SAMMANFATTNING Inledning Vägverket har ansvar för den långsiktiga utvecklingen av vägtransportsystemet och omsätter stora summor på vägbyggnad och drift o underhåll. Små procentuella effektiviseringar ger därför relativt stora monetära effekter. För att skapa och vidmakthålla en stark, konkurrenskraftig vägbyggnadssektor och samtidigt möta kraven på effektivitet måste alla aktörer engageras i utvecklingsarbete. Det övergripande syftet med det här arbetet är att bidra till utvecklandet av en mer innovationsbenägen vägbyggnadssektor. Mer precist söks svar på frågan hur beställaren kan stimulera entreprenören att agera mer innovativt. Många olika strategier kan tänkas för att åstadkomma ett mer innovativt klimat inom vägbyggandet. Beställaren av vägentreprenader påverka entreprenörer att agera mera innovativt genom upphandlingsförfarandet. Kontroll över konkurrenssituationen är då viktigt. Utformning av styrande modeller för värdering av anbud och upphandlingsformer är andra viktiga verktyg. Beställare Konkurrens Upphandlingsformer Anbudsvärdering Entreprenörens Innovativa agerande Delsystem Relation Figur 1 Principiell skiss över undersökta möjligheter att påverka entreprenörens innovativa agerande Beställaren har möjlighet att påverka systemet Konkurrensen som antas påverka på entreprenörernas motivation att vara innovativa, Upphandlingsformer och anbudsvärdering kan dels verka styrande på entreprenörernas agerande dels vara verktyg för en objektiv bedömning av innovativa förslag, Entreprenörens motivation att agera innovativt som förutom ovan nämnda faktorer också bl.a. påverkas av beställarens direkta beteende. I mitten på 90-talet påbörjades utveckling av funktionsentreprenader, i syfte att åstadkomma en teknisk utveckling inom Vägbyggnadssektorn. Detta arbete var en del av utvecklingsprojektet och skulle resultera i förslag till hur risken för sämre konkurrens skulle kunna minskas samt till värderingsmodeller vid användning av funktionsentreprenad. I diskussionen om funktionsentreprenader kom det så småningom fram att det väsentliga inte var vilken ansvarsform som användes utan att ett innovativt klimat skapades. Studien av konkurrenssituationen och befintliga värderingsmodeller baseras på protokoll och material angående värderingsmodeller hämtat från upphandlingar genomförda av Vägverket under perioden januari 1994 till juni 1996 (då undersökningen genomfördes). Avgränsning bakåt i tiden avgjordes av att Vägverkets upphandlingar då började konkurrensutsättas. Redovisningen behandlar de projekt som handlats upp som utförandeentreprenad (80 % av alla). Systemsynsättet valdes för att lösa forskningsuppgiften som helhet. Detta innebär att verkligheten betraktas som uppbyggd av komponenter, ömsesidigt beroende av varandra. Beroendena mellan komponenterna gör att summeringar ger synergieffekter. Det krävs att man sätter en vald situation i ett helhetsperspektiv för att få en nöjaktig förklaring eller förståelse av den. Analys i systemsynsättets mening är att undersöka komponenternas relation till varandra och till helheten i
reella system. Den kunskap som alstras vid arbete vinklat i systemsynsättets perspektiv är systemberoende och därför inte generell på alla nivåer. För att möjliggöra analyser av studerat material har litteraturstudie samt intervjuer och enkätundersökning med i verksamheten inblandade entreprenörer och beställare genomförts. Beställare och entreprenörer Det finns potential hos entreprenörerna att vara innovativa på ett sätt som skulle motsvara beställarens önskan om bara det gavs rätt förutsättningar. Beställarna upplever dock att entreprenörerna inte är innovativa i önskvärd utsträckning. Detta trots att entreprenörerna anser sig vara innovativa, att de tar fram idéer på hur de skulle kunna förnya och förbättra tekniker och produktion. Beställarens kunskap och erfarenhet utgör viktig utgångspunkt för att styra de åtgärder som är aktuella bl.a. kan han genom det faktum att han kontinuerligt gör upphandlingar påverka övriga aktörers beteende och utvecklingen i stort. Detta anser de också ha lyckats med inom flera områden t.ex. entreprenörernas miljöhänsyn och kvalitetsstyrning. Däremot har entreprenörerna begränsat utrymme att bidra med sitt kunnande i form av nytänkande. Orsak till detta är att beställaren oftast väljer traditionella detaljstyrda ansvarsformer. Avgörande för utvecklingen är beställareombudens attityd och benägenhet att vilja ha förändringar. Entreprenörerna anser att beställarnas attityd till alternativa förslag och nytänkande måste vara mer positiv, de bör uppmuntra sidoanbud och tillåta att anbud får lämnas med bara sidoförslag. Beställaren måste premiera eller belöna goda förslag, även sådana som inte ska användas i aktuell entreprenad. De måste också våga