Samhällsekonomisk analys

Bilaga 1. NV-00336-13 Samhällsekonomisk analys av förslag till etappmål för exponering för kadmium via livsmedel NATURVÅRDSVERKET

Förord Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 fått i uppdrag att föreslå etappmål för några olika områden. Ett av de etappmålen gäller Kadmium. Förslaget redovisas i huvudskrivelsen medan denna bilaga beskriver den samhällsekonomiska analysen av åtgärder, styrmedel och konsekvenser. Inom Naturvårdsverket har en projektgrupp bestående av Erik Westin, Linda Linderholm, Britta Hedlund, Henrik Scharin och Marie Larsson (projektledare) arbetat med regeringsuppdraget. Henrik har varit ansvariga för den samhällsekonomiska analysen. Den här redovisade delen av regeringsuppdraget har genomförts i samråd med Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket och Jordbruksverket. Arbetet med uppdraget har genomförts av Helena Parkman, Margareta Warholm och Stefan Gabring, Kemikalieinspektionen, Carmina Ionescu, Livsmedelsverket, Torben Söderberg Jordbruksverket. Vi vill tacka för ert bidrag till utredningen med värdefull kunskap och stort engagemang. Vi vill rikta ett stort tack till alla dem, ingen nämnd och ingen glömd, inom branschen, kommuner, ideella organisationer etc., som generöst delat med sig av erfarenheter och sakuppgifter. 3

Innehåll FÖRORD 3 1 SAMMANFATTNING 6 2 INTRODUKTION 11 2.1 Inledning 11 2.2 Avgränsningar och antaganden 12 2.3 Problembeskrivning 12 2.4 Mål 14 2.5 Referensalternativ 15 3 ANALYS AV ÅTGÄRDER 16 3.1 Bruttolista av åtgärder samt kostnader 17 3.1.1 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i gödselfraktioner 17 3.1.2 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i svensk åkermark 22 3.1.3 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i svenska livsmedel 29 3.1.4 Åtgärder riktade mot exponeringen 30 3.2 Kostnadseffektivt åtgärdspaket givet etappmålet 31 3.3 Sammanfattning 31 4 ANALYS AV STYRMEDEL 34 4.1 Inledning 34 4.2 Styrmedelskategorier 34 4.2.1 Information som styrmedel 34 4.2.2 Marknadsbaserade styrmedel 35 4.2.3 Administrativa styrmedel 35 4.3 Kategorier av styrmedel 35 4.3.1 Måluppfyllelse 36 4.3.2 Kostnadseffektivitet 36 4.3.3 Dynamisk kostnadseffektivitet 36 4.3.4 Transaktionskostnader 37 4.3.5 Fördelningsaspekter 37 4.4 Befintliga styrmedel 38 4.4.1 Styrmedel för att minska kadmiumhalten i olika gödselfraktioner 38 4.4.2 Styrmedel för att minska kadmiumhalten i åkermark 38 4.4.3 Styrmedel för att minska kadmiumhalten i livsmedel 38 4

4.4.4 Styrmedel för att minska exponeringen för kadmium 39 4.5 Föreslagna styrmedel 39 4.5.1 Styrmedel som minskar kadmiumhalten i gödsel 39 4.5.2 Styrmedel som minskar kadmiumhalten i åkermark 41 4.5.3 Styrmedel som minskar kadmiumhalten i livsmedel 42 4.5.4 Styrmedel som minskar exponeringen av kadmium 43 4.6 Kompletterande insatser för att nå målet 43 4.7 Sammanfattning 45 5 SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL 47 5.1 Identifierade konsekvenser 47 5.2 Fördelningseffekter 48 5.3 Effekter på andra miljömål 48 5.4 Osäkerheter 49 6 KÄLLFÖRTECKNING 50 5

1 Sammanfattning Här följer en sammanfattning av de åtgärder och styrmedel som är aktuella i varje del av den kedja som resulterar i människors exponering för kadmium via livsmedel. BEGRÄNSA KADMIUMANVÄNDNINGEN I KONSTNÄRSFÄRGER Enligt Kemikalieinspektionens preliminära uppskattningar (pers. kom.) hamnar i storleksordningen 6 kg kadmium från konstnärsfärger i avloppsslam varje år. År 2010 användes 25 procent av slammet (Naturvårdsverket, 2013) på åkermarken, vilket i så fall skulle innebära att 1,5 kg av det kadmium som når åkrarna via avloppslam härrör från konstnärsfärger. Alternativen till kadmiumfärger är enligt flera uppgifter billigare än kadmiumfärgerna. Vissa användare hävdar dock att alternativen inte håller samma kvalitet. Konstnärer som hellre använder kadmiumfärger än alternativen, samt konstkonsumenter med liknande preferenser, kommer därför att uppleva en lägre nytta om kadmiumfärgerna förbjuds vilket därmed utgör en kostnad även om den är svårmätbar. Vad det gäller styrmedel för att minska eller eliminera kadmiumhalten i konstnärsfärger så har information sedan länge varit tillgänglig om hur man ska hantera färgerna för att undvika att kadmium hamnar i avloppet. Dessvärre verkar inte denna information haft någon större effekt. Det är anledningen till att ett totalförbud för kadmium i konstnärsfärger är det styrmedel som föreslås i denna rapport. Eftersom kemikalielagstiftningen Reach är harmoniserad blir ett sådant förslag tillämpligt för hela EU. Kostnaden för detta styrmedel utgörs främst av de kostnader som uppkommer i samband med implementering och administration av styrmedlet. MINSKAD KADMIUMHALT I FODER En del av det kadmium som tillförs matjorden kommer från stallgödseln genom att djuren utfodras med inköpta fodermedel som innehåller kadmium. Genom att minska andelen inköpta fodermedel av hela foderstaten eller begränsa kadmiumhalten i de inköpta fodermedlen kan kadmiumhalten i stallgödsel bli lägre. Totalt beräknas att cirka 90 kg kadmium årligen tillförs åkermarken genom inköpta fodermedel. Sker en 20 procentig minskning av alla inköpta fodermedel innebär det att 18 kg mindre kadmium tillförs åkern (Jordbruksverket, 2012). Inom projektet Närodlat har man beräknat kostnaden för att använda närodlat proteinfoder kontra soja i foderstaten och konstaterat att med nuvarande priser och med ett proteinrikt ensilage som bas så kan de närodlade alternativen i vissa fall t.o.m. bli billigare (Växa Sverige, 2013). För en ökad proteinfoderproduktion 6

