DEL 1 VÄLFÄRDENS FÖRUTSÄTTNINGAR 15
16
Kapitel 1 Svensk ekonomi i historiskt och internationellt perspektiv Av Lena Hagman och Leif Munters 1 Inledning I detta kapitel belyser vi några faktorer i svensk ekonomi, som varit avgörande för välfärdsutvecklingen i Sverige sedan 1970-talet, dvs. tillväxten i ekonomin och dess koppling till utvecklingen på arbetsmarknaden. Dessutom görs en jämförelse med andra länder av välståndsmåttet BNP per capita. Återblicken pekar också ut ett antal faktorer som påverkat ovan nämnda variabler, såsom konjunkturutvecklingen, inflationen, Sveriges internationella konkurrenskraft och produktivitetstillväxt. Det historiska perspektivet på utvecklingen i svensk ekonomi sedan 1970-talet visar att det finns starka samband mellan inflations- och kostnadsutvecklingen relativt Sveriges konkurrentländer, tillväxten och utvecklingen på arbetsmarknaden. På kostnadskriserna mot slutet av 1970-talet och i början av 1990-talet följde lågkonjunktur och ökad arbetslöshet. För att återställa den svenska exportindustrins konkurrenskraft devalverades kronan i slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet, och 1992 släpptes den fasta växelkursen mot ecun, vilket medförde en kraftig depreciering av kronan. Den upprepade försvagningen av kronkursen bidrog till en återhämtning för exportindustrin och tillväxten i svensk ekonomi. Den historiska utvecklingen återspeglas också i måttet BNP per capita i en jämförelse med övriga OECD-länder, där de återkommande kostnadskriserna medförde ett fall i Sveriges BNP per capita, då tillväxten, de relativa exportpriserna samt den inhemska köpkraften påverkades och föll relativt OECD. Återhämtningen under 1990-talet, med ökad tillväxt, sysselsättning och produktivitet samt låg inflation återspeglas också i BNP per capita, som visat en uppåtgående tendens under senare år relativt OECD. 17
2 Svensk ekonomi: en tillbakablick 1970-talet Sysselsättningen ökade successivt under 1970- talet och antalet sysselsatta ökade med drygt 400 tusen mellan 1970 och 1979. Sysselsättningsgraden, mätt som andelen sysselsatta i åldrarna 20-64 år av befolkningen, låg omkring 80 procent i slutet av 1970-talet, dvs. på regeringens nuvarande sysselsättningsmål, se diagram 1. Den öppna arbetslösheten låg samtidigt på en historiskt låg nivå under hela 1970-talet, omkring 1,5 procent. Den gynnsamma utvecklingen hörde samman med en hygglig ekonomisk tillväxt främst under decenniets första hälft, då tillväxten uppgick till omkring 3 procent i genomsnitt per år, se diagram 2. Däremot mattades produktivitetstillväxten i svensk ekonomi betydligt under 1970-talet jämfört med 1960-talet, dvs. avtog från i genomsnitt nära 4 procent per år på 1960-talet till knappt 1,5 procent per år. 1970-talets svagare produktivitetstillväxt jämfört med 1960-talets har till stora delar sitt ursprung i den stegrande inflationen, som inleddes 1973-1974, då priserna på både olja och andra varor steg kraftigt. Inflationstakten i Sverige steg till omkring 10 procent under perioden 1974-1979, se diagram 3. En ogynnsam kostnadsutveckling inom industrin under andra hälften av decenniet bidrog till marknadsandelsförluster på exportmarknaden och en halvering av tillväxttakten för BNP jämfört med de inledande åren på 1970-talet. Arbetslösheten steg något, till ca 2 procent 1979, vilket ändå betecknas som en låg nivå. Skatteintäkterna minskade i samband med den svagare tillväxten och statens finanser försämrades. Den höga inflationstakten tvingade slutligen fram devalveringar av kronan både år 1976 och 1977. Devalveringarna i slutet av 1970-talet hann emellertid inte få några märkbara effekter. En ny oljeprischock kom 1979-1980, som medförde ett fortsatt ökat inflationstryck. Inflationstakten i Sverige låg som högst år 1980, på 13,8 procent. 