Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel

Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning i transportsektorn ER 2016:30

Böcker och rapporter utgivna av Statens energimyndighet kan beställas via www.energimyndigheten.se Orderfax: 08-505 933 99 e-post: energimyndigheten@arkitektkopia.se Statens energimyndighet ER 2016:30 ISSN 1403-1892

Förord Energimyndigheten fick i regleringsbrevet för 2016 i uppdrag att samordna omställningen till en fossilfri transportsektor. Arbetet i uppdraget utförs i samarbete med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen. Denna rapport är en sammanfattning över viktiga ställningstaganden vid utformningen av ett långsiktigt styrmedel för att ersätta bensin och diesel. Rapporten innehåller även information om marknadsläget, marknadsförutsättningar och potentialer för tillförsel av biomassa. Dialog har skett med intressenter i samband med framtagandet av rapporten. Underlaget har tagits fram gemensamt av de deltagande myndigheterna och beslut om rapporten har fattats av generaldirektörerna. Eskilstuna i november 2016 1

Innehåll 1 Sammanfattning 5 2 Inledning 7 3 Begrepp och definitioner 9 3.1 Läsanvisning...9 4 Dagens regelverk för främjande av biodrivmedelsanvändning 11 5 Styrmedelsförslag från andra utredningar 13 5.1 Regeringens förslag till kvotplikt 2013...13 5.2 Utredningen om fossilfri fordonstrafik...14 5.3 Konjunkturinstitutets rapport Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar energi...16 5.4 Per Kågessons rapport Hur utforma en svensk kvotplikt för biodrivmedel?...16 5.5 Miljömålsberedningens klimat- och luftvårdsstrategi... 17 5.6 Styrmedel i andra länder...17 5.7 Myndigheternas bedömning...18 6 Principiella val vid utformning av en reduktionsplikt 19 6.1 Generell beskrivning av reduktionsplikt...19 6.2 Reduktionspliktens utformning...20 6.3 Målnivåer för reduktionsplikten...29 6.4 Om beskattning av biodrivmedlen inom reduktionsplikten...31 7 Kompletterande styrmedel 33 7.1 Främjande av höginblandade och rena biodrivmedel...33 8 Avgränsad konsekvensanalys av förslaget till reduktionsplikt 35 8.1 Konsekvenser för konsumenter...35 8.2 Offentligfinansiella effekter...35 8.3 Effekter för miljön...36 8.4 Påverkan på Sveriges försörjningstrygghet för drivmedel...36 3

9 Bilaga 1 Transportsektorns energianvändning 39 9.1 Uppdelning mellan trafikslag...40 9.2 Vägtrafiken...40 9.3 Arbetsmaskiner...40 9.4 Biodrivmedelsanvändning...41 10 Bilaga 2 Potentialer för ökad tillförsel och avsättning av inhemsk biomassa 43 10.1 Globala potentialer för ökad bioenergitillförsel...43 10.2 Potential för ökad tillförsel i Sverige...44 10.3 Potential för ökad avsättning...50 10.4 Potential för ökad inhemsk produktion av biodrivmedel...51 10.5 Stöd till ökad nationell produktion...52 11 Bilaga 3 Analys av den svenska biodrivmedelsmarknaden 55 11.1 Biodrivmedel som kan blandas i bensin och diesel...55 11.2 Biodrivmedel som inte finns på marknaden idag...56 11.3 Biodrivmedel och förnybara drivmedel som inte kan blandas i bensin och diesel...57 11.4 Marknadsaktörer och marknadsandelar...58 11.5 Fordonsparkens utveckling...58 11.6 Infrastruktur för biodrivmedel...59 11.7 Märkning av drivmedel...59 11.8 Svensk marknad i internationell kontext...60 12 Bilaga 4 Regelverk på nationell och EU-nivå som rör biodrivmedel 61 12.1 Förnybartdirektivet och hållbarhetslagen...61 12.2 Bränslekvalitetsdirektivet och drivmedelslagen...61 12.3 ILUC-direktivet och ändringar i RED...62 12.4 Energibeskattning...63 12.5 Statsstödsregler...65 12.6 Infrastrukturdirektivet...66 13 Bilaga 5 Underlag för målberäkningar 67 4

1 Sammanfattning Rapporten belyser de viktiga ställningstaganden myndigheterna ser vid utformningen av ett långsiktigt styrmedel för att öka användningen av biodrivmedel i bensin och diesel. Myndigheternas bedömning är att man bör utforma regelverket så att det styr mot minskade utsläpp, d.v.s. uttrycka kravet på företagen att minska sina utsläpp för de drivmedel som de levererar till den svenska marknaden genom en reduktionsplikt. Reduktionsplikten bör inledningsvis fokusera på låginblandning och ha separata kvoter för bensin och diesel. Kvotnivåerna för bensin och diesel behöver beakta de särskilda förutsättningar som redovisas. Utöver separata kvoter behöver ett flertal kvalitéer för bensin och diesel ingå i reduktionsplikten, medan vissa bör exkluderas inledningsvis men tas med så småningom. Myndigheterna belyser också vikten att inte öka den administrativa bördan för branschen och föreslår därför att reduktionsplikten baseras på befintlig rapportering. Utöver detta beskrivs också vissa detaljer i utformningen av reduktionsplikten som är viktiga, exempelvis vilken klimatprestanda för fossil motsvarighet som bör användas. Höginblandade biodrivmedel behöver stödjas särskilt och bör inte ingå i reduktionsplikten. Myndigheterna föreslår därför att de ges fortsatt skattebefrielse. Fortsatt skattebefrielse utgör ingen långsiktig lösning och osäkerheterna som föreligger med statsstödsgodkännande är stora, vilket gör att myndigheterna efterlyser en utredning om hur höginblandade biodrivmedel kan omfattas av långsiktiga styrmedel. I bilagor till rapporten finns underlag om marknadsförutsättningarna 2015, marknadsanalys, potentialer för tillförsel av biomassa samt hur målsättningen i en reduktionsplikt kan beräknas. Myndigheterna har också gjort en begränsad konsekvensbedömning av de vägval som förordas i rapporten. Rapporten utgör inget konkret styrmedelsförslag och har därför inte konsekvensbedömts i sin helhet. 5