motsvarande 20 procent av importen skulle det krävas cirka 40 000 hektar. Om vi antar att produktionen av proteinfoder skulle bli 500 kr dyrare per hektar än en normal växtföljdsgröda innebär det en kostnad på 20 miljoner kr. Eftersom den totala effekten på kadmiummängden är en minskning på 18 kg/år så blir kostnaden per kg kadmium 1,1 miljoner kr/år. Åtgärden medför ett ökat arbete med att genom informationsinsatser och frivilliga överenskommelser kunna minska kadmiumhalten i fodermedel. Arbetet med regelförändringar inom EU-förordningen 2002/32/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder bör samtidigt drivas mer aktivt. Att komplettera den nuvarande utfodringsrådgivningen till Jordbrukarna till att även omfatta frågan om kadmium skulle vara relativt enkelt. Inom projektet Växa Sverige (2013) förekommer idag en relativt omfattande utfodringsrådgivning. Tillsammans med Greppa näringen, olika fodermedelsfirmor, rådgivningsorganisationer och exempelvis Odling i balans (2013) skulle snabbt en effektiv informationskampanj kunna startas upp. Kostnaderna för staten skulle främst ligga i att starta upp ett kadmium-foder projekt. FÖRHINDRA ANVÄNDNINGEN AV MINERALGÖDSEL MED HÖGA KADMIUMHALTER Styrmedel för att genomföra åtgärden kan vara kadmiumgränsvärden för att få föra ut mineralgödsel på marknaden och/eller en skatt på kadmium i mineralgödsel. Det finns dock en stor risk att man inte kommer att kunna enas om gränsvärden som är tillräckligt låga på EU-nivå. I Sverige beräknas mineralgödsel (fosfor) tillföra 70 kg kadmium per år vid en medelhalt på 6 mg kadmium/kg P. Den mineralgödsel som används i Sverige har ett förhållandevis lågt kadmiuminnehåll. År 2011/12 var den genomsnittliga kadmiumhalten i all försåld mineralgödsel 4,9 mg kadmium/kg P. Dagens gränsvärde för kadmium i mineralgödsel, 100 mg kadmium/kg P, ligger alltså långt över denna haltnivå. Före första januari 2010 fanns en skatt, 30 kronor per gram kadmium för den del som överstiger 5 mg kadmium per kg fosfor, som väsentligt bidrog till att jordbrukarnas inköpsorganisationer valde att köpa fosforgödselmedel med låg kadmium halt på världsmarknaden. Från och med 1 januari 2010 togs skatten på kadmium i mineralgödsel bort, vilket kan leda till att användningen av mineralgödsel med högre kadmiumhalter ökar på svensk åkermark. Skatte- och anpassningskostnader för lantbruket är enligt flera beräkningar små. Dagens halter i mineralgödsel är också mycket lägre än när kadmiumskatten infördes (ca 25 mg/kg P 1995 när skatten infördes enligt Kemikalieinspektionen rapport 1/11). Eftersom halten fortfarande är i nivå med tröskelvärdet för den tidigare skatten så innebär effekten av ett återinförande snarare att höjda halter i mineralgödsel förebyggs, än att den nuvarande tillförseln till åkermark påverkas. 7

Samtidigt diskuteras harmoniserade gränsvärden för kadmium i mineralgödsel inom EU. Om harmoniserade EU-gränsvärden aktualiseras bör Sverige verka för att värdena blir så låga att halterna i mark och gröda långsiktigt minskar vid gödsling med mineralgödsel. Det finns farhågor att en ökad konkurrens om de renaste råvarorna kan leda till att kadmiumhalterna i svensk mineralgödsel ökar (Kemikalieinspektionen, 2011). MINSKA HALTEN VÄXTTILLGÄNGLIGT KADMIUM I ÅKERMARK Åtgärden inriktas på att minska växttillgängligt kadmium i åkermarken genom att förändra gödslings- eller odlingsstrategierna. Kapaciteten att förhindra en ökad tillförsel av kadmium till matjorden genom gödsling får anses som stor med styrmedel i form av information, rådgivning och uppföljning. Jordbruket har redan idag en utvecklad rådgivningstjänst inom projektet Greppa (2013) där rådgivning ges till jordbrukarna om hur de kan minska kväveläckage, fosforläckage, användning av växtskyddsmedel och växthusgasutsläpp. Denna inriktning skulle kunna fungera som information om åtgärder för att minska växttillgängligt kadmium. Kostnaderna för åtgärden är svåra att beräkna eftersom det kan bli lika många alternativa åtgärder som det finns jordbrukare. Kostnader kan uppkomma genom att jordbrukaren får avsätta extra tid, eller får kostnader för att göra en växtplan, eller kostnader för att byta gröda, eller kostnader för att byta gödselmedel, ändra i växtföljden, ta prover på kadmium i gröda och mark, kalka etc. Motivet för jordbrukaren att ta dessa kostnader kan bl.a. vara att försäkra sig om att kunna leverera ett livsmedel som klarar de uppsatta gränsvärdena eller undgå att få delar av sin produktion osåld. Kostnaden för åtgärden per hektar på en hundra hektars gård kan antas röra sig om någonstans mellan 6 kr (extra tid med 4 timmar) och 200 kr (byta gröda på 20 % av arealen). Det är dock mycket svårt att beräkna några exaktare kostnader så den totala kostnaden kan hamna i ett intervall mellan 620 000 och 2 miljoner kronor. RIKTAD ODLING AV SALIX FÖR ATT BORTFÖRA KADMIUM FRÅN ÅKERMARK Odling av salix i syfte att ta bort kadmium från markprofilen kan vara en effektiv åtgärd. Åtgärden skulle främst avse åkermark med för höga halter av kadmium för att på sikt sedan kunna odla och klara gränsvärden i vissa livsmedel, exempelvis höst och vårvete. Effekten av denna åtgärd beräknas bli att ca 200 kg kadmium bortförs från åkermarken till en kostnad av 20 miljoner kronor, vilket innebär 100 000 kr/kg kadmium. Acceptansen från jordbrukarna att vissa grödor skulle bli förbjudna att odla är sannolikt inte så stor. Däremot kan viss acceptans till ändrad odling finnas. För att få mer långsiktiga effekter krävs sannolikt någon form av bidrag för att jordbrukarna aktivt ska övergå till salixodling inom specifika områden. 8

ODLING AV SALIX MED AVLOPPSSLAM En annan användning kan vara att använda avloppsslam med högre kadmiumhalter än (> 15 mg/kg P) specifikt till salixodlingar. Detta för att få bort avloppsslam med högre kadmiumhalter från marker som kan användas inom livsmedelsproduktionen. Denna åtgärd skulle kunna föra bort 56 kg kadmium från åkermarken till en totalkostnad av 35 miljoner kronor, vilket innebär 625 000 kr per kg kadmium. Vi går dock inte vidare med denna åtgärd i denna bilaga och huvudrapporten eftersom de gränsvärden som föreslås i uppdraget om hållbar återföring av fosfor (Naturvårdsverket, 2013) redan är avsedda att styra bort olämpliga avfallsfraktioner från all åkermark. Därmed blir kopplingen svag mellan denna åtgärd och exponering för kadmium via livsmedel. MINSKA ODLINGEN AV GRÖDOR MED NATURLIGT HÖGA UPPTAG AV KADMIUM PÅ JORDAR MED HÖGA KADMIUMHALTER Kostnaden för att byta gröda för de jordbrukare som idag odlar vete på jordar med höga kadmiumhalter kan bli betydande och hamna runt 1 000 kr/ha och resulterar i en minskning på cirka 0,2 gram kadmium/ha veteodlad mark. Eftersom åtgärden beräknas kunna genomföras på 25 900 hektar så blir totaleffekten en minskning på 5,2 kg kadmium i livsmedel till en totalkostnad på 25,9 miljoner, vilket i sin tur innebär 4,9 miljoner per kg kadmium. I första hand bör man försöka få till stånd åtgärden genom informationsinsatser riktade mot jordbrukarna. Effekten av åtgärden är beroende av hur mycket av grödan som för närvarande odlas på jordar med en högre kadmiumhalt än det gränsvärde som tagits fram av Svenskt Sigill (2013). Sedan får man även utgå ifrån vilket det högsta värdet får vara i kärnan. Totala upptaget av kadmium i höstvete skulle minska cirka 12 procent och medelhalten kadmium i kärnan skulle minska cirka 6 procent. Medelhalten i höstvete sänks från 0,50 till 0,47 mg kadmium/kg kärna. MINSKAT INTAG AV LIVSMEDEL SOM INNEHÅLLER MYCKET HÖGA HALTER KADMIUM En åtgärd för att minska exponeringen av kadmium kan vara ett minskat intag av sådana livsmedel som innehåller mycket höga halter kadmium, speciellt för utsatta konsumenter såsom rökare, vegetarianer, barn och kvinnor med dålig järnstatus. Detta skulle kunna uppnås genom ökad och eventuellt riktad information i form av kostråd. Ett sådant styrmedel gör det dock svårt att på förhand avgöra effekten av åtgärden. 9