1980-talet För att motverka försämringen av exportindustrins konkurrenskraft devalverades kronan ytterligare år 1981 respektive 1982. Devalveringarna bidrog till en stark exportökning åren 1983-1984 och en upphämtning av produktiviteten inom industrin. Återhämtningen inföll dessutom samtidigt med en internationell konjunkturuppgång. Fallande oljepriser bidrog också till den gynnsamma utvecklingen. Vidare stärktes dollarn, vilket också bidrog till ökad efterfrågan från omvärlden. Förutom den ökade exporttillväxten bidrog ökad privat konsumtion till en starkare tillväxt på 1980-talet. Det gav utslag i det övergripande välfärdsmåttet BNP. Den årliga, genomsnittliga tillväxttakten för BNP sett över hela 1980-talet blev nästan lika hög som genomsnittet för hela 1970- talet, dvs. lite över 2 procent. Produktivitetstillväxten återhämtade sig för exportindustrin på 1980-talet, men produktivitetsökningen för ekonomin totalt sett låg emellertid kvar på knappt 1,5 procent i genomsnitt per år under decenniet, vilket förklaras av en relativt svag utveckling inom tjänstesektorn. Sysselsättningen fortsatte att öka, om än inte lika kraftigt som på 1970-talet. Medan den minskade inom industrin steg sysselsättningen inom offentlig sektor, med nära 200 tusen personer. Sysselsättningsgraden under 1980-talet låg till och med en bit över regeringens mål på 80 procent av befolkningen (se diagram 1). Under slutet av 1980-talet minskade arbetslösheten till historiskt låga nivåer, dvs. under 2 procent. Den svenska ekonomin var överhettad. Industrin slog i kapacitetstaket, vilket bidrog till att produktivitetstillväxten åter försvagades. Dessutom var inflationstakten betydligt högre i Sverige än i konkurrentländerna. Bland annat huspriserna sköt i höjden, också en följd av den ökade efterfrågan på egna hem efter att kapital- och kreditmarknaden reformerades i mitten på 1980-talet. De regler som tidigare begränsat utlåningen till hushåll och företag togs bort, vilket medförde att utlåningen ökade snabbt. Kraven på säkerhet för lån minskade och delar av utlåningen baserades på otillräcklig riskanalys. Låga realräntor tillsammans med hög marginalskatt och stor möjlighet till avdragsgilla räntekostnader gjorde det lönsamt för hushåll att finansiera bostadsköp och annan konsumtion med lån. Efter den stora devalveringen 1982 låstes kronan vid en fast växelkurs. Det innebar att en ökad kostnadsutveckling inom exportindustrin inte längre kunde överbryggas med ytterligare devalveringar för att upprätthålla konkurrenskraften. I stället urholkades den till följd av relativa kostnadsstegringar. Produktivitetstillväxten var för svag för att motverka försämringen av exportindustrins konkurrenskraft under 1980-talets andra hälft. Produktiviteten steg då med endast lite drygt en procent per år i genomsnitt. 18
Diagram 1 Sysselsättningsgrad enligt AKU 1976-2002. Procent i åldern 20-64 år. 88 86 84 82 80 78 76 74 72 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Diagram 2 BNP-tillväxt och arbetslöshet i procent av arbetskraften 1970-2002. Procent. 10 8 Arbetslöshet 6 4 BNP 2 0-2 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000-4 19
