer av utrymmesskäl. Ett alternativ skulle då kunna vara att övervaka fångsterna med kameror. 103

105 Mål Målet med övervakningen av fisket är att få statistiskt signifikanta uppgifter över antalet bifångade tumlare, säl och fåglar. Möjlig åtgärd Det enda sättet att skaffa helt tillförlitlig information om bifångster är genom omfattande observatörsprogram alternativt omfattande kameraövervakning av fisket med garn. Förslaget är att kameraövervakning skulle kunna införas, då det bedöms kunna vara billigare än observatörsprogram samt möjligt att installera även på mindre fartyg som har problem att få plats med observatörer. Med nuvarande svenska regelverk kan kameraövervakning endast införas på frivillig basis hos yrkesfiskarna. Då bifångsterna är få i Östersjön krävs att alla garnfartyg förses med kameror för att få tillförlitliga uppgifter över antalet bifångster. För västkusten är bifångsterna större och kan därför beräknas genom att ett urval av garnfartyg förses med kameror. Referensalternativ Fiskeriverket genomförde 2002 en intervjustudie om bifångster där ingen av fiskarena uppgav att de fått någon tumlare i Östersjön under den senaste tioårsperioden, däremot uppgavs några få bifångade tumlare för 10 år sedan. (Lunneryd m.fl 2004) Intervjuundersökningar ger dock mindre tillförlitliga resultat än verkliga observationer. Det finns inget i den undersökning som gjorts av Berggren mfl (Berggren 2002) som pekar på annat än att bifångsterna bör vara ytterst små i det svenska yrkesfisket i Östersjön. Då nivån på den acceptabla mängden bifångade tumlare i Östersjön bedöms vara två eller färre, så kan dock en enda tumlare som bifångst i det svenska yrkesfisket vara ett problem. De fågelarter och sälar som fastnar i garnen bedöms inte vara lika hotade som tumlarbeståndet i Östersjön. Men utan tillförlitlig information om bifångsterna i fisket är det svårt att uppskatta hur stort problemet är, i vilken mån åtgärder bör vidtas, samt att utvärdera vilken effekt åtgärder för att minska bifångsterna har. Samhällsekonomisk analys Då fisket i Östersjön fortfarande till stor del bedrivs av små båtar med en man ombord, och då den låga förekomsten av tumlare gör att bifångster kan antas vara mycket ovanliga kan ett program med kameraövervakning antas vara mycket kostnadskrävande. Då bifångster kan antas vara är ovanliga så måste man, för att få statistiskt tillförlitliga uppgifter i praktiken övervaka alla garnfartyg i Östersjön. På västkusten bedöms att ca 20 procent av garnfartygen behöver övervakas för att få statistiskt tillförlitliga uppgifter. Det är uteslutet att alla 427 fartygen i Östersjön kommer att ansluta sig till systemet frivilligt. Då det är relativt enkelt för fiskarena att mixtra med systemet så att det inte fungerar, så är det antagligen inte heller någon framkomlig väg att möjliggöra obligatorisk installation av kameror. (Mc Elderry 2008) 104

106 Kostnaden för kameraövervakning per fartyg och fiskedag har beräknats till ca 5400 kr ( 560) inkl utrustning, analys och overheadkostnader. Detta kan jämföras med kostnaden per fiskedag med en observatör ombord som är ca kr per dag. Kameraövervakning är alltså väsentligt billigare. (Tilander och Lunneryd, 2009) Författarna menar att det borde vara möjligt att komma ner i ännu lägre kostnader för kameraövervakningen, så i en känslighetsanalys räknar vi med 70 procent av den beräknade kostnaden, dvs ca 3800 kr. Vi räknar även med ett alternativ där kostnaderna blir 20 procent högre än i referensalternativet. Den stora delen av kostnaden för kameraövervakningen är analyskostnaden, medan investeringen i utrustning utgör en mindre del av den totala kostnaden. År 2007 fiskade 427 svenska fartyg med garn i Östersjön och 156 fartyg på västkusten Östersjöfartygen genomförde i genomsnitt 63 fiskedagar per fartyg och västkustfartygen 28 dagar. Infört på alla fartyg som fiskade med garn i Östersjön 2007 blir kostnaden ca 145 miljoner kr per år. Kostnaden för systemet på västkusten blir ca 5 miljoner kr per år. Utslaget på alla garnfartyg i respektive havsområde blir kostnaden ca kr i Östersjön och ca kr i Västerhavet (Tabell 1). I Östersjön överstiger kostnaden för kameraövervakningen de intäkter fiskarena har av fisket. För att motivera att övervakningen i Östersjön ändå sker måste värdet av ett bibehållet småskaligt garnfiske överstiga kostnaden för övervakningen. Annars hade det varit samhällsekonomiskt mer lönsamt att lägga ner fisket. En betalningsviljestudie finansierad av Naturvårdsverket visar att de svenska hushållen i genomsnitt är villiga att betala drygt 400 kr per år för att behålla de kulturvärden som fisket bidrar med. Uppräknat för alla hushåll i Sverige motsvarar det ca 2 miljarder kr per år. Även om resultatet från betalningsviljestudien skulle vara något överskattat, så indikerar resultatet ändå att de svenska hushållen värderar de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med högt. Tabell 24. Kostnad för införande av kameraövervakning i Östersjön respektive på västkusten på fartyg > 5 meter Östersjön Västkusten Kostnad per fiskedag och fartyg Antal fartyg > 5 m med kameror Antal fiskedagar Kostnad per fartyg Total kostnad exkl skattefaktorer 145 miljoner 4,8 miljoner 1) Kostnaden är utslagen på alla garnfartygen på västkusten, inte enbart de 31 fartyg som har kamera. Fiskeriverket bedömer att 145 miljoner kr per år för övervakning av bifångster av tumlare, fåglar och säl i Östersjön inte är en rimlig kostnad. Fem miljoner för att få en tillförlitlig uppskattning av tumlarbeståndet på västkusten samt även bifångsterna av fåglar och säl kan dock vara rimligt. Detta kräver också att fiskarena medverkar då systemet måste bygga på frivillighet. 105

107 Ett alternativ för att få en större nytta av kameraövervakningen skulle vara att även nyttja kameraövervakningen för andra syften, t.ex. att övervaka att förbudet mot utkast följs För att minska kostnaderna för övervakningen och för att kunna använda systemet i kontrollsyfte kan det vara nödvändigt att införa övervakningen på samtliga fartyg, men begränsa analysen av data till att endast kontrollera ett urval av all den film som produceras, vilket gör att bifångsterna av tumlare i Östersjön inte säkert blir fullständigt täckta. Sektorsanalys Införandet av kameraövervakning kommer att beröra fiskefartyg som fiskar med garn. Räknat på de fartyg som fiskade med garn 2007, så berörs 427 fartyg i Östersjön över 5 meter och 156 fartyg över 5 meter i Öresund, Bälthavet, Skagerrak och Kattegatt. I Östersjön måste alla fartyg övervakas för att få tillförlitliga uppgifter. Bifångsterna av tumlare på västkusten är tillräckligt höga för att man ska kunna beräkna bifångsterna av tumlare, säl och fåglar statistiskt utifrån övervakning på ett urval av fartyg. I Västerhavet bedöms att ca 20 procent av garnfartygen behöver ha kameraövervakning för att bifångsterna ska kunna uppskattas, dvs ca 31 fartyg räknat på antalet fartyg som fiskade med garn Införandet kommer att vara frivilligt. För att få ett tillräckligt antal fiskare att ansluta sig måste myndigheterna alltså visa på att det finns fördelar med att delta i systemet. En fördel är att metoden bland annat ger möjlighet till uppföljning av effekter av genomförda åtgärder för minskning av bifångster, vilket kan underlätta för miljöcertifiering. Då kameraövervakningen kommer att vara frivillig och kostnaden för kameraövervakningen är omfattande så kommer det inte att vara möjligt att lägga över kostnaden för övervakningen på fiskarena. Om kameraövervakning införs kan man alltså anta att kostnaden för kameraövervakningen kommer att bekostas av skattemedel. Kameraövervakning kan av fiskarena uppfattas som integritetskränkande. Men då systemet kommer att vara frivilligt, så kan man anta att de fiskare som upplever systemet som ett integritetsproblem inte kommer att ansluta sig till systemet. 106

108 Tabell 15 Samhällsekonomisk analys av kameraövervakning för bifångstuppskattningar Direkta kostnadsposter Kostnad för utrustning, analys och underhåll 5 miljoner kr/år västkusten, exkl skattefaktorer Kostnad för utrustning, analys och underhåll, 145 miljoner kr/år Östersjön, exkl skattefaktorer Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Kunskap om bifångster av tumlare, säl och fåglar i yrkesfisket Indirekt nytta Om kameror används även till andra syften som tex kontroll av utkast RESULTAT Kostnad per fiskedag och fartyg Totalkostnad exkl skattefaktorer Totalkostnad inkl skattefaktorer Effekt 5400 SEK 150 miljoner kr 230 miljoner kr Känslighetsanalys - Lägre respektive högre kostnad för utrustning och analys Kostnaden kan bli något högre, men bedöms snarare kunna minska något över tid. Kostnader inom intervallet kr per fiskedag bedöms vara en rimlig uppskattning. Den totala kostnaden blir med en kostnad per fiskedag på 3800 kr per dag drygt 100 miljoner kr i Östersjön och drygt 3 miljoner kr på västkusten. Med en kostnad per fiskedag på 6500 kr blir den totala kostnaden ca 175 miljoner kr per år i Östersjön och knappt 6 miljoner kr på västkusten (Tabell 3). Kostnaderna för övervakningen i Östersjön bedöms i båda fallen för hög i relation till den nytta övervakningen kan ge, medan kostnaden för övervakningen på västkusten bedöms som rimlig även vid den något högre kostnaden. 107

109 Tabell 26 Östersjön, kr Västkusten, kr 70 % av kostnad i referensalt. 120 % av kostnad i referensalternativet 70 % av kostnad i referensalt. 120% av kostnaderna i referensalt. Kostnad per fiskedag och fartyg, exkl skattefaktorer Antal fartyg > 5 m med kameror Antal fiskedagar Kostnad per fartyg, exkl skattefaktorer Total kostnad exkl skattefaktorer 102 miljoner 175 miljoner 3,3 miljoner 5,7 miljoner Total kostnad inkl skattefaktorer 156 miljoner 268 miljoner 5 miljoner 8,7 miljoner 1) Kostnaden är utslagen på alla garnfartygen på västkusten, inte enbart de 31 fartyg som har kamera. Riskanalys När det gäller övervakningen av tumlare i Östersjön finns risken att beståndet är så litet att det inte går att rädda, även om bifångster kartläggs och åtgärder vidtas för att minska bifångsterna. Då garnfisket har stora problem med skador på fångst och redskap orsakade av säl pågår redan idag redskapsutveckling av redskap som även kan gynna tumlarbestånden om fisket med garn ersätts med andra redskap. Referenser: Dan Tilander and Sven Gunnar Lunneryd (2009) Pilot study of Electronic Monitoring (EM) system for fisheries control on smaller vessels. Institute of Coastal Research, Swedish Board of Fisheries Berggren P, Wade PR, Carlström J & Read AJ (2002) Potential limits to anthropogenic mortality for harbour porpoises in the Baltic region. Biological Conservation 103: Gärdenfors, U. (ed.) 2005). Rödlistade arter i Sverige 2005 The 2005 Red List of Swedish Species. Fiskeriverket, loggböcker och avräkningsnotor förvarade på Fiskeriverket Österblom, H. (2002). Bifångster i fiskeredskap av fågel, säl och tumlare i Östersjön. Naturhistoriska riksmuseet, Stockholm. Mc Elderry, H (2008) At sea observing using video-based electronic monitoring, Archipelago Marine Research, Victoria, Canada 108

110 B12, B17:2f. Utveckling och genomförande av en effektiv uppföljning och rapportering avseende bifångster av fåglar och däggdjur Analys kameraövervakning (för uppföljning och rapportereing av bifångst av fåglar och däggdjur). Problembeskrivning Tumlaren i Östersjön har minskat kraftigt sedan mitten på förra seklet och hotas av miljögifter, förändringar i ekosystemet och bifångster (Koshinski 2000). Tumlarbeståndet i Östersjön är listat som akut hotat enligt artdatabankens rödlista medan tumlaren i Skagerack, Kattegatt och Öresund är listad som sårbar. (Gärdenfors, U. (ed.) 2005). Det diskuteras om tumlaren i Östersjön tillhör ett separat bestånd, men forskarna är inte ense. Bifångster beskrivs som den viktigaste faktorn som begränsar tumlarens återväxt i Östersjön (Berggren m.fl. 2002a). För att tumlaren ska kunna öka i Östersjön igen krävs alltså troligen att bifångsterna minskar. Den större delen av bifångsterna görs i garnfisket. Enligt den senaste inventeringen beräknas antalet tumlare i vattnen från och med Skagerack fram till en linje dragen mellan Ystad i Sverige och Świnoujście i Polen till ca djur. I Östersjön uppskattas antalet tumlare vara djur, men osäkerheten är stor. (Fiskeriverket och Naturvårdsverket 2008) Bifångsterna av tumlare i Skagerack, Kattegatt, Bälthavet och Öresund har beräknats till ca 151 tumlare. I Östersjön beräknades i samma studie att minst 7 tumlare drunknar årligen i redskap. Uppgifterna gäller allt yrkesfiske och inte bara det svenska fisket (Berggren et al. 2002). Östersjön är ett viktigt övervintringsområde för många fågelarter. Många av de övervintrande fåglarna drunknar i fiskeredskap. I Östersjön är nätfisket den fiskemetod som fångar flest fåglar. Kunskapen om bifångsten av fåglar är bristfällig och bygger på frivillig rapportering från yrkesfiskare.vissa uppgifter tyder på att det finns ett stort mörkertal och att bifångster av vissa arter, t ex sillgrissla, är betydande. En stor del av den informationen som finns om bifångster av fåglar kommer från ringmärkningen. Det är omöjligt att göra bra beräkningar på det totala antalet bifångade fåglar utifrån återfynden, eftersom det råder stor osäkerhet om hur stor andel av bifångster som rapporteras. (Österblom 2002) Även uppgifter om bifångster av säl är osäkra. För att få statistiskt signifikanta uppskattningar av hur stora bifångsterna är av tumlare, säl och fåglar behöver dessa beräknas på något sätt. Uppgifter över bifångster är också viktiga för att utvärdera effekterna av de åtgärder som genomförs för att minska bifångsterna. Ett sätt att göra detta är att ha observatörer ombord på kommersiella fiskefartyg. Observatörsövervakning är dock mycket kostsam och för båtar under 15 meter kan det vara svårt att ta med observatörer av utrymmesskäl. Ett alternativ skulle då kunna vara att övervaka fångsterna med kameror. 109

111 Mål Målet med övervakningen av fisket är att få statistiskt signifikanta uppgifter över antalet bifångade tumlare, säl och fåglar. Möjlig åtgärd Det enda sättet att skaffa helt tillförlitlig information om bifångster är genom omfattande observatörsprogram alternativt omfattande kameraövervakning av fisket med garn. Förslaget är att kameraövervakning skulle kunna införas, då det bedöms kunna vara billigare än observatörsprogram samt möjligt att installera även på mindre fartyg som har problem att få plats med observatörer. Med nuvarande svenska regelverk kan kameraövervakning endast införas på frivillig basis hos yrkesfiskarna. Då bifångsterna är få i Östersjön krävs att alla garnfartyg förses med kameror för att få tillförlitliga uppgifter över antalet bifångster. För västkusten är bifångsterna större och kan därför beräknas genom att ett urval av garnfartyg förses med kameror. Referensalternativ Fiskeriverket genomförde 2002 en intervjustudie om bifångster där ingen av fiskarena uppgav att de fått någon tumlare i Östersjön under den senaste tioårsperioden, däremot uppgavs några få bifångade tumlare för 10 år sedan. (Lunneryd m.fl 2004) Intervjuundersökningar ger dock mindre tillförlitliga resultat än verkliga observationer. Det finns inget i den undersökning som gjorts av Berggren mfl (Berggren 2002) som pekar på annat än att bifångsterna bör vara ytterst små i det svenska yrkesfisket i Östersjön. Då nivån på den acceptabla mängden bifångade tumlare i Östersjön bedöms vara två eller färre, så kan dock en enda tumlare som bifångst i det svenska yrkesfisket vara ett problem. De fågelarter och sälar som fastnar i garnen bedöms inte vara lika hotade som tumlarbeståndet i Östersjön. Men utan tillförlitlig information om bifångsterna i fisket är det svårt att uppskatta hur stort problemet är, i vilken mån åtgärder bör vidtas, samt att utvärdera vilken effekt åtgärder för att minska bifångsterna har. Samhällsekonomisk analys Då fisket i Östersjön fortfarande till stor del bedrivs av små båtar med en man ombord, och då den låga förekomsten av tumlare gör att bifångster kan antas vara mycket ovanliga kan ett program med kameraövervakning antas vara mycket kostnadskrävande. Då bifångster kan antas vara är ovanliga så måste man, för att få statistiskt tillförlitliga uppgifter i praktiken övervaka alla garnfartyg i Östersjön. På västkusten bedöms att ca 20 procent av garnfartygen behöver övervakas för att få statistiskt tillförlitliga uppgifter. Det är uteslutet att alla 427 fartygen i Östersjön kommer att ansluta sig till systemet frivilligt. Då det är relativt enkelt för fiskarena att mixtra med systemet så att det inte fungerar, så är det antagligen inte heller någon framkomlig väg att möjliggöra obligatorisk installation av kameror. (Mc Elderry 2008) 110

112 Kostnaden för kameraövervakning per fartyg och fiskedag har beräknats till ca 5400 kr ( 560) inkl utrustning, analys och overheadkostnader. Detta kan jämföras med kostnaden per fiskedag med en observatör ombord som är ca kr per dag. Kameraövervakning är alltså väsentligt billigare. (Tilander och Lunneryd, 2009) Författarna menar att det borde vara möjligt att komma ner i ännu lägre kostnader för kameraövervakningen, så i en känslighetsanalys räknar vi med 70 procent av den beräknade kostnaden, dvs ca 3800 kr. Vi räknar även med ett alternativ där kostnaderna blir 20 procent högre än i referensalternativet. Den stora delen av kostnaden för kameraövervakningen är analyskostnaden, medan investeringen i utrustning utgör en mindre del av den totala kostnaden. År 2007 fiskade 427 svenska fartyg med garn i Östersjön och 156 fartyg på västkusten Östersjöfartygen genomförde i genomsnitt 63 fiskedagar per fartyg och västkustfartygen 28 dagar. Infört på alla fartyg som fiskade med garn i Östersjön 2007 blir kostnaden ca 145 miljoner kr per år. Kostnaden för systemet på västkusten blir ca 5 miljoner kr per år. Utslaget på alla garnfartyg i respektive havsområde blir kostnaden ca kr i Östersjön och ca kr i Västerhavet (Tabell 1). I Östersjön överstiger kostnaden för kameraövervakningen de intäkter fiskarena har av fisket. För att motivera att övervakningen i Östersjön ändå sker måste värdet av ett bibehållet småskaligt garnfiske överstiga kostnaden för övervakningen. Annars hade det varit samhällsekonomiskt mer lönsamt att lägga ner fisket. En betalningsviljestudie finansierad av Naturvårdsverket visar att de svenska hushållen i genomsnitt är villiga att betala drygt 400 kr per år för att behålla de kulturvärden som fisket bidrar med. Uppräknat för alla hushåll i Sverige motsvarar det ca 2 miljarder kr per år. Även om resultatet från betalningsviljestudien skulle vara något överskattat, så indikerar resultatet ändå att de svenska hushållen värderar de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med högt. Tabell 27. Kostnad för införande av kameraövervakning i Östersjön respektive på västkusten på fartyg > 5 meter Östersjön Västkusten Kostnad per fiskedag och fartyg Antal fartyg > 5 m med kameror Antal fiskedagar Kostnad per fartyg Total kostnad exkl skattefaktorer 145 miljoner 4,8 miljoner 1) Kostnaden är utslagen på alla garnfartygen på västkusten, inte enbart de 31 fartyg som har kamera. Fiskeriverket bedömer att 145 miljoner kr per år för övervakning av bifångster av tumlare, fåglar och säl i Östersjön inte är en rimlig kostnad. Fem miljoner för att få en tillförlitlig uppskattning av tumlarbeståndet på västkusten samt även bifångsterna av fåglar och säl kan dock vara rimligt. Detta kräver också att fiskarena medverkar då systemet måste bygga på frivillighet. 111

113 Ett alternativ för att få en större nytta av kameraövervakningen skulle vara att även nyttja kameraövervakningen för andra syften, t.ex. att övervaka att förbudet mot utkast följs För att minska kostnaderna för övervakningen och för att kunna använda systemet i kontrollsyfte kan det vara nödvändigt att införa övervakningen på samtliga fartyg, men begränsa analysen av data till att endast kontrollera ett urval av all den film som produceras, vilket gör att bifångsterna av tumlare i Östersjön inte säkert blir fullständigt täckta. Sektorsanalys Införandet av kameraövervakning kommer att beröra fiskefartyg som fiskar med garn. Räknat på de fartyg som fiskade med garn 2007, så berörs 427 fartyg i Östersjön över 5 meter och 156 fartyg över 5 meter i Öresund, Bälthavet, Skagerrak och Kattegatt. I Östersjön måste alla fartyg övervakas för att få tillförlitliga uppgifter. Bifångsterna av tumlare på västkusten är tillräckligt höga för att man ska kunna beräkna bifångsterna av tumlare, säl och fåglar statistiskt utifrån övervakning på ett urval av fartyg. I Västerhavet bedöms att ca 20 procent av garnfartygen behöver ha kameraövervakning för att bifångsterna ska kunna uppskattas, dvs ca 31 fartyg räknat på antalet fartyg som fiskade med garn Införandet kommer att vara frivilligt. För att få ett tillräckligt antal fiskare att ansluta sig måste myndigheterna alltså visa på att det finns fördelar med att delta i systemet. En fördel är att metoden bland annat ger möjlighet till uppföljning av effekter av genomförda åtgärder för minskning av bifångster, vilket kan underlätta för miljöcertifiering. Då kameraövervakningen kommer att vara frivillig och kostnaden för kameraövervakningen är omfattande så kommer det inte att vara möjligt att lägga över kostnaden för övervakningen på fiskarena. Om kameraövervakning införs kan man alltså anta att kostnaden för kameraövervakningen kommer att bekostas av skattemedel. Kameraövervakning kan av fiskarena uppfattas som integritetskränkande. Men då systemet kommer att vara frivilligt, så kan man anta att de fiskare som upplever systemet som ett integritetsproblem inte kommer att ansluta sig till systemet. 112

114 Tabell 28 Samhällsekonomisk analys av kameraövervakning för bifångstuppskattningar Direkta kostnadsposter Kostnad för utrustning, analys och underhåll 5 miljoner kr/år västkusten, exkl skattefaktorer Kostnad för utrustning, analys och underhåll, 145 miljoner kr/år Östersjön, exkl skattefaktorer Indirekta kostnadsposter - Direkt nytta Effekt Kunskap om bifångster av tumlare, säl och fåglar i yrkesfisket Indirekt nytta Om kameror används även till andra syften som tex kontroll av utkast RESULTAT Kostnad per fiskedag och fartyg 5400 SEK Totalkostnad exkl skattefaktorer 150 miljoner kr Totalkostnad inkl skattefaktorer 230 miljoner kr Känslighetsanalys - Lägre respektive högre kostnad för utrustning och analys Kostnaden kan bli något högre, men bedöms snarare kunna minska något över tid. Kostnader inom intervallet kr per fiskedag bedöms vara en rimlig uppskattning. Den totala kostnaden blir med en kostnad per fiskedag på 3800 kr per dag drygt 100 miljoner kr i Östersjön och drygt 3 miljoner kr på västkusten. Med en kostnad per fiskedag på 6500 kr blir den totala kostnaden ca 175 miljoner kr per år i Östersjön och knappt 6 miljoner kr på västkusten (Tabell 3). Kostnaderna för övervakningen i Östersjön bedöms i båda fallen för hög i relation till den nytta övervakningen kan ge, medan kostnaden för övervakningen på västkusten bedöms som rimlig även vid den något högre kostnaden. 113