prova fler nya idéer och då göra god uppföljning och utvärdering. Beställarens upphandlare ska inte känna sig förhindrad att prova nya förslag därför att hans ekonomiska ansvar är för stort. Detta måste vara en angelägenhet för beställarens ledning. För att det ska vara meningsfullt för entreprenören att ta fram och vidareutveckla bra lösningar krävs vidare att det är preciserat i förfrågningshandlingarna att beställaren emotser nytänkande och på vilket sätt innovativa förslag kommer att värderas. Beställaren måste därför börja med att definiera och precisera behov av utveckling samt tydligt informera entreprenören om att han förväntar sig innovativa förslag. Detta görs inte idag. Oftast framgår det överhuvudtaget inte att beställaren vill ha utveckling av något slag. Häri ligger antagligen ett av de stora problemen med att få entreprenörerna att föreslå nytänkande lösningar. Beställaren har försökt stimulera det innovativa agerandet genom att använda totalentreprenad och ibland funktionsentreprenad vilka lämnar fler frihetsgrader till entreprenören. De har dock ingen entydig upplevelse av att användningen av dessa entreprenadformer påverkat utvecklingstakten positivt. En av anledningarna till utebliven utveckling är troligen att beställaren inte har definierat och signalerat sitt utvecklingsbehov. I själva verket finns inte i totalentreprenaden incitament för entreprenören att fundera över förbättring av en byggnads karaktär om inte beställaren preciserat att de förväntar sig förslag på en förändrad produkt. För att idéer ska komma fram och bli så bra som möjligt bra krävs god kommunikation kring själva förändringen. Forum för kommunikation mellan beställare och entreprenörer kring utvecklingsfrågor och utveckling av samarbetsformer kan vara viktiga faktorer för att höja det innovativa agerandet. Konkurrens En av flera faktorer som påverkar konkurrensförhållandena inom väg- och anläggningssektorn är den härtill hörande lagstiftningen, främst konkurrenslagen (KL) och lagen om offentlig upphandling (LOU). Konkurrenslagen reglerar bl.a. konsortiesamarbete, horisontella prissamarbeten, förvärv och förbjuder missbruk av dominerande ställning. Lagen om offentlig
upphandlings grundläggande principer är att upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och genomföras affärsmässigt. Lagen reglerar bl.a. vilka upphandlingsförfaranden som får användas i olika situationer, vad förfrågningsunderlag måste innehålla, hur anbud och ansökningar ska hanteras samt hur prövning av entreprenörer och anbud får gå till. Antalet företag på den svenska byggmarknaden har genom sammanslagningar och uppköp, det senaste decenniet minskat markant. I Sverige utförde (under perioden januari 1994 till juni 1996) ca 70 olika företag vägentreprenader (nyinvestering, ombyggnad och beläggning) åt Vägverket. Företagens respektive marknadsandelar framgår av fig.2. ÖVRIGA ENTREPRENÖRER PEAB SIAB* VÄGVERKET PRODUKTION NCC* SKANSKA Figur 2 Fördelning av marknaden för vägentreprenader, exkl. drift- och underhåll (källa: Byggfakta) *NCC och Siab har sedan undersökningen gjordes slagits samman. Vanligtvis får vägverket 5-7 anbud per upphandling. Upphandlingar vid utförandeentreprenader baserad på teknisk beskrivning och mängdförteckningar (mängd-priskontrakt) visar ofta stora anbudsspridningar, se fig. 3. 100% Avvikelse från antaget anbud 80% 60% 40% 20% 30% 0% 4,5 6,5 8,4 11 14 16 X-axeln visar några av de antgna anbudens storlek (mkr) Figur 3 Anbudsspridning vid upphandling av utförandeentreprenader Det finns därför anledning att anta att inte alla anbudsgivare är allvarligt intresserade av att vinna. En del företag avstår att lämna anbud om de har för mycket arbete medan andra lämnar ett anbud bara för att försäkra sig om att bli tillfrågade i fortsättningen. Antalet verkliga konkurrenter beror av i vilken utsträckning de aktuella företagen är sysselsatta. En slutsats som skulle kunna dras av detta är att alla entreprenörer som deltar i upphandlingen ska vara intresserade av att antas. Beställare gör vanligen ingen kontroll av om entreprenörerna de bjuder in till upphandlingarna har kapacitet och är verkligt intresserade av att utföra deras arbete under perioden. Fåtalsdominansen i Sverige är stor inom vägbyggnadssektorn och detta inverkar negativt på konkurrensen särskilt eftersom närvaron av utländska företag är svag. Teoretiskt finns konkurrens redan vid två deltagare men få deltagare höjer risken för otillbörliga samarbeten. Därför är det extra viktigt att försöka få in fler företag utifrån. Entreprenörerna själva anser att få konkurrenter innebär att det blir lätt att "göra upp jobben. Det kan här tilläggas att näringsfrihetsombudsmannen gjort bedömningen att det sannolikt förekommer otillbörliga samarbeten inom detta område.