Diagram 3 Inflation i Sverige 1970-2002, KPI, årstakt i procent 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1980 1990 2000 1990-talet Recessionen kom i början av 1990-talet, till följd av den ogynnsamma kostnads- och produktivitetsutvecklingen samt en fallande internationell efterfrågan på svenska exportprodukter. Under 1991 började realräntorna att stiga, trots en stegrande inflationstakt, som 1991 låg på nära 10 procent. Samtidigt genomfördes skattereformen, som gjorde det mindre fördelaktigt att låna. Priserna på bostäder och andra tillgångar föll. Hushåll och företag drog ner konsumtion och investeringar och BNP-tillväxten föll. Företagskonkurserna ökade och medförde stora påfrestningar för banksektorn. De flesta större banker behövde mer kapital, men då det internationella förtroendet för det svenska finansiella systemet var lågt blev det svårt för svenska banker att öka upplåningen utomlands. En stor finansiell kris undveks då regeringen 1992 garanterade stöd till banksektorn och lovade skydda bankkunder från förluster. Kronan var sedan maj 1991 knuten till den europeiska valutaenheten ecu. Den ogynnsamma kostnadsutvecklingen medförde minskat förtroende på finansmarknaderna för att den fasta växelkursen skulle kunna upprätthållas. På hösten 1992 höjde Riksbanken marginalräntan till som mest 500 procent, vilket ändå inte räckte för att stoppa spekulationerna mot kronan. Den fasta växelkursen släpptes i november 1992 och en kraftig depreciering följde. Den svaga kronan tillsammans med en upphämtning i den internationella efterfrågan medförde en ökning av produktionen och exporten. Den höga arbetslösheten höll däremot i sig. Olönsamma företag hade slagits ut under lågkonjunkturen och de företag som överlevde krisen fortsatte att rationalisera sin verksamhet. De offentliga finanserna försämrades snabbt och uppvisade ett växande underskott från 1991-1993. Det låg som högst på drygt 12 procent av BNP. Underskottet minskade därefter gradvis, i samband med ökad tillväxt och budgetsanering, för att visa överskott 1998, på nära 2 procent av BNP. Inom industrin fortsatte sysselsättningen att minska under konjunkturuppgången 1993-1994. En uppgång i sysselsättningen totalt sett inleddes först mot slutet av 1997, efter den relativt korta konjunktursvackan under 1996. Sysselsättningsuppgången fortsatte därefter fram till 2001, för att ligga kvar på ungefär samma nivå 2002. Sysselsättningsgraden har emellertid ännu inte kommit tillbaka till regeringens mål på 80 procent av befolkningen 20-64 år. Sysselsättningsgraden ökade visserligen från 1997- års låga nivå på 74,6 procent till 78,5 procent 2002 (se diagram 1), men den negativa utvecklingen på arbetsmarknaden hittills under 2003 gör att sysselsättningsgraden åter minskar. Först på 1990-talet steg produktivitetstillväxten, från ca 1,5 procent per år på 1980-talet till ca 3 procent per år. Den högre tillväxttakten hörde samman med bland annat fortsatta rationaliseringar, bättre produktivitetsutveckling inom privat tjänstesektor än tidigare samt ett ökat bidrag från användning av IT till produktivitetsökningen inom näringslivet. Den gynnsammare produktivitetsutvecklingen under 1990-talet bidrog också till att hålla nere inflationstakten, som under perioden 1996-1999 till och med låg under Riksbankens inflationsmål på två procent. Inflationsmålet, som styrt penningpolitiken sedan 1993, har också påverkat utvecklingen, dvs. Riksbanken har anpassat styrräntan med målet att hålla inflationstakten på 2 procent, med en tolerans för avvikelser från nivån med plus/minus en procentenhet. De första åren efter krisen i början på 1990- talet var det i stort sett bara exportsektorn som bidrog till Sveriges BNP-tillväxt. Senare blev hushållens konsumtion också en starkt bidragande faktor. Särskilt den ökade sysselsättningen samt en stark utveckling av hushållens förmögenhet, i samband med ökade aktie- och huspriser, bidrog till den ökade konsumtionen. År 1999 präglades inledningsvis av Asienkrisen, men trots det ökade BNP med 4,6 procent. En stark sysselsättningsutveckling inom tjänstesektorn, en kraftig förmögenhetstillväxt bland hushållen, betydande exportframgångar för teleproduktindustrin, men även en relativt stark ökning av den privata tjänstesektorns produktion, är några av de viktigaste förklaringarna till den goda tillväxten mot slutet av 1990-talet. 20