2 Inledning En av regeringens prioriterade frågor är omställning av transportsektorn till fossilfrihet. Regeringen skriver En omställning av transportsektorn för att bryta fossilberoendet och minska utsläppen är såväl nödvändig som möjlig. Det förutsätter ett samhälle där vi använder transporter på ett smartare sätt. En tillräcklig förändring kan bara åstadkommas genom ett mer transportsnålt samhälle i kombination med mer resurseffektiva fordon och övergång till förnybara energislag samt elektrifiering. 1 Som ett led i arbetet har regeringen gett Energimyndigheten i uppdrag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet. 2 I uppdraget ingår att, med bistånd av Transportstyrelsen, Trafikverket, Trafikanalys, Naturvårdsverket, Boverket samt vid behov andra berörda aktörer, ta fram en strategisk plan för omställningen, samordna arbetet för omställning, föra dialog med relevanta aktörer och aktörsgrupper samt verka för synergier med andra nationella satsningar. Omställningen till en fossilfri transportsektor behöver ske med helhetssyn, där åtgärder i olika delar av transportsektorn samspelar för att tillsammans nå målet. Då tillgången på biomassa för att ersätta fossila drivmedel inte är obegränsad kommer det att krävas en kraftig energieffektivisering både av fordon och på transportsystemnivå, samt elektrifiering. Bioenergi kommer inte bara att krävas i vägtrafiken utan också i andra trafikslag och helt andra sektorer, varför det kan krävas strategiska avvägningar om vilka utvecklingsvägar som bör prioriteras så att biomassan hamnar där den gör störst klimatnytta i omställningen till fullständig fossilfrihet. Detta kommer att behandlas närmare i det fortsatta arbetet med strategin. För biodrivmedel i vägtrafiksektorn är situationen dock särskilt brådskande, eftersom EU:s statsstödsregler omöjliggör en effektiv styrning genom skattebefrielse och regeringen har utlovat ett långsiktigt styrmedel för att ersätta dagens skatte befrielse före 2018. Det är också så att de tekniska möjligheterna att ersätta bensin och diesel i vägtrafik redan nu finns på plats, medan luft- och sjöfart inte kommit lika långt. Regeringen har därför efterfrågat underlag för hur man bör utforma ett styrmedel som kan ersätta dagens skattebefrielse för biodrivmedel. Ett underlag har tagits fram inom ramarna för det ovan beskrivna samordningsuppdraget, och presenteras i denna rapport. Rapporten gör inte anspråk på att på att på ett heltäckande sätt behandla de strategiska avvägningar som behöver göras i utvecklingen mot en fossilfri transportsektor, utan avgränsas till styrmedel för att ersätta bensin och diesel med biodrivmedel som ett led i att nå Miljömålsberedningens mål om 70 % lägre utsläpp i transportsektorn till 2030. 1 http://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-som-foregangsland-for-minskade-klimatutslapp/ fossilfria-transporter-och-resor-regeringens-arbete-for-att-minska-transporternas-klimatpaverkan/ 2 Regeringen (2015). Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens energimyndighet. 7

3 Begrepp och definitioner Begrepp Arbetsmaskin Biodrivmedel Drivmedel E85 ED95 Elbil Etanol FAME HVO KN nummer Laddhybrid LNG RME Trafikarbete Transportarbete UER Definition Maskiner som inte huvudsakligen är avsedda för att utföra transportarbete på väg. Exempel är traktorer, skogsmaskiner, grävmaskiner, hjullastare och dumpers. I detta sammanhang exkluderas lättare arbetsmaskiner såsom motorsågar, lövblåsar och gräsklippare. Vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål. Ett bränsle, eller energi i annan form, som är avsedd för motordrift. Ett drivmedel som ersätter bensin och som består av en blandning av etanol och bensin, i genomsnitt 85 volymprocent etanol. Ett drivmedel som ersätter diesel och som består av i genomsnitt 95 volymprocent etanol och en tillsats av tändförbättrare, smörjmedel och korrosionsskydd. Fordon som bara använder el för framdrivning och har ett batteri som laddas via elnätet. Alkohol som kan ingå i såväl höginblandade biodrivmedel såsom E85 och ED95 som låginblandning i bensin. Fettsyrametylester (engelska: Fatty Acid Methyl Ester). Kallas i vardagligt tal biodiesel och omfattar såväl rena bränslen som B100 som låginblandade volymer i vanlig diesel. RME, rapsmetylester, är en FAME som producerats genom förestring av rapsolja. Vätebehandlad Vegetabilisk Olja (engelska: Hydrogenated Vegetable Oil). Kan produceras från olika typer av oljor och fetter som genom en hydreringsprocess skapar en syntetisk diesel som har identiska kemiska egenskaper med diesel av fossilt ursprung. Tullklassificering av varor där varor har en särskild varukod. Fordon som använder el men som också använder en förbränningsmotor. Kallas också för plug-in-hybrider. Flytande naturgas (engelska: Liquid Natural Gas). Se FAME. Avser mängd utfört arbete i trafiken. Exempel på detta är antal körda kilometer, antal flygplansrörelser på en flygplats eller antal cyklar i trafik på en viss väg under en dag. Avser den nyttoskapande delen av trafikarbetet. Härmed avses exempelvis antal personeller tonkilometer. Notera att en tom lastbil utför samma trafikarbete som en fullastad lastbil. Kvoten mellan transportarbete och trafikarbete utgör därmed ett mått på transporteffektiviteten. Utsläppsminskning i tidigare led (ex. fackling och ventilering). 3.1 Läsanvisning Den här rapporten innehåller inget fullständigt styrmedelsförslag, utan är ett underlag för det fortsatta arbetet inom regeringskansliet för att ta fram ett förslag till långsiktiga styrmedel för att ersätta bensin och diesel. Myndigheterna har valt att fokusera på vissa vägval som vi anser centrala vid utformningen av ett långsiktigt styrmedel och resonerar även kring vilka målnivåer som kan vara rimliga utifrån olika förutsättningar. Ytterligare underlag som kan vara av intresse vid utformandet av ett styrmedel, såsom regelverk, marknadsförutsättningar och potentialer för ökat uttag av biomassa, presenteras i bilagor. 9