För att risken för otillbörliga samarbeten ska vara minimal bör alla entreprenörer som deltar i upphandlingarna vara intresserade av att utföra jobbet. Detta skulle kunna regleras genom att beställaren styr utbudet av arbeten över tiden. Beställaren borde vidare ha en sådan kännedom om marknaden att han kan upptäcka eventuella oegentligheter och se till att det blir påföljder. Studier av otillbörliga samarbeten och kartellbildningar som lett till åtgärder har gjorts i flera andra länder, bl.a. USA. Det borde också göras i Sverige En viktig komponent i entreprenörernas prissättning är tillgången till insatsvaror i närheten av byggarbetsplatsen. För väg- och anläggnings-projekt är det ballast, asfalt och bitumen som är de strategiska varorna. Antalet ballastproducenter är relativt begränsat i Sverige. Entreprenörer som inte själva har tillgång till täkt blir beroende av de priser som täktägande konkurrenter begär. Ett sätt för beställaren att undvika det vore att de själva ägde täkterna eller hade förköpsrätt på materialet. Alternativt kunde priserna regleras av myndighet. Mot detta ska nämnas att det konstaterats att offentliga prisregleringar inte sällan leder till konkurrensbegränsande samarbeten mellan företagen. Tillverkning av asfaltmassa är starkt koncentrerad till några av de största entreprenörerna vilket innebär att dessa i hög grad styr prissättningen. Ett företag måste lägga ett flertal vägar per säsong för att det ska löna sig att inneha ett eget asfaltverk. Ett sätt att höja konkurrensen på den svenska marknaden vore att underlätta för utländska entreprenadföretag att delta i upphandlingar. Hittills har importen begränsats av inhemska regler och krav på typgodkännanden och arbetsrättsliga krav. Harmonisering av krav på byggprodukter och byggregler inom den europeiska gemenskapen pågår. Det går emellertid långsamt.. Förfrågningsunderlag skulle kunna skrivas på exempelvis engelska förutom på svenska kopplat till möjlighet att lämna anbud också på engelska. En väl fungerande konkurrens sägs stimulera producenterna att tillverka exakt de produkter kunden vill ha och kan betala för. I allmänhet anser aktörerna att god konkurrens leder till snabb utveckling och ett samhällsekonomiskt gott utnyttjande av befintliga resurser. Konkurrensens prisreglerande effekt minskar å andra sidan entreprenörernas möjlighet att ta ut vinster som ger marginaler till kostnader för innovativt agerande. Konkurrensen kan alltså både fungera som ett stimuli och innebära ett hinder för entreprenören att arbeta mer innovativt. Även om beställare skulle lyckas styra konkurrensen finns det därför skäl att tro att det behövs ytterligare åtgärder för att få entreprenörerna att höja sitt innovativa agerande. Slutsatsen blir att det inte är konkurrensen i sig som påverkar innovation utan det är vilka verktyg beställaren använder i övrigt. Värderingsmodeller Värdering av anbud med avseende på mjuka parametrar innebär att beställaren gör värdering av en rad faktorer utöver priset. Värdering av dessa faktorer och priset blir underlag till rangordning av de anbud beställaren fått vid en upphandlingar. Parametrarna ges olika poäng beroende på hur väl de motsvarar beställarens krav. De kan ges olika betydelse, vikt, i förhållande till varandra beroende på vilken sorts projekt man har för avsikt att genomföra. Parametrarna sammanvägs och ger på så sätt en totalsumma som indikerar för byggherren vilket anbud han ska välja. Intressant att iakttaga är att även om beställaren använder sig av en komplex värderingsmodell för mjuka parametrar har i de allra flesta fall det lägsta anbudet antagits. Detta kan antagas bero antingen på att de anbudsgivande företagen är mycket likvärdiga eller på att det inte lagts tillräckligt stor vikt på de mjuka parametrarna. Bakgrund till att värderingsmodeller för mjuka parametrar börjat användas var att beställaren ville styra entreprenörerna att noggrannare studera förfrågningsunderlaget, höja sin kompetens inom vissa områden, definiera vilka mervärden de kan erbjuda beställaren och föreslå egna lösningar. Beställarna anser att de via entreprenörernas strävan att erhålla höga poäng på de mjuka parametrarna lyckats styra dem att förbättra sig inom flera områden. Entreprenörerna i undersökningen anser dock att det inte finns tillräcklig utrymme i värderingsmodellerna för