Utvecklingen efter 2000 Under hösten 2000 började konjunkturen i omvärlden att försvagas, vilket drabbade både industrin och de delar av tjänstesektorn som producerar företagstjänster. Avmattning startade fjärde kvartalet 2000 och ännu, i början av 2003, har konjunkturen inte vänt stadigt uppåt. Produktivitetstillväxten tog emellertid fart under 2002, och var fortsatt stark under första halvåret 2003.. Den relativt gynnsamma produktivitetstillväxten hör samman med en neddragning av antalet arbetade timmar, medan antalet sysselsatta upprätthållits på en hög nivå totalt sett. Sysselsättningen inom industrin minskade emellertid under andra halvåret 2002, men först under första kvartalet 2003 märks en nedgång inom tjänstesektorn och en tendens till ett fall i sysselsättningen totalt sett. Arbetslösheten steg i början av 2003. En minskning av arbetsmarknadspolitiska program förklarar en del av ökningen, men också den fortsatt svaga konjunkturen och fortsatta rationaliseringar och kostnadsbesparingar inom näringslivet. Svag tillväxt, ökad arbetslöshet och ökad sjukfrånvaro försämrade kraftigt statens finanser 2002. 2001 nådde överskottet i den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande en topp på 4,5 procent av BNP, för att falla till 1,1 procent av BNP 2002. I sin vårproposition 2003 räknade regeringen med att överskottet så gott som raderas under innevarande år, till knappt över noll procent av BNP. Försämringen begränsar reformutrymmet. Samtidigt förutsätts ökade intäkter från företagen, för att finansiera den ökade sjukfrånvaron, vilket också begränsar utrymmet för lönekostnadsökningar i övrigt. 3 BNP per capita ur ett historiskt perspektiv Välfärdsutvecklingen i Sverige mot bakgrund av det historiska perspektivet på utvecklingen för svensk ekonomi åskådliggör viktiga förutsättningar för ökad välfärd. Långsiktigt god tillväxt och ökad sysselsättning förutsätter en gynnsam produktivitetstillväxt och konkurrenskraft relativt konkurrentländer i omvärlden, som motverkar stegrande inflation, kostnadskriser, marknadsandelsförluster, sämre tillväxt och ett fall i BNP per capita. Sambandet mellan konkurrenskraftens utveckling relativt konkurrentländer och Sveriges ekonomiska tillväxt, återspeglas i måttet BNP per capita (se faktaruta). För Sverige har BNP per capita relativt övriga OECD-länder, (korrigerat för köpkraftspariteter), periodvis fallit efter 1970, se diagram 4. Diagrammet har tagits fram genom en sammanlänkning av några äldre serier från OECD. Diagram 4 BNP per capita relativt OECD. 1970-2002. Index för OECD=100. 130 125 120 115 110 105 100 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Teknisk information: Bruttonationalprodukten, BNP, motsvarar summan av ett lands produktion av varor och tjänster. Det är ett aggregerat mått på välståndet i ett land, men det säger inget om hur den materiella välfärden är fördelad inom befolkningen. Det senare förutsätter statistik om enskilda personers situation (t.ex. genom HEK och ULF) Uppgifter avseende BNP per capita har tagits fram av OECD för organisationens medlemsländer för alla år från och med 1970. Jämförelsen innebär att man uttrycker ländernas BNP per capita i en gemensam valuta, i detta fall dollar. För att sådana jämförelser skall återspegla relationerna mellan olika länder på ett korrekt sätt, måste man i jämförelsen ta hänsyn både till hur valutakurserna har utvecklats och till prisnivåns utveckling i respektive land. Det görs med användande av s.k. köpkraftspariteter (PPP, Purchasing Power Parities). Ett paritetstal mellan två valutor är lika med kvoten