Eftersom åtgärden genomförs på frivillig väg så blir själva åtgärdskostnaden försumbar, däremot uppstår kostnader för att ta fram underlag och för att utforma kostråden. RÄTT RÅVARA TILL RÄTT LIVSMEDEL För vissa livsmedel så kan det vara motiverat att via informativa styrmedel förmå producenter att försöka använda råvaror med så låg kadmiumhalt som möjligt i tillverkningsprocessen. Detta kan till exempel röra sig om livsmedel som konsumeras i stora mängder och/eller av vissa riskgrupper (t.ex. välling) och vilka baseras på råvaror som har höga kadmiumhalter (t.ex. vete, potatis, vissa vegetabilier, etc). Tabell 7. Översikt på effekt kostnad Område och Effekt/ Totalkostnad Åtgärder kapacitet Kadmiumhalt i gödsel Få bort kadmium i 1,5 kg Låg konstnärsfärger Minskad Kadmium halt i foder 18 kg 20 miljoner Förhindra ökad tillförsel via Ingen i 0 mineralgödsel dagsläget Kadmiumhalt i åkermark Minska halten växttillgängligt 3,3 kg 600 000-20 miljoner kadmium i åkermark Riktad odling av salix för att 200 kg 20 miljoner bortföra Kadmium Odling av Salix med avloppsslam 56 kg 35 miljoner Kadmiumhalt i Livsmedel Minska odlingen av grödor med naturligt höga upptag av kadmium på jordar med höga kadmiumhalter 5,2 kg 25,9 miljoner Exponering Minskad konsumtion av livsmedel som innehåller mycket höga halter kadmium Svårberäknad Svårberäknad Rätt råvara till rätt livsmedel Svårberäknad Svårberäknad 10

2 Introduktion 2.1 Inledning Detta underlag syftar till att dels beskriva de potentiella åtgärderna som föreligger inom respektive belastningsled inom kadmiumkedjan, dels diskutera hur långt man når med dessa åtgärder och hur en kostnadseffektiv åtgärdskombination skulle kunna se ut. Underlaget syftar vidare till att bedöma befintliga styrmedel samt potentiella nya styrmedel baserat på bl.a. måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och fördelningseffekter. Utifrån en sådan bedömning väljs ett antal styrmedel ut som bedöms kunna styra effektivt mot nödvändiga åtgärder. Den avslutande delen bedömer de positiva och negativa konsekvenserna som dels de föreslagna åtgärderna och dels de föreslagna styrmedlen ger upphov till. DEFINITIONER: Åtgärd är en fysisk eller beteendemässig förändring som kan genomföras av privatpersoner, företag eller offentlig sektor där syftet är att nå ett mål inom miljöområdet. Denna definition är bred och innefattar inte bara sådant som benämns som åtgärder utan också att ta fram projekt, program, planer, strategier, mål eller prioriteringar kopplade till mål inom miljöområdet. Styrmedel är statens verktyg för att få åtgärder genomförda, som t.ex. lagar, regler, information, skatter, avgifter, pantsystem eller bidrag och stöd. Kostnadseffektivitet innebär att det mål som sätts upp nås till den lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnaden alternativt att största möjliga effekt på målet erhålls för en given budget. 11

2.2 Avgränsningar och antaganden De åtgärder och styrmedel som analyserats har föreslagits av de myndigheter som ingått i den samrådsgrupp som har arbetat inom projektet (Naturvårdsverket, Kemikalieinspektion, Livsmedelsverket samt Jordbruksverket). Förslagen av åtgärder och styrmedel har därför i huvudsak begränsat sig till de områden i belastningskedjan över vilka dessa myndigheter har möjlighet att påverka. Fokus har därför varit på de nationella källor över vilka dessa myndigheter har rådighet, vilket är förklaringen till att insatser av betydelse för de internationella källorna inte har kunnat konsekvensanalyseras fullt ut samt att inga åtgärder vad gäller inhemska källor till den atmosfäriska depositionen av kadmium har analyserats. 2.3 Problembeskrivning Årligen sker ca 100 000 benbrott hos personer över 50 år i Sverige (Ström et al. 2011). Dessa skador kan till viss del förklaras av kadmiumhalten i kroppen, vilken till stor del erhålls via livsmedel men även rökning. Ca 11 000 fall per år kan kopplas till kadmium-exponeringen via födan (KemI 2012). Det kadmium som en gång bundits i njurarna har en halveringstid på 10-30 år, och utsöndras därmed långsamt vilket innebär att kadmium lagras upp i njurarna under större delen av en persons livstid. Speciellt utsatta grupper är vegetarianer, rökare, barn samt personer med järnbrist, och det är huvudsakligen konsumtionen av potatis, mjöl samt vegetabilier som leder till exponeringen. Kadmiumhalten i livsmedel varierar mellan olika grödor, och beror till viss del på kadmiumhalten i åkermarken där grödorna till livsmedlen odlas. Jordens ph-halt samt andra faktorer är även av avgörande betydelse för kadmiumupptaget till olika grödor. En stor andel av de livsmedel vi konsumerar är importerade, vilket innebär att vi även exponeras för kadmium från källor över vilka vi har begränsad rådighet. I dagsläget tillförs de största mängderna kadmium till åkermarken genom atmosfärisk deposition, samt tillförseln av näringsämnen vilka innehåller kadmium. Källor för näringsämnen som tillför kadmium i jordbruket innefattar; mineralgödsel, stallgödsel, avloppsslam samt jordbrukskalk. Kadmium i stallgödsel har sitt ursprung i djurens foder, vilket kan vara producerat på gården inhemskt eller inköpt. 12