115 Tabell 29 Östersjön, kr Västkusten, kr 70 % av kostnad i referensalt. 70 % av kostnad i referensalt. 120 % av kostnad i referensalternativet 120% av kostnaderna i referensalt. Kostnad per fiskedag och fartyg, exkl skattefaktorer Antal fartyg > 5 m med kameror Antal fiskedagar Kostnad per fartyg, exkl skattefaktorer Total kostnad exkl skattefaktorer 102 miljoner 175 miljoner 3,3 miljoner 5,7 miljoner Total kostnad inkl skattefaktorer 156 miljoner 268 miljoner 5 miljoner 8,7 miljoner 1) Kostnaden är utslagen på alla garnfartygen på västkusten, inte enbart de 31 fartyg som har kamera. Riskanalys När det gäller övervakningen av tumlare i Östersjön finns risken att beståndet är så litet att det inte går att rädda, även om bifångster kartläggs och åtgärder vidtas för att minska bifångsterna. Då garnfisket har stora problem med skador på fångst och redskap orsakade av säl pågår redan idag redskapsutveckling av redskap som även kan gynna tumlarbestånden om fisket med garn ersätts med andra redskap. Referenser: Dan Tilander and Sven Gunnar Lunneryd (2009) Pilot study of Electronic Monitoring (EM) system for fisheries control on smaller vessels. Institute of Coastal Research, Swedish Board of Fisheries Berggren P, Wade PR, Carlström J & Read AJ (2002) Potential limits to anthropogenicmortality for harbour porpoises in the Baltic region. Biological Conservation 103: Gärdenfors, U. (ed.) 2005). Rödlistade arter i Sverige 2005 The 2005 Red List of Swedish Species. Fiskeriverket, loggböcker och avräkningsnotor förvarade på Fiskeriverket Österblom, H. (2002). Bifångster i fiskeredskap av fågel, säl och tumlare i Östersjön. Naturhistoriska riksmuseet, Stockholm. Mc Elderry, H (2008) At sea observing using video-based electronic monitoring, Archipelago Marine Research, Victoria, Canada 114

116 B14, B17:2e. Bevara livskraftiga populationer av säl genom att följa HELCOMs rekommendationer för förvaltningsåtgärder och till 2012 slutföra nationella åtgärdsplaner samt genomföra icke letala åtgärder för att minska interaktionen mellan sälar och fiske Problembeskrivning Enligt HELCOM ska bestånden av säl ligga på nivåer där en gynnsam bevarandestatus (favourable conservation status) av bestånden säkras. HELCOM påpekar att Östersjöns sälbestånd idag ligger på nivåer under de teoretiskt beräknade populationsnivåerna om man jämför med situationen i början av 1900-talet, och att sälbeståndens carriyng capacity är okänd. (HELCOM 2006) Carrying capacity refererar till det antal individer som naturresurserna i ett område kan underhålla utan negativa effekter på den givna organismen eller dess miljö. Antalet sälar (gråsäl, knubbsäl och vikare) är idag ca Enligt en intervjuundersökning 2002 drunknade 462 ( inom 95 procents konfidensintervall) gråsälar i svenska yrkesfisket Totalantalet vikare var 52 (34-70) samt för knubbsäl 416 ( ). De beräknade bifångsterna bedöms vara en underskattning på grund av att deltids- och fritidsfisket inte finns med i undersökningen samt att bifångster i fiskemetoder med låg bifångst inte täcks med intervjumetoden. (Lunneryd mfl. 2004) Förutom att skada och döda sälar leder bifångsterna till omfattande skador på fiskeredskap och fångster. Den totala kostnaden för sälskadorna i landet uppskattades 2005 till över 50 Mkr (Fiskeriverket 2005) varav fångstförlusterna utgjorde 33 Mkr. Sedan dess har problemen förvärrats, och situationen kan förväntas bli ännu värre kommande år på grund av de växande sälstammarna. De största skadorna, mätt i fångstvärde, uppkommer i torskfisket. Centrala Östersjön är det havsområde med de största kostnaderna för fångstförluster av sälskador följt av Bottniska viken (Tabell 2): Då sälbestånden växt de senaste åren har problemen med bifångster i fisket ökat. Problemen med sälskador på redskap och fångst har samtidigt bidragit till att det småskaliga fisket minskar över tiden. Om problemen fortsätter finns risk för att en stor del av det småskaliga fisket med passiva redskap försvinner. I takt med det ökande sälbeståndet i Östersjön krävs åtgärder för att minska bifångsterna och interaktionerna med särskilt det kustnära fisket. För att underlätta interaktionen mellan fiske och varmblodiga toppredatorer behöver fiske- och skrämselmetoder som motverkar bifångster av säl och skador från säl på fiskredskap och fångster utvecklas. 115

117 Mål Enligt HELCOMs rekommendation 27-28/2 ska åtgärder vidtas för att minska oavsiktliga bifångster av sälar till ett minimum och om möjligt till en nivå nära noll. (HELCOM 2006) Ett mål med åtgärden är också att förbättra förutsättningarna för småskaligt kustfiske genom att minska de skador sälarna ger på fiskeredskapen och fångsten. Referensalternativ Då gråsälsbeståndet ökar trots de bifångster som sker i fisket, så är det rimligt anta att beståndet kommer att öka ytterligare framöver om åtgärder vidtas för att minska bifångsterna, allt annat lika. Ett ökande gråsälsbestånd kan antas ytterligare försvåra fisket för stora delar av kustfisket utmed östkusten. Samma situation gäller för de två knubbsälspopulationerna i svenskt vatten. Vikaresälar kan vara mer hotade på grund av den klimatförändring som pågår. De är beroende av isar som hemvist för sina ungar. Det är alltså inte fisket som är det största hotet för vikaresälen. Om åtgärder inte vidtas för att minska bifångsterna kan sälarnas tillväxtnivåer antas bibehållas eller öka allt annat lika. En ökning i tillväxten skulle kunna bli följden av att det drabbade fisket gradvis läggs ned. När det gäller fisket är situationen speciellt allvarlig för torskfiske med passiva redskap (nät/krok). Redan idag är sälskadorna på fångsten så stora att det är svårt att få lönsamhet i fisket. Om inget händer med en reglering av sälbeståndet eller utveckling av redskapen, så är det mycket troligt att det kommer att bli omöjligt att bedriva ett kommersiellt fiske med passiva redskap i framtiden. Ett minskat fiske kan antas leda till mindre bifångster av säl. Samtidigt så skulle det innebära en förlust av de kulturvärden fisket bidrar med och fiskets bidrag med arbetstillfällen i glesbygd. I fisket efter strömming med strömmingsskötar är det enda rimliga sälsäkra alternativet utöver redskapsutveckling att gå över till fiske med trål, vilket har flera negativa konsekvenser som högre energiförbrukning, minskad selektivitet avseende storleken på strömmingen och större bifångster av oönskade arter. Möjliga åtgärder Fiskeriverket föreslår att medel satsas på redskapsutveckling samt stöd för inköp av redskap för att minska interaktionen mellan sälar och fiske. Följande redskap är under utveckling : Sälsäkra betade fiskburar som alternativ till främst fiske efter torsk med garn och krok. Burar fungerar bara under de tider som torsken är hungrig. Sälsäkra fasta redskap som push-up fällan kommer att testas i större skala med målet att ersätta garnfisket efter arter som strömming, sik och gös. Sälskrämmor för att skapa sälfria områden där fiske kan bedrivas utan störning. Skrämmorna består av högtalare som sänder ut ett starkt och gällt tjut under vattenytan. 116

118 Samhällsekonomisk analys Då redskapen inte är färdigutvecklade är det ännu osäkert vilken effekt de kommer att få för fisket och vilken den slutliga kostnaden för redskapen kommer att bli. Alla kostnadsuppgifter nedan är grova bedömningar. Det är även osäkert hur stora minskningar i bifångster av säl redskapen kan medverka till. Fiskeriverket bedömer att det främst är införande av torskburar som kan minska bifångsterna avsevärt. Den totala kostnaden för redskapsutvecklingen beräknas till ca 25 miljoner kr under fem år exkl skattefaktorer och 38,3 miljoner kr inkl skattefaktorer. Om hälften av allt garnfiske efter torsk skulle ersättas med torskburar, kan man anta att bifångsterna av säl kommer att minska radikalt, med hundratals färre bifångade sälar. Burfisket skulle även minska skador på redskap och fångst, vilket kan medföra en högre lönsamhet i fisket och minskade kostnader för staten för ersättning av sälskador. Om inte situationen med sälskador förbättras finns risk för att en stor del av det småskaliga fisket efter torsk läggs ner. Detta strider då mot regeringens miljömål om en levande kust- och skärgård. Om fiske med burar fungerar bra kan det därför vara en viktig åtgärd för bevarandet av det småskaliga fisket och de kulturvärden det bidrar med. Kostnaden per torskbur bedöms komma att ligga på uppemot kr per styck. Troligtvis klarar en fiskare att använda ca 200 stycken. Investeringen per fiskare blir alltså på uppemot kr. Av detta antas fiskaren betala 30 procent och staten den resterande kostnaden. Kostnaden per år och fartyg blir ca kr per år räknat som annuitet, varav kostnaden för fiskaren blir ca kr per år och kostnaden för samhället ca kr per år. (Kostnader inkl skattefaktorer varav staten/eu ) Den totala kostnaden per år för samtliga fartyg blir ca 9,9 miljoner kr (14,2 miljonr kr inkl skattefaktorer), varav fiskarena står för ca 3,2 miljoner kr (4 miljoner kr inkl skattefaktorer). Utifrån en betalningsviljestudie som genomfördes 2008 (Kataria och Lampi 2008) beräknades kulturvärdet yrkesfisket bidrar med till ca två miljarder kr per år. Det är möjligt att värdet innebär en överskattning, men visar ändå att de svenska hushållen värderar de kulturvärden yrkesfisket med högt. Betalningsviljan för att ytterligare en procent av fiskarena kan fortsätta med sitt yrkesfiske istället för att lägga ned var ca 3 miljoner kr. En procent av fiskarkåren var 2007 ca 17 fiskare. Om man antar att torskburarna medför att hälften av fiskarena kan stanna kvar i fisket istället för att lägga ner sitt fiske kan värdet av att bibehålla 160 yrkesfiskare aktiva beräknas till ca 29 miljoner kr per år. 117

119 Tabell 30 Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - torskburar Direkta kostnadsposter Fiskares kostnad för redskapen Statens kostnad för redskapen Indirekta kostnadsposter - Direkt nytta Minskade bifångster av säl Minskade skador på redskapen Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap Indirekt nytta Även tumlarbifångster och bifångst av fåglar kan minska genom användande av torskburar istället för garn Bevarande av det småskaliga fisket och de kulturvärden det bidrar med RESULTAT Kostnad per säl som undviker att fångas exkl skattefaktorer Kostnad per säl som undviker att fångas inkl. skattefaktorer Totalkostnad exkl skattefaktorer Totalkostnad inkl. skattefaktorer 3,2 miljoner kr/år (4 miljoner kr) 6,7 miljoner kr/år (10,2 miljoner kr) Effekt färre bifångade sälar kr kr 9,9 miljoner kr/år 14,2 miljoner kr/år Tabell 31 Alternativ om man räknar med värdet av att bibehålla det småskaliga fisket: Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - torskburar Direkta kostnadsposter Fiskares kostnad för redskapen 3,2 miljoner kr/år (4 miljoner kr Statens kostnad för redskapen Indirekta kostnadsposter - Direkt nytta Minskade bifångster av säl Minskade skador på redskapen Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap Indirekt nytta Även tumlarbifångster och bifångst av fåglar kan minska genom användande av torskburar istället för garn Bevarande av det småskaliga fisket och de kulturvärden det bidrar med RESULTAT Total intäkt exkl skattefaktorer Total intäkt inkl. skattefaktorer inkl skattefaktor 1) 6,7 miljoner kr/år (10,2 miljoner kr inkl skattefaktorer) Effekt färre bifångade sälar 29 miljoner kr +19,1 miljoner kr/år +14,8 miljoner kr/år 118

120 Strömmingsryssjor bedöms endast minska bifångsterna av säl marginellt, uppskattningsvis kan ett tiotal bifångster undvikas. Den stora nyttan är främst att sälskador kan undvikas och fångsterna öka, vilket kan bidra till att det småskaliga fisket och de kulturvärden fisket bidrar med kan bibehållas. Minskade skador på redskap och fångst kan medföra minskade kostnader för staten för ersättning för sälskador. Strömmingsryssjor bedöms komma att kosta ca kr. Redskapen bedöms hålla i genomsnitt i 10 år. Fiskeriverket bedömer att det kan finnas en marknad för ca 100 stycken. Den totala kostnaden blir ca kr per redskap och år varav staten/eu står för kr.( Kostnaden inkl skattefaktorer kr varav staten/eu kr.) Ett grovt antagande är att fiskare färre kan komma att lägga ner sitt fiske om strömmingsskötarna fungerar tillfredställande. En studie har visat att betalningsviljan för att en procent av yrkesfiskarena på marginalen inte lägger ner utan fortsätter sitt fisket till 0,74 kr per hushåll och år. Uppräknat för alla Sveriges hushåll kan värdet av det bibehållna yrkesfisket beräkas till ca 5,5-11 miljoner kr i form av de kulturvärden fisket medför. Tabell 32 Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - strömmingsskötar Direkta kostnadsposter Kostnader för fiskarena 0,6 miljoner kr/år exkl skattefaktorer (0,8 milj inkl skattefaktor 1) Kostnader för staten 1,3 miljoner kr/år exkl skattefaktorer (2 milj inkl skattefaktorer) Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Minskade bifångster av säl Minskade skador på fångsten Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap och fångst Indirekt nytta Även tumlarbifångster och bifångster av fågel kan minska genom användande av mindre pushupfällor istället för garn? Bevarande av de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med RESULTAT Kostnad per säl som undviker att fångas exkl skattefaktorer Kostnad per säl som undviker att fångas inkl. skattefaktorer Totalkostnad exkl skattefaktorer Totalkostnad inkl. skattefaktorer Effekt 5-15 färre sälar bifångas kr kr 1,9 miljoner kr 2,8 miljoner kr 119

121 Tabell 33 Alternativ om man inkluderar värdet av ett bibehållet småskaligt fiske Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - strömmingsskötar Direkta kostnadsposter Kostnader för fiskarena 0,6 miljoner kr/år exkl skattefaktorer (0,8 milj inkl skattefaktor 1) Kostnader för staten 1,3 miljoner kr/år exkl skattefaktorer (2 milj inkl skattefaktorer) Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Minskade bifångster av säl Minskade skador på fångsten Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap och fångst Indirekt nytta Även tumlarbifångster och bifångster av fågel kan minska genom användande av mindre pushupfällor istället för garn? Bevarande av de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med RESULTAT Total intäkt exkl skattefaktorer Total intäkt inkl. skattefaktorer Effekt 5-15 färre sälar bifångas 5,5-11 miljoner kr +3,6-9,1 miljoner kr +1,9-8,2 miljoner kr Sälskrämmor som skapar sälfria zoner minskar bifångsterna, men det är utifrån dagens teknik endast begränsade areor som kan komma i fråga. I Sverige bedöms åtgärden medföra att högst något tiotal färre sälar undgår att fastna i redskapen jämfört med en situation då dessa sälskrämmor inte används. De sälar som sedan tidigare känner till att det finns mat inne i en fjärd lär sig att undvika ljudet från sälskrämman. De simmar till exempel i kölvattnet efter en båt, där turbulensen i vattnet stör ut ljudvågorna. Det är bara ett fåtal sälar som gör sig omaket att ta sig in i fjärden, men de ställer till problem för fisket. De visar dessutom andra sälar hur man gör och var det finns mat att hämta. Ett försök med skrämmor år 2008 har utökats till att fånga dessa särskilda problemsälar och avliva dem. Sammanlagt tre gråsälar fångades inne i fjärden under hösten. Efter att de avlivats minskade problemen för fisket avsevärt och den landade fångsten per nätmeter tredubblades. (Fiskeriverket 2008 Sött och salt). Den nya sälskrämman som Fiskeriverket håller på att ta fram bedöms kosta ca kr. En grov uppskattning är att det finns efterfrågan på ca 50 exemplar. Sälskrämmorna bedöms användas i ca 5-8 år. Den totala årliga kostnaden blir ca kr per år exkl skattefaktorer, varav staten/eu står för ca 9400 kr. (Kostnaden inkl skattefaktorer kr varav staten ) Om vi antar att ca 50 fiskare kommer att fortsätta sitt yrkesfiske på grund av den nya sälskrämman istället för att lägga ner, så kan värdet av de kulturmiljövärden dessa fiskare bidrar med beräknas till ca 9 miljoner kr per år. 120

122 Tabell 34 Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - sälskrämmor Direkta kostnadsposter Fiskares kostnader för redskapen Statens kostnad för redskapen Indirekta kostnadsposter - Direkt nytta Minskade bifångster av säl Ökade fångster Minskade skador på fångst Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap Indirekt nytta Även tumlarbifångster (och fåglar?) kan minska genom användande av torskburar och mindre psh-upfällor istället för garn Redskapet kan användas för att fånga in sälar som är särskilt problematiska när det gäller skador på redskap och fångst. Bevarande av de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med RESULTAT Kostnad per säl som fiskare undviker att fånga, exkl. skattefaktorer Kostnad per säl som fiskare undviker att fånga, inkl skattefaktorer Totalkostnad exkl. skattefaktorer Totalkostnad inkl skattefaktorer kr per år (inkl skattefaktor kr per år) kr per år(inkl skattefaktorer kr) Effekt färre bifångade sälar kr kr/år kr/år Tabell 35 Alternativ då värdet av ett bibehållet småskaligt fiske inkluderas: Samhällsekonomisk analys av redskapsutveckling - sälskrämmor Direkta kostnadsposter Fiskares kostnader för redskapen Statens kostnad för redskapen Indirekta kostnadsposter kr per år (inkl skattefaktor kr per år) kr per år(inkl skattefaktorer kr) Direkt nytta Minskade bifångster av säl Ökade fångster Minskade skador på fångst Minskade kostnader för staten för ersättning för skador på redskap Effekt färre bifångade sälar 121

123 Indirekt nytta Även tumlarbifångster (och fåglar?) kan minska genom användande av torskburar och mindre psh-upfällor istället för garn Redskapet kan användas för att fånga in sälar som är särskilt problematiska när det gäller skador på redskap och fångst. Bevarande av de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med RESULTAT Totalkostnad exkl. skattefaktorer Totalkostnad inkl skattefaktorer 9 miljoner kr kr/år kr/år De direkta kostnaderna för förstörda redskap och skador på fångsten av säl beräknades 2005 till ca 55 miljoner kr för hela det svenska fisket. Om redskapen fungerar bra och implementeras i fisket kan man anta att statens ersättning för kostnader av sälskador skulle kunna minska. År 2008 uppgick stödet till 17 miljoner kr, och för år 2009 har stödet ökats med ytterligare ca 10 miljoner kr. Sektorsanalys Effekter för fisket är svåra att beräkna då ingen av metoderna är färdiga för genomförande och det är osäkert om i vilken grad det kommer att lyckas. Alla antaganden som görs nedan om användningen av och kostnaderna för redskapen är därför mycket grova bedömningar. Givet att metoderna fungerar som det är tänkt så är det ändå inte säkert att fisket kommer att påverkas positivt. Även om sälarna inte kommer åt själva fångsten, så kan de ställa sig på vakt vid fiskeredskapet och fånga fisken innan den hunnit gå in. Sälen kan då även skrämma bort fisk som lockats till redskapet och fiskarens fångst och därmed lönsamhet kan minska betydligt. För fisket är det inte säkert att redskapsutvecklingen kan hindra en pågående minskning av fisket med passiva redskap orsakad av sälarnas negativa påverkan på fisket. Ett ökande sälbestånd accelererar den negativa utvecklingen. Då yrkesfiskarena får stöd för inköp av selektiva redskap, ligger kostnaden för fiskarena i snitt på ca 30 % (mellan 20 och 40 % beroende av antalet) av inköpspriset, medan staten finansierar den återstående andelen av kostnaderna. Push-up fälla för strömmingsfisket Push up-fällor för strömmingsfiske kommer inte att påverka bifångsterna av säl nämnvärt eftersom de redan är låga eller obefintliga i skötfisket. I en studie av skötfisket efter strömming i södra Norrland under beräknades andelen sälskadade fiskar i fångsten var 5 % medan den dolda förlusten orsakad av säl beräknades till 86 %. Den dolda förlusten består i den fångst sälen ätit utan att lämna några spår samt att sälen skrämt bort fisken från redskapens närområde och därigenom minskat fångsterna drastiskt (Königson et al., 2007). Dessa dolda förluster är inte inkluderade i den traditionella modellen för uppskattning av fångstförluster orsakade av säl. 122

124 År 2007 fiskade 149 fartyg med strömmingsskötar i Östersjön och Kattegatt. De totala intäkterna i strömmingskötfisket var ca 3,2 miljoner kr, varav de 137 fartygen under 12 meter stod för ca 2,4 miljoner kr. De totala intäkterna för de småskaliga fartygen var ca 29 miljoner kr, strömmingsskötfisket utgjorde alltså bara en mindre del av intäkterna för de flesta fiskarena. Ungefär hälften av fiskarena hade fiskeintäkter på under två basbelopp, dvs kr, Då fisket i många fall har dålig lönsamhet kan inkomsten från strömmingsskötfisket vara viktig för att få fisket att gå runt. Förädlingsvärdet för svenska garnfartyg under 12 meter var ca kr 2007, vilket är lågt. Förädlingsvärde är det värde som erhålls då samtliga rörliga kostnader exklusive arbetskraftskostnader dragits bort från intäkterna. Det ska täcka både kapitalkostnader samt arbetskraftskostnader eller eget uttag samt sociala avgifter/egenavgift. Det är även önskvärt att summan ska räcka till återinvesteringar i företaget och på så vis skapa möjligheter för framtida investeringar och utveckling av företaget. Det är främst i Bottenhavet under perioden julidecember som fisket drabbats av sälbifångster och sälskador, där fisket alltmer gått över från strömmingsskötar till trålfiske. Intäkterna i fisket med strömmingsskötar under juli-december har minskat från drygt kr räknat i 2007-års penningvärde 1999 till ca kr Intäkterna i trålfisket efter sill i Bottenhavet juli-december har samtidigt ökat från till 1,4 miljoner kr räknat i 2007-års penningvärde Även om redskapet inte minskar bifångsterna av säl mer än marginellt kan modifierade push-up fällor bli ett legalt sätt att fånga sälar, vilket innebär att redskapet bidrar till att döda ett antal sälar, men att det då sker en selektion i skyddsjakten på skadegörande individer. Kostnaden för en push-up fälla beräknas till ca kr styck. Givet att fiskarena tar 30 procent av kostnaden så blir kostnaden för fiskarena ca kr per redskap. Fiskeriverket uppskattar att ca 100 fiskare skulle kunna vara intresserade av att köpa redskapet. Då redskapets livslängd antas vara 10 år i genomsnitt blir den årliga kostnaden ca 6400 kr per år för fiskaren. Torskburar Det kustnära garnfisket efter torsk är koncentrerat till södra och egentliga Östersjön. Det utförs oftast av mindre båtar med en till två mans besättning. 321 fartyg använde 2007 redskap som skulle kunna bytas ut mot torskburar. Fisket med torskgarn eller krok i Kattegatt, Öresund och Östersjön gav en total intäkt på ca 62 miljoner kr 2007 i första led. Mer än 90 procent av fartygen som fiskade med dessa redskap var under 12 meter. Ungefär 70 procent av fartygen hade intäkter på över 2 basbelopp. Merparten av fartygen (84 procent) hade garnfiske som huvudsakligt fiske. För ett fåtal av de som fiskade var garn- eller krokfiske inte det huvudsakliga fisket under Det genomsnittliga förädlingsvärdet per fartyg under 12 meter som huvudsakligen fiskade med garn och fiskade regelbundet 2007 var ca kr, vilket ger ett förädlingsvärde per heltidsanställd på ca kr. Förädlingsvärdet för de fartyg som huvudsakligen fiskade med krok var ännu något lägre. Förädlingsvärdet i garn- och krokfisket ger ett mycket lågt 123