mellan de belopp i respektive valuta som behövs för att köpa samma mängd varor eller tjänster i respektive land. Paritetstalen är alltså omräkningstal som eliminerar skillnader i prisnivå mellan länderna. Detta innebär vidare att om värdebelopp i nationella valutor räknas om med paritetstalen så återspeglar detta endast volymskillnader, dvs. hur mycket varor och tjänster i volym man får för samma belopp i respektive land. Om växelkursförändringar får effekter på exportpriset slår det emellertid igenom på BNP per capita räknat i löpande priser, eftersom exportprodukter inte ingår i beräkningarna av köpkraftspariteter, som ju avser varor som konsumeras inom länderna. 1970-talet Kostnadskrisen från mitten av 1970-talet slog igenom på BNP-tillväxten och BNP per capita föll relativt OECD under andra hälften av decenniet. Devalveringarna av kronan 1976 och 1977 bidrog 21
också till fallet för BNP per capita räknad i löpande priser, eftersom Sveriges relativa exportpris minskade till följd av devalveringarna. 1980-talet En viss återhämtning i Sveriges BNP per capita relativt OECD skedde under 1980-talet, efter devalveringarna, som gynnade svensk export och drog upp BNP-tillväxten. Konkurrenskraften urholkades emellertid gradvis och en ny kostnadskris uppstod i slutet av 1980-talet. 1990-talet Vi ser ett liknande mönster under 1990-talet, men med ett kraftigare fall i BNP per capita relativt OECD, i samband med att Sveriges BNP minskade tre år i rad från 1991. Dessutom skedde en kraftig försämring av kronans värde gentemot andra valutor efter att den fasta kronkursen övergavs i november 1992, vilket drog ned det relativa exportpriset, vilket också påverkade måttet BNP per capita. Mellan 1992 och 1993 blev dollarn närmare 35 procent dyrare (räknat på genomsnittet under respektive år), medan kronkursen gentemot ecun sjönk med nära 20 procent. Kronkursens fall förbättrade exportindustrins konkurrenskraft vilket gynnade tillväxten i svensk ekonomi. Därmed klättrade Sverige uppåt något åter igen i jämförelsen av BNP per capita relativt OECD. Återhämtningen skedde emellertid från en betydligt lägre nivå än på 1980-talet. Alla uppgifter i detta avsnitt baseras på löpande priser och köpkraftspariteter. Köpkraftspariteten för den svenska kronan i förhållande till dollarn framgår av diagram 5. Diagrammet visar för respektive år det belopp i kronor som erfordrades för att i Sverige köpa samma mängd varor eller tjänster som i USA kostade en dollar. Från början av 1970-till 1990-talet blev det allt dyrare att köpa samma mängd produkter som i USA kostade en dollar. Kronans köpkraft försvagades alltså. Därefter bröts trenden och köpkraften stärktes något mot dollarn under andra halvan av 1990-talet. Den stora skillnaden mot 1970-talet bestod emellertid. I tabell 1 visar vi utvecklingen i Sverige i jämförelse med andra industriländer för perioden 1970-2002, dels rangordningen av länderna eller placeringen i vad som ibland brukar kallas välståndsligan (tabell 1.a) för vissa utvalda år, dels BNP-nivån i relation till OECD-genomsnittet för åren 1999-2002 (tabell 1.b) för samtliga OECDländer. I tabell 1c visas BNP per capita i Sverige i relation till OECD för samtliga år under perioden 1970-2002. Som synes är det kraftiga svängningar i många länder. Sverige har liksom flera andra länder (exempelvis Frankrike och Japan) tappat avsevärt på senare år. Schweiz har halkat ner från en förstaplats 1970 till en delad femteplats. Under de allra senaste åren har Sveriges position stabiliserats i nivå med de stora europeiska konkurrentländerna (Tyskland, Frankrike och Storbritannien). Irland, liksom även Norge, har haft en enastående BNP-ökning från 1970-talet fram till och med 2002 och båda länderna ligger nu i det absoluta toppskiktet. Inom Norden har Sverige långsiktigt tappat terräng jämfört med Norge, Danmark och Finland. Välfärdstillväxten i Sverige, mätt med BNP som välfärdsindikator, har alltså åtminstone slutat att försämras under senare år. Den mer gynnsamma utvecklingen har hängt nära samman med en fortsatt låg kostnads- och inflationsutveckling. Även de offentliga finanserna har hållits i schack, med hjälp av uppställda utgiftstak och målet att uppnå överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande på 2 procent av BNP över en konjunkturcykel. Diagram 5 Köpkraftsparitet för svenska kronan gentemot dollarn). 1970-2002. 11 10 9 8 7 6 5 4 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Alla uppgifter som redovisats avseende BNP per capita är baserade på senast tillgängliga data för respektive år från OECD. Placeringen år 2002 baseras på OECD:s prognoser för 2002 (augusti 2003). Det bör påpekas att beräkningarna är förenade med åtskilliga osäkerhetsfaktorer. Både de BNPberäkningar som ligger till grund för rangordningen och beräkningarna av paritetstalen är föremål för fortlöpande revideringar för de senaste åren. Av betydelse för resultaten är bl.a. real BNPutveckling, valutakursen, inflationstakt, relativprisernas utveckling m.m. Skillnaderna mellan länderna i Sveriges närhet kan ibland vara mycket små och relativt måttliga förändringar i nivån kan ge upphov till att rangordningen förändras. 22
Tabell 1a BNP per capita för OECD-länderna 1970-2002, löpande PPP. Rangordning för länderna för respektive år 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 Luxemburg 3 3 3 1 1 1 1 1 Norge 14 9 5 7 4 2 2 2 USA 2 1 1 2 2 3 3 3 Irland 21 21 21 21 19 6 4 4 Canada 6 4 4 4 6 7 8 5 Danmark 7 11 7 10 7 5 6 5 Schweiz 1 2 2 3 3 4 5 5 Nederländerna 9 12 14 14 13 10 6 8 Island 19 8 9 8 8 7 8 9 Österrike 15 13 13 11 12 7 10 9 Belgien 11 10 11 13 9 11 11 11 Australien 5 6 8 12 10 15 12 12 Finland 18 17 15 15 18 16 14 13 Japan 17 15 12 5 5 14 12 14 Storbritannien 12 18 19 17 17 18 14 14 Frankrike 8 7 10 9 15 19 14 16 Sverige 4 5 6 6 14 12 18 16 Italien 16 14 16 16 16 17 18 18 Tyskland 13 16 17 18 11 13 14 18 Nya Zeeland 10 19 18 19 20 20 21 20 Spanien 20 20 20 20 21 21 20 21 Portugal 23 23 23 23 22 22 22 22 Grekland 22 22 22 24 23 23 23 23 Korea 26 25 25 25 25 24 24 23 Tjeckien...... 22 24 25 25 25 Ungern........ 27 26 26 26 Slovakien........ 26 27 27 27 Polen...... 27 28 28 28 28 Mexiko 24 24 24 26 29 29 29 29 Turkiet 25 26 26 28 30 30 30 30 Källa: OECD 23
Tabell 1b BNP per capita i OECD-länderna samt EU. 1999-2002. OECD=100. Löpande PPP. 1999 2000 2001 2002 Index Index Index Index Luxemburg 197 207 205 202 Norge 132 152 149 148 USA 146 145 144 144 Irland 115 119 123 127 Canada 118 118 118 120 Danmark 122 121 120 120 Schweiz 128 124 122 120 Nederländerna 118 115 120 118 Island 119 118 118 115 Österrike 114 118 115 115 Belgien 109 111 113 112 Australien 109 107 109 110 Finland 103 106 108 109 Japan 110 109 109 108 Storbritannien 105 105 108 108 Frankrike 102 104 108 107 Sverige 108 110 107 107 Italien 106 105 107 106 Tyskland 109 110 108 106 Nya Zeeland 86 86 87 89 Spanien 84 85 88 87 Portugal 74 70 72 71 Korea 61 64 65 68 Grekland 68 67 67 68 Tjeckien 61 58 62 63 Ungern 50 51 55 56 Slovakien 51 47 49 51 Polen 40 40 41 41 Mexiko 37 38 37 37 Turkiet 26 26 23 25 EU 103 103 105 104 24
Tabell 1c BNP per capita i Sverige 1970-2002. Index OECD=100 Källa: OECD Index 1970 127 1971 124 1972 121 1973 120 1974 124 1975 128 1976 124 1977 119 1978 117 1979 117 1980 119 1981 118 1982 120 1983 120 1984 121 1985 120 1986 120 1987 121 1988 119 1989 118 1990 116 1991 111 1992 106 1993 103 1994 104 1995 107 1996 106 1997 107 1998 105 1999 108 2000 110 2001 107 2002 107 25
26