4 Dagens regelverk för främjande av biodrivmedelsanvändning Idag främjas användning av biodrivmedel i vägtrafiken genom att de helt eller delvis undantas från energi- och koldioxidskatt. Som beskrivs i bilaga 4 räknas denna skattenedsättning som ett statsstöd enligt EU:s regelverk, och kräver därför godkännande från EU-kommissionen. Sverige har fått ett sådant godkännande, som gäller fram till utgången av 2018 för flytande biodrivmedel och till utgången av 2020 för biogas. Befrielsen från energi- och koldioxidskatt för biodrivmedel har varit avgörande för att andelen biodrivmedel i vägtrafiken har ökat. Tack vare skattebefrielsen har det historiskt sett funnits ett ekonomiskt incitament för drivmedelsleverantörer att ersätta bensin och diesel med biodrivmedel. Skattebefrielsen har även gjort höginblandade biodrivmedel konkurrenskraftiga gentemot de fossila alternativen. Tidigare har det funnits ett tak för vilka inblandningsnivåer i bensin och diesel som berättigat till skattebefrielse, men detta tak togs bort år 2015. Detta är en stor fördel med dagens system, men det innebär också att det är svårt att på förväg veta hur mycket biodrivmedel som kommer användas från år till år. Även om skattebefrielsen på ett effektivt sätt har ökat användningen av biodrivmedel finns det ett antal nackdelar med att använda skattebefrielse som incitament för ökad biodrivmedelsanvändning. Skattebefrielsen gör att ökningen av biodrivmedelsanvändningen sker på bekostnad av minskade skatteintäkter till staten. För 2016 beräknas befrielsen från energiskatt ge minskade skatteintäkter på 4,5 miljarder kronor. 3 Ett annat, större problem är att långsiktighet inte kan uppnås eftersom godkännandena från EU-kommissionen i bästa fall sträcker sig över ett par år, och att statsstödsreglerna dessutom uppdateras vart fjärde år, varpå förutsättningarna för att få ett godkännande kan förändras. Dessutom föreskriver statsstödsreglerna att biodrivmedel genom skattebefrielse inte får kosta mindre än det drivmedel de ersätter. För att kontrollera att sådan s.k. överkompensation inte sker gör Energimyndigheten årliga beräkningar av detta, och resultatet rapporteras av regeringen till EU-kommissionen. Om det visar sig att biodrivmedel blivit överkompenserade, måste skatten ändras. Om överkompensation skett riskerar de aktörer som erhållit skattebefrielse att bli avkrävda att avlägga skatten retroaktivt. Utformningen med den inbyggda osäkerhet om vilka ekonomiska incitament som kommer finnas har gjort att få investeringar i biodrivmedelsanläggningar har skett i Sverige och istället har en stor andel av det biodrivmedel som används i Sverige importerats från andra länder. 3 Regeringens skrivelse 2015/16:98 Redovisning av skatteutgifter 2016. 11

Ytterligare en stor nackdel med denna utformning är att den nivå på skattebefrielse som gäller för biodrivmedel baseras på historiska kostnader för både biodrivmedel och det fossila alternativet. Detta innebär att variationer i t.ex. oljepris eller råvarukostnader för biodrivmedel kan innebära att biodrivmedel under perioder istället för att vara överkompenserade blir underkompenserade och måste säljas till ett högre pris än det fossila alternativet, vilket kan leda till att användningen av framförallt höginblandade biodrivmedel minskar. Ytterligare en nackdel med skattebefrielsen för biodrivmedel är att det inte finns något incitament i systemet för att använda biodrivmedel med en högre klimatprestanda än lägstanivån enligt de krav som hållbarhetslagen 4 ställer. Skattenedsättningen i sig utgör varken ett tak eller ett golv för biodrivmedelsanvändningen. Däremot begränsas användningen i praktiken av att EU:s överkompensationsregler gör att det inte går att skapa en tillräcklig prisskillnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel för att styra mot ett specifikt mål. Andelen blir istället beroende av drivmedlens konkurrenskraft som i sin tur beror på skattenedsättningens storlek (vilken begränsas av överkompensationsreglerna) samt världsmarknadspriserna för de olika drivmedlen. Det finns även vissa tekniska barriärer i form av hur mycket biodrivmedel som kan blandas i fossila drivmedel enligt gällande standarder. Ordningen med statsstödsgodkännanden och överkompensationsregler gör att marknaden inte får de långsiktigt stabila spelregler som behövs för att investeringar ska kunna ske. Det förekommer också en fördröjning i systemet i och med att skattenivåerna sätts utifrån historiska priser. Dessutom aviserar EU-kommissionen att stöd inte får ges till livsmedelsbaserade biodrivmedel efter 2020. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att dagens system med skattebefrielse för biodrivmedel inte är en framkomlig väg för att främja en långsiktig ersättning av fossila drivmedel. 4 Lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Se vidare kap 12.1. 12

5 Styrmedelsförslag från andra utredningar I detta kapitel återges bedömningar och förslag kring styrmedel från ett antal tidigare utredningar och rapporter som specifikt berört kvot- eller reduktionsplikt, liksom en översikt över kvot- och reduktionspliktssystem i några av våra grannländer. 5.1 Regeringens förslag till kvotplikt 2013 Regeringens föreslog 30 maj 2013 en lag om kvotplikt som innebar ett krav på att hållbara biodrivmedel ska ingå i bensin och i dieselbränsle. I bensin skulle andelen hållbara biodrivmedel vara minst 4,8 volymprocent från och med den 1 maj 2014. Från och med den 1 maj 2015 skulle volymen uppgå till minst 7 volymprocent. I dieselbränsle skulle andelen hållbara biodrivmedel uppgå till minst 9,5 volymprocent varav minst 3,5 volymprocent skulle uppfyllas med vissa särskilt anvisade biodrivmedel som ansågs ha extra fördelar. Regeringens förslag innebar vidare att energiskatten för alla hållbara biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle skulle tas ut med belopp som motsvarar energiskattesatsen för jämförbart fossilt drivmedel, omräknat efter energiinnehåll. Skattebefrielsen för höginblandade och rena biodrivmedel som inte skulle ingå i bensin eller dieselbränsle avsågs behållas även efter 2013 för att ge dessa biodrivmedel fortsatt goda förutsättningar och stabila spelregler. I fråga om koldioxidskatten gjorde regeringen i lagrådsremissen den grundläggande principiella bedömningen att ingen sådan bör tas ut på hållbara bränslen som framställts av biomassa eftersom dessa inte innehåller fossilt kol. För icke hållbara biodrivmedel ansågs dock att koldioxidskatt och energiskatt borde tas ut med samma belopp per liter respektive kubikmeter som för jämförbart fossilt drivmedel. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 maj 2014. Den 27 mars 2014 föreslog regeringen att ändra den föreslagna lagen i regeringens proposition 2013/14:207. I propositionen föreslogs undantag införas för inte bara alkylatbensin utan också diesel som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel samt i sådana fartyg som inte används för sport- eller fritidsändamål. Den 26 juni 2014 föreslogs genom proposition 2013/14:246 införandet av lagen och relaterade ändringar i lagen om skatt på energi (LSE) att utgå. Skälet var att de energi- och koldioxidskatteregler som skulle kombineras med kvotplikten inte hade godkänts vid statsstödsprövningen inom Europeiska unionen. 13