125 utrymme för ersättning för arbete i form av lön eller eget uttag samt knappast möjligheter för återinvesteringar. Vi antar att hälften av fartygen skulle gå över till att använda torskburar om det visar sig att de fungerar bra. Vi antar att fiskaren står för 30 procent av kostnaden och använder 200 torskburar. Räknat med en livslängd på 8 år blir den årliga kostnaden för fiskaren ca kr. Sälskrämmor Då sälar kan lära sig hur de undviker ljudet från en sälskrämma, så blir effekten för fisket störst om sälskrämman kan användas för att locka till sig de sälar som är mest problematiska när det gäller att förstöra redskap och fångst och därefter avliva dessa när de är fångade i redskapet. Tester har visat att en sådan åtgärd kan öka fiskarens fångster betydligt. Metoden skulle innebära att man skulle kunna fokusera skyddsjakten på säl till sälar som verkligen är ett problem för fiske. Om sälar som lär sig undvika ljudet av skrämmorna inte fångas in, så kan problemen med skador på redskap och fångst kvarstå. Det är svårt att bedöma hur stor efterfrågan på redskapen kommer att bli. För att kunna räkna på kostnaden antar vi det finns behov av ca 50 sälskrämmor. Sälskrämmans ekonomiska livslängd antas vara ca 5-8 år i genomsnitt. Med 7 procents ränta uppskattas kostnaden för yrkesfisket för dessa skrämmor till ca kr per sälskrämma och år. Till detta kommer en kostnad på ca kr för utbyte av ledarmar efter 3-4 års användning. Utslaget på redskapets livslängd ger detta en extra kostnad på ca kr per år. Riskanalys Då redskapen inte är färdigutvecklade finns en risk att de inte kommer att fungera så bra som redskapsutvecklare och fiskare hoppas, och att fiskarena inte kommer att vara villiga att betala de ca 30 procent av kostnaden som de inte kan få statligt stöd för. Att tekniken inte fungerar som det var tänkt, eller att den blir dyrare än vad konsumenter är beredda att betala kan dock sägas vara ett generellt problem för all teknikutveckling, och är inte specifikt för denna sektor. Referenser: Lunneryd Sven Gunnar, Königson Sara, Sjöberg Niklas B, 2004, Bifångst av säl, tumlare och fåglar i det svenska yrkesfisket Finfo 2004:8 Fiskeriverket 2008 Sött och salt Naturvårdsverket 2007, Nationell förvaltningsplan för gråsäl (Halichoerus grypus) i Östersjön, remissutgåva Naturvårdsverket 2007, Nationell förvaltningsplan för knubbsäl (Phoca Vitulina) i Kattegatt och Skagerrak, remissutgåva 124

126 Naturvårdsverket 2008, Havet 2008 Königson, S., Hemmingsson, M., Lunneryd, S-G., and Lundström, K Seals and fyke nets: An investigation of the problem and its possible solution. Marine Biology Research 3: Fiskeriverket 2005, Situationen beträffande arbetet med att minska skador och bifångster av säl och skarv. Strategi för problemens långsiktiga hantering. Ett regeringsuppdrag Königson S, Lunneryd S-G, Lundström K Sälskador i ålfisket längs den svenska västkusten. Finfo 2003:9, Fiskeriverket informerar. B15b. Områdesbaserad fiskeförvaltning med lokalt deltagande Problembeskrivning Förvaltning av fisket i Sverige styrs till stor del av EU-förordningar som inte alltid har beaktat lokala intressen och förutsättningar. Detta skapar i vissa fall legitimitetsproblem. Regleringar som inte är anpassade till den lokala situationen kan leda till att fisken inte förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt ekologiskt, ekonomiskt och socialt. EFF öppnar nya möjligheter för samförvaltning inom ramen för området hållbart utveckling i fiskeområden Axel IV. Mål för åtgärden/åtgärderna Tanken är att ett aktivt deltagande i förvaltningen från brukarnas sida i form av samförvaltning ska öka legitimiteten för fiskeripolitiken samt ge ökad lokal anpassning, och på så sätt minska överfisket, minska behovet av kontrollinsatser, bidra till ett mer effektivt fiske samt gynna lokal utveckling. Referensalternativ Utan lokal anpassning av förvaltningen finns risk för att fiskbestånden inte nyttjas effektivt och att kontrollkostnaderna blir högre än utan samförvaltning. Samförvaltning passar dock inte i alla situationer utan det beror på förutsättningarna i det specifika området, vilket tas upp i den samhällsekonomiska analysen nedan. Möjlig åtgärd Fiskeriverket föreslår att samförvaltning införs där det kan bidra till hållbara bestånd och ökad lokal anpassning av förvaltningen till låga transaktionskostnader, dvs. där nyttan bedöms överstiga kostnaderna. 125

127 Fiskeriverket definierar samförvaltning av fisket som ett organiserat samarbete där ingående aktörer, i detta fall staten och brukare men även enskilda organisationer och forskare, genom ömsesidiga åtaganden tillsammans arbetar för att uppnå mål kring en komplex gemensam resurs. Samförvaltning innebär inte nödvändigtvis att brukarna och andra intressenter deltar i beslutsfattandet, utan det kan handla om att brukare och andra intressenter har en ökad delaktighet i hur förvaltningen utformas. En utgångspunkt är dock att de deltagande intressenterna ska komma överens och ge råd gemensamt, även om enskilda intressenter också har möjlighet att ange att de har en avvikande mening från de antagna råden/de beslut som fattas.(fiskeriverket 2006a) Beskrivning av konsekvenser SAMHÄLLSEKONOMISK ANALYS Brady och Waldo (2008) påpekar att samförvaltning kan vara ett sätt att ge brukare av fiskresursen incitament att genomföra förvaltning som leder till stärkta fiskbestånd och ökad lönsamhet inom fisket. Det samhällsekonomiska värdet av samförvaltning beror både på i vilken mån resursräntan i fisket ökar, i vilken mån konsumentöverskottet av ekosystemtjänster ökar/bibehålls och storleken på transaktionskostnaderna för myndigheterna och för de deltagande parterna. Transaktionskostnader är kostnader för att få till stånd överenskommelser och kostnader för att övervaka och genomdriva att överenskommelserna hålls. Transaktionskostnader som uppstår vid samförvaltning är dels att myndigheterna till en början kan behöva lägga mycket resurser på att stötta uppbyggnaden av lokala organisationer som ska delta i samförvaltningen. Även på längre sikt kan stöd behövas. Dels kostar de möten som genomförs, och planering inför möten, i form av tid för deltagarna. Myndigheterna kan även behöva stötta med kompetens i fiskeriförvaltning. Givet att alla deltagande brukargrupper stöder de beslut som fattas inom samförvaltningen kan kostnaderna för att övervaka efterlevnaden av besluten bli låg, givet att tillträde till fisket och resursuttag är exklusivt för de deltagande brukargrupperna. (Fiskeriverket 2006a) Samförvaltning garanterar inte att det samhällsekonomiska värdet av fiskresursen maximeras lokalt. Samförvaltning innebär att brukargrupper kommer överens om en kompromisslösning. Lösningen kan bero på styrkeförhållanden mellan olika grupper och på vem som historiskt haft en hög grad av nyttjande av resursen. Inte heller en offentlig förvaltning garanterar dock att det samhällsekonomiska värdet av fiskresursen maximeras. När det gäller att minimera transaktionskostnader så är exklusivitet i fisket för de ingående brukargrupperna och förvaltningskostnader viktiga parametrar (Tokrisna mfl 1997 och Srinivasan 2005): Exklusivitet i fisket är lättare att uppnå för stationära arter och lokala populationer än för fiskbestånd som rör sig över stora geografiska områden. Samförvaltning av fiskbestånd som rör sig över stora områden kan antas medföra höga kontrollkostnader för att garantera exklusiviteten i fisket för 126

128 de samförvaltande deltagarna. Om samförvaltningsdeltagarna endast har kontroll över en del av det område ett bestånd rör sig över, så finns risk för att brukare utanför samförvaltningsområdet kan dra fördel av de åtgärder samförvaltningen genomför, tex restriktioner i uttaget av fisk, vilket kan medföra att förbättringarna inte realiseras (i exemplet: att fiskare utanför samförvaltningsområdet ökar sitt uttag på samma bestånd utanför samförvaltningsområdet). Hög grad av homogenitet bland brukarna i samförvaltningen vad avser kultur, intresse för samarbete och resurstillgångar underlättar samförvaltning. Med heterogena brukare kan transaktionskostnaderna bli höga. Med starka och intresserade brukargrupper krävs mindre resurser från myndigheterna för att bygga upp och stötta brukarorganisationerna än i fallet med svaga eller obefintliga brukargrupper. Om inte politiskt stöd finns på lokal nivå kan det vara svårt att komma framåt i samarbetet värdering av fisket bland brukargrupperna, om de värdesätter fisket högt finns större chanser att lyckas. Dessa faktorer är viktiga att ta i beaktande innan myndigheterna beslutar om att införa samförvaltning. Samförvaltning kan samtidigt bidra till att dessa kriterier uppfylls i högre grad än innan samförvaltningen infördes. Man kan alltså även behöva analysera i vilken mån det finns förutsättningar för att samförvaltning kan bidra till de ovan uppställda kriterierna. Enligt Srinivasan (2005) kräver en lyckad samförvaltning att de deltagande brukarna känner att de vinner på att delta i samförvaltningen jämfört med status quo. Om vissa grupper förlorar på kort sikt jämfört med status quo, alternativt känner osäkerhet om de verkligen har något att vinna på samförvaltningen eller riskerar att få en sämre situation även på lång sikt, så kan det medföra att beslut som är positiva för samhällsekonomin och den lokala utvecklingen blockeras. Transaktionskostnaderna förknippade med samförvaltningen ska jämföras med de kostnader som myndigheterna har för att driva igenom en politik utan samförvaltning, bland annat kostnaderna för kontroll och kostnaderna för att politiken inte blir lokalt förankrad i lika hög grad, och vilka samhällsekonomiska värden man bedömer kunna uppnå med samförvaltningen respektive utan samförvaltning. Sektorsanalys, analys av fördelningseffekter Kvalitativ beskrivning Tabell 36 Samhällsekonomisk analys av samförvaltning Direkta kostnadsposter Möten och planering Stöd för uppbyggnad och ev underhållande av lokal organisation Myndigheters deltagande i fiskeriförvaltningen Indirekta kostnadsposter 127

129 Om deltagare inte kan komma överens kan transaktionskostnader bli höga Det kan vara svårt att införa obekväma beslut som gynnar bestånden långsiktigt om xxx Det är inte säkert att förvaltningen blir optimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv Direkt nytta Förvaltningen kan bli lokalt anpassad Effekt Indirekt nytta Kostnaderna för kontroll kan minska om deltagarna istället utövar social kontroll Legitimiteten i förvaltningen kan öka B16a. Ekonomiska incitament som söker balans mellan fiskeflottans kapacitet och den biologiska resursen och B17:3 b) Flerårig plan för torskbestånden i Östersjön (EG förordning 1098/2007) samt Återhämtningsplan för torsk i Kattegatt (EG förordning 423/2004) Problembeskrivning Under många år har torskbestånden i Östersjön samt Västerhavet påverkats negativt av ett för högt uttag i fisket. Kvoterna har av Ministerrådet satts långt över den nivå som rekommenderats av det Internationella Havsforskningsrådet ICES, trots rapporter om att torskbestånden är hotade och befinner sig utanför biologiskt säkra gränser. En anledning till att den av fisket orsakade dödligheten (fiskeridödligheten) är så hög är att antalet fartyg som fiskar i Östersjön och Västerhavet är för högt i förhållande till fiskbestånden. Med en stor flotta är det svårt för beslutsfattarna att fatta beslut om stora minskningar i fiskekvoterna, då det drabbar fiskarena hårt ekonomiskt. Många fiskare är högt belånade efter att ha gjort stora investeringar i fartyg. Stora delar av fisket lider också av problem med lönsamheten. För att stärka bestånden beslutade EU 2007 om en återhämtningsplan för Östersjötorsken som innebär att EU, genom de fiskekvoter de beslutar om, ska minska den dödlighet som fisket orsakar torskbestånden med 10 % varje år och samtidigt se till att de totala tillåtna fångstmängderna per år varierar med högst +/-15 %. I december 2008 beslutade EU om upprättande av en långsiktig plan även för fyra torskbestånd i Västerhavet varav ett i Kattegatt, ett i Nordsjön, Skagerrak och östra delen av Engelska kanalen, ett väster om Skottland samt ett i Irländska sjön. Syftet med planen är att säkerställa att bestånden nyttjas hållbart genom ett maximalt hållbart uttag samtidigt som målen för fiskeridödligheten uppnås. Den aktuella 128

130 förordningen anger mål för förvaltningen av torskbestånden bl.a. hur stor fiskeridödligheten skall vara, hur total fångstmängd (TAC) ska sättas samt miniminivåer och försiktighetsnivåer för lekbeståndets biomassa. De TAC som anges ska också kompletteras med ett system där medlemsstaterna tilldelas fiskemöjligheter i form av fiskeansträngning (kilowattdagar). Den högsta tillåtna fiskeansträngningen (baslinjen) ska beräknas utifrån den genomsnittliga ansträngningen i kilowattdagar som enligt den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringens (STECF) utlåtanden förbrukats under åren eller för varje ansträngningsgrupp. Efter flera år med svaga torskbestånd ökade det östra torskbeståndet i Östersjön under I enlighet med ICES råd ökades torskkvoten för det östra beståndet med 15 procent 2009 jämfört med Om denna ökning kommer att fortsätta de kommande åren är det möjligt att utrymmet för fiske efter torsk i Östersjön kommer att öka något jämfört med idag. Det är då möjligt att flottan inte behöver minska så mycket som det bedömdes när anpassningsplanen för torskfisketrålarna i Östersjön togs fram under Då lönsamheten för många fiskare är mycket dålig är det dock viktigt att minska fiskekapaciteten i Östersjön även om kvoterna ökas något. För torskbeståndet i Nordsjön och Skagerrak har ICES bedömt att det har en reducerad reproduktionskapacitet och riskerar att påverkas negativt av ett för högt uttag. ICES bedömer också att lekbeståndet är långt under den biologiska gränsen. Torskbeståndet i Kattegatt bedöms av ICES ha ett minskande lekbestånd och ha så dåliga fångstdata att det endast kan användas för att ge trender i beståndsutvecklingen. ICES har gett rådet om nollkvot för 2009 i samtliga dessa områden. Fiskeriverket har tagit fram en flottanpassningsplan i syfte att minska antalet fiskefartyg som huvudsakligen fiskar torsk i Västerhavet. Mål Målet för förvaltningsplanerna som helhet är att tillse att torskbestånden i Östersjön respektive Västerhavet kan nyttjas under hållbara ekonomiska, miljömässiga och sociala förhållanden. Det övergripande målet med flottanpassningsplanerna är att få en flotta i balans med fiskbestånden, så att fiskbestånden ligger över biologiskt säkra gränser och det bedrivs ett fiske som är företagsekonomiskt lönsamt. Referensalternativ Om inte uttaget av torsk i Västerhavet och Östersjön anpassas till vad bestånden långsiktigt klarar för att kunna upprätthålla livskraftiga bestånd finns risk för att bestånden fortsatt fiskas under biologiskt säkra gränser och i värsta fall att bestånden kollapsar. Om inte flottan minskar finns risk för fortsatt låg lönsamhet i fisket, vilket ökar trycket på beslutsfattarna att inte minska kvoterna. Utan åtgärder som möjliggör kompensation för de fiskare som lämnar fisket är risken att fler fiskare än optimalt stannar kvar i fisket trots dålig lönsamhet, vilket kommer att bidra till fortsatt låg eller negativ lönsamhet för många av fiskarena. 129

131 Åtgärder Skrotningsbidrag kommer att beviljas till ett antal fartyg som fiskar torsk i Östersjön samt ett antal fartyg som fiskar torsk i Västerhavet. Programmet prioriterar att fartyg som använder passiva redskap och tillhör det kustnära fisket stannar kvar i fisket. En prioritering av dessa fartyg innebär att kapacitetsminskningen sker bland bottentrålarna. För att få en fiskeflotta i balans med torskbestånden har Fiskeriverket bedömt att ca 50 procent av kapaciteten bland samtliga bottentrålare i den svenska flottan bör dras ned. (Fiskeriverket 2007) För fiske i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt har Fiskeriverket infört ett system där det krävs ett särskilt efforttillstånd med en högsta tillåten fiskeansträngning i form av kilowattdagar för angivna redskapsgrupper. Detta gäller fartyg som är tio meter eller längre och bedriver fiske med bottentrål, snurrevad, bomtrål eller liknande släpredskap samt nät/garn och långrevar. Sveriges tilldelning av kilowattdagar baseras på den genomsnittliga fiskeansträngning, mätt i kilowattdagar, som användes av svenska fiskefartyg i de olika redskapsgrupperna under åren Utifrån Sveriges tilldelning beviljar sedan Fiskeriverket tillstånd baserat på innehav av tillstånd föregående år förutsatt att fångst har rapporterats sammanlagt minst fem dagar under åren i det havsområde som ansökan avser. Tilldelningen av kw-dagar för 2009 innebär en nationell reduktion med 25% för trålar >70mm jämfört med referensperioden Reduktionen av effort för dessa redskapskategorier är en direkt följd av att de står för majoriteten av torskfångsterna. Fredningsområden har inrättats i Kattegatt i syfte att ge torskbeståndet där en möjlighet att återhämta sig. ANALYS AV SKROTNINGSBIDRAGET Samhällsekonomisk analys Under 2009 beviljades 6 fartyg skrotningsbidrag motsvarande ca 10 procent av bottentrålarnas fartygskapacitet. Den totala kostnaden uppgick till 54 miljoner kr. Av detta betalar EU-medel 75 procent och nationella medel står för 25 procent. Fiskeriverket har tagit fram en anpassningsplan för fiskeflottan i Västerhavet, där minskningen av kapaciteten bedöms kosta 225 miljoner kr totalt under Då flertalet av de fartyg som kommer att komma i fråga för stöd även fiskar i Östersjön bedömer Fiskeriverket att åtgärden även kommer att medföra en minskning av torskfiskeflottan i Östersjön motsvarande de mål om 50 procents minskning av de demersala trålarnas kapacitet Att minska flottan genom subventioner kan ge vissa negativa effekter beroende på hur de utformas. Tidigare strukturstödsperioder har skrotningsbidrag främst gått till äldre och ineffektiva fartyg, vilket har gjort att effekten på flottkapaciteten har varit liten. För att få önskvärd effekt måste fartyg skrotas som innebär att den faktiska fiskekapaciteten minskar. För att ge någon effekt på fiskbestånden måste dock åtgärden kombineras med ett minskat uttag av fisk. Detta bedöms på längre sikt 130

132 även gynna fiskerinäringen genom att fångsterna kommer att kunna öka igen då fiskbestånden återhämtat sig. Om fiskets påverkan på fiskbestånden bibehålls på dagens nivåer kommer utskrotningen endast att ha som effekt att de kvarvarande fartygen ökar sin lönsamhet. En minskning av fiskeflottan med hjälp av subventioner medför en kostnad för skattebetalarna. En negativ effekt av skrotningsbidrag är att om de förekommer under upprepade tillfällen kan fiskaren se det som riskfritt att investera i ett fiskefartyg, då denne kan räkna med att få ersättning av staten/eu när fartyget tas ur flottan. Detta gör att fler personer ger sig in i fiskebranschen än då de själva måste ta risken med att göra investeringen, som i andra branscher. En annan nackdel med stödet är att det medför att de aktörer som fått skrotningsbidraget har en stor summa pengar, som de kan investera i ett annat fiskefartyg. Ett ytterligare problem är att skrotningen av fartyg kan medföra att investeringar i nya fartyg ökar på grund av att lönsamheten i det kvarvarande fisket går upp (Brady och Waldo 2008). För att undvika nyinvesteringar måsta man låsa fiskesegmenten, så att bara ett visst antal båtar får fiska i varje segment och resten stängs ute. Låsta segment kan uppnås genom en zonering av havsområden avseende fiskerättigheter samtidigt med en reformering av tillståndsgivningen. Två alternativa styrmedel som bidrar till en kapacitetsminskning är individuella överförbara fiskekvoter (ITQ) och individuella överförbara havdagar/kw-dagar. Med dessa system kommer fiskare med ett mer lönsamt fiske betalat fiskare med lägre lönsamhet för att få deras fiskkvoter/dagar, vilket gör att de ineffektiva fartygen hade lämnat fiskeflottan. På så sätt kostar inte minskningen av flottan staten/eu pengar. ITQ och överförbara havdagar/kw-dagar kan dock ge andra avsevärda nackdelar som kan behöva justeras för i utformningen av systemen. Förvaltningsplanen för torsk i Östersjön förutsätter en årlig reduktion på 10 % i fiskeridödligheten. För 2009 har Ministerrådet i enlighet med ICES råd kunnat höja torskkvoten för det östra beståndet något då beståndet ökat så mycket att fiskeridödligheten minskar även med ökade kvoter. Om den positiva utvecklingen inte fortsätter är det dock möjligt att torskkvoten kan behöva minska igen. Detta gör att utrymmet för en ökning av fångsterna för de fartyg som är kvar, efter att 50 procent av kapaciteten tagits bort, inte kan öka så mycket trots den kapacitetsminskning skrotningskampanjen medför. Utförandet av kapacitet kommer därför inte säkert att medföra att lönsamheten på kort sikt kommer att öka för de kvarvarande fartygen. På sikt kan dock ökade torskbestånd i Östersjön medföra att kvoterna kan öka och därmed lönsamheten för fiskarena. Skrotning av fartyg kommer att medföra högre tillåten fångstmängd per fartyg vilket kommer att minska risken för utkast och s.k. high-grading. Detta är ett av dagens problem eftersom fiskarna strävar efter att optimera det ekonomiska utbytet av sin tillåtna fångstmängd, även om high-grading numera är förbjudet i Västerhavet. Då ett high-gradingförbud är svårt att kontrollera kan fiskare ha incitament att bryta mot förbudet. Eftersom många fartyg fiskar både i Östersjön och i Västerhavet kommer planen för skrotning i Östersjön att minska kapaciteten även i Västerhavet och därmed förbättra beståndssituationen och lönsamheten också där och vice versa. 131

133 Simuleringar framtagna av Baltic Sea 2020 visar att förvaltningsplanen för torsk i Östersjön, om denna efterföljs, kommer att få en kraftfull effekt. Med hjälp av planen kommer torskbeståndet, liksom lönsamheten i fiskerinäringen, att förbättras. Baltic Sea 2020 bedömer att inom fem år skulle fångsterna kunna fördubblas och torskbestånden närapå tredubblats. På längre sikt skulle fångsterna kunna öka ännu mer. (Baltic sea 2020, 2008) Sektorsanalys för fisket I slutet av januari 2008 hade 276 fartyg särskilt tillstånd att fiska torsk i Östersjön. Av de fartyg som hade tillstånd var 83 trålare mellan 12 och 24 meter (småtrålare) och 18 trålare var 24 meter eller längre. Av småtrålarna var knappt 50 % baserade i Östersjöområdet och av de större var 28% baserade i detta område. Övriga trålare var från Västkusten. Fartygen som fiskar med passiva redskap i Östersjön är till alldeles övervägande delen från Östersjöområdet. När det gäller fisket i Västerhavet hade 191 fartyg ett s.k. efforttillstånd för fiske i Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön under Inför 2009 års tilldelning av tillstånd uppfyller 171 fartyg villkoren för tillstånd och kommer att beviljas tillstånd vid ansökan. Lönsamheten i svenskt fiske har generellt varit svag och detta gäller också fisket efter torsk och andra demersala arter. Utvecklingen framgår av diagrammet nedan. Det förädlingsvärde som redovisas ger en mycket dålig ersättning för nedlagt arbete och ger inget utrymme för vare sig företagsekonomisk vinst eller återinvesteringar. Situationen är dock något bättre för trålarna jämfört med fiske som använder passiva redskap. Utveckling av förädlingsvärde per besättningsman över tid Passiva redskap Pelagiska trålare Demersala trålare Källa: Avräkningsnotor lagrade hos Fiskeriverket samt ekonomiska data från Statistiska Centralbyrån 132