Figur 1. Huvudsakliga källor till människans exponering för kadmium via livsmedel. KOPPLINGEN MELLAN KADMIUMHALT I LIVSMEDEL OCH KADMIUMHALT I KROPPEN (URIN OCH BLOD) Den kvantitativa kopplingen mellan kadmiumhalt i kroppen och njurskador, benskörhet samt andra hälsoeffekter är behäftade med osäkerheter. KOPPLINGEN MELLAN KADMIUMHALT I ÅKERMARK OCH KADMIUMHALT I LIVSMEDEL Till skillnad från många andra tungmetaller tas kadmium i åkermarken lätt upp av grödorna. Men kopplingen mellan kadmiumhalt i åker och i spannmål är svår att förutsäga eftersom det beror på så många andra faktorer såsom jordart, ph-värden, väderlek m.m. Att hög halt i marken alltid leder till en hög halt i grödan behöver alltså inte vara fallet men risken för höga halter i grödorna ökar, allt annat givet, vid höga halter i marken. (Eriksson, 2009) KOPPLINGEN MELLAN KADMIUM I VÄXTNÄRING/GÖDSELFRAKTIONER OCH KADMIUMHALT I ÅKERMARK Allmänt sett innebär tillförsel av växtnäring/gödselfraktioner också en tillförsel av kadmium till åkermarken. Olika mycket kadmium (per fosfor) tillförs med olika växtnäring/gödselfraktioner och resulterar i olika grad av ackumulation. Gödsling med idag använt mineralgödsel leder till förhållandevis låg ackumulation jämfört med andra gödselmedel men innebär samtidigt ett tillskott av 70 kg kadmium till svensk åkermark. Ur ett massbalansperspektiv (med dagens tillskott från olika 13

källor) leder dagens tillförsel av mineralgödsel enligt modelleringar inte till ökning av halten i åkermark, det blir snarare balans. 2.4 Mål Naturvårdsverket föreslår följande etappmål: Senast 2018 är styrmedel beslutade som minskar befolkningens genomsnittliga exponering för kadmium via livsmedel. Exponeringen för kadmium via livsmedel kan minskas genom att t.ex. minska kadmiumhalten i svensk åkermark alternativt få ner kadmiumhalten i importerade livsmedel. Att uppnå det beskrivna målet ovan innebär att det finns beslut på styrmedel vilka leder till genomförandet av åtgärder riktade mot att minska kadmiumhalten i de olika belastningsdelarna som illustreras i Figur 1 alternativt minska själva exponeringen av kadmium. Nyttan av att nå målet Vad gäller värdet av att minska exponering av kadmium till befolkningen så utgör kostnaderna för de hälsoeffekter som kan relateras till kadmiumhalten i kroppen en tydlig indikator på vad det skulle vara värt att minska denna exponering. Först och främst kan man använda sig av de faktiska sjukvårdskostnaderna relaterade till benskörhet. Dessutom kan man lägga på förlorad arbetstid på grund av sjukdom samt den så kallade förlusten av kvalitetsjusterade levnadsår (se Tabell 7). Nyttan av att minska kadmiumexponeringen består främst av de negativa hälsoeffekter som man därmed undviker/minskar. Förutom de direkta kostnaderna, såsom sjukvårdskostnader, förlorad arbetstid, så finns det även indirekta kostnader som behöver beaktas såsom minskad livskvalitet etc., vilka kan vara av stor signifikans för den drabbade även om det är svårmätbart monetärt. I en rapport från Kemikalieinspektionen (2012) så uppskattades kostnaderna av sjukvårdsinsatser för frakturer orsakade av höga kadmiumhalter i maten till ca 4 miljarder. Denna uppskattning är dock behäftad med stora osäkerheter. Tabell 1. Samhällsekonomiska kostnader för frakturer orsakade av höga halter kadmium i maten, kvinnor och män i Sverige, mkr/år (Kemikalieinspektionen, 2012) Kortsiktiga Långsiktiga Administra Förlust av Summa vårdkostnader vårdkostnader tion m.m. kvalitetsjusterade levnadsår Män 170 100 5 600 880 Kvinnor 720 440 22 2 100 3 300 Samtliga 890 540 28 2 700 4 200 Kostnaderna för förlust av kvalitetsjusterade år utgör den allra största delen av den samhällsekonomiska kostnaden för frakturer. Anledningen till att kostnaden blir så 14

stor är att frakturer leder till en ökad dödlighet och därmed en stor förlust av levnadsår samt även till en lägre livskvalitet vilket minskar värdet, kvaliteten, på patientens återstående levnadsår.(kemikalieinspektionen, 2012) Ett annat sätt att värdera kostnaderna är att utgå från så kallade återställandekostnader. En studiebaserad på denna metod pekar på att det skulle kosta omkring 20 miljoner kronor per hektar att återställa kadmiumförorenad mark (Chaney et al., 2004). 2.5 Referensalternativ Trenden för utvecklingen fram till år 2020 är svagt sjunkande för de mest betydande källornas bidrag av kadmium till den svenska jordbruksmarken. Därför är det troligt att exponeringen för kadmium via livsmedel kan komma att minska något i framtiden även ifall inga ytterligare beslut om åtgärder fattas. Däremot kan det ta mycket lång tid, storleksordningen hundratals år, innan en sådan minskning av tillförseln ger tydligt utslag i form av en minskad exponering. Livsmedelsverket konstaterar att enligt de mätningar av kadmium som genomförts i mjöl- och kliprover under åren 1976-2010 tycks ingen väsentlig förändring av kadmiumhalterna ha skett under denna tid. Visserligen kan man säkerställa en signifikant nedgång av halterna i råg- och vetemjöl under tidsperioden, men halveringstiden är mycket lång och uppskattas till 80 år. Samtidigt ses också en mycket långsam ökning av kadmiumhalterna i vetekli, med en uppskattad fördubblingstid på över 80 år, Livsmedelsverket (2012). På liknande sätt ses ingen märkbar förändring över tid för det kadmiumintag som beräknas i matkorgsundersökningarna genomförda 1987, 1999, 2010. Matkorgsundersökningar visar dock samtidigt att våra kostvanor under tiden 1999-2010 har förändrats något, och att en ökad beräknad konsumtion av cerealier med 22 procent och av grönsaker med 28 procent har skett under denna tid. Samtidigt har potatiskonsumtionen minskat med 11 procent. Ett oförändrat intag kan därför dölja förändrade halter i livsmedel om konsumtionen ändras åt något håll. Man bör också notera att konsumtionsdata från matkorgsundersökningar är beräknade utifrån försäljningssiffror. Det föreligger dock en risk för att kadmiumhalten i mineralgödsel i framtiden kan komma att öka ifall prisrelationerna mellan mineralgödsel med låg kadmiumhalt och mineralgödsel med hög kadmiumhalt förändras till de senares fördel. Det kan därför finnas motiv till åtgärder som hanterar en sådan risk i förebyggande syfte. 15