5.2 Utredningen om fossilfri fordonstrafik Frågan om hur biodrivmedelsanvändningen kan stödjas och förslag på hur en kvotplikt skulle kunna utformas var en viktig del av betänkandet 5 från Utredningen om fossilfri fordonstrafik ( FFF-utredningen ). FFF-utredningen utgick från det förslag till kvotplikt som regeringen då lämnat men som sedermera inte genomfördes. Enligt utredningen är en kvotplikt för låginblandning av biodrivmedel ett bra system för att nå de mål som sätts till 2020 av förny bartdirektivet. I ett längre tidsperspektiv än 2020 behövs dock en annan typ av styrmedel för att nå mer ambitiösa mål, då det krävs högre inblandningsnivåer av biodrivmedel. Utredningen uppmärksammade ett antal utmaningar och potentiella problem med en kvotplikt. De nivåer som sätts i systemet måste avvägas mot fordonsflottans tekniska möjligheter att använda olika biodrivmedel, samt mot förutsättningarna för inhemsk produktion eller import av drivmedlen vid olika tidpunkter. Enligt utredningen är det idag svårare att få fram förnybara alternativ till bensin (som fungerar i ottomotorer) än till diesel. Skiftande förutsättningar och kostnader kan enligt utredningens bedömning tala för en gemensam kvot för alla typer av drivmedel inom transportsektorn (inkl. arbetsmaskiner men exkl. flyg och sjöfart) baserat på berörda KN-nummer. Detta bör enligt utredningen leda till en kostnadseffektiv reduktion av koldioxidutsläppen från fossila drivmedel. Vid en gemensam kvotplikt som omfattar alla flytande och gasformiga drivmedel måste det dock enligt utredningen finnas möjlighet till handel mellan aktörerna. Inledningsvis föreslås därför kvotplikten endast omfatta diesel och bensin, med separata kvoter. Det är enligt utredningen svårt att bedöma den framtida tillgången på hållbara biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter, cellulosa samt lignin, och på kort sikt skulle behov eventuellt behöva tillgodoses genom import. Om andra länder inför liknande regleringar kan detta leda till högre priser. På några års sikt kan dock kvotplikten leda till ökad framställning av biodrivmedel från inhemska råvaror under förutsättning att de potentiella producenterna bedömer att det framtida marknadspriset kommer att täcka kostnaden med tillräcklig marginal. Enligt utredningen bör kvotplikten på längre sikt utvidgas till att omfatta alla drivmedel som används inom transportsektorn (exklusive luft- och sjöfart) eller i arbetsmaskiner, vilket inkluderar även gasformiga drivmedel. Detta skulle innebära att leverantörerna även får tillgodoräkna sig leveranser av rena biodrivmedel (100 procent biologiskt ursprung) och höginblandade biodrivmedel som fordonsgas, E85 och ED95 samtidigt som alla drivmedel oavsett ursprung belastas med samma energiskatt uttryckt per energimängd. 5 SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg. 14

Eftersom de höginblandade drivmedlen på detta sätt belastas med en energiskatt är det dock inte säkert att de kan konkurrera med biodrivmedel till låginblandning. Det är därför viktigt att det närmare utreds vilka biodrivmedel som de kvotpliktiga aktörerna kommer att uppfylla kvotplikten med innan ett fullskaligt system införs. Utredningen är dock tydlig med att det, för att uppnå en fossilfri fordonstrafik, krävs att de fossila bränslena på lång sikt ersätts med rena biodrivmedel, och att en kvotplikt därmed måste ta hänsyn till att dessa inte ska konkurreras ut tillfälligt när kvoten är så pass låg att den kan uppfyllas med endast låginblandning. Att rena biodrivmedel konkurreras ut bör också undvikas i möjligaste mån då de på sikt kan bli konkurrenskraftiga igen, och att redan gjorda investeringar i infrastruktur och fordon därmed inte kommer att utnyttjas till sin fulla potential. Utredningen föreslår två möjliga lösningar för att behålla konkurrenskraften hos rena biodrivmedel jämfört fossila drivmedel med låginblandning av biodrivmedel: Energiskatten sänks något samtidigt som koldioxidskatten höjs för att jämna ut den ökade kostnad för konsumenten som energiskatten på de rena biodrivmedlen medför. Förändringarna av skatterna bör vara så stora att det faktiskt kommer att vara fördelaktigt att tanka ett biodrivmedel i stället för ett fossilt drivmedel i en bil som kan köra på mer än en typ av drivmedel. Kvotpliktens nivå ökas i sådan omfattning att det inte är möjligt att endast uppfylla den med inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Nackdelen med detta alternativ är företag skulle kunna uppfylla sin kvot genom att sälja rena biodrivmedel med förlust för att lyckas få ut den mängd biodrivmedel som kvotplikten kräver. Kompensationen för de rena biodrivmedlen skulle behövas ta ut genom ökat pris på bensin och dieselbränsle, vilket skulle kunna leda till en snedvriden konkurrens på grund av de olika förutsättningarna för leverantörerna. För båda alternativen kan det behövas andra former av stöd för rena biodrivmedel till följd av den högre kostnaden för infrastruktur och fordon. Utredningen uppmärksammar angående detta särskilt att det är av stor vikt att kvoten bestäms många år i förväg för att kunna ligga till grund för beslut om investeringar i produktionskapacitet, infrastruktur och pumpar. Kvoten ska vara bindande och sättas till nivåer för olika årtal som är ambitiösa men inte orealistiska. Att tvingas ändra kvoten skulle enligt utredningen skapa osäkerhet om trovärdigheten och sätta ner investeringsviljan. Utredningen förespråkar att kvotplikten utformas så att den styr mot minskade växthusgasutsläpp snarare än ökade volymer biodrivmedel, dvs. det som vi i denna rapport benämner reduktionsplikt. 15

5.3 Konjunkturinstitutets rapport Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar energi Konjunkturinstitutet (KI) analyserar i sin rapport 6 möjliga utformningar för en kvotplikt. Oavsett om denna baseras på koldioxidutsläpp, energi eller volym det förstnämnda motsvaras då av det vi här benämner reduktionsplikt menar KI att det principiellt sätt kan vara motiverat med en differentierad beskattning eller certifikattilldelning för att spegla externa effekter (t ex miljö- och hälsopåverkan) som inte beaktas i utformningen av kvotplikten. Däremot noterar KI att en sådan beskattning inte nödvändigtvis är förenlig med EU:s energiskattedirektiv och statsstödsregler. Med differentiering menar KI att det inte spelar någon roll om vi har en eller flera biodrivmedelskvoter, eftersom biobränslenas kostnadsranking ändå ska reflektera den samhällsekonomiska rangordningen. I frånvaro av träffsäker beskattning eller differentierad certifikatkreditering så riskerar en gemensam drivmedelskvot att leda till utfall som domineras av biodrivmedel med dåliga hälso-, miljöoch klimategenskaper. Ett sätt att något motverka sådana utfall vore att dela upp biodrivmedelsmålet i två kvoter en för bensinliknande drivmedel och en för dieselliknande. Ett sätt att öka kostnadseffektiviteten i styrningen är enligt KI att tillåta företagen att handla kvotenheter med varandra. Ett sätt att möjliggöra detta är att för varje enhet biodrivmedel som leverantören tillhandahåller tilldela denne ett överlåtbart certifikat. Vid årets slut måste varje företag lämna in certifikat motsvarande sin kvotplikt. Att certifikaten är överlåtbara innebär att företag med kostnadsfördelar har incitament att sälja mer biodrivmedel än vad deras kvot anger och därigenom skapa utrymme för att sälja certifikat till bolag med högre kostnader för att leverera biodrivmedel. Sådan handel påverkar inte den mängd biodrivmedel som kommer in på marknaden utan omfördelar endast de individuella mängderna mellan de kvotpliktiga aktörerna. Certifikathandel premierar de biodrivmedel som marknadens aktörer sammantaget bedömer är billigast. 5.4 Per Kågessons rapport Hur utforma en svensk kvotplikt för biodrivmedel? Kågeson analyserar olika former av kvotplikt i sin rapport 7 från 2015. Slutsatsen från rapporten är att en kvotplikt för flytande biodrivmedel bör indelas i två separata kvoter, ett för bensinersättande biodrivmedel inklusive höginblandat som E85 och ett för dieselersättande biodrivmedel inklusive höginblandade som RME100 och HVO100, för att under en övergångsperiod underlätta för E85. Efter några år menar Kågeson att det bara bör finnas en gemensam biodrivmedelskvot för alla former av flytande drivmedel eftersom det är mer kostnadseffektivt än en fortsatt uppdelning. 6 Konjunkturinstitutet (2016). Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar energi. Specialstudie nr 51. 7 Per Kågeson (2015). Hur utforma en svensk kvotplikt för biodrivmedel? 16