134 Under 2009 har Fiskeriverket beviljat 6 större fartyg som fiskar torsk i Östersjön skrotningsbidrag motsvarande ca 10 procent av bottentrålarnas fartygskapacitet. Fiskeriverket har beräknat att denna minskning innebär att ca 1200 ton av en fångstkvot motsvarande 2008-års nivå skulle kunna omfördelas till andra fartyg. Om fångsterna omfördelas till trålare i storleksklassen meter skulle det framtida förädlingsvärdet per fartyg blir drygt två miljoner kr, vilket räcker till en normal företagsekonomisk vinst och möjlighet till återinvesteringar. Om fångsten istället skulle omfördelas till kvarvarande större trålare på meter bedöms att förädlingsvärdet skulle öka med ca 50 procent. (Fiskeriverket 2008) Redan idag har fisket med passiva redskap möjlighet att ta upp mer fisk än vad de faktiskt gör, genom att en andel av kvoten reserveras för detta fiske. Då det passiva fisket inte nyttjar hela sin kvot, så antas att dessa fiskare inte kommer att nyttja en ytterligare omfördelning av kvoten till deras fördel. Lönsamheten i det passiva fisket antas därför inte påverkas av en omfördelning av kvoten på kort sikt. På lång sikt kan dock ökade torskbestånd göra att lönsamheten i det passiva fisket ökar och att kvotutnyttjandet ökar. Det är då möjligt att det passiva fisket kan gynnas av att en ökad andel av kvoten förs över till dem. Antagligen kommer det dock att kräva att problemen med skador på redskap och fångst som sälar orsakar fisket med passiva redskap löses. Framtidsutsikterna för fisket har försämrats i och med nya förvaltningsåtgärder Många av de fartyg som är aktuella för skrotning fiskar både i Västerhavet och Östersjön. För Västerhavet har Ministerrådet beslutat att antalet kw-dagar ska skäras ned med upp till 25 procent beroende på fiskesegment jämfört med års nivå. Det har inrättats ett fiskefritt område i sydöstra Kattegatt. Tillträdet till torskfisket i Östersjön har också begränsats genom att trålfartyg måste ha fiskat ett visst antal veckor per år tidigare år för att få fortsatt tillstånd att fiska torsk i området och antalet veckor trålfartygen med tillstånd tillåts fiska har minskat. (FIFS 2004:25) På grund av de försämrade framtidsutsikterna bedömer Fiskeriverket att efterfrågan på skrotningsbidrag kommer att öka. Ökad konkurrens om skrotningsbidraget gör att den ersättning fiskaren får kan bli lägre än som vad fallet för de 6 fartyg som redan beviljats skrotningsbidrag. För de fartyg som beviljas skrotningsbidrag dras fartygstillståndet tillbaks. Fiskaren som ägde fartyget har dock fortfarande kvar sin yrkesfiskelicens. En möjlighet för fiskaren är att använda det kapital som frigjorts i och med skrotningen av fartyget till att köpa in sig i annan befintlig fartygskapacitet, tex genom att köpa ett fartyg som ingår i det kommande systemet med överförbara kilowattdagar i Västerhavet. Skrotningsbidraget kan då bidra till att priset på de överförbara kilowattdagarna ökar. Skrotningsbidraget medför en konkurrensfördel för de fartygsägare som fått del av stödet, då de får ett stort tillskott av kapital de kan använda på marknaden för kilowattdagar, eller för att köpa upp befintlig kapacitet i andra fisken. 133

135 Tabell 37 Samhällsekonomisk analys av skrotningsbidraget Direkta kostnadsposter Kostnad för skrotning i Västerhavet 225 miljoner kr och Östersjön Indirekta kostnadsposter Prisökning på kw-dagar i Västerhavet på grund av att kapital förs in på marknaden Direkt nytta Effekt Förbättrad lönsamhet för kvarvarande fiskare På sikt ev möjlighet öka kvoterna Indirekt nytta Minskad flotta underlättar minskningar i uttaget av fisk/fiskekvoter, vilket leder till stärkta fiskbestånd Förbättrad situation för småskaligt torskfiske ökar möjligheten till bevarade kulturmiljövärden från fisket RESULTAT Totalkostnad exkl skattefaktorer Tredubbling av torskbestånden i Östersjön (givet att TAC:n sätts så att fiskeridödligheten gradvis minskar enligt återhämtningsplanen) 27,2 miljoner kr per år under 7 år (Annuitet, 4% diskonteringsränta) Utan diskontering och annuitet 32,1 miljoner kr per år Varav svensk medfinansiering 25% Totalkostnad inkl skattefaktorer Känslighetsanalys När det gäller skrotningsbidraget är den osäkra parametern är främst hur stor ersättning fiskarena kommer att begära för att skrota sina fartyg. Om kostnaden skulle bli högre per kw än beräknat kommer de resurser som avsatts för skrotning inte att räcka till att föra ut så mycket kapacitet som det är tänkt. Riskanalys Om torskbestånden i Östersjön kommer att tillåtas öka beror till stor del på Ministerrådets årliga kvotbeslut. Om de följer den uppsatta torskåterhämtningsplanen för Östersjön är sannolikheten stor att bestånden kan återhämta sig och öka. Men det finns även andra faktorer som kan påverkar torskens utveckling i Östersjön som tex inflödet av syrerikt och salt vatten från Västerhavet och efterlevnaden av de fiskeregler som sätts upp. ANALYS AV FREDNINGSOMRÅDEN FÖR TORSK I KATTEGATT (B17:2C) Samhällsekonomisk analys För torskbeståndet i Kattegatt är situationen allvarlig. Permanenta och temporära fredningsområden är enligt den vetenskapliga rådgivningen ett måste för att be- 134

136 ståndet ska ha en möjlighet att återhämta sig. Sterner och Svedäng (2005) diskuterar orsaker till- och åtgärder för att komma tillrätta med överfisket inom EU generellt och specifikt på torsk. De påpekar att redskapsbegränsningar samt fredningstider och -områden kan ge positiva effekter men är i många fall inte tillräckliga för att nå ett hållbart fiske. De menar att den viktigaste strategin är att begränsa den totala efforten och uttaget av fisk. Fiskeriverket bedömer att kombinationen av ett införande av kilowattdagssystem och fredningsområden kan ha en positiv effekt för torsken och övriga fiskbestånd i Västerhavet. För att kilowattdagssystemet ska ha en positiv effekt på bestånden måste dock antalet kilowattdagar begränsas så att fiskbestånden kan växa till långsiktigt hållbara nivåer. För att få en god effekt i fredningsområdet är det viktigt att de regler som satts upp efterlevs. Det har inte tilldelats extra resurser för kontroll i området, men kontroll av området prioriteras inom de befintliga resurserna av kustbevakningen (pers. komm. Ola Vesterlund). Reglerna medför alltså inte några extra kontrollkostnader, men en omfördelning av resurser från andra områden. Den del av kvoterna som har tagits upp i fredningsområdena bedöms kunna tas upp i andra delar av Kattegatt. Detta kan medföra kostnader i form av ökade transporter och ökad arbetstid för fiskarena. För vissa fiskare med små marginaler kan detta göra det svårt att fortsätta fiska. Vinsten i form av ett återhämtat torskbestånd bedöms dock som stora i förhållande till kostnaderna. Sektorsanalys En analys av det svenska torskfisket visar att den sydöstra delen av Kattegatt är viktig I det demersala mix-fisket och riktat fiske efter torsk (Fiskeriverket 2008b) Det föreslagna stängda området bedöms dock inte påverka utnyttjandet av torskkvoten eller andra ekonomiskt viktiga arger som Nephrops norvegicus negativt eftersom fångsterna kan göras norr om det stängda området och efter den 31 mars i de säsongsstängda områdena. Det riktade fisket efter havskräfta bedöms inte påverkas negativt I sin helhet eftersom de till stor del fångas norr om det stängda området. De fiskare som kommer att drabbas är därför främst de fiskare som bedriver bottentrålning på ett blandfiske och fiskare som bedriver ett riktat fiske efter torsk I området. En ex-ante analys av konsekvenserna för det svenska fisket indikerar att blandfisket efter havskräfta och bottenlevande fisk kommer att bli mer intensivt i närliggande områden, särskilt under januari till mars. Under 2007 fiskade 37 svenska fartyg över 5 meter I området med en intäkt från området på ca 14 miljoner kr I första ledet. Tre av fartygen var under 12 meter. Det är alltså till liten del småskaligt fiske som drabbas. Reglerna kan medföra ökade transportkostnader och ökad arbetstid för ett flertal fiskare, som måste förflytta sig längre bort från sin hemmahamn än tidigare för att ta upp fisk. ANALYS AV KILOWATTDAGSSYSTEMET Genom införande av ett kilowattdagssystem i Kattegatt, Skagerrak och Nordsjön har man begränsat antalet dagar som fiskarena får vara ute till havs i ett visst havsområde med en viss fartygskapacitet. Erfarenheterna kan vara av intresse för Öster- 135

137 sjön. Varje fartyg tilldelas ett antal kilowattdagar, som tillståndsinnehavarna kan fördela under året till dess att kvoten är uppfiskad. Under de dagar då fiskefartyget är ute och fiskar får all fångst som tas upp landas och säljas (undantaget torsk), givet att fisken överstiger fastställda minimimått och att hela kvoten för arten inte är uppfiskad. Fördelningen av dagar till respektive fartyg bygger på historiskt fiske. Avsikten är att kilowattdagar framöver ska kunna överföras mellan fartyg, vilket gör att fisket kan effektiviseras och öka lönsamheten ytterligare. Genom att införa överförbarhet i systemet möjliggör åtgärden en omstrukturering av flottan Ett kilowattdagssystem i sig är ingen garant för att den fiskeriberoende dödligheten av torsk minskar, utan det beror till stor del på hur stort uttag av torsk som Ministerrådet årligen beslutar om samt i vilken mån de regler som införs efterlevs. Planen innebär en minskning av fisket för de redskap som kan fånga mycket torsk. Sverige har tilldelats 75 procent av det genomsnittliga fiske som bedrevs av ett antal redskapstyper under Fartyg under 10 meter ingår inte i systemet. De redskap som berörs är torskfångande redskap. De största neddragningarna sker i fisket med bottentrål och snurrevad med mm maska. EU har fortfarande kvar årliga kvoter för kommersiella fiskarter i området. Som komplement har EU infört en gräns på antal landningar per vecka som respektive fartyg får göra av kräfta, sej och kolja samt infört en regel om att andelen torsk i fångsten maximalt får uppgå till 30 procent. EU har också inför ett förbud mot highgrading, dvs att kasta fisk av en art och storlek som är tillåten att landa överbord för att istället fiska ytterligare för att fylla kvoten med fisk av samma art av högre värde, t ex fisk som är av större storlek. Samhällsekonomisk analys Innan kw-dagssystemet infördes den 1 fabruari 2009, så reglerades fisket med årliga kvoter satta för flertalet kommersiella fiskarter. Fiskets egen organisation administrerade ett ransoneringssystem som innebar att fartygen bara fick landa en viss mängd torsk per veckoperiod. I Västerhavet kombineras kilowattdagssystemet med uttagsrestriktioner i form av årliga kvoter för komersiella fiskarter. I ett rent effortbaserat system hade fiskarena kunnat landa all fångst de dagar de var ute, med undantag för fisk som understiger lagstadgade minimimått. I Västerhavssystemet måste fiskarena kasta fisk som överskrider kvoten överbord. Utkasten kan därför antas bli högre än om ett rent effortbaserat system införts. För att minska utkasten har det införts ett förbud mot high-grading i Västerhavet. Det finns dock risk för att förbudet mot highgrading inte får så stor effekt, då det inte kommer att avsättas de omfattande kontrollresurser (och inte heller alternativet höjning av det straff fiskaren får då denna bryter mot förbudet) som krävs för att förbudet ska efterlevas. Genom införande av kilowattdagar så kan effektiviteten I fisket öka, eftersom fiskaren själv kan avgöra vilka dagar det är som mest lönsamt för denne att fiska. Fiskaren kan då landa all den fisk som denne tar upp, förutom fisk understigande gällande minimimått för arten och arter för vilka den årliga kvoten redan fiskats upp. Då man fortfarande har kvar kvotsystemet inom EU, med årliga kvoter för 136

138 flertalet kommersiella fiskarter, skulle det kunna finnas en risk för att fiskare, som kan välja fritt när de vill fiska, känner en press att ta upp så mycket fisk som möjligt så snabbt som möjligt innan kvoten är slut, och därför väljer att fiska mer än vad denne annars skulle ha gjort i början av året. Detta motverkas av EU:s regler om ett max antal landningar per vecka för ett antal målarter (kolja, sej och havskräfta) samt bifångstbegränsningen för torsk. Då antalet kilowattdagar satts lägre än antalet dagar fartygen fiskat tidigare år medför ett system utan överförbarhet av dagar att den enskilde fiskarens fiske blir mer ineffektivt, då fiskaren med en given fartygskapacitet tillåts fiska mindre än tidigare. Med möjlighet till överförbarhet av kilowattdagar mellan fartyg kan dock fisket effektiviseras genom att mer lönsamma fartyg ökar sitt antal fiskedagar genom att köpa kw-dagar av mindre lönsamma fartyg som då minskar sitt fiske i motsvarande grad. Det kan vara svårt för myndigheterna att bedöma vad som är rätt nivå på antal kilowattdagar för ett fiske. Teknikutveckling gör att fiskerier ökar sin effektivitet över tid. Det kan vara svårt för myndigheterna att på förhand bedöma vad teknikutvecklingen kan ha för effekt på fångsterna. Ett alternativ skulle kunna vara att införa individuella kvoter och alltså begränsa uttaget direkt istället för att begränsa uttaget indirekt genom begränsningar i effort. System med individuella kvoter har dock också nackdelar. Kilowattdagssystem kan medföra ett samhällsekonomiskt effektivt fiske i fisken där det är svårt att öka fångsten per timmes fiske. Om det är lätt att med olika åtgärder öka fångsten per timme, så har fiskarena incitament att öka sin kapacitet för att få större fångster per kilowattdag. Ett problem är att fiskare relativt enkelt kan öka motorstyrkan på sitt fartyg efter att motorn installerats. Om fiskare gör detta blir det verkliga antalet kilowattdagar högre än det antal kilowattdagar som myndigheterna har delat ut. Ett annat sätt att öka den reella motorstyrkan utan att öka den nominella kapaciteten är att ersätta ett äldre fartyg med ett nyare fartyg med samma nominella kapacitet, tex genom att ett nyare fartyg köper kw-dagar av ett äldre fartyg Detta gör att det kan vara svårt för myndigheterna att reglera den reella kapaciteten i fisket. Även utveckling av redskap och annan teknikutveckling kan öka fartygens kapacitet. För att undvika att så sker kan myndigheterna vilja detaljreglera den teknik som används. Med detaljerade regleringar finns risk att fiskare, som i fallet då det inte finns överförbarhet, inte kan investera i effektivare teknik som skulle kunna vara samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt fördelaktig givet att fångsterna hålls på en hållbar nivå. Fisket kan alltså bli mindre lönsamt än optimalt. Eftersom det finns en ekonomisk drivkraft att öka fångsterna per fiskeansträngning är det viktigt att hindra en sådan utveckling för att inte hamna i en cirkel av allt effektivare fartyg och allt stramare effortregleringar. Detta kan vara svårt eftersom investeringar som ses som positiva ur andra aspekter också kan öka ett fartygs kapacitet. Ett exempel är att arbetsmiljöfrågor som ökad säkerhet kan ge möjlighet till effektivare fiske i hårt väder. Allt stramare effortregleringar i form av ett minskat antal kilowattdagar över tid kan medföra att överkapacitet bildas och att fartyg måste köpas ut av det övriga fisket allteftersom tiden går, vilket kan göra att kostnaderna för fisket blir högre än optimalt. Om fiskarena inte har 137

139 räknat med att antalet kilowattdagar ska minska över tid, kan det finnas risk för att de köper kilowattdagar till ett högre pris än vad som är motiverat med tanke på att dagarna kommer att minska över tid. Detta kan i sin tur medföra att fiskarena sätter press på beslutsfattarna att inte minska antalet fiskedagar, vilket i sin tur kan göra att fisket blir större än vad som är biologiskt och samhällsekonomiskt hållbart. En negativ effekt av införande av individuella nyttjanderättigheter baserat på historiska fångster är att fiskare i andra fisken, där det är möjligt att system med överförbarhet kommer att införas, kommer att öka sitt fiske även om det inte är lönsamt för att bygga upp en historik, så att de får en hög tilldelning när system med individuella nyttjanderättigheter kombinerat med överförbarhet införs. Fiskeriverket har beräknat överkapaciteten i fisket med torsktrålare i Västerhavet givet de fiskekvoter som satts för 2009 samt på fem års sikt med en bioekonomisk modell utvecklad vid Fødevareøkonomisk Institut i Danmark kallad EIAAmodellen (Economic Interpretation of ACFM 5 Advice ). Resultatet illustrerar vilken effekt systemet med kw-dagar kan få om överförbarhet införs. Maximalt antal fiskedagar antas långsiktigt kunna vara 200 per fartyg för samtliga aktuella segment eftersom tanken är att de fartyg som på sikt finns kvar i fiskeflottan ska kunna fiska ett rimligt antal dagar med en ekonomisk lönsamhet. Fiskeansträngningen (efforten) påverkar de rörliga kostnaderna så att en ökad effort ger ökade rörliga kostnader medan en minskad effort ger minskade rörliga kostnader. Fasta kostnader förblir opåverkade av förändringar i effort. För att bedöma lönsamheten sätts segmentets ekonomiska resultat i relation till landningsvärdet. För referensperioden beräknas en genomsnittlig mängd fångad fisk per fiskedag och fartyg. Denna relation används sedan för att beräkna det antal fartyg som krävs i respektive segment, förutsatt givet antal fiskedagar, för att fiska upp den svenska kvoten för 2009 samt långsiktigt. Redan innan kilowattdagssystemet infördes fanns det en viss överkapacitet bland bottentrålarna, den överkapacitet som redovisas i tabellen är alltså inte enbart en effekt av den 25-procentiga reduktionen i antal fiskedagar. Modellresultaten visar att med överförbarhet i systemet så skulle fartygskapaciteten minska med procent, givet att de fartyg som inte är lönsamma säljer sina kw-dagar till mer lönsamma företag. Då Sverige samtidigt delar ut skrotningsbidrag till fatyg som lämnar torskfiskeflottan så kommer inte hela kapacitetsminskningen att bero på kilowattdagssystemet. Även utan skrotningsbidrag kan man dock anta att effekten i form av minskad kapacitet hade blivit ungefär lika stor. Skillnaden är att ersättningen till de som lämnar fisket kan antas ha blivit något lägre utan det extra kapital som skrotningsbidraget bidrar med. 5 ACFM är det internationella havsforskningsrådets (ICES) rådgivande kommitté för fiskeriförvaltning (The Advisory Committee for Fisheries Management of ICES) 138

140 Tabell 38 Överkapacitet bland bottentrålande fartyg i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt Segment Torsktrål < 24 m Torsktrål m Kräfttrål < 24 m Antal fartyg (medelvärde) Antal fartyg 2009 (estimerad) Överkapacitet 2009 (%) Antal fartyg långsiktigt (~ 5 års sikt) (estimerad) % % % 3 63 % % % Överkapacitet långsiktigt (%) En begränsning i EIAA-modellen är att den andel av fiskekvoterna som ett visst fiskesegment tar upp inte kan ändras, utan den antas vara konstant över tiden. Det går alltså inte att öka den andel av kvoterna som ett segment tar upp, om detta segment är mer effektivt i sitt fiske än andra segment. Erfarenheter från andra länder där man infört system med överförbarhet av antalet dagar till havs eller individuella fiskekvoter visar att en stor andel av det småskaliga fisket läggs ned, då det ofta är mindre lönsamt än fisket med större fartyg. System med överförbara kilowattdagar kan utformas så att de gynnar det småskaliga fisket genom att begränsa det småskaliga fiskets överförbarhet så att de bara kan föra över kilowattdagar småskaliga fartyg emellan, samt avsätta en stor del av de tillgängliga dagarna till det småskaliga fisket. För att det småskaliga fisket ska bevaras räcker det dock i många fall inte med att de ges möjlighet att fiska fler dagar per år. För att öka antalet fiskedagar fartygen nyttjar krävs att det finns tillräckligt med fisk kustnära som det småskaliga fisket kan nyttja, vilket i sin tur kräver att fiskbestånden tillåts växa till. Sektorsanalys Cirka 180 tillståndsinnehavare har fått tilldelade dagar. Kilowattdagarna har beräknats utifrån fartygens motorstyrka, som är ett mått på effektiviten i fisket, multiplicerat med det antal dagar man har fiskat. Minskningen på en fjärdedel berör främst redskapstypen trål- och snurrevadsfiske med millimeter stor maska. Redskapstypen står för en stor del av torskfisket i Västerhavet. Med ett system utan överförbarhet kommer systemet med kilowattdagar slå mycket hårt mot dessa fiskare. Fiskarena kan i högre grad än tidigare bestämma vilka dagar de vill fiska, vilket gör att fisket kan bli mer efffektivt än ett system med fartygsspecifika en- eller flerveckoransoner. Då EU kommer att fortsätta att sätta årliga kvoter för de flesta kommersiella arterna och fiskeansträngningen per vecka begränsas för viktiga målarter, så blir dock fiskarens handlingsfrihet begränsad. Givet de regler som gäller kan dock fiskare genom att köpa eller sälja kilowattdagar anpassa sin kapacitet för att öka sin lönsamhet. Om överförbarhet möjliggörs beror konsekvenserna till viss del på hur överförbarheten regleras. Överförbarheten kan t.ex. vara helt fri, den kan t.ex. begränsas 139

141 till att en viss del av kilowattdagarna endast får användas inom småskaligt fiske etc. Om överförbarhet i systemet införs kan fisket effektiviseras och bli mer lönsamt, vilket kan minska påtryckningarna på Ministerrådet att sätta högre fiskekvoter. Detta kan på lång sikt gynna fisket då EU på sikt kan öka kvoterna om fiskbestånden återhämtar sig. Då det råder en stor överkapacitet i bottentrålfisket i Västerhavet, så kan systemet medföra att de fiskare som blir kvar i fisket kan få ett mer lönsamt fiske på relativt kort sikt. Tabell 39 Samhällsekonomisk analys av kilowattdagssystem Direkta kostnadsposter Fiskets kostnader i handeln med kilowattdagar (netto noll, omfördelning av resurser mellan fiskare) Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Kapacitet anpassad till fiskbestånden Ökad lönsamhet i fisket om överförbarhet tillåts Indirekt nytta Effekt procent lägre kapacitet i trålfisket efter torsk Referenser: Baltic sea 2020 mfl, 2008, Vad kostar den sista torsken Om uthålligheten i Östersjöfisket Rapport från seminarium under Almedalsveckan 2008 Fiskeriverket, 2007, Operativt program för fiskerinäringen Fiskeriverket 2008 Plan för anpassning av fiskeflottan: Torskfiske i Östersjön Fiskeriverket 2008b Proposal for Marine Protected Areas in the Kattegat to promote the rebuilding of the cod stock. PM Fiskeriverket 2009 Plan för anpassning av fiskeflottan: Torskfiske i Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön 140