3 Analys av åtgärder I detta avsnitt redovisas möjliga åtgärder för att nå etappmålet för kadmium. Detta ger en indikation över vilka åtgärder som kan tänkas vara de mest kostnadseffektiva. För att kunna avgöra huruvida en åtgärd är kostnadseffektiv eller inte så krävs information rörande åtgärdens effekt på målet, och dess kostnad. Det är även viktigt att veta varje möjlig åtgärds kapacitet, t.ex. hur många hektar jordbruksmark kan den föreslagna åtgärden genomföras på. Åtgärdens kostnad utgörs av dess alternativkostnad och består oftast av fasta kostnader (t.ex. investeringar) respektive rörliga kostnader (t.ex. arbetskraft). Ifall marknadspriser finns för dessa resurser så används de som approximation på resursens kostnad. Förutom åtgärdskostnaden så tillkommer även i slutändan de så kallade transaktionskostnaderna som är kopplade till det styrmedel som används för att få åtgärden genomförd. Kostnader för ansökan, handläggning, tillsyn är några exempel på sådana transaktionskostnader. I beräkningarna för åtgärdskostnader nedan är dock transaktionskostnaderna exkluderade eftersom de beror på vilket styrmedel som i slutändan tillämpas, något som diskuteras i efterföljande kapitel. Kostnader kan delas upp i tre kategorier: Samhällsekonomiska kostnader: bestäms av alternativkostnaden på de resurser som tas i anspråk för att få åtgärden i fråga genomförd, exempelvis värdet av arbetskraftens alternativa användning. Statsfinansiella/offentliga kostnader: exempelvis subventioner som ska betalas ut, handläggnings och tillsynskostnader. Transfereringar såsom utbetalningar av subventioner är enbart överföring av resurser och därför ingen samhällsekonomisk kostnad (förutom de administrativa kostnader som genereras) Privatekonomiska (företags och hushålls) kostnader: Exempelvis investerings- arbetskostnader för åtgärder som ska genomföras, skatter, administration. Skatter ska liksom subventioner enbart ses som en transferering. Det är alltid de samhällsekonomiska kostnaderna som används för att beräkna kostnaderna av olika åtgärder och därmed den kostnadseffektiva allokeringen av åtgärderna. Statsfinansiella och privatekonomiska kostnader i form av skatter, subventioner och dylikt är enbart transfereringar av resurser och utgör därför ingen samhällsekonomisk kostnad även om de är av stor betydelse för de berörda. Hur statsfinansiella och privatekonomiska kostnader påverkas av förslagen tas därför upp i kapitlet om fördelningseffekter senare i analysen och beror i huvudsak på vilken typ av styrmedel som används för att få åtgärderna genomförda. 16

3.1 Bruttolista av åtgärder samt kostnader Sveriges möjlighet att på egen hand påverka kadmiumhalten i livsmedel med nationella åtgärder är begränsad eftersom en stor andel av de livsmedel vi konsumerar är importerad. Möjligheten är även begränsad på grund av att kadmiumdeposition på vår åkermark till stor del orsakas av källor utanför Sverige. Det är därför viktigt att Sverige agerar internationellt för att begränsa den atmosfäriska depositionen som härrör från andra länder samt även agerar för att begränsa kadmiumhalten i importerade livsmedel. De insatser som är viktiga i detta arbete, såsom att verka för att kadmium och dess föreningar förs upp på kandidatförteckning, är av naturliga skäl svåra att identifiera och kvantifiera konsekvenserna (vad gäller såväl kostnader som effekter) och är därför inte konsekvensanalyserade utan redovisas separat under avsnitt 4.6. Det finns dock en rad åtgärder som går att vidta på nationell nivå i syftet att minska exponeringen av kadmium. Åtgärder som vi har rådighet över på nationell nivå kan rikta sig direkt mot målet (minskad exponering) eller på de bakomliggande delarna av belastningskedjan (se Figur 1) som påverkar denna exponering (kadmiumhalt i livsmedel, kadmiumhalt i åkermark, eller kadmiumhalt i gödselfraktioner). Föreslagna åtgärder är uppdelade utifrån vilken länk i kadmiumkedjan som de riktar sig mot. Först presenteras åtgärder som riktar in sig på att minska kadmiumhalten i de gödselfraktioner som sprids på svensk åkermark, därefter åtgärder som riktar sig direkt mot kadmiumhalten i åkermark, följt av åtgärder som avser minska kadmiumhalten i de odlade grödorna. Slutligen beskrivs de åtgärder som minskar själva exponeringen för kadmium hos befolkningen. På grund av denna uppdelning så gäller den framtagna effekten och kostnaden av åtgärderna för ett specifikt led i belastningskedjan. Att, exempelvis, minska mängden kadmium i avloppsslam som hamnar på åkermark med 15 kg har betydligt mindre effekt på målet än en åtgärd som minskar mängden kadmium i livsmedel med 15 kg. Detta eftersom avloppsslam återfinns högst upp i belastningskedjan och att samtliga 15 kg kadmium från slammet till slut skulle återfinnas i livsmedel är högst osannolikt. Det mesta av kadmiumet i slam fastläggs, utlakas eller cirkulerar inom gården och når inte den slutliga produkten livsmedel. En jämförelse av kostnadseffektiviteten i att avlägsna kadmium kan därför enbart göras mellan åtgärder som riktar sig mot samma länk i belastningskedjan. 3.1.1 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i gödselfraktioner För att minska kadmiumhalten i marken så kan man antingen påverka tillförseln eller bortförsel av detta ämne. I detta avsnitt beskrivs åtgärder riktade mot att minska tillförseln. Det är bland annat via åtgärder riktad mot de olika gödselfraktionerna som tillförseln av kadmium till svensk åkermark kan påverkas. På lång sikt är åtgärder som faktiskt minskar mängden tillförd kadmium till 17

kretsloppet av stor vikt, även om den slutgiltiga effekten på exponeringen inte blir så stor. För åtgärder riktade mot gödselfraktioner så uttrycks åtgärdskostnaden som SEK per kg minskat kadmium i själva gödselfraktionen (avloppsslam, stallgödsel eller mineralgödsel). Tabell 2: Sammanställning av tillförsel av kadmium till åkermarken i Sverige med olika jordbruksprodukter. Observera att flera av dessa siffror är grova uppskattningar. Årlig tillförd mängd Total årlig mängd Kadmium per Källa/produkt tillförd fosfor 1 kadmium per areal där tillfört kadmium i produkten används jordbruket mg Cd/kg P g Cd/ ha kg Cd Mineralgödsel 6 0,06 47-71 2 Avloppsslam 30 0,30-0,75 46 Stallgödsel 8-15 3 0,17-0,34 204-380 Biogödsel 14 0,24 4,9 Kalk Ej relevant 0,02 42 4 Källa: Kemikalieinspektionen rapport Nr 1/11, avsnitt 7.4 3.1.1.1 BEGRÄNSA KADMIUMANVÄNDNINGEN I KONSTNÄRSFÄRGER Enligt Kemikalieinspektionens preliminära uppskattningar (pers. kom.) hamnar i storleksordningen 6 kg kadmium från konstnärsfärger i avloppsslam varje år. Denna siffra är baserad på försäljningssiffror för hela EU under 2011 (tillhandahållna av branchorganisationen för konstnärsfärger CEPE) som sedan skalats ned till Sverigenivå utifrån populationens storlek. 5 Osäkerheten är dock stor i denna siffra. Till exempel har inte import via nätet från länder utanför EU räknats in vilket innebär att siffran troligen utgör en underskattning. Enligt SCB (2012) användes 25 procent av slammet på åkermarken år 2010, vilket i så fall skulle innebära att 1,5 kg av det kadmium som når åkrarna via avloppslam härrör från konstnärsfärger. 1 Typisk halt 2 Baserat på uppgifterna för 2007-2009. 3 Spannet representerar medelvärden för svingödsel respektive nötgödsel. 4 Siffran gäller totalt för jord- och trädgårdsbruk. 5 I tidigare beräkningar har man utgått ifrån försäljningssiffror för Stockholm från i början av 2000-talet och skalat upp till Sverigenivå utifrån populationsstorlek, då blev utsläppssiffran till avlopp 48 kg för hela Sverige (Andersson et al, 2012). Skillnaden i beräkningarna beror framför allt på skillnaden i försäljningssiffrorna, räknat per capita. 18

Alternativen till kadmiumfärger är enligt flera uppgifter billigare än kadmiumfärgerna. Vissa användare hävdar dock att alternativen inte håller samma kvalitet och att det går åt större mängder av dessa när man målar. Konstnärer som hellre använder kadmiumfärger än alternativen, samt konstkonsumenter med liknande preferenser, kommer därför att uppleva en lägre nytta om kadmiumfärgerna förbjuds vilket därmed utgör en kostnad även om den är svårmätbar. Tabell 3 Begränsa kadmiumanvändningen i konstnärsfärger Kostnad Effekt Totaleffekt Synergier Osäker, troligtvis relativt låg 6 kg Cd i slam/år 1,5 kg Cd till åkermark Minskad direktexponering konstnärer 3.1.1.2 MINSKA TILLFÖRSEL AV KADMIUM GENOM ATT MINSKA MÄNGDEN INKÖPTA FODERMEDEL En del av det kadmium som tillförs matjorden utifrån kommer från stallgödseln och kan förklaras av att djuren utfodras med inköpta fodermedel som innehåller kadmium. Genom att minska andelen inköpta fodermedel av hela foderstaten eller begränsa kadmiumhalten i de inköpta fodermedlen kan kadmiumhalten i stallgödsel bli lägre. Effekt av åtgärden Om ett utbyte av inköpta fodermedel med egenodlade fodergrödor sker fås en minskning av den totalt tillförda mängden kadmium. Sker en 20 procentig minskning av de inköpta fodermedlen innebär det att cirka 18 kg mindre kadmium årligen tillförs åkern (egna beräkningar, Jordbruksverket, 2012). Störst effekt skulle åtgärden få på de gårdar som redan har höga kadmiumhalter i matjorden eller på de grisgårdar som använder stallgödsel på marker som sedan används för odling av vete för avsalu. Dessa gårdar bör inte öka tillförseln och riskera att få förhöjda kadmiumhalter i sina försålda varor. Åtgärdens kapacitet Andelen importerade fodermedel av alla fodermedel är cirka 25 procent. Totalt beräknas att ca 90 kg kadmium tillförs åkermarken genom inköpta fodermedel. Om det sker en 20 procentig minskning av de inköpta fodermedlen skulle medelhalten av kadmium i stallgödseln kunna minska med åtminstone fem procent (1 mg Cd/kg P) och det skulle innebära att 18 kg mindre kadmium årligen tillfördes åkermarken (egna beräkningar, Jordbruksverket, 2012). Kostnad för åtgärden Beräkningar har gjorts på vad det kostar att utfodra med närodlat proteinfoder. Om ett närodlat koncentrat användes i mjölkproduktionen ökade foderkostnaden med ungefär 500 2 000 kr per ko och år beroende på ensilagets proteininnehåll (beräknat efter inköpspriset för fodret). Det kunde inte heller noteras någon förändring i mjölkavkastning hos de besättningar som fick närodlat proteinfoder 19

(Svensk Mjölk, 2009). I en metaanalys som genomfördes 2011 noterades heller inga avkastningsskillnader mellan att använda närodlat proteinfoder eller t.ex. sojamjöl (Svensk Mjölk, 2011). Inom projektet Närodlat har man beräknat kostnaden för att använda närodlat proteinfoder kontra soja i foderstaten och konstaterat att med nuvarande priser och med ett proteinrikt ensilage som bas så kan t.o.m. de närodlade alternativen i vissa fall bli billigare (Växa Sverige, 2013). För en ökad proteinfoderproduktion i Sverige motsvarande 20 procent av importen skulle det krävas cirka 40 000 hektar. Om vi antar att produktionen av proteinfoder skulle bli 500 kr dyrare per hektar än för en normal växtföljdsgröda innebär det en kostnad på 20 miljoner kr. Eftersom den beräknade totala effekten på kadmiummängden är en minskning på 18 kg/år så blir kostnaden per kg kadmium 1,1 miljoner kr/år. Huvudproblemet med att avgöra om närproducerat foder är lönsamt eller inte är att omvärldens förutsättningar hela tiden förändras. Om man rangordnar vilka faktorer som har störst inverkan på lönsamhet av närproducerat foder så är det viktigaste sojapriset samt om mjölkavkastningen förändras vid ändrad foderstat. Därefter kommer avkastningsnivå, kvalitet och kvävepris i växtodlingen. Tabell 4. Minskad kadmium i foder Kostnad Kapacitet Totaleffekt Totalkostnad Kostnad per kg kadmium (mark) Synergier 500 kr/ha 20 % mindre inköpta fodermedel 40 000 hektar egen odlat 90 kg *0,2=18 kg Cd/år 500 kr/ha*40 000 hektar = 20 mnkr 20 miljoner kr/18 kg Cd = 1,1 mnkr Minskad exponering djur Minskat läckage Synergieffekt Utöver att kadmiumhalten i matjord och i förlängningen i livsmedlen minskar bör också exponeringen av kadmium minska för husdjuren. Läckaget av kadmium från jordbruksmark till omgivande marker och livsmiljöer bör också kunna minska något. Under antaganden om maximalt läckage kan i vissa fall effekter på vattenorganismer i små diken runt åkrarna uppkomma (Kemikalieinspektionen, 2011). Acceptans Näringen skulle sannolikt anse det vara övervägande positivt med tydligare samband och regler för kadmiumhalten i alla led av produktionskedjan. Näringens intresse kan ses genom Lantmännens arbete med provtagning av all spannmål visavi kadmium (se kap 3.3 i huvudrapporten). Det kan också ses genom näringens intresse i samarbetsprojektet Odling i Balans (2013) samt i uppbyggnaden av kadmiumkontrollen inom bl.a. certifieringsorganisationerna Svenskt Sigill (2013) och KRAV (2013). 20

3.1.1.3 FÖRHINDRA ANVÄNDNING AV MINERALGÖDSEL MED HÖGA KADMIUMHALTER Kadmium ingår i råfosfat som används vid gödseltillverkningen. Det finns idag kända fosfortillgångar i världen som räcker i några hundra år. Merparten av denna fosfor är sedimentär råfosfat som innehåller höga kadmiumhalter, från 55 till 550 mg Cd/kg (Jordbruksverket, 2012). I Sverige beräknas mineralgödsel (fosfor) tillföra 70 kg kadmium per år vid en medelhalt på 6 mg kadmium/kg P. Den mineralgödsel som används i Sverige har ett förhållandevis lågt kadmiuminnehåll. År 2011/12 var den genomsnittliga kadmiumhalten i all försåld mineralgödsel 4,9 mg Kadmium/kg P (SCB, 2013). Stallgödsel tillför genom inköpta fodermedel (25 %) cirka 90 kg kadmium per år vid en beräknad medelhalt i stallgödseln av 14 mg Cd/kg P. Avloppsslam beräknas vid nuvarande gödslingsnivå (50 000 ton ts) tillföra 60 kg kadmium per år vid en medelhalt på 34 mg Cd/ kg fosfor i slammet. Övriga organiska gödselmedel kan ha upp till 33 mg Cd/kg P och ändå vara KRAV godkända. Jordbrukskalk (underhåll) tillför 40 kg kadmium per år vid en medelhalt på 0,4 mg Cd/kg kalk. Den totala tillförseln av kadmium från gödselmedel blir därmed cirka 250 kg kadmium per år 6. (Jordbruksverket, 2012) En mindre del av världens fosforförekomster har vulkaniskt ursprung, apatit och härstammar från gruvor i Finland och på Kolahalvön i Ryssland. Apatiten har ett lågt kadmiuminnehåll, <5 mg Cd/kg P. NPK (Nitrogen, Phosphorus, Kalium)- gödsel som utgör merparten (80 %) av den mineralgödsel som idag används i Sverige är producerad med apatit som fosforråvara. Det finns även andra typer av mineralgödsel innehållande fosfor; enkla gödselmedel (P) och sammansatta gödselmedel (NP, PK). Dessa fosforgödselmedel har oftast halter > 25 mg Cd/kg P. Ur kadmiumsynpunkt förefaller NPK vara det i dag renaste fosforgödselmedlet i Sverige (jämfört med stallgödsel, biogödsel och slam) men en ökad konkurrens om de renaste råvarorna kan leda till att kadmiumhalterna i svensk mineralgödsel ökar (Kemikalieinspektionen, 2011). Åtgärdens effekt och kapacitet Den genomsnittliga koncentrationen av kadmium i mineralgödsel ligger idag runt 5-6 mg per kg fosfor. Modelleringar av kadmiumbalanser för olika svenska marker/odlingsscenarier visar att kadmiumhalter > 25 mg/kg P i gödsel generellt inte får förekomma för att undvika en ökning av kadmiumhalt i marken, över lång 6 Skillnaden mot summan av tabell 2 beror på att man vad gäller stallgödsel där redovisar allt kadmium i stallgödsel även det som cirkulerar på gårdarna, medan denna siffra bara redovisar det inköpta kadmiumet (foderinköp till gårdarna). 21

tid. Om man utgår från de scenarier som leder till högst ökning av kadmium i jord visar dessa att halten i gödsel bör vara lägre än 12 mg Cd/kg P, för att uthålligt få en generell minskning av kadmium i den svenska åkerjorden (Kemikalieinspektionen, 2011). Dagens svenska gränsvärde (100 mg Cd/kg P) är dock betydligt högre än dessa halter och det faktiska innehållet i svenskt mineralgödsel idag. Den globala tillgången på apatit (brytbar fosfor med låga halter (<25 gram per ton fosfor) kadmium) är begränsad. Det i kombination med höga gränsvärden innebär farhågor för att halten i mineralgödsel kan komma att öka i Sverige. Effekten av att verka för låga gränsvärden är därför att förebygga ökning av halten kadmium i mineralgödsel som i sin tur kan leda till ökande halter i mark och livsmedel. Kostnad för åtgärden Kostnaden för att rena råfosfat (normalkvalitet från Marocko) med en kadmiumhalt på 70 g Cd/ton P2O5 från ett gram kadmium blir cirka 4 kr/gram Cd/ton P2O5 (225 kr/56 gram) (Jordbruksverket, 2012; IVM, 2000). I denna kostnad ingår inte investeringskostnaden i reningsanläggning eller kostnader för att hantera kadmiumet i restprodukterna. I andra beräkningar av kostnader för kadmiumrening har nämnts fem kronor per kg fosfor (Formas, 2011). Om vi antar att 20 procent av den sålda mineralgödselfosforn (P och PKgödselmedel) måste renas på kadmium ner till ett gränsvärde på 12 mg Cd/kg P och kostnaden för reningen är 20 procent av produktpriset (se ovan) blir kostnadsökningen totalt cirka 4 procent. Detta skulle bli den teoretiskt maximala kostnaden för jordbrukarkollektivet. Men så länge det inte är brist på fosforgödsel med låg halt kadmium eller det är stor efterfrågan på apatit eller att inget monopol föreligger, kan denna kostnad inte tas ut på marknaden (Jordbruksverket, 2012). Acceptansen för åtgärden. Eftersom nuvarande halter av kadmium i mineralgödsel i Sverige i huvudsak ligger klart under de nivåer som skulle behövas för åtgärdens genomförande och det tidigare har funnits en skatt anses acceptansen för åtgärden vara hög. Tabell 5. förhindra användning av mineralgödsling med hög Cd halt Kostnad Ingen i dagsläget Effekt Förebyggande Synergier Minskat läckage 3.1.2 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i svensk åkermark Förutom åtgärder som påverkar tillförseln av kadmium till åkermarken så kan man även genomföra åtgärder som påverkar bortförsel av kadmium från åkermarken. Eftersom påverkan på kadmiumhalten i grödan inte är direkt beroende av kadmiumhalten i gödseln eller från den atmosfäriska depositionen utan också kan förklaras av faktorer såsom ph värde, jordart, markkadmium, växtart, klimat etc.. 22

Därför kommer en kostnadseffektiv allokering av dessa åtgärder innebära att de i första hand riktas mot de geografiska områden eller de växtslag där de kan ge den största effekten för minskade halter i grödan och i förlängningen i livsmedlen. Höga kadmiumhalter i åkermarken förklaras i större grad av höga halter i alven (d.v.s. jordskiktet under matjorden) än av själva kadmiumtillförseln. Höga kadmiumhalter i matjord återfinns oftast i de områden som har en hög förekomst av alunskiffer i modermaterialet t.ex. Jämtland, området kring Västgötabergen samt på Österlen (Eriksson, 2009). För åtgärder riktade mot kadmiumhalten i svensk åkermark så uttrycks åtgärdskostnaden som SEK per kg minskat kadmium i själva åkermarken. 3.1.2.1 MINSKA HALTEN VÄXTTILLGÄNGLIGT KADMIUM I ÅKERMARK Åtgärden innebär att man minskar växttillgängligt kadmium i åkermarken genom att förändra gödslings- och odlingsstrategierna. Halten av växttillgängligt kadmium i matjorden (fritt upptag från grödan) påverkar upptaget i grödan betydligt mer än totala mängden kadmium i marken. Variationen i mängden växttillgängligt kadmium mellan olika gödselmedel kan vara stor. Än större betydelse har markstatusen (ph, mullhalt, jordart, mineralhalt, andel lerpartiklar, etc.) för hur mycket kadmium som kan bli växttillgängligt. Möjligheten att påverka markkemin och näringsstatusen genom olika odlings- och gödslingsstrategier för att minska kadmiumupptaget i växten är betydligt större än att försöka påverka den totala kadmiumhalten i matjorden genom minskad tillförsel av kadmium (Eriksson, 1989,1997 och 2009). Effekt av åtgärden Två risker för ökad kadmiumhalt i åkermark kan urskiljas, dels att halten i mineralgödsel mer än fördubblas dels att mineralgödsel med låg kadmiumhalt byts ut mot avloppsslam eller andra organiska gödselmedel med relativ höga halter kadmium. I alla andra fall finns övre gränsvärden som relativt effektivt begränsar en ökad kadmiumtillförsel. Ju högre kadmiumhalt i matjorden desto högre kadmiumupptag i grödan (Figur 2). Det finns ett signifikant samband, men svagt, mellan halten av kadmium i matjorden och kadmium i grödan (Kirchmann, 2012). 23

Figur 2. Kadmiumhalt i höstvetekärna vid olika halter av kadmium i matjord Källa: Eriksson et al., 1995. Grödans kadmiumupptag kan dock vara högt även från en jord med relativt låg kadmiumhalt och tvärtom. Detta beror sannolikt på att det föreligger ett ännu starkare samband mellan halten växttillgängligt kadmium i matjorden och kadmium i grödan (Nylund, 2003). Halten av växttillgängligt kadmium bör därför ha en större betydelse för upptaget av kadmium i grödan. Enligt den redovisade provtagningen i Figur 2 är variationen av kadmium i höstvetekärnorna 40-110 ug/ kg ts vid en kadmiumhalt av 0,3 mg/kg ts i matjorden. En tjugo procentig minskning av de högsta värdena i höstvetekärnorna från marker med > 0,3 mg Cd/kg ts matjord skulle sannolikt kunna ge en sänkt medelhalt i kärnan på mellan tio och femton procent (5-8 ug/kg ts) vid medelhalten 50 ug/kg ts. En viss del av variationen är sannolikt beroende på de varierande markkemiska förutsättningarna och därmed matjordens förmåga att frigöra växttillgängligt kadmium. Åtgärdens kapacitet Kapaciteten att förhindra en ökad tillförsel av kadmium till matjorden genom insatta odlings- och gödslingsåtgärder får anses som stor. Det som krävs är kunskap om hur kadmium fastläggs i matjorden och hur det tas upp av växten. Förhållandet kan påverkas genom rådgivning om olika odlingsåtgärder som lämpliga ph-tillstånd, mullhalt, mineralnäringsbalans, etc. Samtidigt bör åtgärderna sättas in där de blir som effektivast. Cirka åtta procent av den svenska åkermarken har en kadmiumhalt på över 0,4 mg Cd/kg jord torrsubstans, det motsvarar ungefär 200 000 hektar (Eriksson, 2009). Samtidigt odlas det årligen cirka 370 000 hektar höstvete och medelskördarna är cirka 6 600 24

kg/ha (SCB, 2013). Om man antar att höstvete odlas på hälften av dessa mer kadmiumrika jordar skulle potentialen vara cirka 100 000 hektar. Kostnad för åtgärden Kostnaderna för åtgärden är svåra att beräkna eftersom det kan bli lika många alternativa åtgärder som det finns jordbrukare. Kostnader kan uppkomma genom att jordbrukaren får avsätta extra tid, eller får kostnader för att göra en växtplan, eller jordbrukarens kostnad för att byta gröda, eller byta gödselmedel, ändra i växtföljden, ta prover på kadmium i gröda och mark, kalka etc. Motivet för jordbrukaren att ta dessa kostnader kan bl.a. vara att försäkra sig om att kunna leverera en livsmedelsprodukt som klarar de uppsatta gränsvärdena eller undgå att få delar av sin produktion osåld. Kostnaden för åtgärden per hektar är dock svår att räkna ut exakt men kan på en hundra hektars gård antas röra sig om någonstans mellan 6 kr (extra tid med 4 timmar) och 200 kr (byta gröda på 20 % av arealen). Detta innebär att totalkostnaden för åtgärden kan ligga någonstans från 600 000 kr upp till så mycket som 20 miljoner kronor (mnkr) och vilket i sin tur innebär att kostnaden per kg kadmium ligger mellan 162 000 kronor och 6 miljoner kronor. Tabell 6. Minska halten växttillgängligt kadmium i åkermark Kostnad Effekt Kapacitet Totaleffekt Totalkostnad Kostnad per kg kadmium (kärna) Synergier 6 kr 200 kr per hektar Minska 5-8 ug Cd/kg torrsubstans vetekärna 660 000 ton vete (100 000 hektar) 660 000 ton * 5ug = 3,3 kg Cd 100 000 ha * 6-200 kr = 600 000 20 mnkr 600 000 20 mnkr/3,3 kg Cd = 182 000 6 mnkr Bättre fosforbalans/användning Minskat läckage av kadmium och fosfor från åkermark Synergieffekt Kadmium och fosfor förekommer nästan alltid samtidigt i använda gödselmedel. Så en balanserad gödslings- och odlingsstrategi för att minska växttillgängligt kadmium får sannolikt även positiva effekter på fosforbalans och minskat fosforläckage. Även omfattningen av läckaget av kadmium från jordbruksmark till omgivande marker och livsmiljöer bör kunna minska. 3.1.2.2 RIKTAD ODLING AV SALIX FÖR ATT BORTFÖRA KADMIUM FRÅN ÅKERMARK Odling av salix i syfte att ta bort kadmium från markprofilen kan vara en effektiv åtgärd. Åtgärden skulle främst kunna användas på åkermark med för höga halter av kadmium för att på sikt kunna klara gränsvärden i vissa livsmedel, exempelvis höst- och vårvete. 25

Effekt av åtgärden Baserat på uppnådda resultat sker ett kadmiumupptag i Salixstammar motsvarande 6-10 g Cd/ha och år (Hasselgren, 2008). Innehållet av total mängd kadmium i markens översta profil (0,2 m) inom vilket huvuddelen av det aktiva rotsystemet finns varierar normalt mellan 600 till 800 gram kadmium per hektar åkermark. Om exempelvis målet var att halvera den växttillgängliga delen i markprofilen och komma ner i halter motsvarande situationen innan mineralgödselanvändningen tog ordentlig fart med början efter andra världskriget, 200-400 g Cd/ha, skulle detta ta cirka 400/2/10 = 20 år i anspråk (Hasselgren, 2008). En normal odlingsperiod för en salixodling är 24 år, vilket innebär att marken normalt bär en salixgröda i minst 20 år. Effekten av denna åtgärd beräknas bli att 120-200 kg kadmium årligen bortförs från åkermarken. Åtgärdens kapacitet Cirka åtta procent av den svenska åkermarken har en kadmiumhalt på över 0,4 mg Cd/kg jord (torr substans) vilket motsvarar ungefär 200 000 hektar (Eriksson, 2009). Ett antagande kan vara att avsätta 10 procent av denna areal, ofta de bördigaste jordarna, där det odlas vete med stora risker att överskrida de gällande gränsvärdena. För att minimera denna risk skulle i så fall som mest cirka 20 000 hektar behöva tas ur spannmålsproduktion. Det har i olika utredningar hävdats att det finns potential för en utökad salixodling. De beräknade potentiella arealerna i de olika utredningarna ligger på mellan 160 000 och 600 000 hektar. Det är däremot inte troligt att det finns utrymme utifrån aspekten landskapsbild att avsätta mer än 10 % (20 000 ha) till salixodling i slättbygden (SLU, 2008). Kostnader för åtgärden Att ta åkermark med höga kadmiumhalter ur livsmedelsproduktionen innebär dock kostnader för jordbrukaren. Kostnaden för jordbruket blir skillnaden mellan täckningsbidraget (TB 2) för salixodling och ett genomsnittligt täckningsbidrag (TB 2) för en normal växtföljd inom området med spannmål. Det kan röra sig om 1 000 kr/ha/år beräknat utifrån Agriwise (2013) till salixens nackdel på de mer bördiga kadmiumrika odlingsmarkerna (HIR Totalstegkalkyl, 2010). Den total kostnaden för åtgärden hamnar på 20 miljoner kronor, men eftersom effekten varierar så ligger kostnaden per kg kadmium i ett intervall mellan 100 000 och 300 00 kronor. 26