beställarna att premiera nytänkande. Både beställare och entreprenörer ansåg att utveckling av värderingsmodellen behövs för att rätt värdera nytänkande förslag. Värderingsmodellerna måste också utvecklas kontinuerligt eftersom förutsättningarna vid upphandlingar ständigt förändras. Därför bör det finnas ett system för erfarenhetsåterföring som kan ligga till grund för regelbunden uppdatering av modellerna. Beställaren bör som en del i kvalitetssäkringen alltid, både före och efter användandet av en ny värderingsmodell göra en känslighetsanalys för att ha kontroll över osäkerheter samt vilken inverkan osäkerheterna kan ha på rangordningen av anbuden. Osäkerheterna kan vara t.ex. har man valt rätt parametrar, viktat dem i överensstämmelse med verkligt värde och gjort en relevant poängsättning I anbud, innehållandes innovativa förslag, är det viktigt att entreprenörerna presenterar en väl genomarbetad teknisk och ekonomisk livscykel för den nya produkten eller den produkt som är resultatet av en ny metod eller process. Inför varje upphandling upprättar beställaren en egen tillförlitlig kalkyl som inkluderar livscykelkostnaden och kan jämföras med förslagen i anbuden. Beställarkompetensen kan i vissa fall behöva höjas när det gäller värdering av nya förslag, beräkning av livscykelkostnader o dyl. Anbudsframställningen blir dyrare för entreprenörerna om de är tvingade att arbeta med att ta fram och utveckla nya idéer för att delta i upphandlingarna. Detta riskerar att hämma konkurrensen så länge inte alla företag har tillräckliga resurser att vid upphandlingstillfället arbeta med innovation. Det är därför viktigt att beställaren inte ställer högre krav på nytänkande än vad som är nödvändigt, att kraven är tydligt och klart formulerade, att entreprenörerna ges tillräckligt med tid att ta fram anbuden och att alla goda förslag som beställaren kan tänkas komma att vilja använda i kommande projekt också belönas på något sätt. För att organisationer ska kunna arbeta innovativt måste kreativitet bland dess personal bejakas. Det behövs vidare rätt sorts sammansättning av individer, personal som är positiv till nytänkande, kan kläcka idéer och driva utveckling av dem till koncept färdiga att implementera i verkliga projekt. Beställaren måste välja en entreprenör som passar för att genomföra planerat projekt samt har intresse, kunskap och erfarenhet för att ta fram tänkta förbättringar. Han bör därför uppmuntra entreprenörerna att utveckla sina organisationer med avseende på drivande av innovativa processer. På samma sätt som entreprenörerna via beställarnas krav i värderingsmodeller har tvingats förbättra sina rutiner för t.ex. kvalitetssystem och miljöåtgärder, skulle en mer markant organisation och policy för innovativ process kunna utvecklas. Detta skulle kunna ske genom att införa en innovationsparameter. Via den skulle beställaren bedöma på vilket sätt entreprenörens organisation är förberedd på att hitta information om innovationer eller ta fram egna och sedan utveckla och testa den. Detta innebär att för att entreprenören ska komma i fråga för att bli antagen måste han hålla en viss nivå vad gäller organisation för innovativt agerande. Upphandlingsformer Alla upphandlingar kommer inte att innehålla lika stora krav på innovativt agerande. Upphandlingsformen måste utformas härefter. Beroende på hur stort och preciserat behovet är kan beställarens strategi för att 'pusha' entreprenörerna att agera innovativt variera, exempelvis enligt nedan: 1. Inget behov av utvecklingsåtgärd; utförandeentreprenad används, anbud ska uppfylla vissa minimikrav och lägsta pris avgör vilket anbud som antas. 