142 B17 Ett flertal åtgärder under B17 är process inriktade och för att uppnå målen uppsatta inom BSAP förutsätts det ett aktivt och framgångsrikt svensk medverkan i EU förhandlingsarbetet. Problembeskrivning Fisket regleras gemensamt inom EU. Det är därför av största betydelse att Sverige agerar effektivt och aktivt i syfte att genomföra svenska ståndpunkter. Svenska initiativ till formella och informella diskussioner mellan medlemstater och intressentorganisationer är därför betydelsefull för att nå målet att anpassa uttaget av fisk till de biologiska resurserna och ekosystemens produktionsförmåga. Mål för åtgärden/åtgärderna Det övergripande mål som Fiskeriverket vill uppnå är att EU:s fiske bedrivs på ett ekologiskt hållbart sätt. Att bestånden fiskas på ett ekologiskt hållbart sätt är nödvändigt för att få ett fiske som också är socialt och ekonomiskt hållbart. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör man eftersträva att maximal samhällsekonomiskt uttag (MEY). Om inte detta går att uppnå bör man sträva efter att fiska på maximum sustainable yield (MSY), som är det maximala uttaget givet att bestånden fiskas på ett hållbart sätt och innebär ett högre uttag än vid MEY. Referensalternativ Fisken i de svenska vattnen rör sig över flera nationella gränser och/eller fiskas fartyg från flertalet olika länder. Om Sverige genomför åtgärder unilateralt som syftar till att förbättra beståndssituationen så riskerar effekten att bli försumbar om inte andra länder också vidtar åtgärder. Om inte Sverige är pådrivande finns risken att länder som agerar mer kortsiktigt för att gynna sin fiskerinäring blir dominerande och fattar beslut som inte gynnar bestånden och fiskenäringen långsiktigt. Möjlig åtgärd Aktiv påverkan inom EU-systemet skall medföra högre acceptans för svenska synpunkter. Fisket regleras gemensamt inom EU. Det är därför av största betydelse att Sverige agerar effektivt och aktivt i syfte att genomföra svenska ståndpunkter. Svenska initiativ till formella och informella diskussioner mellan medlemstater och intressentorganisationer är därför betydelsefull för att nå målet att anpassa uttaget av fisk till de biologiska resurserna och ekosystemens produktionsförmåga. Svenska framgångar i förhandlingar om uttag av fisk och fiskeregleringar skall därför stärkas och göras transparent genom att - förankra prioriteringar i fiskarorganisationer, regionala nämnder och intresseorganisationer. - etablera diskussionsfora på regeringsnivå för både Östersjön och Västerhavet och stärka samarbetet i de regionala nämnderna 141

143 - öka Sveriges stöd till ICES för att förbättra den biologiska rådgivningen och förstärka integrationen med ekosystemansatsen - utreda behovet av ökade förhandlingsresurser på regerings- och myndighetsnivå, samt att förstärka resurserna för framtagande av vetenskapligt underlag. I samband med Sveriges ordförandeskap hösten 2009 finns det goda möjligheter att driva på den pågående integreringen av miljöaspekter inom den gemensamma fiskeripolitiken och på så sätt lägga grunden för en mer hållbar förvaltning i framtiden. Sverige har då också möjlighet att arbeta för att utöka samarbetet mellan de regionala fiskeriorganisationer där EU deltar och de regionala organisationerna som arbetar med bevarandet av den marina miljön i Östersjön (HELCOM). Beskrivning av konsekvenser Samhällsekonomisk analys Om Sverige lyckas få igenom sina ståndpunkter inom EU och andra regionala organisationer ökar möjligheten att få till stånd ett hållbart fiske både inom Sveriges och andra länders vatten. En förstärkt integration med ekosystemansatsen kan bidra till att havets resurser används på ett mer optimalt sätt ur ett samhällsekonomiskt och biologiskt perspektiv. Tabell 40 Samhällsekonomisk analys av aktiv påverkan inom EU-systemet Direkta kostnadsposter Personalkostnader Kostnader ta fram vetenskapliga underlag Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Effekt Om strategin lyckas minskat uttag av fiskarter under biologiskt säkra gränser inom EU Indirekt nytta B17:2. a) All fångst och bifångst som inte kan släppas tillbaka levande landas och rapporteras Problembeskrivning Utkasten är inom vissa fisken mycket stora och överstiger i vissa fall vikten av den landade fångsten. Utkast av kommersiella arter kan vara ett problem från ett beva- 142

144 randeperspektiv, då det tär på fiskbestånden och riskerar att ha negativa effekter på hela ekosystem, och innebär även ett slöseri med havets resurser. Möjlig åtgärd High-gradingförbudet förslås kombineras med ett borttagande av minimimåtten (MLS) för de av EU kvoterade arterna. En närmare uppföljning av beslutets genomförande och dess utvärdering kommer att behövas under Fiskeriverket föreslår även att det införs försök med temporära stängningar av områden, i områden och tider då risken är stor för att en stor andel av fångsten kastas över bord på grund av att fiskaren anser fisken vara av för lågt värde. Andra viktiga styrmedel är redskapsutveckling för att öka selektiviteten i fisket samt användande av bifångstkvoter. Temporära stängningar av områden, redskapsutveckling och användande av bifångstkvoter analyseras inte nedan, men är viktiga kompletterande åtgärder om ett highgrading förbud införs. Bifångstkvoter innebär att endast en viss andel av fångsten får utgöras av en fiskart, tex att max 30 procent av den landade fångsten får utgöras av torsk. På så sätt kan man anta att fiskare undviker områden där de får en stor andel av arten i sin fångst och kvoten räcker då längre över året. Annars är problemet att kvoten tar slut innan året är slut, och all ytterligare fångst av arten måste då kastas överbord alternativt fisket i området måste stoppas för att undvika utkast. Referensalternativ Om inga åtgärder vidtas för att minska utkasten bedöms utkasten fortsätta på dagens nivå. Den Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) har lämnat en preliminär översikt över mängden fisk som kastas överbord. Översikten är baserad på uppgifter från Den fångstandel som kastas överbord ligger mellan % av fångstvikten för olika typiska demersala fisken. Inom torskfisket i Östersjön uppskattas andelen fångst som kastas överbord vara låg. Höga andelar utkast förekommer främst inom trålfiske. Småskaligt fiske har lägre andel utkast än storskaliga fisken. (EU-kommissionen 2007) Konsekvensanalys Ett antal länder har infört förbud mot utkast, bland annat Norge. Erfarenheterna från Norge visar att det inte främst är utkastförbudet, utan de kompletterande åtgärder som vidtagits för att minska utkasten och öka selektiviteten i fisket, som fått en positiv effekt på utkasten. De kompletterande åtgärder Norge har infört är obligatorisk rist i trålfisket efter räka och torsk temporära områdesvisa stängningar, stora minimimått på maskan som används i trålfisket efter torsk samt krav att lämna ett fiskeområde då andelen av fångsten som kastas överbord blir för hög. (Buisman 2001). Problemet med att enbart införa ett förbud mot utkast eller mot highgrading för att minska utkasten är att det är mycket kostsamt att kontrollera. Det kräver att någon ser utkastet när det görs, vilket innebär att man behöver ha observatörer alternativt kameraövervakning på alla fartyg. Ett problem med kameraövervakning 143

145 är att kameror kan manipuleras, så förutom att det är relativt kostsamt så måste fiskarena, för att det ska fungera effektivt, vara positiva till att övervakningen sker. Utan tillräcklig kontroll finns risken för att fiskarena struntar i att highgrading är förbjudet, då de kan tjäna mycket pengar på att fortsätta uppgradera fångsten och risken för upptäckt är liten. Men förslaget ska ses i sammanhanget att Sverige samtidigt föreslår att det genomförs försök med realtidsstängning av områden där utkast varierar mycket beroende på tidpunkt samt arbetar för att utveckla och införa mer selektiva redskap. Andra möjliga kompletterande åtgärder är krav på byte av fiskeplats vid stor andel utkast och kvotflexibilitet. En möjlig uppmuntrande åtgärd vore att införa förmånsstatus, såsom förmånstillträde till vissa fisken på grundval av låga bifångster enligt registren över tidigare fångster. Ett förbud mot allt utkast skulle i praktiken kunna innebära att kvoten för den mest sårbara kvoterade arten i ett fiske blir styrande för hur mycket fisk som kan tas upp av olika arter. Utan möjlighet till utkast kommer den kvot som tar slut först i ett blandfiske förhindra att kvoterna av de övriga arterna i samma fiske tas upp. Detta skulle kunna drabba många fisken negativt. Detta kan åtgärdas genom att en del av kvoterna kan öronmärkas för bifångst, vilket gör att riktat fiske mot vissa fiskarter minskar och att det är lättare att få en balans mellan satta kvoter och de totala fångsterna. Om inte kompletterande styrmedel införs så är det inte säkert att fiskeridödligheten minskar, även om mängden landad fisk ökar. En ökad mängd fisk som landas istället för att kastas överbord kan medföra ett bättre resursutnyttjande, men bidrar inte per automatik till att bestånden ökar. Ilandföring av all fisk kan dock bidra till att den uppsatta kvoten fylls snabbare, vilket innebär att fisket efter arten minskar givet att kvoten hålls på samma nivå som tidigare. Ett utkastförbud som efterlevs kommer att medföra att förhållandevis stora mängder fisk (tusentals ton) av i nuläget inget eller lågt kommersiellt intresse landas. Denna fisk måste tas om hand. Det kräver transport och kylkapacitet i hamnar liksom last och kylkapacitet på fiskefartyg. Kostnaden för omhändertagandet av fisk av lågt kommersiellt intresse kan vara högre än den nytta man får av fisken som mat. Negativa företagsekonomiska effekter av ett förbud för utkast kan motverkas om en marknad för fisk som idag kastas överbord bildas, och på lång sikt om det bidrar till bättre beståndsuppskattningar och därigenom bättre underbyggda beslut om hur stora kvoter som sätts (Fiskeriverket 2007). Sektorsanalys Mycket generellt sett kommer det successiva införandet av en politik för att stoppa bruket att kasta fångst överbord att resultera i kostnadsökningar och inkomstförluster för fisket på kortare sikt. Hantering och lagring av bifångster med ett lägre marknadsvärde innebär kostnader och inkomsterna från landningen som helhet kommer att bli lägre. Fredning av områden och krav på att byta fiskeplats kan leda till att avståndet tillfiskeplatserna ökar, vilket medför längre förflyttningar och högre bränslekostnader. Obligatorisk användning av selektiva redskap skulle också kunna leda till minskadeinkomster på kortare sikt. 144

146 De ekonomiska fördelarna kommer att uppstå på längre sikt när minskade bifångster av ungfisk och fångster tagna utom kvoterna resulterar i större och sundare bestånd och därmed också i ökade fiskemöjligheter. Det bör också kunna skapas nya marknader för produkter framställda av fångster som tidigare kastades överbord. Tabell 41 Samhällsekonomisk analys av highgradingförbud Direkta kostnadsposter Kontrollkostnader kan bli höga Omhändertagande av fisk som idag är under minimimått Indirekta kostnadsposter Lönsamheten i fisket kan minska på kort sikt Direkt nytta Bättre beståndsuppskattningar då man vet hur stort det totala uttaget av fisk är Givet ändrade fiskemönster där småfisk undviks kan bestånden växa till Indirekt nytta Lönsamhet i fisket kan på sikt öka om bestånden växer till. För att detta ska ske måste dock förslaget medföra att fiskeridödligheten faktiskt minskar, vilket inte är säkert. Effekt Effekten beror på hur omfattande kontroll som infors samt om det införs kompletterande styrmedel Effekten beror på hur omfattande kontrollen blir samt om det införs kompletterande styrmedel som minskar fiskeridödligheten Referenser: EU-kommissionen (2007) A policy to reduce unwanted by-catches and eliminate discards in European fisheries, COM(2007) 136 final, Bryssel Buisman Eric (2001) Discards management in the EU and Norway, Konferenspapper EARE-konferensen i Salerno 2001 Fiskeriverket (2007) Yttrande over meddelande från kommissionen till Rådet och Europaparlamentet En politik för att minska oönskade bifångster och stoppa bruket att kasta fångst överbord inom EU:s fiske. 145

147 B17:2c Utpeka ytterligare områden för fiskeförbud Problembeskrivning Nuvarande tillståndsgivning ger i många fall fritt tillträde till alla slags fisken och område. Det medför att när fiskerestriktioner införs för en art ökar fisketrycket på andra (främst oreglerade) arter. Ändrade fiskemönster medför också att komponenter i ekosystemet som tidigare inte exploaterats utsätts för ökad påverkan av fiske. Detta ställer krav på att förvaltningen och den biologiska rådgivningen måste vara proaktiv. Mål för åtgärden/åtgärderna Syftet med fiskefria områden kan vara att de skall bidra till att minska risken för beståndskollaps och att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning. Frånvaron av fiske kan även gynna ekosystemet i området i övrigt. Fiskefria områden är ett effektivt styrmedel främst för relativt stationära arter. Om det bestånd man vill skydda rör sig över stora områden kan det marina reservatet behöva vara mycket stort för att ge någon effekt. Om området är mindre än fiskens uppehållsområde, så finns risken att fisken tas i fisket när det rör sig utanför det marina reservatet. De bestånd som Fiskeriverket pekat ut som skyddsvärda inom sitt regeringsuppdrag om att införa sex fiskefria områden till 2010 är relativt stationära. Det handlar bland annat om torskbeståndet i Kattegatt, bestånden av torsk och piggvar i Havstensfjorden, gös i Stockholms skärgård och hummer vid de konstgjorda reven utanför Vinga på västkusten. Referensalternativ Om tillträdet inte styrs geografiskt och till olika delar av resursen kan de samhällsekonomiska värdena av fisket bli mindre, allt annat lika. Utan möjlighet att allokera licenser geografiskt kan myndigheterna inte via licensgivningen gynna fiskesamhällen med stora kulturvärden. Möjlig åtgärd Regelverket för tillträde till fiskresursen ska reformeras för att tydligare styra fisket. Samhällsekonomisk analys För att få en god effekt i fredningsområdet är det viktigt att de regler som satts upp efterlevs. I bedömningen av vilka områden som utses är det viktigt att ta hänsyn till de eventuellt ökade kontrollkostnaderna och väga detta mot nyttan med regleringarna. I de av Fiskeriverket utpekade fiskefria områdena bedöms nyttan av åtgärden vara stor, då det i flera av fallen finns risk för beståndskollaps om inte bestånden skyddas från fiske. 146

148 Det är inte alltid nödvändigt att införa fiskestopp för alla typer av fiske för att nå de mål man har med att införa fiskefria områden. T.ex. så kan redskap som inte fångar den fisk man vill skydda ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara rimligt att tillåta. I Kattegattområdet har Fiskeriverket tex bedömt att det i en randzon till det fiskefria området bör vara förbjudet att fiska med torskfångade redskap under torskens lekperiod, men att fiske med andra redskap och under övriga delar av året går bra. För varje redskapstyp bör nyttan och kostnaderna för att införa en restriktion utvärderas. Att tillåta vissa redskapstyper kan öka kontrollkostnaderna, vilket också bör tas med i bedömningen. Fredningsområdet för torsk i Kattegatt För torskbeståndet i Kattegatt är situationen allvarlig. Permanent och temporär fredning av lekområden är enligt den vetenskapliga rådgivningen ett krav för att beståndet ska ha en möjlighet att återhämta sig. (ICES 2008) Sterner och Svedäng (2005) diskuterar orsaker till- och åtgärder för att komma tillrätta med överfisket inom EU generellt och specifikt på torsk. De menar att den viktigaste strategin är att begränsa den totala efforten och uttaget av fisk. Några sätt att göra detta är att införa marina reservat, individuella fiskenyttjanderätter, skatter eller avgifter för fisket. Fiskeriverket bedömer att de fredningsområden som införts i sydöstra Kattegatt kan ha en positiv effekt för torsken i området. Kattegattbeståndet av torsk har visat sig vara relativt stationärt. För att få en god effekt i fredningsområdet är det viktigt att de regler som satts upp efterlevs. Det har inte tilldelats extra resurser för kontroll i området, men kontroll av området prioriteras inom de befintliga resurserna av kustbevakningen (pers. komm. Ola Vesterlund). Reglerna medför alltså inte några extra kontrollkostnader, men en omfördelning av resurser från andra områden. Den del av kvoterna som har tagits upp i fredningsområdena bedöms kunna tas upp i andra delar av Kattegatt. Detta kan medföra kostnader i form av ökade transporter och ökad arbetstid för fiskarena. För vissa fiskare med små marginaler kan detta göra det svårt att fortsätta fiska. Ett minskat antal fiskare kan medföra att en del av de kulturvärden som fisket för med sig försvinner. Vinsten i form av ett återhämtat torskbestånd bedöms dock som stora i förhållande till kostnaderna. En studie över betalningsviljan hos befolkningen i Halland och Västra Götaland för förbättrade torskbestånd motsvarande de nivåer som rådde i mitten av 1970-talet, indikerar en betalningsvilja på kr per person, motsvarande ca miljoner kr (Eggert och Olsson 2004). 147

149 B17:3 a) Fiskerimyndigheterna anmodas att vidta åtgärder för att omedelbart se till så att tjuvfiske, icke-reglerat fiske och icke rapporterat fiske upphör samt utveckla landningskontroll m.m. enligt BSRAC konferensen i mars 2007 Effektiv kontroll och teknisk fiskeövervakning Problembeskrivning Fisket är en starkt reglerad sektor genom både nationella lagar och EUförordningar men efterlevnaden är i många fisken otillfredsställande. Komplexiteten och antalet regleringar inom såväl Sverige som EU samt otillräckliga resurser medför att kontrollen av efterlevnaden är svår Mål för åtgärden/åtgärderna Målet för åtgärden är att genom att göra kontrollen riskbaserad öka kostnadseffektiviteten i kontrollen samt genom att införa AIS-transpondrar minska incitamenten till olagligt fiske. Referensalternativ Om en effektivisering inte genomförs riskerar kontrollen bli mindre kostnadseffektiv än vad som annars är möjligt och Sverige får mindre ut av de resurser vi lägger ner på kontrollen. Möjlig åtgärd - Förbättrad fiskekontroll genom effektiva rutiner och teknisk fiskeövervakning Fiskeriverket har tagit fram ett system för så kallad riskbaserad kontroll där fartyg med en historia av att ha fuskat, samt fartyg som kan antas ha fångster av ett högt värde, kontrolleras oftare än övriga fartyg. Oberoende av vilken förvaltningsform som väljs, ITQ, havdagar eller dagens system, så är kontroll- och sanktionssystem nödvändiga för att garantera att de regler som sätts upp efterlevs. Beskrivning av konsekvenser Samhällsekonomisk analys Ett mer effektivt nyttjande av resurserna till fiskekontroll gör att kostnaderna för kontrollen kan minska, alternativt att man med samma mängd resurser kan få en större effekt av den kontroll som genomförs. Förbättrad fiskekontroll genom effektiva rutiner och utökad teknisk fiskeövervakning ger skattemässiga vinster (intäkter till samhället) genom att en större andel av fisket redovisas. En effektiv kontroll reducerar det olagliga fisket, vilket på sikt torde gynna beståndsutvecklingen och därmed fiskesektorn och därmed samhället i stort. 148

150 Sektorsanalys Berörda är främst yrkesfiskare, kontrollmyndigheter, forskare. En förbättrad fiskekontroll, med avseende på minskat utkast och illagalt fiske, kan på sikt ge ökade inkomster för fiskesektorn eftersom en förbättrad fiskekontroll ger ökade bestånd. En effektiv (säker) kontroll reducerar det olagliga fisket, vilket kan medge höjningar i fiskekvoterna. Eventuellt kan förenklade regelsystem leda till såväl ökad efterlevnad av, som minskade administrativa kostnader, för fiskarena. En förbättrad kontroll kan även spela en roll i konfliktlösning. Tabell 42 Samhällsekonomisk analys av förbättrad fiskekontroll genom effektiva rutiner och teknisk fiskeövervakning Direkta kostnadsposter Kostnad för ny teknik som används Kostnad införande nya rutiner Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Effekt En minskning av det olagliga fisket Mer kostnadseffektiv kontroll Indirekt nytta Införande av AIS transpondrar Problembeskrivning Det finns problem med att fiskare fiskar i ett kvotområde och olagligt rapporterar fångsten på ett annat kvotområde och att fiskare är inne i områden där de inte får använda de redskap de använder, eller där det råder fiskeförbud. Att kontrollera att detta inte sker med hjälp av kustbevakningens fartyg är kostsamt. AIS (Automatic Identification System) är namnet på ett system som gör det möjligt att från ett fartyg identifiera och följa andra fartygs rörelser. AIS är i grunden ett säkerhetssystem för sjöfarten beslutad av IMO. En transponder ombord sänder ut fartygets position, kurs, fart, tid mm. Sändningen kan tas emot av ett annat fartyg med samma utrustning ombord i närheten och därmed kan kollisioner etc undvikas. I kustnära områden kan fartygen följas från land av Kustbevakning mfl. Fartyg över 15 meter är utrustade med ett satellitbaserat övervakningssystem, VMS, som också skickar information om fartygets position.. VMS är ett ur kontrollsynpunkt ett säkrare system än AIS, dels eftersom ett fartygs rörelser kan följas i alla havsområden, dels för att utrustningen är utformad så att den inte kan manipuleras så lätt. En nackdel med VMS är den relativt höga kommunikationskostna- 149

151 den samt att tidsfördröjningen i rapporteringen via satellit gör att det inte är en riktig realtidsövervakning. Mål Målet med att införa AIS är främst att förbättra och effektivisera fiskekontrollen för att på så sätt bidra till att skapa ett hållbart fiske till en låg kontrollkostnad Åtgärd EU-kommissionen arbetar med ett förslag om att införa AIS (Automatic Identification System) på alla fiskefartyg i saltsjöfisket över 15 meter. Ett alternativ är att AIS införs på alla fartyg i saltsjöfisket som är meter. AIS finns i två klasser, klass A och klass B. En viktig funktion när det gäller fisket är att systemet möjliggör korskontroller mot den av fiskaren ifyllda loggboken av var fartyget har fiskat. På så sätt kan myndigheterna upptäcka om fiskaren tar upp fisk i ett kvotområde med bokför fångsten på ett annat kvotområde. AIS-transpondrar (åtminstone AIS-B) är relativt billiga, men är inte lika säkra som VMS-transpondrar. Fiskeriverkets erfarenhet är att inkapslade AIS-B transpondrar ur denna aspekt är mindre manipulerbara än AIS-A transpondrar. En stor nackdel med AIS ur kontrollsynpunkt är att fartygen förnärvarande enbart kan övervakas i områden med VHF-täckning. Fördelen med AIS är att det inte uppstår någon egentlig kommunikationskostnad samt rapporteringen är riklig och nära realtid. Det senare är viktigt vid övervakning av områden med fiskeförbud. Den stora skillnaden mellan AIS klass A och AIS klass B är att AIS klass A skickar ut information något oftare än AIS klass B, ungefär varannan sekund jämfört med var 30:e sekund. Med AIS klass A skickas också mer information ut än AIS klass B, bland annat destination, beräknad ankomsttid och om fartyget är ankrat eller på väg. AIS-systemets täckningsområde är ca 6-7 landmil ut från kusten. Längre ut i havet kan inte fartygen följas från land. Referensalternativ Om AIS inte införs kommer myndigheterna inte att ha någon information om fartyg under 15 meters position, vilket gör att myndigheterna inte kan följa var de befinner sig, vilket i sin tur ökar risken för olagligt fiske jämfört med om AIS installeras. När det gäller de större fartygen som har VMS, blir kontrollen sämre jämfört med AIS när fartygen befinner sig mindre än 6-7 landmil från kusten. Sjösäkerheten blir också generellt sämre då fartygen inte alltid kan se om de håller på att krocka med ett annat fartyg. Beskrivning av konsekvenser Samhällsekonomisk analys Införande av AIS-transpondrar kan förbättra kontrollen och minska det olagliga fisket, förbättra sjösäkerheten, utgöra grund för ursprungsmärkning av den fångade 150