För naturgas kan det samhällsekonomiskt vara en fördel med ett eget kvotsystem som i så fall bör omfatta all användning av fossil gas i fordon och anläggningar vars utsläpp inte ligger under taket för EU:s utsläppshandelsystem. Kvotplikten bör inte baseras på volym eftersom det skulle leda till att drivmedel med ett lågt energiinnehåll per liter favoriseras. Kågeson landar i att en kvotplikt bör baseras på energi men att ett sådant system för att ge incitament till hög klimateffektivitet i framställningen av biodrivmedel bör kombineras med en begränsad nedsättning av koldioxidskatten för drivmedel med en högre effektivitet än den som är obligatorisk enligt EU:s förnybarhetsdirektiv. Kågeson menar vidare att Kommissionens nya riktlinjer för statsstöd öppnar dörren för en sådan utformning. Kågeson skriver också om hur hög biodrivmedelskvoten kan bli år 2030 och att det beror bl.a. på befolkningstillväxten, trafikarbetets utveckling, fordonens specifika bränsleförbrukning och graden av elektrifiering av vägtrafiken. Med nuvarande trender och under antagande om en ganska snabb elektrifiering är Kågesons bedömning att biodrivmedlens andel av förbrukningen av flytande drivmedel i vägtrafik och arbetsmaskiner i bästa fall kan hamna mellan 20 och 25 procent år 2030 (utan nettoimport). 5.5 Miljömålsberedningens klimat- och luftvårdsstrategi I sitt betänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) framhåller Miljömålsberedningen att det är angeläget att regeringen så snabbt som möjligt under mandatperioden utarbetar förslag till regler som ger långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel. Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år. Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras. 5.6 Styrmedel i andra länder Tyskland Tyskland införde 1 jan 2015 en reduktionsplikt där leverantörer av drivmedel behövde minska sina utsläpp med 3,5 % (4 % 2017 och 6 % 2020). Användningen av biodrivmedel minskade eftersom biodrivmedel med högre klimatprestanda användes i större utsträckning än tidigare. Reduktionsplikten är baserad på bränslekvalitetsdirektivets beräkningsgrunder och sätter en gemensam kvot för bensin och diesel. För närvarande kan målen enbart uppfyllas med biodrivmedel men i framtiden kan även uppströmsemissionsreduktioner (UER) användas för måluppfyllnad. 1 jan 2016 togs all skattenedsättning för biodrivmedel inklusive biogas bort. Det tyska systemet har notifierats till kommissionen. 17

Finland Finland har i sin lag för kvotplikt sedan 2011 haft en målsättning om 20 procent förnybart till 2020, vilket är dubbelt så högt som EU-målet. I faktisk energi ligger målet dock närmare 10 procent eftersom ambitionen är att allt ska komma från råvaror som möjliggör dubbelräkning mot målet enligt Förnybartdirektivet. Kvotplikten är kombinerad med en differentierad koldioxidskatt i tre nivåer. Biogas inkluderas inte i kvotplikten men erhåller full skattebefrielse från koldioxid- och energiskatt. Finland har ansökt om statsstödsgodkännande från EU-kommissionen men inte erhållit ett beslut. Produktionskapaciteten nationellt för biodrivmedel ska ökas under kommande år, där investeringskostnaderna uppskattas till 400 miljoner kronor och finska staten bidrar med 30 procent. Norge Norge har implementerat ett kvotpliktssystem där leverantörer av drivmedel ska tillhandahålla 5,5 volymprocent biodrivmedel till användning inom vägtrafik per år. Biodrivmedel från restprodukter och avfall dubbelräknas för uppfyllande av kvoten. Kvotplikten är utformad så att full skatt tas ut för biodrivmedel som används för att uppfylla kvotplikten men överskjutande volymer, som säljs utöver kvoten, erhåller skattebefrielse. 5.7 Myndigheternas bedömning Ovanstående sammanställning är visserligen bara är ett urval av rapporter och länder som berör eller har infört någon form av kvotplikt, men ger ändå en bild av huvuddragen i de frågeställningar som är aktuella. En avgörande fråga är om plikten ska baseras på volym/energi eller på utsläppsminskningar, dvs. en traditionell kvot plikt eller en reduktionsplikt. En annan avgörande fråga är vilka skatteregler som kan kombineras med en plikt på ett sätt som är förenligt med EU-rätt. Även om minskat fossilberoende kan ha flera mervärden vid sidan av minskad klimatpåverkan uppfattar myndigheterna minskad klimatpåverkan som det överordnade målet. Med den utgångspunkten blir det naturligt att också försöka utforma styrmedlen så att de styr direkt mot just minskad klimatpåverkan, vilket i det här fallet innebär en reduktionsplikt. 18