2. Allmänt formulerad önskan om entreprenören ska vara innovativ; ansvarsform där entreprenören står för projektering enligt funktionskrav, entreprenören värderas med avseende på innovationsparametern, anbudet med avseende på andra mjuka parametrar och livscykelkostnad. Bäst totalpoäng, alla parametrars poäng sammanvägda, avgör beslutet om antagande av anbud. 3. Preciserade krav på förbättrande förändringar av tekniken; beställaren bör, i förfrågningsunderlaget, tala om vilken typ av förbättrande förändringar det finns behov av. Entreprenörer får anmäla intresse att delta i
upphandlingen. Beställaren låter ett förutbestämt antal entreprenörer lämna anbud. För att bli utvald krävs, förutom godkända minikrav enligt LOU, exempelvis att entreprenören är en av de n bästa vid bedömning av innovationsparametern. Ett krav för anbuden ska beaktas är att de innehåller relevanta förslag. Avgörande för antagande av anbud blir bästa livscykelkostnaden. 4. Arbeten där utvecklingsbehovet definierats som speciellt stort eller komplicerat kan med fördel drivas som ett samarbetsprojekt med entreprenörer, projektörer och beställarrepresentanter från idéstart. Förslag till beställaråtgärder Några av förslagen till åtgärder som beställaren kan vidta för att höja entreprenörernas innovativa agerande sammanfattas nedan. Anta en mer positiv inställning till alternativa och innovativa förslag som presenteras Prova alternativa och innovativa förslag i större omfattning Definiera utvecklingsbehovet och precisera det för entreprenören Använda ansvarsformer med fler frihetsgrader för entreprenören Använd ekonomiska stimuli, belöningar, betalning för goda men ej direkt använda förslag Ge entreprenören större tidsmarginaler för att ta fram anbud. Kommunicera mer med entreprenörerna angående utvecklingsfrågor. Samarbeta med entreprenörer och konstruktörer redan från idéstadiet. Låta entreprenörerna konkurrera om bästa konstruktionslösning till i förväg fastställd entreprenadsumma. Lätta på beställarens ekonomiska ansvar gentemot sin ledning och låt även beställaren styra upphandlingarna mot kvalitet på lång sikt. Lätta på entreprenörens ansvar när det gäller att arbeta med oprövad teknik Reflexion över forskningsprocess och lösningsansatser Uppgiften är relevant då det inom Vägverket pågår projekt med avsikten att utveckla beställarrollen med avseende på bl.a. styrning av entreprenörerna mot ett mera innovativt agerande. Lösningsansatserna bygger på fakta som kommit fram vid litteraturstudien, intervjuer och enkäter. En annan forskare skulle troligen ha hittat fler eller färre information om faktorer som påverkar entreprenören. De föreslagna lösningsansatserna måste därför ses som just förslag och diskussionsunderlag för beställaren och inte som en beställarstrategi färdig att tas i bruk. Då det inom systemsynsättet finns så många faktorer som samverkar kan inga garantier ges för att föreslagna lösningsansatser verkligen ger de resultat som avses. Det kan dock konstateras att ingenting kommer att hända av sig själv. Det krävs därför att beställaren ändrar sina strategier och metoder. Fortsatt forskning I samband med detta forskningsarbete har behov av vidareutveckling inom några områden uppmärksammats. Studera konkurrenssituation vid användning av upphandlingsformer som avser styra entreprenörerna mot ett mer innovativt agerande. Ta fram förslag till en konkret värderingsmodell speciellt hur innovationsparametern bör utformas samt förslag till strategi och rutiner för erfarenhetsåterföring som ska ligga till grund för regelbunden uppdatering av värderingsmodellen. Utveckla former för samarbeten som kan stimulera utvecklingen.