152 fisken samt minska den administrativa bördan för fiskare med fartyg under 15 meter. Kostnaden för AIS klass A med display och antenn antas vara ca kr, medan kostnaden för ett AIS klass B-system antas vara ca kr. Det antas att systemen i genomsnitt används i ca 10 år innan de byts ut. Vi antar att fiskarena tar hela kostnaden för systemet. Det är dock möjligt att det kommer att utgå bidrag från EU på upp till 70 procent av kostnaderna. Beroende på vilket av systemen som väljs så blir den totala kostnaden för att alla fartyg meter installerar klass B- systemet ca kr per år inkl skattefaktor 1 och ca 2 miljoner kr inkl skattfaktor 1 om AIS klass A installeras. Om endast fartyg över 15 meter installerar klass B-systemet beräknas kostnaden till ca kr per år inkl. skattefaktor 1 och med klass A-systemet till ca 1,1 miljoner kr. Kontrollkostnaden för Fiskeriverket i form av en ökad administration bedöms kunna uppgå till ca kr per år. Sektorsanalys Den 31 december 2008 hade 326 fartyg mellan 10 och 15 meter fartygstillstånd. 184 fartyg som hade fartygstillstånd var över 15 meter. För dessa fartyg skulle införande av AIS öka sjösäkerheten. En annan fördel med AIS är att fångstens spårbarhet kan garanteras, vilket kan användas i arbetet med spårbarhetsmärkning. Att kunna garantera att fisken är lagligt fångad kan medföra ökade intäkter för fiskaren, givet att konsumenterna är villiga att betala lite mer för fisk som är garanterat lagligt fångad. För fartyg mindre än 15 meter innebär installation av AIStranspondrar att fiskarena slipper att rapportera sin fångst via telefon två timmar före landning, vilket är ett krav idag. Idag finns denna möjlighet att använda AIS som alternativ till telefonrapportering bara i vatten utanför Östersjön där EU tillåter medlemsstaterna att ha alternativa kontrollsystem. Sådana möjligheter till nationella reglering saknas för närvarande i Östersjön. En farhåga för fiskarena skulle kunna vara att AIS avslöjar fiskarenas fiskeplatser för konkurrenterna, eftersom alla fartyg kan följa varandra med AIS-systemet. Fiskeriverket bedömer dock att dagens avancerade navigationsutrustning som finns på fiskefartygen redan möjliggör för fiskarena att följa sina konkurrenters fiske och att AIS alltså inte innebär någon försämring jämfört med dagens befintliga utrustning. Systemet gynnar de fiskare som redan idag fiskar lagligt, då en minskning av det olagliga fisket kan bidra till ökade fiskbestånd och därmed på sikt ökade kvoter. Den årliga kostnaden för fiskaren blir ca 1400 kr per fartyg med en AIS B- transponder och ca 4900 kr per fartyg med en AIS A-transponder 151

153 Tabell 43 Samhällsekonomisk analys av införande av AIS AIS på fartyg > 15m Direkta kostnadsposter Kostnader för fiskarena för transpondrar exkl. skattefaktor 1 Klass A ca kr/fartyg Klass B ca kr/fartyg AIS på fartyg m Klass A ca kr/fartyg Klass B ca kr/fartyg Kostnader för administration Ca kr Ca kr Indirekta kostnadsposter Direkt nytta Effekt Effekt Försvårar olagligt fiske Ökar sjösäkerheten Underlag för ursprungsmärkning av fisk Minskar fiskares administrativa börda Indirekt nytta Minskat olagligt fiske bidrar till uppbyggandet av fiskbestånden RESULTAT Totalkostnad exkl skattefaktor 1 Klass A ca 0,9 Mkr Klass B ca 0,2 Mkr Totalkostnad inkl skattefaktor 1 Klass A ca 1,1 Mkr Klass B ca 0,3 Mkr Referenser: Klass A ca 1,6 Mkr Klass B ca 0,5 Mkr Klass A ca 2 Mkr Klass B ca 0,6 Mkr Förslag till RÅDETS FÖRORDNING om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs {SEK(2008) 2760}{SEK(2008) 2761} Marin Plus : Kostnadsuppskattning för AIS-A transpondrar B17:3 b) Nationell förvaltningsplan för ål (se även B20a) Problembeskrivning Den Europeiska ålen är akut hotad enligt IUCNs rödlista. För att förhindra en drastiskt minskad förekomst av ål och i värsta fall att ålen utrotas behövs åtgärder inom hela EU. De mänskliga aktiviteter som idag påverkar ålbeståndet negativt är bland annat fisket efter ål och vandringshinder, som vattenkraftsturbiner. 152

154 I Sverige fångades 2007 ca 1,9 miljoner ålar i fisket motsvarande ca 1,1 miljon blankålar. Samma år beräknas ca blankålar ha dött vid passage förbi kraftverksturbiner i Sverige. Detta kan jämföras med att den totala naturliga blankålsproduktionen i svenska vatten har beräknats till ca 2,8 miljoner blankålar (Fiskeriverket 2008). Blankål kallas den ål som är lekmogen och vandrar mot Sargassohavet för att leka. Innan ålen är lekmogen kallas den gulål och är mer eller mindre stationär. Efter yngelstadiet, innan ålen blir en gulål, kallas den glasål. Sverige importerar glasål för utsättning. De senaste åren har utsättningarna omfattat ca 1-1,2 miljoner glasålar per år. Mål för åtgärden EU antog år 2007 Rådsförordningen (EG) nr 1100/2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål där varje medlemsstat ges möjlighet att upprätta avrinningsområdesvisa planer för förvaltning av ålbeståndet. Målet är att 40% av blankålen, räknat utifrån ett av människan opåverkat bestånd, ska vandra ut till havet år Målet att 40 procent av blankålen ska vandra ut innebär att motsvarande 90 procent av all blankål som för närvarande produceras naturligt i svenska vatten skall överleva och bidra till reproduktionen. I den svenska förvaltningsplanen betraktas hela Sverige som ett enda ålavrinningsområde, för att vidtagna åtgärder ska bli kostnadseffektiva med så stor effekt som möjligt i form av ökad blankålsutvandring. Referensalternativ Om inte åtgärder vidtas för att minska den av människan orsakade dödligheten av ål är risken stor att ålen utrotas. Det räcker dock inte med att Sverige genomför åtgärder, utan för att förbättra situationen är det nödvändigt att kraftiga åtgärder genomförs även i övriga EU-länder. Åtgärder Den svenska förvaltningsplanen består av följande huvudinriktningar: inskränkningar i fisket samt utökade kontrollåtgärder åtgärder för minska dödlighet hos utvandrande blankål i vattendrag ökade utsättningar av glasål Utöver detta behöver även uppföljningsinsatser genomföras. Detta gäller åluppvandring, gulålstätheter och blankålsutvandring i sjöar, vattendrag och kust, spritt över större delen av landet. För att kunna välja en kostnadseffektiv utformning av åtgärderna över tid är uppföljning nödvändigt. Beskrivning av konsekvenser Nedan beskrivs konsekvenserna av den svenska ålförvaltningsplanen åtgärd för åtgärd. 153

155 ÅTGÄRDER FÖR ATT MINSKA DÖDLIGHETEN HOS BLANKÅL I VAT- TENDRAG Sektorsanalys: I en frivillig överenskommelse har kraftindustrin uttalat att man tillsammans med Fiskeriverket inom en femårsperiod skall öka den nuvarande totala överlevnaden i svenska vattendrag, så att minst 40 % av all ål som vid utvandring behöver passera minst ett kraftverk ska överleva. Idag är överlevnaden endast ca 4-5 procent (Fiskeriverket 2008). Avsikten är att nå målet på tre till fem års sikt efter den nationella ålförvaltningsplanens inledning år För en bedömd investeringskostnad i sex avrinningsområden på ca 8-10 miljoner kronor och ett årligt bortfall av elproduktion värt ca kr per år, räknat på 2005-års medelvärde för systempriset på el, bedömer Fiskeriverket att antalet ålar som överlever passagen genom vattendragen kommer att öka med ca blankålar. Kostnader för drift och underhåll är då inte medräknade dock. Då hela Sverige betraktas som ett ålavrinningsområde kan de åtgärder väljas som till lägst kostnad ger önskad effekt. Det är inte bestämt hur stor del av kostnaden som kommer att tas av kraftbolagen och hur stor andel som tas av staten. Fiskeriverket bedömer att den övervägande delen av kostnaderna kommer att bäras av kraftindustrin. Kostnaden är liten i förhållande till vattenkraftbolagens intäkter och vinster av vattenkraften, som uppgår till flera miljarder kronor. Samhällsekonomisk analys Om överlevnaden vid utvandring i de sex utpekade avrinningsområdena ökas till minst 40 %, från en dödlighet på ca procent idag, ger detta ett tillskott i utvandring motsvarande blankålar som kommer att undgå turbinförluster. Utöver detta kan även andra migrerande fiskarter gynnas av de åtgärder som genomförs, då även deras överlevnad kan öka. Bevarande av ålen och en förbättrad situation för andra migrerande fiskarter gör att den biologiska mångfalden gynnas. Alla åtgärder bidrar dock inte till bättre vandringsmöjligheter för andra fiskarter. En åtgärd som kan antas komma i bruk, åtminstone på kort sikt, är lastbilstransporter av ål förbi vandringshinder, vilket inte påverkar förutsättningarna för andra fiskarter. Den samhällsekonomiska investeringskostnaden uppskattas till ca 8-10 miljoner kr exklusive kostnader för personal och underhåll. Utslaget på fem år blir den årliga kostnaden ca 2-2,4 miljoner kr. Till detta kommer årliga förluster för elproduktionsbortfall på ca kr. Större delen av kostnaden antas bäras av kraftbolagen, medan staten kan komma att stå för en mindre del av kostnaderna. 154

156 Tabell 44 Sammanfattning samhällsekonomisk analys av åtgärder inom vattenkraften Samhällsekonomisk analys åtgärder inom vattenkraften Direkta kostnadsposter Åtgärder för ökad nedvandring av ål, exkl 2-2,4 Mkr/år driftskostnader Indirekta kostnadsposter Minskad elproduktion Direkt nytta Ökad biologisk mångfald Ökad utvandring av ål till havet Indirekt nytta Ökad utvandring av lax och havsöring Möjlighet till ökade fångster av lax och havsöring i fritidsfisket RESULTAT Kostnad per utvandrad blankål inkl skattefaktor 1, exkl driftskostnader Totalkostnad exkl skattefaktorer Totalkostnad inkl skattefaktor 1 Totalkostnad inkl skattefaktor 1+2 0,7 Mkr/år Effekt fler blankålar vandrar ut/år kr 2,7-3,1 Mkr/år under 5 år 3,1-3,7 Mkr/år under 5 år 13,3-16,4 Mkr/år under 5 år Känslighetsanalys Beräkningen av förväntade kostnader för att minska turbindödligheten är osäker. Kostnaderna för åtgärderna bedöms kunna bli ca 2-3 gånger högre än beräknat dvs. upp till 11 miljoner kr per år. Det är möjligt att bortfallet i produktionen blir högre än beräknat och de ekonomiska förlusterna av produktionsbortfallet varierar på grund av svängningar i elpris. Beräkningarna i referensalternativet bygger på systempriset på el 2005, som hade ett medelvärde på ca 257 SEK/MWh. År 2007 var årsmedelvärdet för Nord Pools systempris 259 SEK/MWh. För åren ligger terminspriserna på el på mellan 347kr/MWh och 426 kr/mwh (Nordpool 2009, Riksbanken 2009). Med termin menas ett avtal om köp av egendom vid en framtida tidpunkt till ett bestämt pris. I juni 2008 var terminspriserna för 2009 och 2010 ca 500 kr/mwh (Energimyndigheten 2008). Då elpriset varierar mycket är det svårt att bedöma hur stora förlusterna av minskad elproduktion kommer att bli för vattenkraftsföretagen. Om produktionsförlusterna blir dubbelt så höga som beräknat, samt om årsmedelvärdet på systempriset på el blir ca 500 SEK/KWh blir produktionsförlusten ca 3 miljoner kr per år. Totalt skulle då kostnaderna kunna uppgå till 14 miljoner kr. Osäkerheten i beräkningarna av kostnaderna för åtgärderna är mycket stora, då kraftbolagen ännu inte analyserat vilka åtgärder som kommer att vidtas för att nå målet om 40 procents överlevnad till lägsta kostnad. ÖKADE STÖDUTSÄTTNINGAR AV GLASÅL Meningen med ålutsättningar är att lokala överskott av glasål skall användas för att på sikt öka mängden lekvandrande blankålar. Antalet glasålar som stödutsätts årligen avses att åtminstone fördubblas jämfört med nuvarande nivå, från 1-1,2 miljo- 155

157 ner till 2,5 miljoner glasålar per år. Utsättningarna skall ske i vattendrag med fria eller ordnade vandringsvägar för blankål, hög potentiell ålproduktion, närhet till Västerhavet och begränsat eller inget ålfiske alls. Samhällsekonomisk analys Den glasål som sätts ut är naturlig ål som tas från områden där invandringen av glasål är högre än områdets carrying capacity dvs antalet glasålar är fler än vad som naturresurserna i området kan underhålla utan negativa effekter på den givna organismen eller dess miljö. Den samhällsekonomiska kostnaden består i kostnaden för inköp, förflyttning och karantän av glasålarna. Kostnaden per glasål bedöms sjunka något de kommande åren på grund av att handel med ålen kommer att begränsas efter att den europeiska ålen 2009 inkluderats i appendix II till konventionen om handel med hotade arter (CITES). Om det blir brist på glasål kan dock priset istället stiga. Vi antar att priset per glasål blir ca 4 kr per glasål, vilket är något lägre än det pris länsstyrelsen betalade för glasålen Med detta pris skulle kostnaden för ytterligare 1,3-1,5 miljoner glasål per år kosta ca 5,2-6 miljoner kr per år exkl skattefaktorer. Utökningen av utsättningarna bedöms medföra att ytterligare ålar vandrar ut till havet årligen. Kostnaden per utvandrad ål blir då ca kr exkl skattefaktorer. Finansieringen av de utökade utsättningarna bedöms finansieras till 50 procent med stöd från den Europeiska Fiskefonden och i övrigt med statliga medel. Sektorsanalys Då kräfta är en del av ålens föda kan en ökad utsättning av ål påverka förekomsten av kräfta och därmed kräftfisket. De företag som hanterar glasål för utsättning kan antas påverkas positivt. Tabell 45 Samhällsekonomisk analys utökade stödutsättningar Direkta kostnadsposter Kostnad glasål, exkl skattefaktorer 5,2-6 miljoner kr Indirekta kostnadsposter Kräftfisket kan påverkas negativt Direkt nytta Effekt Bevarande av biologisk mångfald Ökad utvandring av ål till havet Indirekt nytta Företag som arbetar med glasål gynnas RESULTAT Kostnad per utvandrad ål, exkl skattefaktorer Kostnad per utvandrad ål, inkl. skattefaktorer Totalkostnad exkl skattefaktorer Totalkostnad inkl. skattefaktorer fler blankålar vandrar ut till havet per år kr per ål kr per ål 5,2-6 milj/år 8-9,2 miljoner kr/år 156

158 Känslighetsanalys Priset på glasål har varierat mycket över åren. Fiskeriverket bedömer att det är rimligt att anta att priset kommer att ligga någonstans mellan 2,50 och 7 kr per glasål. Kostnadsintervallet hamnar då på 3,3-10,5 miljoner kr per år exklusive skattefaktorer givet att man sätter ut 1,3-1,5 miljoner glasålar. Beräkningen att utsättningarna kan medföra att blankålar vandrar ut till havet kan ses som en minimiskattning vad avser överlevnad. I praktiken kan utfallet bli betydligt bättre. INSKRÄNKNINGAR I FISKET Det utrymme som finns för fortsatt fiske, beräknat som antal blankålar, är ca blankålar för att nå målet att 90 % skall vandra ut fritt. De totala fångsterna på ca 1,9 miljoner ålar (gulål och blankål) 2007 motsvarar ca 1,1 miljon blankålar. Målet är därför att reducera ålfångsterna från år 2007 med ca 50 % till senast år Ett första steg om ca 20 % nedskärning planeras under år Den första maj 2007 fattade Fiskeriverket beslut om ålfiskeförbud i Sverige. Småskaliga kust- och insjöfiskare, för vilka ål är en viktig del av ekonomin, kan dock få särskilt tillstånd för fortsatt ålfiske. Det krävs även framöver ett särskilt tillstånd för att fiska ål. Fiskare som kan komma ifråga för tillstånd är de som fiskat ål med särskilt tillstånd föregående år. De föreslagna förvaltningsåtgärderna 2009 innebär huvudsakligen att i Skagerrak och Kattegatt samt Öresund införs en fredningstid för ål och antalet ryssjor och tinor begränsas till totalt högst 400, från att 2007 begränsats till 600 och 2008 begränsats till 500. I Östersjön (inklusive Öresund) och sötvattensområdena införs en effortbegränsning i form av att fiskaren medges ett antal redskapsdagar "effortdagar" då ålfiske får bedrivas samt en kapacitetsbegränsning i form av att tillåtet antal redskap begränsas samt låses till en specifik plats. I Öresund höjs minimimåttet från 35 till 40 cm. Utökad Kontroll Uppföljningen av att antalet dagar efterlevs görs genom dokumentkontroll i Fiskeriverkets ordinarie kvot- och effortuppföljning. Det är svårt att bedöma hur stor kostnaden för kontrollen av ålfisket kommer att bli. Särskilda insatser genomförs i fält i inlandsvatten nedan vandringhindergränsen för att kontrollera efterlevnaden av tillträdesbestämmelserna. Länsstyrelserna får inga utökade resurser för detta utan resurser frigörs genom en omprioritering inom fisketillsyningsverksamheten. Samhällsekonomisk analys av inskränkningar i fisket och utökad kontroll Den stora nyttan med åtgärderna är att de kan bidra till att förhindra att ålen utrotas. Ålen har i sig ett existens- och optionsvärde och är en del av den biologiska mångfalden. Existensvärdet är det värde som individer sätter på en resurs som är oberoende av brukandet av resursen. Optionsvärdet är värdet av att ha möjlighet att nyttja resursen i framtiden. 157

159 Fisket efter ål är idag olönsamt för flertalet fiskare, vilket innebär att en minskning av fisket inte medför någon samhällsekonomisk förlust i form av minskade vinster. Restriktionerna i ålfisket kan medföra att fiskare ökar sina inkomster genom att byta sysselsättning. På kort sikt innebär inskränkningarna i fisket att det småskaliga fisket minskar, vilket kan ha negativa effekter för kustfiskesamhällena och de kulturvärden de bidrar med. I miljömålet Hav i balans samt en levande kust och skärgård ingår att kustens och skärgårdens kulturvärden ska bevaras. Det småskaliga fisket är en viktig del av kustens och skärgårdens kulturvärden. En studie finansierad av Naturvårdsverket visar att svenskar värderar de kulturvärden det småskaliga fisket bidrar med högt (Kataria och Lampi 2008). På lång sikt så är det dock risk för att allt ålfiske försvinner om inte åtgärder sätts in för att bevara ålen. Då fisket står för en stor del av den antropogena åldödligheten är det av stor vikt att fisket minskar. Restriktionerna i fisket kommer att kombineras med utökade resurser till kontroll. Fiskeriverket har inte kunna beräkna kostnaderna för denna kontroll. Fiskare som lägger ner sitt ålfiske kan få statligt och EU-stöd för utbildning och diversifiering av verksamheten. Om fiskare ansöker om stöd motsvarande ca kr och ansökningarna fördelas jämnt över stödperioden bedöms kostnaden nuvärdesberäknad till ca kr. Tabell 46 Samhällsekonomisk analys åtgärder inom fisket Direkta kostnadsposter Minskad vinst i fisket vid 20% minskning 0 Mkr/år Minskade vinst i fisket vid 50% minskning 0 Mkr/år Kostnader för ökad kontroll Stöd för utbildning och diversifiering kr/år i 7 år Indirekta kostnadsposter Förlust av kulturvärde av minskat småskaligt Flera fiskare kan tvingas lägga ned på grund kustfiske på kort sikt av för dålig lönsamhet Förlust av arbetstillfällen i glesbygd på kort Flera fiskare kan tvingas lägga ned på grund sikt av för dålig lönsamhet Direkt nytta Existens och optionsvärdet av ål Ökad utvandring av ål till havet Indirekt nytta Möjlighet till ålfiske på lång sikt Möjlighet till bevarade kulturvärden på lång sikt Fiskare kan får högre inkomster i alternativ sysselsättning RESULTAT Kostnad per sparad ål 50% mindre fiske Totalkostnad Effekt fler blankålar vandrar ut per år vid 50% minskning av fisket efter ål SEK milj/år 158

160 Sektorsanalys År 2007 hade 434 yrkesfiskare tillstånd att fiska ål. (Fiskeriverket 2009) Av dessa registrerade 393 yrkesfiskare en sammanlagd fångst av 699 ton ål, varav 111 ton i insjöfisket(scb 2008a, 2008b). Ekonomiskt är ål den femte viktigaste fiskarten i det yrkesmässiga havsfisket, efter torsk, makrill och sill/strömming, och för insjöfisket överskrids värdet endast av gös, kräfta och siklöja. För kust- och insjöfisket är betydelsen ännu större genom att ålfiskeredskapen fångar även andra arter till exempel abborre och gädda. Utan ålen skulle detta kombinationsfiske inte vara lönsamt. Det totala infiskade värdet av ålfångsten i Sverige var 2007 ca 31 miljoner kronor i havsområdet och ca 8 miljoner kronor i sötvatten (SCB 2008a, 2008b). Detta är något mindre än Samtidigt har antalet fiskare minskat med ca 30 procent genom den tillståndsplikt som infördes De fiskare som inte fick tillstånd fiskade dock i genomsnitt mindre än 400 kg ål per år och person , och stod alltså för en mindre del av det totala uttaget av ål i fisket. Intäkterna räknat per fiskare var något högre 2007 jämfört med Fiskeriverket har tagit fram detaljerade uppgifter om ekonomin i fisket 2006 för ålfiskare i saltvatten som hade intäkter på mer än två basbelopp av sitt fiske. Ålfiske bedrivs ofta med små båtar under fem meter. Dessa fartyg finns inte med i Fiskeriverkets fartygsregister och det går alltså inte att få fram intäkter för dessa fartyg. Detsamma gäller för insjöfisket, där fartygen inte heller registreras. I de ekonomiska uppgifterna som anges nedan finns därför fartyg under fem meter och insjöfiskets fartyg inte med. I insjöfisket fiskade 60 personer efter ål Uppgifter från loggböcker lagrade hos Fiskeriverket visar att de fångster, som de 105 fiskare som hade en intäkt av ålfisket överstigande två basbelopp, endast förändrats marginellt mellan 2006 och Bränslepriset 2007 låg på ungefär samma nivå som 2006 och andra kostnadsposter bedöms inte heller ha förändrats mer än marginellt mellan åren. Då skillnaderna i kostnader mellan åren bedöms vara små, så använder vi oss av de uppgifter vi har för 2006 då vi analyserar konsekvenserna av åtgärderna för ett minskat fiske. Medelintäkten från fisket var ca kr 2007 för dessa fiskare jämfört med ca kr Uppgifterna om kostnader och intäkter redovisas per fartyg. Det är dock vanligt att fiskare har fler än ett fartyg som används i fisket. Fartyg (>5 meter) i saltsjöfisket efter ål med infiskning överstigande två basbelopp ( kr) Det genomsnittliga förädlingsvärdet per fartyg som hade intäkter överstigande två basbelopp uppgick till kr. Förädlingsvärde är det värde som erhålls då samtliga rörliga kostnader exklusive arbetskraftskostnader dragits bort från intäkterna. Det ska täcka både kapitalkostnader samt arbetskraftskostnader eller eget uttag samt sociala avgifter/egenavgift. Det är även önskvärt att summan ska räcka till återinvesteringar i företaget och på så vis skapa möjligheter för framtida investeringar och utveckling av företaget. Resultat före arbetskraftskostnad, dvs. förädlingsvärdet minus kapitalkostnaderna, uppgick till närmare kr. Det ger ett mycket lågt utrymme för ersättning för arbete i form av lön eller eget uttag samt 159