6 Principiella val vid utformning av en reduktionsplikt 6.1 Generell beskrivning av reduktionsplikt En reduktionsplikt är en form av kvotplikt där kvoten uttrycks i form av procentuellt minskade växthusgasutsläpp, jämfört med om drivmedelsleverantörens hela försäljningsvolym hade bestått av fossila drivmedel. För en reduktionsplikt kan kvoten beskrivas enligt formeln nedan: U bio : Livscykelutsläppen av växthusgaser förknippade med biodrivmedel U fossil : Livscykelutsläpp av växthusgaser förknippade med fossila andelen E bio : Energimängden biodrivmedel av kvotpliktig mängd E Fossil : Energimängden av den fossila andelen av kvotpliktig mängd En reduktionsplikt leder direkt till minskade utsläpp av växthusgaser från drivmedel med en ökad andel biodrivmedel som en indirekt effekt. Reduktionsplikten gynnar således de biodrivmedel som ger den högsta minskningen av växthusgasutsläpp till den lägsta kostnaden. Detta innebär att biodrivmedel med hög klimatprestanda blir konkurrenskraftiga med biodrivmedel som både har lägre produktionskostnader och klimatprestanda. Den som omfattas av reduktionsplikten ska se till att för varje kalenderår minska växthusgasutsläppen som är förknippade med det drivmedel som omfattas av reduktionsplikt genom att blanda in biodrivmedel. Hur stor andel biodrivmedel som behöver blandas in för att uppfylla reduktionskvoten blir därmed beroende av vilka livscykelutsläpp som biodrivmedlen är förknippade med. Används biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp ur livscykelperspektiv behövs en mindre volymandel än om biodrivmedel med höga växthusgasutsläpp används. Prisförändringar på biodrivmedel kan påverka vilka biodrivmedel och vilka mängder som blandas in men reduktionen av växthusgaser kommer på förhand att vara känd. En reduktionsplikt föreslås utgå från befintlig rapportering (se kap. 6.2.5) vilket innebär att den som är skattskyldig för drivmedelsmängden även är den som omfattas av reduktionsplikten. I resterande delar av detta kapitel redogörs för några särskilt viktiga utgångspunkter kring hur en reduktionsplikt för låginblandning bör utformas. 19

6.2 Reduktionspliktens utformning Nedan redogör vi för några principiella vägval vid utformningen av en reduktionsplikt. Därutöver kommer ett antal ställningstaganden kring den mer detaljerade utformningen av styrmedlet att behöva göras i den fortsatta lagstiftningsprocessen. 6.2.1 Reduktionsplikten fokuserar på låginblandning En reduktionsplikt skulle kunna omfatta samtliga drivmedel, både i låg- och höginblandad form. Om höginblandade och rena biodrivmedel ska ingå i en reduktionsplikt måste systemet utformas för att ta hänsyn till de särskilda förutsättningar som föreligger för höginblandade biodrivmedel. Utan exempelvis certifikathandel och höga reduktionskvoter och utan eventuellt ytterligare styrmedel i form av investerings- och/eller produktionsstöd samt stöd till infrastruktur finns det risk att rena/höginblandade biodrivmedel får svårt att konkurrera mot låginblandade inom reduktionspliktssystemet. Det gäller i synnerhet de biodrivmedel som kräver dedikerade fordon och dedikerad infrastruktur, såsom E85, ED95, biogas och ren FAME. 2015 införde Tyskland reduktionsplikt men tog ingen hänsyn till de höginblandade alternativen vid utformningen av reduktionsplikten, vilket ledde till att höginblandade biodrivmedel försvann från marknaden. Som argumenteras för i kap 7.1 är det viktigt att ha kvar de höginblandade och rena biodrivmedlen på marknaden. Ett alternativ till att rakt av låta reduktionsplikten omfatta även höginblandade drivmedel är att istället ha en särskild kvot för sådana drivmedel. Det innebär att en viss andel av reduktionen måste komma från höginblandade biodrivmedel. Den särskilda kvoten borde i sådana fall vara gemensam för bensin och diesel för att inte ge för stora konkurrenssnedvridningar mellan bolag som levererar olika typer av höginblandningar. Den skulle kunna uppfyllas med exempelvis B100, E85, ED95 eller HVO100. Vår bedömning är att en reduktionsplikt med en särskild kvot för höginblandade biodrivmedel förutsätter en möjlighet till någon form av certifikatshandel mellan aktörer, för att hantera det faktum att vissa leverantörer av drivmedel endast levererar biodrivmedel, d.v.s. långt över den nivå som reduktionsplikten skulle föreskriva och dessa måste därför ha en möjlighet att sälja sitt överskott. Dock finns risk för att oligopolsituationer kan uppstå med en särskild kvot med få aktörer. Oavsett om de höginblandade ingår i en särskild kvot eller om en gemensam kvot satts så högt att den inte går att nå med enbart låginblandning så kan företag precis som FFF-utredningen noterade bli tvungna att sälja rena biodrivmedel med förlust för att uppfylla kvoten. När drivmedelsleverantören uppfyllt kvoten kommer denne, om det inte finns tillgång till handel eller annan flexibilitet, sannolikt att höja priset med flera kronor per liter för att undvika förlust. Detta skulle leda till en mycket volatil marknad för höginblandade biodrivmedel och svårförutsebara marknadseffekter, men kan möjligen undvikas om det är möjligt att kunna spara överskott till året efter eller sälja överskott till någon annan aktör. 20

Mot bakgrund av dessa praktiska svårigheter, och för att reduktionsplikten inte ska bli ett tak som begränsar utvecklingen av biodrivmedel, bedömer myndigheterna att höginblandade biodrivmedel åtminstone inledningsvis bör gynnas separat genom fortsatt skattebefrielse (se kap 7.1) samt att reduktionsplikten således avgränsas till att omfatta låginblandade biodrivmedel. För att höginblandade biodrivmedel ska kunna främjas inom en reduktionsplikt behöver formerna för detta utredas vidare för att hitta en lösning som fungerar. Som utvecklas i kap 7.1 behöver detta ske skyndsamt. Det bedöms inte föreligga något hinder för att höginblandade drivmedel också skulle kunna användas för att uppnå reduktionsplikten, förutsatt att de då betalar samma skatt som de låginblandade biodrivmedlen inom kvoten. Detta förutsätter i sin tur att det praktiskt går att hantera att samma drivmedel beskattas olika beroende på om det används inom eller utanför reduktionsplikten, vilket inte studerats närmare. En ambitiös reduktionsplikt gynnar drop in-drivmedel EU:s bränslekvalitetsdirektiv reglerar inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle och har genomförts i svensk rätt genom drivmedelslagen (2011:319). Enligt drivmedelslagen är det tillåtet att blanda in upp till 10 volymprocent etanol i bensin samt upp till 7 volymprocent FAME i dieselbränsle. Drivmedelslagen sätter dock inga barriärer för inblandning av förnybar syntetisk bensin eller förnybart syntetiskt dieselbränsle såsom HVO, s.k. drop in-drivmedel. 8 Detta innebär att en reduktionsplikt med en hög målsättning gällande utsläppsminskningar inte bara främjar de biodrivmedel som har högst klimatprestanda, utan också de som kan fungera som drop in-drivmedel när målsättningen överstiger tillåtna inblandningsnivåer för etanol och FAME. Drop in-drivmedel är i allmänhet mindre energieffektiva jämfört med drivmedel som kräver anpassade fordon. En fördel med drop in-drivmedel är dock att fordonsflottans tekniska möjligheter att använda drivmedel med hög andel biodrivmedel inte utgör ett hinder (vilket är fallet vid inblandning av etanol och FAME). Inte heller utgör infrastrukturen för distribution något problem eftersom drop in-drivmedel hanteras på samma sätt som fossil bensin och diesel. De fordon som säljs idag som mestadels är diesel- eller bensinbilar kommer förmodligen att finnas kvar i fordonsflottan under lång tid framöver (den genomsnittliga livslängden för en bil i Sverige idag är ca 17 år). Antalet fordon i den svenska fordonsflottan som kan köra på höginblandade biodrivmedel uppgick år 2015 till 270 849 lätta fordon, 923 tunga lastbilar och 3 679 bussar av sammanlagt 4 669 063 fordon. Även om antalet fordon som kan drivas med högiblandade biodrivmedel skulle öka så krävs också att infrastrukturen för distribution kan tillgodose efterfrågan. 8 Beroende på biodrivmedlens kemiska egenskaper kan dock drivmedelslagens krav på till exempel viss minsta densitet i drivmedlet innebära en indirekt barriär för hög inblandning. 21

Som ett alternativ till nya fordon som är anpassade till biodrivmedel är det tekniskt möjligt att konvertera befintliga fordon. En motor designad för bensin eller diesel kan dock kräva stora ingrepp i motorns hårdvara för att till fullo utnyttja andra bränslen på ett effektivt sätt. I takt med att avgaskraven skärps blir det också en större utmaning att få motorn att klara dem. Vidare behöver hållbarheten hos avgasreningssystemet beaktas. En efterkonvertering ställer därför stora krav på regelverket, dess efterlevnad och kontroll. Det ska också ställas i relation till de krav på energieffektivitet, bränsleförbrukning och hållbarhet som ställs på nya fordon. Sammantaget talar mycket därför för att drop in-bränslen har en roll att spela i omställningen till en fossilfri transportsektor. 6.2.2 Separata kvoter för bensin och diesel En gemensam reduktionskvot med handel för alla typer av drivmedel inom transportsektorn bör enligt FFF-utredningen leda till en kostnadseffektiv reduktion av koldioxidutsläppen. Det finns dock flera svårigheter med en gemensam kvot för samtliga drivmedel som måste utredas närmare innan något sådant kan föreslås, varför myndigheterna har gjort bedömningen att en reduktionsplikt för att snabbt kunna komma på plats inledningsvis bör ha separata kvoter och enbart omfatta bensin och diesel. Skilda marknadsförutsättningar och risk för marknadsmakt Det finns fyra dominerande drivmedelsbolag i Sverige: Preem, Circle K, OKQ8 och St1. De olika drivmedelsbolagen har olika marknadsandelar (se kap. 11) för bensin respektive diesel vilket får påverkan på konsekvenserna av en reduktionsplikt. En gemensam kvot för bensin och diesel skulle gynna de drivmedelsbolag som har höga marknadsandelar för diesel, eftersom drop in-biodrivmedel som kan ersätta fossil diesel finns på marknaden idag. Produktionskapaciteten för HVO har ökat mycket de senaste åren, inte bara i Sverige utan även inom EU. Produktion av drop in-drivmedel förekommer i mycket högre utsträckning för diesel än för bensin. De drivmedelsbolag som har hög marknadsandel för bensin skulle således ha mycket svårare att uppfylla en reduktionsplikt. Det skulle inte i sig vara ett problem om det gick att ordna en fungerande marknad där de bolag som har en hög andel bensin kunde köpa certifikat eller motsvarande av bolag med hög andel diesel, men det låga antalet aktörer på marknaden medför stora risker för oönskad marknadsmakt (se vidare kap 6.2.4). Både diesel- och bensinbilar kommer finnas kvar 2030 Vid årsskiftet 2015/2016 var 63 procent av personbilarna i trafik bensindrivna. 9 Som tidigare nämnts är den genomsnittliga livslängden för en bil i Sverige ca 17 år. Om detta förhållande även skulle gälla i framtiden skulle detta innebära att de bensin 9 Trafikanalys (2016). Fordon 2015. Statistik 2016:4. 22

bilar som säljs idag kan finnas kvar i trafik åtminstone till år 2030. Med andra ord kommer ersättningsbränslen för bensin i ottomotorer vara aktuellt under lång tid framöver. Då FFF-utredningen presenterades fanns inte någon produktion av syntetisk bensin. Idag finns en producent som kan framställa mindre volymer men på sikt bedöms utvecklingen av förnybara ersättningar för bensin kunna öka. En gemensam kvot främjar inte utvecklingen av bensinersättning som kan behövas för de bensindrivna bilar som eventuellt finns kvar i fordonsflottan. Högre inblandningar i bensin Vissa drivmedelsbolag har i tidigare utredningar framfört att de har problem att blanda i den mängd etanol som är tillåten enligt drivmedelsstandarden idag, på grund av att vissa cisterner behöver ny beläggning för att tåla den mer korrosiva blandningen E10 (10 % etanol). Andra drivmedelsbolag har redan renoverat och förberett för en högre andel etanol i bensinen. Inledningsvis kan detta medföra svårigheter för vissa bolag att uppfylla en kvot för reduktion som medför en högre inblandningsnivå jämfört med dagens 5 %. Detta skulle kunna tala för att inledningsvis ha en nivå för reduktionsplikt för bensin som motsvarar dagens inblandning. 6.2.3 Kvalitéer av bensin och diesel som bör omfattas En reduktionsplikt som gäller för bensin och dieselbränsle så som dessa definieras i drivmedelslagen (2011:319) omfattar bränsle som klassificeras enligt ett antal specificerade nummer i EU:s gemensamma tulltaxa, s.k. KN-nummer, och där bränslet är avsett för motordrift. En konsekvens av detta blir att användning av bensin eller dieselbränsle i alla typer av transporter (väg, tåg, fartyg), arbetsmaskiner och även stationära motorer såsom generatorer eller gasturbiner skulle omfattas av reduktionsplikten. Detta gäller dock inte luftfart då varken flygbensin eller flygfotogen omfattas av de KN-nummer som ingår i drivmedelslagen. Det finns även vissa användningar av bensin och dieselbränsle enligt de KN-nummer som omfattas som inte används för motordrift, såsom lösningsmedel eller uppvärmning. Dessa användningar kommer alltså inte att omfattas av reduktionsplikten om den utformas för att enbart omfatta bensin och dieselbränsle så som dessa definieras i drivmedelslagen. Avgränsningen av reduktionsplikten till bensin och diesel innebär att all användning av bensin eller diesel i alla typer av transporter som huvudregel omfattas. Det inkluderar så kallad alkylatbensin, dieselbränsle som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i fartyg. Det inkluderar exempelvis användning för vägtransporter, arbetsmaskiner och även stationära motorer. I regeringens tidigare föreslag till kvotplikt (se kap 5.1) uppkom frågan om hantering av bensin och diesel som används i arbetsmaskiner och viss sjöfart (till exempel fritidsbåtar). I en ändringsproposition föreslogs att inte bara alkylatbensin utan också diesel som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i sådana 23

fartyg som inte används för sport- och fritidsändamål skulle undantas från kvotplikten. Förutsättningarna för att inkludera samtliga användningsområden för bensin och diesel har i viss mån förändrats med användningen av drop-in drivmedel, men vissa risker som då fanns kvarstår. Dieselanvändning inom spårbunden trafik omfattar främst ett fåtal lok som fortfarande kör på diesel. Dessa är så gamla att det angavs att risk fanns för att de skulle sluta fungera. Med dagens möjligheter till HVO-inblandning är det dock inte längre något problem. Ett förnybart alternativ till alkylatbensin finns inte idag och det finns risk att alkylatbensin inte kommer att saluföras om krav på inblandning av förnybart ställs på bränslet. Risken finns då att man övergår till att använda bensin av miljöklass 1 (MK1) i exempelvis skotrar och arbetsmaskiner med mycket högre lokala utsläpp som följd. Idag är MK1 klart dominerande för både diesel och bensin på den svenska marknaden och är av störst intresse för en reduktionsplikt. Detta är dock något som kan förändras mycket snabbt om produktionskostnaderna alternativt beskattningsnivån ändras. Exempelvis har skillnaderna mellan diesel av MK1 och MK3 minskat över åren och idag är det framförallt en skillnad i halten aromatiska och polycykliska aromatiska kolväten som kvarstår. En reduktionsplikt för enbart MK1 skulle med enkla medel kunna kringgås genom att antingen klassificera dagens MK1 som MK3 eller genom att blanda in en produkt med högre aromathalt i MK1-diesel. Skillnaderna mellan MK1- och MK2-bensin är i praktiken än mindre. Inom sjöfarten angavs som skäl till att undanta grönmärkt diesel från den tidigare föreslagna kvotpliktslagen framförallt de bestämmelser som trädde i kraft 1 januari 2015 om maximalt tillåten svavelhalt i tunga eldningsoljor (Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/33/EU, svaveldirektivet ). Det ansågs troligt att det nya regelverket skulle leda till en ökad användning av dieselbränsle inom sjöfarten. Om svenska leverantörer av marina dieselbränslen skulle bli skyldiga att blanda in förnybara biodrivmedel skulle deras produkt bli dyrare än de bränslen som erbjuds i näraliggande hamnar i våra grannländer. Risken bedömdes stor att detta skulle leda till negativa effekter för miljön i form av ökade transporter av raffinerat bränsle från svenska raffinaderier till hamnar utanför Sveriges gränser och bunkring av billigt fossilt dieselbränsle i andra länder. Vår bedömning är att skäl för att undanta spårbunden trafik inte längre föreligger, medan skälen för att undanta alkylatbensin och diesel för fartyg som inte används för sport- och fritidsändamål kvarstår. Reduktionsplikten bör till en början omfatta bensin MK1 och MK2 och diesel MK1 och MK3, men inledningsvis bör alkylatbensin och grönmärkt diesel exkluderas. För att upprätthålla omställningstrycket även för dessa drivmedel bör redan nu ett årtal sättas för när de ska inkluderas. På sikt kan reduktionsplikten även omfatta andra drivmedel inom sjöfart och luftfart som flygfotogen och eldningsolja. 24

6.2.4 Flexibilitet inom reduktionsplikten Olika drivmedelsleverantörer har olika förutsättningar och kan därför ha olika lätt att uppfylla kraven i en reduktionsplikt. Detta bör beaktas vid utformningen av reduktionsplikten genom att bygga in flexibilitet i systemet. Lösningar för att åstadkomma sådan flexibilitet har utretts tidigare av Energimyndigheten 10 och Hansson. 11 Det enklaste systemet ur administrationssynpunkt är ett alternativ där företagen ges möjlighet att avtala bort sin reduktionsplikt till ett annat reduktionspliktigt företag för vissa kvantiteter drivmedel. Ett mer avancerat alternativ är att skapa någon form av certifikatshandel där leverantörer av drivmedel kan köpa certifikat av producenter/importörer av biodrivmedel (eller andra drivmedelsleverantörer). Den flexibla mekanismen som ett fullfjädrat handelssystem utgör behöver utredas närmare för framtida utformning av reduktionsplikten när det blir aktuellt att införliva även höginblandade biodrivmedel. För att den ytterligare administration som en regelrätt certifikathandel kräver ska kunna motiveras krävs att det finns tillräckliga förutsättningar för en fungerande marknad. I dagsläget är det tveksamt om det finns tillräckligt många aktörer på marknaden för att dessa förutsättningar ska anses föreligga, men myndigheterna förespråkar att man snarast utreder och förbereder reduktionspliktssystemet för möjligheten till certifikathandel. Vår bedömning är att en reduktionsplikt redan vid ett införande bör inkludera en möjligt för företagen som omfattas att kunna avtala bort sin reduktionskvot till en annan juridisk person. På så sätt kan de företag som idag inte tillhandahåller biodrivmedel ens i låginblandad form betala andra företag för att tillhandahålla ytterligare biodrivmedel. 6.2.5 Reduktionsplikten bör utgå från befintlig rapportering För att staten ska kunna kontrollera att de reduktionspliktiga aktörerna uppfyller kraven på utsläppsminskning krävs att dessa lämnar regelbundna rapporter. Vid utformningen av reduktionspliktssystemet kan man välja att utgå från den befintliga rapportering av biodrivmedel och fossila drivmedel som företag redan gör till Energimyndigheten varje år enligt drivmedelslagen och hållbarhetskriterielagen, eller så kan man skapa ett separat rapporteringssystem enbart för reduktionsplikten. Det finns för- och nackdelar med båda metoderna, men vi bedömer att användning av den befintliga rapporteringen är att föredra. Det främsta skälet för detta är att man undviker att lägga ytterligare administrativ börda på de reduktionspliktiga aktörerna eller på den ansvariga myndigheten. En nackdel med att basera reduktionsplikten på befintlig rapportering är att man då är hänvisad till att använda den beräkningsmetodik för utsläppsminskningar som anges i hållbarhetskriterielagen och som härstammar från förnybartdirektivet. 10 Energimyndigheten (2009). Kvotpliktsystem för biodrivmedel Energimyndighetens förslag till utformning. ER 2009:27. 11 Hansson, J. (2013). Om kvotpliktens framtida utformning Underlag till utredningen om FossilFri Fordonstrafik. 25