161 knappast möjligheter för återinvesteringar, givet att ålfisket inte enbart är en deltidssysselsättning och att fiskaren har inkomster från annat arbete, t.ex ett annat fiske. Av de 434 fiskare som hade tillstånd att fiska ål 2007 använde 58 fiskare två eller fler fartyg. Av de 105 fiskare som hade en intäkt på över två basbelopp av sitt ålfiske 2006 så hade 23 ytterligare fartyg som de fiskade med. Dessa fiskare hade alltså en större intäkt från fisket än den intäkt som ålfisket medförde. År 2007 var 24 procent, dvs knappt var fjärde av de totalt 434 fiskare som fått ålfisketillstånd, över 65 år gamla. De flesta av dessa kan därför antas ha tagit ut en pension utöver intäkterna från fisket. Tabell 47 Ålfiskande fartyg Medelvärde/fartyg Totalt Antal fartyg 106 Deklarerade intäkter Varav från rörelsens huvudintäkter Rörliga kostnader Varav: Reparations&underhållskostnad Bränslekostnad Övriga rörliga kostnader Förädlingsvärde Kapitalkostnad Resultat före arbetskraftskostnad Med de inskränkningar i fisket som genomförs 2009 så kommer ålfiskarena få lägre intäkter från sitt fiske. Då den tid som är tillåtet att fiska kommer att minska samt fångsterna antas bli något mindre, så kan man även anta att kostnader för bränsle, reparation och underhåll av redskap samt andra rörliga kostnader för fisket kommer att minska något. Fiskeriverket bedömer att ett flertal ålfiskare kommer att upphöra med sitt ålfiske på grund av för dålig lönsamhet. Då ett flertal fiskare bedriver ålfisketrots att det inte är lönsamt och många har sidoinkomster bredvid ålfisket är det dock svårt att göra en bedömning av antalet fiskare som kommer att upphöra. Då reglerna kommer att stramas åt så att fisket till 2013 minskar med 50 procent jämfört med 2007 års fångster, så bedöms att ytterligare fiskare kommer att lämna fisket. Ca 2-3 procent av de fiskare som har ålfisketillstånd beräknas lämna fisket varje år de kommande åren på grund av hög ålder, oberoende av de nya reglerna. Nästan alla ålfiskare är småskaliga fiskare. Åtgärderna kommer alltså att leda till en minskning av det småskaliga fisket i Sverige. För fiskarena finns möjlighet 160

162 att inom Europeiska fiskefonden söka stöd för vidareutbildning, omskolning eller diversifiering av verksamheten. På mycket lång sikt så är det möjligt att fisket efter ål kan öka igen, givet att ålbeståndet återhämtar sig. ÅTGÄRDER GENOMFÖRDA 2007 Målet om att den antropogent orsakade dödligheten ska minska med 90 procent till år 2013 är räknat från den utvandring som skedde Åtgärder som genomfördes från och med 2007 påverkar därför utfallet. År 2007 förbjöds allt fiske efter ål nedanför tredje vandringshindret för alla fiskare som inte har ett särskilt tillstånd för ålfiske. Förbudet inkluderar även fritidsfisket. I fritidsfisket fångades ca 280 ton ål 2006 (Fiskeriverket 2009). Den större delen av fångsten skedde vid kusterna, där det alltså inte längre är tillåtet att fiska efter ål. Tillsammans med minskningen av fångsterna i yrkesfisket var den totala effekten av åtgärden att ca 390 ton fler blankålar kan antas ha vandrat ut i havet. Sammanställning effekter av åtgärder Sammanställning av effekter på blankålsutvandringen av antropogen påverkan och av de åtgärder som ska vidtas för att öka blankålsutvandringen till Tabell

163 Referenser Energimyndigheten (2008) Energiförsörjningen i Sverige , ER 2008:18 Fiskeriverket (2008) Förvaltningsplan för ål Fiskeriverket (2009) Fritidsfiske 2006, Finfo 2009:xx Nordpool 2009, Terminspriser på el på den nordiska elmarknaden den 16 mars 2009 Riksbanken 2009, Euro-kursen den 16 mars 2009 RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1100/2007av den 18 september 2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål Statistiska centralbyrån (2008a) Saltsjöfiskets fångster under 2007, JO 55 SM, 0801 Statistiska centralbyrån (2008b) Insjöfiskets fångster under 2007, JO 56 SM, 0801 Fiskeriverkets databas ålfisketillstånd B 22 Kustfisk har en viktig roll för Östersjöns biodiversitet och stor social och kulturell betydelse b) UTVECKLA LÅNGSIKTIGA PLANER FÖR SKYDD, MILJÖÖVERVAKNING OCH HÅLLBAR FÖRVALTNING AV KUSTFISK, INKLUSIVE HOTADE ELLER MISSGYNNADE ARTER OCH ANADROMA FISKARTER 2012 [inkluderar också B9] Denna text kompletterar och bör läsas tillsammans med konsekvensanalysen för åtgärden B11b som lyfter fram betydelsen av kustfiskebestånd och restaurering. Avseende fiskbestånden redovisar Fiskeriverket och Naturverket i rapporten Storskaliga rekryteringsskador hos Östersjöns kustfiskebestånd (2005) bland annat övergripande åtgärdsplaner inriktade mot storskaliga rekryteringsskador. Exempel på fysiska fiskevårdsåtgärder som föreslås är (Åter-) skapande av fria vandringsvägar till befintliga rekryteringsområden Återställande av förstörda/förlorade rekryteringsområden Optimerande/återställande av habitaten i tillgängliga rekryteringsområden Exempel på vandringshinder i vattendragens mynningsområden är felplacerade vägtrummor, gamla dammar eller igenväxta passager. I övergödda miljöer i såväl sött som salt vatten kan en insats vara att återskapa gator och öppna ytor i vassbälten där växtligheten är för tät. Ett annat exempel är vägbankar i avsaknad av eller 162

164 med felplacerade vägtrummor som avsnört viktiga miljöer och därmed förhindrar ett naturligt vattenutbyte samt fiskvandring. I dessa fall bör ett ökat vattenutbyte återskapas. Miljöeffekter Implementering av åtgärdsprogrammen förväntas för fiskbestånden leda till att t ex abborre, gädda ökar på grund av minskade rekryteringsstörningar. Genom att störda habitat återskapas gynnas dock den biologiska mångfalden i sin helhet varför en förbättrad situation även gäller t ex hotade fiskarter som ål och nejonöga. Ett minskat näringsläckage leder till en förbättrad vattenkvalitet i kustområden i samband med återskapandet av våtmarker. Reducering av störningar i västkustmiljöer kan bidra t ex till ökade bestånd av plattfiskar. Det kan bli aktuellt att restaurera våtmarker i direkt anslutning till kusten. Vid sådana åtgärder kan det vara viktigt att ta hänsyn till att insatserna inte görs på ett sådant sätt att det skapas negativa konsekvenser för etablerade viktiga fiskbestånd av t ex öring. Det finns en risk för ökad predation på främst utvandrande smolt vid restaurering, genom ökad förekomst av främst gädda. Samhällsekonomiska effekter De samhällsekonomiska effekterna av genomförandet av planerna är mycket svåra att överblicka. Ett exempel kan dock illustrera omfattningen även om sötvattnen i huvudsak ligger utanför det här föreslagna delmålet. Således har Fiskeriverket genom att extrapolera kostnaderna för att åtgärda rekryteringsskador i de kustmynnande vattendragen och kustmiljön i Kalmar läns kuststräcka beräknat kostnaderna för att åtgärda hela ostkusten. I den aktuella studien har man beräknat kostnaderna för att vidta åtgärder fram till det första vandringshindret samt när det gäller våtmarker, restaurering endast i de mest kustnära områdena. Kostnaderna beräknas då till följande: Tabell 49 Åtgärd Kalmar län Östersjökusten Skåne-Stockholm län Hela Ostkusten Skåne- Norrbotten län Undanröjande av vandringshinder i kustmynnande sötvatten, Mkr Anläggande av våtmarker, Mkr Återställa/optimera habitat i kustmiljön, Mkr Totalt, Mkr Källa: Fiskeriverket, Storskaliga rekryteringsskador hos Östersjöns kustfiskbestånd 163

165 De åtgärder som föreslås ger utöver många positiva miljöeffekter även positiva effekter när det gäller rekreation och vissa samhällsfunktioner. Det är dock ur ett samhällsekonomiskt perspektiv viktigt att man väger olika åtgärders nytta mot de kostnader de medför, så att de åtgärder genomförs där man får mest nytta för pengarna. Nyttan av restaurering av nyckelhabitat i kustmiljöer kan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv främst antas vara att man på så sätt gör området mindre känsligt för störningar som kan uppstå. Man bygger alltså upp en buffert för att minska riskerna för tex försvinnande eller kollaps av bestånd m.m. Dessa miljöer kan innehålla funktioner som kan visa sig vara viktiga för ekosystemen vid kusterna och även på land. Åtgärderna har i många fall positiva effekter på övergödningen. Forskare har inom forskningsprogrammet SUCOZOMA studerat värdet av förbättrad vattenkvalitet i Stockholms skärgård i form av att siktdjupet ökar till en meter ner i vattnet. Detta skulle kunna åstadkommas genom att minska tillförseln av näringsämnen. Värdet av förändringen uppskattades i en enkät till hushåll i Stockholms och Uppsala län till 500 miljoner kr. Studien ger ett exempel på de höga värden som allmänheten tillmäter en förbättrad miljö i kustområden. En enkätstudie 2007 över bland annat värdet av fritidsfiske visar att betalningsviljan för en fördubblad mängd fisk var ca 570 miljoner kr (Fiskeriverket 2008). Betalningsviljan för av att bevara yrkesfiskets kultuvärden, genom att antalet yrkesfiskare minskar från 1700 till 1500 istället för en minskning till 900 fiskare, uppgick till drygt 400 kr per hushåll i en studie 2008 (Kataria och Lampi 2008). Påverkan på andra samhällsmål och miljökvalitetsmål beroende på vilka åtgärder som vidtas: Miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt och djurliv, samt i förlängningen de vattenanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, samt Grundvatten av god kvalitet. Förbättrad situation för ålen. Sektorsanalys De åtgärder som föreslås antas främst påverka mark- och vattenägare, båtägare, yrkes- och fritidsfiskare samt gemene man. I vilken mån de påverkas negativt beror på om sådana intressenter får kompensation för eventuellt inkomstbortfall. För fiskare kan det betyda möjlighet till ökade fångster av arter som abborre, gädda och plattfisk. FÖLJANDE ÅTGÄRD HAR VARIT FÖREMÅL FÖR DISKUSSION MEN FÖREKOMMER INTE I ÅTGÄRDSPLANEN SLOPADE SKATTESUBVENTIONER PÅ BRÄNSLE. Registrerade fiskefartyg är, i likhet med annan sjöfart, skattebefriade vad gäller bränsleskatt. De flesta fartyg köper direkt in bränslet skattefritt, andra får tillbaka skatten senare. Bränsleskatten delas upp i två skatter, energiskatt och koldioxidskatt. Koldioxidskatten ligger på kr per m 3 för samtliga bränslen medan energiskatten varierar. Vissa fartyg har en speciell dispens och kan köpa och tanka 164

166 grönfärgad diesel med en energiskatt på 764 kr per m 3. Andra fartyg, vilket är vanligare, köper högbeskattat bränsle ex. i miljöklass 1 med en energiskatt på kr per m 3. Sammantaget ger det en skattesubvention på mellan 3,65 kr till 4,16 kr per liter bränsle (enligt uppgifter från Skatteverket våren 2008). Inom EU och i våra grannländer råder ett likartat förhållande. Detta betyder att om Sverige ensamt skulle införa en skattebeläggning skulle det vara relativt enkelt att bunkra i Danmark (Bornholm), Norge eller Finland. Även för de minsta fartygen skulle detta vara lönsamt. Troligen skulle en sådan åtgärd dock innebära att en mindre investering för att öka tankkapaciteten skulle behöva göras, så att färre bränsleresor blir nödvändiga. En skatt kan införas om enighet råder åtminstone inom EU (EES) och då bör sjöfarten också inkluderas. I nedanstående tabell följer en rent teoretisk skattning av hur stort förädlingsvärdet blir om fartygen hade varit tvungna att betala skatt på drivmedel allt annat lika. Fiskeriverkets ekonomiska uppgifter för fisket sträcker sig fram t.o.m vilket därmed är utgångspunkten för beräkningarna av effekter i de olika segmenten om skattesubventionen på bränsle slopades. Det genomsnittliga priset på diesel som fiskarena betalade under 2007 uppgick till 3,86 SEK exklusive bränsleskatt (baserat på Fiskeriverkets forskningsfartygs bunkring av dieselolja). Under våren 2008 ökade bränslepriset kraftig och nådde rekordhöga nivåer för att sedan gå tillbaka. I beräkningarna har ett medel på 3,9 använts för att beräkna hur stora skattekostnaderna skulle ha varit med 2007 års bränsleförbrukning. Förädlingsvärdet per fartyg exklusive bränsleskatt jämförs med förädlingsvärdet per fartyg inklusive bränsleskatt. Den procentuella minskningen av förädlingsvärdet efter det att en bränsleskatt lagts till bränslepriset presenteras i tabellerna 1 och 2. Observera att alla beräkningar baseras på medelvärden. Det innebär att det finns fartyg som har en större lönsamhet och därmed inte drabbas lika hårt av en bränsleskatt samt att det finns fartyg som har lägre lönsamhet och därmed kommer drabbas hårdare. Förädlingsvärdet visar värdet av ett företags produktion minus värdet av insatsvarorna som har använts. Det är viktigt att poängtera att dessa beräkningar inte kan omsättas i praktiken då fartygen vid en fördubbling av bränslekostnaden skulle ändra sitt fiskemönster eller på annat vis försöka dra in på övriga kostnader. Tabell 50: Procentuell förändring av förädlingsvärde vid beskattning av bränsle jämfört med obeskattat bränsle. Pelagisk trål 24 m Pelagisk trål m Pelagisk trål > 40 m Pelagisk siklöja 0-24 m Demersal torsk 0-24 m Demersal torsk m Demersal räka 0-24 m Demersal räka m Demersal kräfta 0-24 m - 61 % - 54 % - 56 % - 7 % - 25 % - 29 % - 19 % - 77 % - 51% Tabell 51: Procentuell förändring av förädlingsvärde vid beskattning av bränsle jämfört med obeskattat bränsle. Garnfartyg Garnfartyg Burar/Fällor Burkräfta Krokfartyg <12m m <12 m 0-24 m <12 m - 7 % - 15 % - 22 % - 12 % - 70 % 165

167 Om bränslesubventionen skulle slopas drabbas de mer bränsleintensiva segmenten hårdare. De pelagiska trålarna, som drar mest bränsle i sitt fiske, skulle påverkas kraftigt av en bränslekatt. De pelagiska trålarna skulle få ett minskat förädlingsvärde per fartyg på drygt % medan förädlingsvärdet för siklöjetrålarna endast skulle minska med knappt 10 %. Bland de demersala trålarna skulle ett borttagande av bränslesubventionen drabbar räktrålarna och kräfttrålarna värst. Räksegmentet består av förhållandevis gamla och bränsleslukande fartyg och för de största räktrålarna skulle förädlingsvärdet minska med närmare 80 %. För kräfttrålarna skulle motsvarande minskning av förädlingsvärdet uppgå till 51 %. Förädlingsvärdet för små garnfartyg (< 12 m) skulle minska med enbart ca 7 procent per fartyg och för större garnfartyg (12 24 m) skulle minskningen uppgå till ca 15 procent per fartyg. Den största reduktionen i förädlingsvärdet fås bland krokfartygen där minskningen enligt beräkningarna skulle uppgå till ca 70 procent. Det är redan i dagsläget svårt för många fiskare att själva ta ut en rimlig lön och i förekommande fall även betala ut löner till anställda. En bränsleskatt kommer att försvåra ytterligare för fiskarena att bland annat ha möjlighet att återinvestera i modern teknik på fartygen samt att betala ut rimliga löner. Sammanfattningsvis skulle ett upphörande av skattereduktionen (allt annat lika) innebära avsevärt högre kostnader för fiskefartygen. Dessa kostnader kommer i många fall att leda till negativa förädlingsvärden, dvs företagen drivs med förlust. För att det svenska fisket ska klara en slopad bränsleskattereduktion krävs en genomgripande strukturförändring, främst genom en kraftig minskning av kapacitet, samt högre priser på fisk och skaldjur. Svenska företag har dock inte sämre möjligheter att klara denna omställning än andra fiskeföretag inom EU. Miljömålsarbetet: Zonering Problembeskrivning Generella regelverk passar inte alltid i fiskeförvaltningen, då ekosystem är komlexa och åtägrder som har positiva effekter i ett område inte alltid har positiva effekter i ett annat område. I vissa områden finns tex sårbara bestånd som kan hotas av att vissa fisken tillåts, medan det i andra områden inte finns detta problem. Med ökad kunskap om fiskbestånden och ekosystemen de lever i kan regleringar anpassas till den specifika situationen, så att den nytta ekosystemen kan ge tillvaratas. Mål för åtgärden/åtgärderna Målet med att införa zonering är att anpassa uttaget av fisk och fiskets påverkan på ekosystemet i övrigt till förutsättningarna i det specifika havsområdet. På så sätt kan förvaltningen bli samhällsekonomiskt effektiv och gynnsam för fiskbeståndens utveckling. 166

168 Referensalternativ Redan idag används zonering, men det skulle kunna göras på ett mer systematiskt sätt. Om det inte görs finns risken för att uttaget av vissa fiskarter hamnar under biologiskt säkra gränser och att ekosystemet i högre grad påverkas negativt. Möjlig åtgärd Fiskeriverket föreslår att allt svenskt vatten ska zoneras med avseende på tillåten fiskeaktivitet Zoneringen innebär att svenska havsområden delas in i områden där olika fiskerier begränsas med avseende på redskap och fiskemetod. Zoneringen innebär en fördelning av fiskeresurser mellan fiskerier och kan som exempel förbehållas passiva redskap eller småskaligt kustfiske. Områden där fiske helt förbjuds kan användas som instrument att bevara biologisk mångfald eller att skydda viktiga lek- och uppväxtområden. Beskrivning av konsekvenser Samhällsekonomisk analys För att få en samhällsekonomiskt effektiv styrning kan det vara nödvändigt att använda differentierade styrmedel som är utformade med hänsyn till lokala förutsättningar. Det gäller t.ex. när det finns en extern effekt som är geografiskt begränsad till ett visst område. I haven finns problemet att vissa bestånd är överfiskade i vissa områden och att det i vissa områden finns viktiga lek- och uppväxtområden som behöver skyddas för att hotade bestånd ska kunna återhämta sig. Ett sätt att göra detta är genom zonering. Den ökade precisionen i styrningen ska vägas mot de ökade administrationskostnader det innebär. Tex kan kontrollkostnaderna öka om myndigheterna tex måste kontrollera att inte vissa typer av redskap används i ett område.. För att få en så samhällsekonomiskt optimal förvaltning som möjligt bör man dock inte införa mer restriktiva regleringar, eller andra styrmedel, än vad som är samhällsekonomiskt motiverat med hänsyn till de kostnader och nyttor man kan se med de regleringar som införs. En åtgärd som kan bidra till skydd av marina miljöer är införandet av fiskefria områden. Fiskefria områden kan användas för att skydda hotade fiskbestånd samt för att bygga upp fiskbestånd med en diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning. Fiskefria områden kan vara ett bra komplement till styrmedel som hanterar kapaciteten i fisket, fördelning av rätten att fiska etc. Differentierad områdesförvaltning där biodiversiteten bevaras fullt ut i vissa områden, kan ske på det sätt som sker på land genom reservat eller jordbruksarealer som brukas med äldre, orationella metoder, samtidigt som ett rationellt, ekonomiskt optimerat nyttjande sker på övriga arealer. 167

169 I arbetet med zonering bör alla samhällsekonomiska värden i ett område analyseras, som effekter på fisket, rekreation, vindkraftsetablering etc, liksom hur zoneringen påverkar andra områden. Påverkan på andra samhällsmål än ett hållbart uttag av fisk beror på hur zoneringen görs. Zonering kan användas för att gynna det småskaliga kustfisket, genom att det fiske som får bedrivas i ett visst område t.ex. begränsas till de mindre fartygen och de redskap som används av de småskaliga fiskarna. På så sätt kan man även bidra till att upprätthålla sysselsättningsmöjligheter på glesbygden i vissa kustområden och bevarandet av traditionella kustfiskesamhällen. Sysselsättningen inom fisket kan påverkas. Vissa kommer att påverkas negativt, åtminstone på kort sikt, genom restriktioner på sitt fiske, medan andra påverkas positivt. Sektorsanalys Berörda är främst yrkesfiskare och fritidsfiskare. På längre sikt kan zoneringen bidra till att tillgången på fisk ökar och därmed att fisket kan öka. Begränsningar i möjligheter att fiska kan på kort sikt medföra att de som begränsas i sitt fiske får försämrade inkomstmöjligheter/försämrade rekreationsmöjlighteter. Samtidigt kan de yrkesfiskare som bibehåller möjligheten att fiska få förbättrad lönsamhet och de fritidsfiskare som tillåts fiska få ett bättre fiske. Myndigheterna kan t.ex. utforma reglerna så att de fisken som gynnas är småskaliga kustfisken eller allmänhetens handredskapsfiske. Tabell 52 Samhällsekonomisk analys av zonering Direkta kostnadsposter Kontrollkostnader kan öka med ökad detaljregerling Lönsamheten i fisken som inte får fiska i ett område kan minska Indirekta kostnadsposter Lönsamheten kan öka för de fisken som får fortsätta fiska Direkt nytta Effekt Förvaltning anpassad till den lokala situationen kan bli mer samhällsekonomiskt optimal Indirekt nytta Miljömålsarbetet: Alternativa förvaltningsformer Problembeskrivning Historiskt sett så har tillträdet till olika fisken i Sverige och EU i princip varit obegränsat, vilket har lett till en stor överkapacitet. Åtgärder som bidragit till överkapacitet på senare år är de subventioner som beviljats i form av strukturstöd. Till 168

170 detta kommer för Sveriges del att EU och Fiskeriverket accepterade en alltför stor kapacitet, mätt som bruttoton och kilowatt, inom EU-systemet vid Sveriges EUinträde. På senare år har förvaltningsåtgärder vidtagits som avsevärt begränsat tillträdet till vissa fisken. Överkapaciteten är dock fortfarande stor i flertalet fiskesegment. Fiskeriverket har beräknat att överkapaciteten bland de svenska trålarna är ca procent. (Fiskeriverket 2008, Fiskeriverket 2009) Detta gör att många av fiskarena har problem med dålig lönsamhet i sitt fiske. Den dåliga lönsamheten skapar ett tryck på Ministerrådet att sätta höga fiskekvoter, så att fiskarena på kort sikt kan få in tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och undvika konkurs. För att få till stånd en omstrukturering av fiskeflottan och därmed underlätta för Ministerrådet att komma överens om kvoter som bidrar till ett långsiktigt hållbart fiske behöver fiskeflottan minska. Ett instrument som används för detta är stöd för skrotning av fiskefartyg. Resurserna för skrotning bedöms dock inte vara tillräckliga för att få ner flottkapaciteten till en optimal nivå. Det finns också problem med att de småskaliga kustfisket med passiva redskap minskar. Ett annat problem är att det finns en regional obalans i var fisket sker. Mål för åtgärden/åtgärderna Ett mål med att införa alternativa förvaltningsformer är att få till stånd ett mer effektivt och därmed mer lönsamt fiske, som i sin tur underlättar för Ministerrådet att besluta om fiskekvoter som är i linje med de råd som ges av det Internationella Havsforskningsinstitutet (ICES). Ett annat mål är att gynna det småskaliga fisket och minska den regionala obalansen. Referensalternativ Om inte alternativa förvaltningsformer införs finns risken att Ministerrådet fortsätter att sätta kvoter över vad ICES rekommenderar. Detta medför att fiskbestånden riskerar att minska över tid, vilket i sin tur leder till ännu sämre situation ekonomiskt för fiskarena, med fortsatt tryck på politikerna att hålla kvoterna på en nivå som inte är långsiktigt hållbart. Möjliga åtgärder Förslaget är att alternativa förvaltningsformer ska ersätta det nuvarande kvotsystemet. De alternativ som har förutsättningar att skapa incitament till en minskning av fiskeflottan är införandet av individuella nyttjanderättigheter till fisket som görs överförbara. Förvaltningsformer som kan gynna specifika regioner och det småskaliga fisket är bland annat regionala kvoter och specifika kvoter för det småskaliga fisket. 169

171 Beskrivning av konsekvenser Samhällsekonomisk analys Genom att införa ett system där fiskare, som har potential att få ett mer lönsamt fiske med ökat kapacitetsutnyttjade, köper nyttjanderätter till fisket från fiskare som har en lägre lönsamhet, så kan den totala nominella kapaciteten i fisket minska och lönsamheten i fisket öka. En minskad fiskeflotta medför inte per automatik att fiskbestånden ökar. För att detta ska ske måste kvoterna som sätts i Ministerrådet minska och/eller det olagliga fisket minska. En förhoppning är att om fisket blir mer lönsamt kommer det olagliga fisket att minska. Individuella kvoter och ITQ Genom att tilldela varje fiskare en egen kvot, så kan fiskaren själv planera när det är mest lönsamt för denne att fiska under året/månaden/veckan utan att riskera att kvoten tar slut. Detta gör att fartygskapaciteten kan nyttjas på ett mer effektivt sätt. Individuella kvoter garanterar dock inte att det fiske som sker är effektivt, eftersom även mer ineffektiva fartyg får del av kvoterna. Detta kan åtgärdas genom att göra kvoterna överförbara. Om fiskare tillåts att handla med de individuella kvoter deras fartyg har tilldelats, så kan man anta att mer effektiva fartyg kommer att köpa kvoter av mindre effektiva fartyg, vilket leder till att de fiskare som fiskar mest kostnadseffektivt kommer att fortsätta fiska, medan de övriga lämnar marknaden. ITQ medför även problem som kan behöva åtgärdas. Ett problem är att ITQ kan ge fiskare incitament att slänga fisk som är mindre värd, t.ex. mindre fisk av en kvoterad art, för att fiska upp större fiskar av samma art som ger ett högre kilopris, givet att fiskarens kostnader för den extra fiskeansträngningen är lägre än den ökade intäkt ansträngningen innebär. Detta medför en kapitalförstöring som kan innebära förluster av stort värde och försvårar korrekta beståndsuppskattningar. I blandfisken kan fiskare få upp fisk av en art vars kvot redan är slut, men som inte går att undvika att få upp i fisket efter en annan kvoterad art. Fisken som det inte finns någon kvot kvar för kastas då överbord. ITQ passar därför bäst i enartsfisken där risken att få med bifångster av skyddsvärda arter och storlekar är liten, alternativt där selektiva redskap kan användas som gör att fisket endast fångar den målart man fiskar efter. Ett alternativ för att kunna tillåta ett fiske på mindre sårbara arter samtidigt som andra arter skyddas kan vara att komplettera ITQ med styrmedel som fiskefria områden, fredningstider m.m. (Sterner och Svedäng 2005). En kritik mot ITQ är att systemet styr mot allt större fiskebåtar och färre antal kvotägare. Det kan finnas stora sociala och kulturella värden i att behålla ett småskaligt fiske. Koncentration till ett fåtal större fartyg kan dock motverkas genom att de bestämda kvoterna delas upp i olika segment, där överföring tex endast får ske inom samma segment. Exempelvis kan ett segment bestå av småskaliga fartyg. Detta medför samtidigt att lönsamheten i fisket kan antas bli lägre än i ett system 170

172 där inga restriktioner i överförbarheten införs. Det småskaliga fisket med passiva redskap är selektivt bränslesnålt och mer arbetsintensivt än mer storskaligt fiske och bidrar alltså till fler arbetstillfällen än mer storskaligt fiske. Det småskaliga fisket bidrar också i högre grad till kustens och skärgårdens kulturvärden. När det gäller det småskaliga fisket kan dock värdet av de kulturella värden fisket för med sig överstiga kostnaderna i form av effektivitetsförluster. För att det småskaliga fisket ska kunna tillgodogöra sig större kvoter krävs dock att det finns tillräckligt fisk att fiska efter kustnära, vilket i sin tur kräver att fiskekvoterna minskar så att bestånden kan växa till sig. En annan kritik är att myndigheterna ger bort en resurs som tillhör alla medborgare till några få. Ett sätt att lösa detta problem är att, motsvarande vad som sker inom jordbruket, införa någon typ av arrende, dvs. nyttjanderätt till fisket mot ersättning till staten, för dem som fiskar. På detta sätt kan staten behålla resursräntan i fisket och fiskerätten behålls i statens ägo. En fördel när det gäller ITQ är att fiskare i många delar får incitament att agera på ett långsiktigt effektivt sätt, då fiskaren kan anta att en förvaltning som ger långsiktigt goda bestånd kommer fiskaren tillgodo i framtiden. Även i ett system med ITQ kan dock fiskare ha incitament att agera kortsiktigt och till nackdel för framtida vinster, beroende bland annat på kontroll- och sanktionssystem. Med låg kontroll alternativt svaga sanktioner kan fiskaren ha incitament att landa svart. Highgrading som är negativt för bestånden och därmed för framtida intäkter kan förekomma då detta ger fiskaren större intäkter på kort sikt. Att förbjuda high-grading kan vara mycket kostsamt om myndigheterna har som ambition att ett förbud ska efterlevas, då det kräver omfattande kontrollinsatser. Regionala och kollektiva kvoter Istället för att fördela fiskekvoter till enskilda fiskare, så kan de fördelas till ett kollektiv, t.ex. en producentorganisation som består av ett antal fiskare, som i sin tur fördelar kvoten mellan sig. De samhällsekonomiska effekterna av kollektiva kvoter kan antas bli liknande som om kvoter fördelas till enskilda fiskare, dvs. som med individuella kvoter. Regionala kvoter innebär att en del av den nationella kvoten fördelas till fiskare inom en viss region. De samhällsekonomiska effekterna av regionala kvoter kan antas bli liknande de effekter som förvaltningssystem ger med kvoter på nationell nivå. Inom regionen kan det finnas incitament att fånga så mycket fisk som möjligt så snabbt som möjligt innan den regionala kvoten tar slut, givet att kvoterna inte ransoneras. Om kvoterna ransoneras blir effekterna likt ett system med individuella kvoter. Med regionala kvoter kan regioner där man vill bevara eller öka fisket ges en större andel av den totala kvoten. Att begränsa nyttjandet till en viss region kan medföra att fisket blir något mer ineffektivt än om de fartyg som fiskar mest kostnadseffektivt oavsett region ges möjlighet att ta del av kvoterna. Effortsystem - Havdagar och kw-dagar Havdagar innebär att man reglerar fiskeansträngningen, eller fiskeefforten, genom att varje fartyg tilldelas ett visst antal dagar i ett havsområde, som de får använda 171

173 när de vill under året. Under de dagar då fiskefartyget är ute och fiskar, så får all fångst som tas upp landas och säljas. Man gör alltså inga begränsningar i uttaget. Havdagar kan medföra ett samhällsekonomiskt effektivt fiske i fisken där det är svårt att öka fångsten per timmes fiske. Om det är lätt att med olika åtgärder öka fångsten per timme, så har fiskarena incitament att öka sin kapacitet för att få större fångster per havdag. För att undvika överkapacitet måste förvaltaren då reglera möjligheterna att öka fångsten per timme för att inte överkapacitet ska skapas. Det kan t.ex. vara reglering av fartygens längd, motorstyrka, redskap m.m. Detta hämmar en effektivisering av fisket då fiskarena inte kan investera i ny teknik som gör fisket mer effektivt. Kostnaden för fisket kan då bli högre än optimalt. Ett alternativ för att hålla bestånden på en långsiktigt hållbar nivå är att myndigheterna minskar antalet dagar per fartyg, men detta medför att överkapacitet bildas och därmed högre kostnader än optimalt för fisket. Hur stor fiskeansträngning som är möjlig utan att riskera utfiskning beräknas i ett effortreglerat system utifrån historiska fångster. Det är därför viktigt att ha noggrann kontroll över förändringar i fångst per fiskeansträngning. En svaghet med system med havdagar är dock att det kan vara svårt för myndigheterna att reglera kapacitetsökningen. Eftersom det finns en ekonomisk drivkraft att öka fångsterna per fiskeansträngning är det viktigt att hindra en sådan utveckling för att inte hamna i en cirkel av allt effektivare fartyg och allt stramare effortregleringar. Detta kan vara svårt eftersom investeringar som ses som positiva ur andra aspekter också kan öka ett fartygs kapacitet. Ett exempel är att arbetsmiljöfrågor som ökad säkerhet kan ge möjlighet till effektivare fiske i hårt väder (Waldo 2006). För att minska risken för att ett havdagssystem medför en kontinuerlig ökning av motorstyrkan på fartygen, så kan man istället välja ett system där varje fartyg får ett visst antas kw-dagar. Man begränsar alltså hur stor motorstyrka fartygen får ha. Om fartygen ökar sin motorstyrka minskar antalet dagar de kan gå ut och fiska. Ett problem är dock att det är relativt lätt för en fiskare att justera motorstyrkan uppåt, utan att det krävs några nya investeringar. Det finns alltså risk för att fiskekapaciteten ökar på grund av ökad motorstyrka även i ett system med kw-dagar. Ett sätt att öka den reella motorstyrkan utan att öka den nominella kapaciteten är också att ersätta ett äldre fartyg med ett nyare fartyg med samma nominella kapacitet, tex genom att ett nyare fartyg köper kw-dagar av ett äldre fartyg Detta gör att det kan vara svårt för myndigheterna att reglera den reella kapaciteten i fisket. Med detaljerade regleringar finns risk att fiskare, som i fallet då det inte finns överförbarhet, inte kan investera i effektivare teknik som skulle kunna vara samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt fördelaktig givet att fångsterna hålls på en hållbar nivå. Fisket kan alltså bli mindre lönsamt än optimalt. Allt stramare effortregleringar, dvs mindre havdagar/kw-dagar per fartyg, kan medföra att överkapacitet bildas och att fartyg måste köpas ut av det övriga fisket allteftersom tiden går, vilket kan göra att kostnaderna för fisket blir högre än optimalt. Om fiskarena inte har räknat med att antalet kw-dagar ska minska över tid, kan det finnas risk för att de köper kw-dagar till ett högre pris än vad som är motiverat med tanke på att dagarna kommer att minska över tid. Detta kan i sin tur medföra att fiskarena sätter 172

174 press på beslutsfattarna att inte minska antalet fiskedagar, vilket i sin tur kan göra att fisket blir större än vad som är biologiskt och samhällsekonomiskt hållbart. En negativ effekt av införande av individuella nyttjanderättigheter baserat på historiska fångster är att fiskare i andra fisken, där det är möjligt att system med överförbarhet kommer att införas, kommer att öka sitt fiske även om det inte är lönsamt för att bygga upp en historik, så att de får en hög tilldelning när system med individuella fiskerättigheter kombinerat med överförbarhet införs. En fördel med havdagar och kw-dagsssytem jämfört med ITQ är att utkast inte är något stort problem. Det kan uppkomma vid utrymmesbrist för att få plats för mer värdefull fisk, eller för fisk som inte har något-, eller ett lågt-, försäljningsvärde. I ett system med havdagar eller kw-dagar utan överförbarhet kommer mindre effektiva fartyg, som skulle ha fasats ut i ett system med överförbarhet, vara kvar i fisket. Detta kan åtgärdas genom att överförbarhet av dagar mellan fartygen tillåts. Precis som med ITQ, så kan man i system med överförbara havdagar/kw-dagar gynna det småskaliga fisket genom att avsätta en stor del av de tillgängliga dagarna till det småskaliga fisket, givet att det finns tillräckligt med fisk kustnära som det småskaliga fisket kan nyttja. Utan någon begränsning i hur många havdagar/kwdagar ett fartyg får ha kan en hög ägarkoncentration uppstå. Sektorsanalys Hur olika fisken påverkas av de alternativa förvaltningsformerna beror på hur systemen utformas mer i detalj. Om överförbarhet införs utan några restriktioner finns det risk för en koncentration av ägandet till ett fåtal aktörer. Det finns också risk för att det småskaliga fisket slås ut, då detta fiske ofta är mindre lönsamt. Dessa effekter kan dock undvikas genom att det dels sätts ett tak för hur stor andel av den årliga kvoten/kw-dagarna ett företag får äga, dels genom att öronmärka en del av den årliga kvoten till det småskaliga fisket, som allltså inte tillåts överföra kvoten/kw-dagarna till större fartyg. Handel med kvoter/kw-dagar gör att de som sålt sina nyttjanderättigheter får kapital som de kan använda till att köpa fiskefartyg i andra segment. Detta kan göra att överkapaciteten i dessa segment ökar och lönsamheten för fiskarena i minskar. För att undivka detta kan fiskemyndigheten låsa andra fiskesegment för införsel av ny kapacitet. Fördelningen av individuella kvoter/kw-dagar syftar till att öka lönsamheten genom att planeringsförutsättningarna förbättras. Inkomsterna blir mer förutsägbara och fiskarena kan själva avgöra när på året fisket kommer att bedrivas eftersom hänsyn inte längre behöver tas till kortare ransoneringsperioder. Antalet fiskeresor kan bli färre på detta sätt genom att man inte behöver gå ut varje gång. Kostnaderna blir därmed lägre och lönsamheten kan öka.bränslekostnader och utsläppsmängder bör rimligen minska. 173

175 Tabell 53 Samhällsekonomisk analys av ITQ och kw-dagar Direkta kostnadsposter Indirekta kostnadsposter Risk för att det småskaliga fisket minskar mycket/försvinner Risk för ägarkoncentration i fisket och därmed oligopolsituation Direkt nytta Minskad kapacitet i fiskeflottan Reduceringen i kapacitet sker utan att skattemedel nyttjas Indirekt nytta Minskat tryck på politiker att sätta höga fiskekvoter Ökad lönsamhet minskar incitamenten att fiska olagligt Effekt Ökad lönsamhet i fisket Förhoppningsvis ett minskat uttag av fiskarter som fiskas under biologiskt säkra gränser Minskat uttag av fisk Referenser: Fiskeriverket 2007 Fiskeriverkets sektorrapport Fiskeriverket 2008 Plan för anpassning av fiskeflottan: torskfiske i Östersjön Fiskeriverket 2009 Plan för anpassning av fiskeflottan: bottentrålande fartyg i Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön Fiskeriverket 2008 Economic information regarding fisheries Sterner, Thomas och Svedäng Henrik (2005) A net loss: Policy instruments for commercial cod fishing in Sweden, Ambio vol. 34, no.2 pp Waldo, Staffan (2006) Fiskeriförvaltning med individuella kvoter, SLI-Rapport 2006:2, Livsmedelsekonomiska institutet Miljömålsarbetet: Selektiva fiskemetoder Problembeskrivning Fiske med mängdfångande redskap leder till problem eftersom man utöver målarten ofta även fångar andra arter, som kan vara antingen kommersiellt intressanta 174

176 eller oönskade. Dessutom fångas kommersiella arter av oönskad storlek. Att fångsterna i mängdfångande redskap ofta innehåller en blandning av arter och storlekar innebär problem eftersom olika arter och populationer har olika produktionskapacitet och livskraft. Vissa arter är särskilt känsliga då de har långsam tillväxt, reproducerar sig vid hög ålder och producerar lite avkomma. Andra arter kan ha god produktionskapacitet men mängden lekfisk är liten. Båda fallen medför att inget eller endast ett litet uttag bör tillåtas. Vissa redskap medför också en hög energiförbrukning och negativ påverkan på ekosystemet i övrigt, tex genom att skada bottnar. Mål för åtgärden/åtgärderna Fiskeriverkets långsiktiga strategi för skonsamma fångstmetoder ska utgå från att fångstmetoderna i svenskt fiske ska vara så art- och storleksselektiva att fångst och utkast av oönskade storlekar och icke-målarter minimeras. Fångstmetoderna ska också ha låg miljöpåverkan i form av energiförbrukning och påverkan på känsliga livsmiljöer. Referensalternativ Det finns inte uppgifter på hur stora utkast som görs i det svenska fisket totalt sett, men i många fisken är andelen utkast mycket stor. Det sker även bifångster av marina däggdjur och fåglar. Tabell 54. Översikt över inom observatörsprogrammet provtagna fisken. Total andel och mängd utkast samt dominerande (utgör kumulativt 80% av mängden) arter i utkasten. Provtagna Kastad fångst Landad fångst Fiske hal Område År % ton ton Dominerande arter i utkast Rödspätta, Torsk, Trålfiske efter fisk Trålfiske efter kräfta Trålfiske efter fisk Trålfiske efter kräfta Kattegatt Kattegatt Skagerrak Skagerrak Skrubbskädda, Sandskädda Lerskädda Torsk, Vitling, Kräfta Sandskädda, Rödspätta, Lerskädda Gråsej, Torsk, Klorocka Kolja Kräfta, Torsk, Rödspotta Lerskädda, Sandskädda Vitling Trålfiske efter kräfta Kräfta 32 Skagerrak med rist Trålfiske efter torsk Garnfiske efter torsk Garnfiske efter torsk Östersjön Öresund Östersjön Torsk, Skrubbskädda Sandskädda, Skrubbskädda, Rödspätta Torsk, Skrubbskädda Krokfiske efter torsk 17 Östersjön Torsk Effekter på ekosystemet av bifångster kan uppstå även utan att bifångsten hotar beståndets överlevnad om kvantiteten utkast och dödligheten är stor. I detta fall kan 175

177 balansen i fiskekosystemet rubbas på samma sätt som vid ett för högt fisketryck på en speciell målart. Skillnaden är att konsekvenserna för ekosystemet inte är lika uppenbar genom att bifångsten ofta sker utan registrering. Möjlig åtgärd Selektiva fiskemetoder och redskap skall utvecklas och realiseras i fisket. Genom att utveckla redskap som i största möjliga mån fångar det som avses (arteller storlek) och skonar känsliga bestånd kan fiskets effekter på miljön minimeras. Utveckling av art- och storleksselektiva redskap skall därför prioriteras. En satsning på passiva fiskemetoder, ex sälsäkra redskap, är speciellt betydelsefullt för det energisnåla och småskaliga fisket. Beskrivning av konsekvenser Beskriv både direkta och indirekta konsekvenser som följer av åtgärderna i förhållande till referensalternativet. I första hand ska de samhällsekonomiska kostnaderna redovisas i en kostnadseffektivitetsanalys (vilka åtgärder uppnår målet till lägsta kostnad för samhället?), men även nyttosidan ska belysas så långt som möjligt (i stigande skala identifiera, kvantifiera och värdera monetärt). Oavsett hur nyttan beskrivs ska en bedömning göras av hur nyttan från åtgärden förhåller sig till kostnaderna. Därutöver ska eventuella målkonflikter och samhällsekonomiska konsekvenser preciseras. I detta steg ingår flera analyser, men i huvudsak handlar det om att genomföra en samhällsekonomisk analys. Övriga tre analyser innebär endast en närmare titt på specifika delar av den samhällsekonomiska analysen: Samhällsekonomisk analys Genom att öka selektiviteten kan fiskbestånd och ekosystem på havsbottnarna etc skonas. Bifångster av marina däggdjur, som orsakar stora problem för det småskaliga passiva fisket, kan minska. En ökad selektivitet gör att mängden utkast av fisk kan minska. Selektiva fiskemetoder och utveckling av selektiva redskap antas bidra till ökade bestånd, samt till skydd av hotade och känsliga arter. Bestånden av de kommersiella fiskarterna torsk, vitling och rödspotta har visat sig särskilt utsatta och ofta dominerade av unga individer. Utveckling av artselektiva redskap är särskilt viktigt i trålfisket eftersom dödligheten vid utkast av vissa arter är större i trålfisket än i fisket med passiva redskap. Art- och storleksselektiva redskap gagnar därmed fiskbestånden genom bättre demografisk spridning, såväl som minskade bifångster och onödiga utkast. Bristfällig storleksselektivitet orsakar tillväxtöverfiske, vilket innebär att beståndens produktivitet inte utnyttjas då alltför många unga fiskar dör innan deras potentiella tillväxt har realiserats. Ökad storleksselektivitet är dock inte ensidigt positivt då mer storleksselektiva redskap, i kombination med det gällande kvotsystemet (TAC), ger en ökad fiskeridödlighet hos de stora fiskarna (de reproduktiva individerna i ett bestånd), vilket äventyrar framtida produktion av ung fisk. Ett exempel på utveckling av selektiva redskap är rist inom kräfttrålfisket (obligato- 176

178 riskt inom trålgränsen), vilket motverkar den tidigare bristfälliga art- och storleksselektiviteten. Samtidigt som selektiviteten i fisket förbättras är det viktigt att vara medveten om påverkan på ekosystemen av att vissa arter och storlekar selekteras bort ur redskapen. Förekomst av både mindre och större fiskar av samma art samt en balans i sammansättningen av olika arter inom ett område kan vara viktigt för att behålla ett stabilt ekosystem. I vissa fall kan restriktioner för vissa typer av redskap i vissa områden innebära ökade utsläpp av koldioxid, svaveldioxider, kväveoxider och partiklar genom att fartygen tvingas åka längre eller utöka sina fisketimmar för att kompensera eventuellt fångstbortfall. Men eftersom artselektiva redskap kan öka fångsten av målarten (per timma/dag) blir utfallet svårbedömt. Sektorsanalys Berörda är främst det småskaligt fisket, yrkesfisket mer generellt och fritidsfisket. Redskapsutveckling har tidigare renderat såväl ökade lönsamhetssiffror (förädlingsvärde) som minskade lönsamhetssiffror. Negativ lönsamhet kan röra sig om ökade kostnader för inköp av nya redskap och minskade intäkter från bifångster. Positiv lönsamhet kan vara effekter av minskad tid för hantering av fångsten genom art- och storleksselektiva redskap eller att kvaliteten på fångsten förbättras på grund av minskad bifångst. Fiskare har tidigare kunnat få ersättning från Fiskeriverket genom nationellt stöd och strukturstöd för införskaffandet av selektiva redskap (då motsvarande 20 procent av totalkostnaden).ett inneboende problem i arbetet med selektiva redskap är att det inte alltid är positivt för fiskarena att minska sina bifångster då minskade bifångster av kommersiella arter (och storlekar) innebär en ekonomisk förlust för fiskarena. Inom vissa fisken, exv. räkfisken, upplevs artselektiva redskap som positivt från fiskarenas sida då redskapen minskar sorteringstiden och ökar kvaliteten på fångsten. Storleksselektiva redskap som hindrar för små fiskar att fastna i näten är generellt positivt för fiskarena då de därmed slipper sorteringstid för utkast av de mindre fiskarna. 177

179 Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan rapport 5984 NATURVÅRDSVERKET isbn Issn Östersjöländerna har beslutat om en gemensam plan för att förbättra situationen i havet. Ett förslag till en svensk plan för att genomföra de åtgärder som behövs och en uppskattning av kostnaderna finns i Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan Förslag till nationell åtgärdsplan (NV rapport 5985). I denna rapport presenteras samhällsekonomiska konsekvensanalyser av att genomföra de åtgärder som föreslagits. Kostnaderna beräknas uppgå till ca miljarder kronor per år de närmaste 20 åren. Åtgärder för att minska övergödningen står för nästan hela kostnaden. Naturvårdsverket Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14. Tel: , fax: , e-post: [email protected] Internet: Beställningar Ordertel: , orderfax: , e-post: [email protected] Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma. Internet: