Presentation Transportforum, Linköping, 14 januari 2010. Annica Kronsell, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet och forskare/vice programchef i LETS 2050 (Governing transitions towards Low-Carbon Energy and Transport Systems for 2050) www.lets2050.se, Annica.Kronsell@svet.lu.se Att styra omställningen mot ett mera hållbart transportsystem - utmaningar och möjligheter Omställningen som krävs för att nå en koldioxidsnål transportframtid är omfattande och kräver säkerligen stora samhällsförändringar, både tekniska, ekonomiska och sociala. Givetvis innebär det stora utmaningar men en sådan omställning ger också nya möjligheter. Frågan som jag intresserar mig för är om detta är möjligt att styra en sådan omställning och i sådana fall hur? ------- Det är också en viktig utgångspunkt för ett forskningsprogram vid Lunds universitet LETS 2050 som berör både energi- och transportsystemen. Det första projektåret har vi arbetat med scenarier, som Bengt Johansson från IMES talar om här på transportforum, samt med att ta fram underlag för en konferens om styrningsfrågorna för omställningen till ett samhälle med inga eller låga koldioxidutsläpp. Underlaget i form av en rapport följdes upp genom en arbetsgrupp (HLW) med framstående unga europeiska forskare samt några journalister och företagsrepresentanter. Arbetsgruppen hölls på Lund universitet den 3-4 december. Avsikten var att komma fram till några slutsatser att leverera till COP15. (presskonferens den 17 dec). Det empiriska temat för workshopen var förvisso begränsat till energiområdet men de slutsatser som delgavs där angående utmaningar och möjligheter för styrning mot en sådan koldioxidsnål framtid, tror jag kan vara relevanta även för transportområdet. Jag tänker därför presentera några av de slutsatser som togs fram och formulerades i arbetsgrupperna och reflektera kring dess betydelse för transportområdet. Jag avslutar med att säga något lite mer konkret, om hur vi ämnar arbeta framöver i projektet för att komma längre med dessa frågor. 1
Jag har valt att gruppera resultatet av workshopen kring fyra teman som jag upplevt som tongivande i det som workshopen lyfte fram: 1) Visioner ( politikens återkomst ) 2) Experiment, innovation ( att våga gå före ), 3) Att tänka om kring statens roll och myndigheters funktion ( Staten som möjliggörare ), 4) Styrning och styrmedel ( att driva, engagera, entusiasmera till förändring ). Visioner politikens återkomst I rapportens slutsatser betonades behovet av information, utbildning och kommunikation. Inget nytt i och för sig, detta betonas ofta när man talar om acceptansfrågor, dvs om vikten att nå ut och skapa legitmitet för ett visst transportbeslut, som exempelvis nya vägdragningar, skatter eller tränselavgifter. I workshopen diskuterade man något utöver detta. En av de övergripande slutsatserna var betydelsen av information, utbildning och kommunikationens i att ta fram en gemensam vision och en berättelse om en alternativ framtid. Exempelvis, en vision med alternativa sätt att tänka på mobilitet. Kanske kan detta tolkas som politikens återkomst, i och med att man lyfter fram betydelsen av en gemensam vision, bilder av framtidens transportsystem, mobilitetsmönster som är visionära och inte är bundna och fasta i de transportbehov som definieras idag exempelvis genom att man tar fram olika former av transport statistik. Det handlar om mer övergripande visioner, som kan leda till samhällelig förändring. Några sådana visioner eller exempel formulerades dock inte under workshopen. Man hävdade dock att visioner, alternativ, kanske en mångfald sådana, tycks helt nödvändiga för att skapa en målbild för att arbeta fram nödvändiga och långgående åtgärder och som dessutom kan verka som en motkraft till klimatfrågans ibland väldigt dystra problembild. Dvs. workshopens slutsatser var att det behövs en klimatpolitisk vision som kan driva exempelvis, transportfrågorna mot en något så när utstakad riktning. Sådana klimatpolitiska visioner kan utgöra ett långsiktigt ramverk för olika samhälleliga aktörer när de väljer väg och åtgärder. En fråga som jag ställer mig är huruvida scenariearbetet (med olika typer av kvalitativa och kvantitativa scenarier) kan vara ett input i ett sådant visionsarbetet? ----- 2
Experiment, innovation att våga gå före Ett andra tema som poängterades under workshopen var behovet av innovationer, nya idéer och speciellt vikten av att experimentera, att våga testa saker. Just att experimentera och pröva, testa nya idéer är viktigt för att skapa förståelse och även samhällelig acceptans och uppslutning. Vi tenderar som människor att välja beprövade metoder. Det behöver inte vara fel, men kan innebära en negativ eller skeptisk inställning till nyheter och nya initiativ. Vi känner till NIMBY effekten. Genom att pröva saker i mindre skala först, kan man visa hur saker och ting ter sig och även få till acceptans för svåra beslut. Stockholmsförsöket (trängselavgifter) var ett sådant exempel där man genom att visa effekterna av ett förslag och en innovation, också lyckades åstadkomma en attitydförändring. Att göra sådana småskaliga experiment kan vara en väg att gå, i en situation av osäkerhet. Vi har inte lösningen utan kanske en mångfald av sådana, de måste kanske prövas för att deras konsekvenser skall förstås bättre. Experiment kan ske på många sätt och på många områden, genom ett speciellt styrmedel, eller en specifik teknik, ett begränsat projekt som SCC, men det kan också handla om organisationsförändingar, institutionella innovationer etc. Här kan mindre länder som Sverige gärna gå före, det går kanske lättare att göra experiment i ett mindre land där man har kortare beslutsvägar, sedan kan man sprida budskapet och på så sätt också få en ledande roll i klimatpolitiken. För att göra detta möjligt, behöver statens förändra sin roll, myndigheter på olika nivåer och inom sektorer måste skapa nödvändiga förutsättningar för experimentlusta och innovation. Det leder oss över till tredje punkten som handlar om hur vi bör tänka om när det gäller staten, myndigheters funktion och roll. Staten som möjliggörare Det kommer säkerligen att behövas nya institutioner, nya organisationsformer för att genomföra en klimatneutral transportpolitik. Men de existerande institutionerna, staten och dess olika myndigheter på nationell, regional, lokal nivå såväl som EU, global måste ha en aktiv roll i detta. I rapporten från workshopen hävdas att det krävs en ganska omfattande förändring här, inte minst i sättet att tänka kring myndighetsutövning. Eftersom alla aktörer behövs för att en förändring mot en koldioxidsnål framtid skall bli möjlig, måste det finnas en öppenhet och engagemang från stat och myndighet. Alla 3
samhälleliga aktörer bör stimuleras och uppmuntras att engagera sig i alla skeden av beslutsprocessen från idéstadiet, till genomförande och uppföljning. Det räcker således inte med att involvera stakeholders i implementeringsfasen för att se till att beslut genomförs. Istället bör engagemang från samhällets aktörer garanteras i alla led i en process mot en klimatsnål transport eller mobilitetspolitik. Det är speciellt angeläget då det finns stor osäkerhet inför framtiden och hur vi bäst går tillväga för att nå uppsatta mål. Vi vet inte svaret, vi vet inte vilken de bästa lösningarna är, hur det kommer utvecklas. Stat och olika myndigheter måste ta fortsatt ansvar, men nu som möjliggörare så att andra aktörer kan bidra med innovationer, förverkliga idéer såväl som att förankra dem. Att se staten som möjliggörare kräver sannolikt att stat och myndigheter förändras internt, till en möjliggörarorganisation och en mer reflekterande organisation. Det innebär att tänka om staten som möjliggörare, som öppnare och mer lyssnande och inkluderande mot samhällets olika grupper. Många forskare har redan pekat på att de moderna välfärdsstaterna och liberala staterna redan förändrats i en sådan rikting. Kända förvaltningsproblem tycks dock finnas kvar att brottas med, såsom sektorisering, stuprörstänkande, rivaliteter mellan myndigheter och i jakt på resurser, stig-beroende, rutiner och mönster som är svåra att förändra, så-här-har-vi-alltid-gjort metalitet. Detta måste hanteras. Man kan tänka sig att när man bildade transportstyrelsen så fanns en sådan ambition, dvs genom att tänka om och bygga om myndighetsorganisationen så kunde man samordna och överbygga problem som var förenade med myndigheter inom olika transportslag. Möjligen vore det bättre med en mobilitets- och tillgänglighetsstyrelse som kanske är en mer alternativ och visionär modell. Enligt min uppfattning bör man inte glömma bort att det inte bara handlar om att tänka om här, det handlar också om att myndigheter bör använda de medel som står till förfogande på er mer effektivt sätt mot miljö och klimatmål. Grön upphandling kan användas mer effektivt (Lina Wedin visar i en avhandling från dec att kommunerna inte utnyttjar dessa möjligheterna) och ägardirektiv bör kunna användas på ett optimalt sätt (har diskuterats i förhållandet mellan region Skåne och Skånetrafiken exempelvis, och aktualiserats med Vattenfallfrågan under hösten). Styrning och styrmedel att driva, engagera, entusiasmera till förändring. 4
I visionerna om framtida styrning av klimatpolitiken och transportfrågorna anses det viktigt att definiera ett bredare styrningsfält än det snävare som förknippas med myndighetsutövning och inte ter sig tillräcklig för den förändring som krävs. Att tänka i termer av ett bredare styrningsfält innebär att möjliggöra för en rad marknads- och nätverksformer samt initiativ från civilsamhället och medborgarna. Det är mångfald som verkar vara den bästa lösningen. De nya styrformerna som behövs kan vara kombinationer av ekonomiska incitament, organisationsutveckling, myndighetsreglering. Olika prismekanismer och prissättningssystem såsom, kolmarknad och kilometerskatt kommer även fortsatt vara betydelsefull. Andra exempel är olika offentliga-privata samverkansformer viktiga. Ett relativt framgångsrikt exempel som vi studerade i TransportMistra var utvecklingen av Örestad (en del av Köpenhamn) och hur man där genom ett privat-offentligt arrangemang. Kommunal/statlig mark såldes ut för att på så sätt säkerställa att det fanns ett kollektivt transportsystem, i form Metron, givetvis i kombination med cykelvägar etc på plats innan företag, handel och bostäder etablerades. Viktigt är att styrning även kan ske genom samtal, diskussion och samhälleligt engagemang. Ett exempel, är Malmö stads arbete med att initierat diskussioner om eko-driving på olika åkerier och inom kommunens egen verksamhet. Det bygger på frivillig basis helt och hållet, och på kommunikation och information men då det är både kostnads- och klimateffektivt innebär det en sk. win-win situation för alla (alla vinner på lösningen). Ett annat är möjligheten att sammanställa, följa upp och förmedla good practice. Under Stockholmsförsöket såg vi ett stort intresse från utländsk media, stadsutvecklare i andra städer att följa utvecklingen från försök till genomförande. Det var viktigt att hitta exempel på bra genomförande. EUs olika former för nätverksbyggande och erfarenhetsutbyte mellan kommuner och städer kan vara en väg att göra detta på. Nya stimulansformer för forskning och utveckling behövas för att garantera innovationer och nya idéer. 5
Om vilka styrmedel som behövs inför omställningen till en koldioxidsnål framtid kan man sammanfatta rapportens resultat som att det behövs en mångfald av varierande styrmedel, som kanske också de bör testas, experimenteras med. Här har jag alltså presenterat i sammandrag några av de tankar som lyftes fram under konferensen i december. Vad som återstår att säga något om här är hur vi inom projektets ram ämnar undersöka styrning och omställning, för att kunna säga något mer konkret om hur förändringen mot en svenskt koldioxidsnålt transport-och energipolitik för 2050 kan tänkas te sig. Vi har för avsikt att arbeta med scenarier men vi kommer också att undersöka några innovationer, såsom transition management experimentet i NL, klimatinstitutioner, Canada, GB, NZ. Vi kommer att se på planeringsinstrumentet, som en väg att nå långsiktighet, vilken betydelse kan det ha, på vilket sätt måste planeringsinstrumentet förändras för att nå? Hur kan infrastrukturplanering ske, utan inlåsningeffekter? Precis som vi byggt in ett oljeberoende transportsystem, går det att planera bort detta och istället bygga in ett koldioxidsnålt mobilitetstystem? Bara några av de saker vi arbetar med under de kommande åren. Vill ni följa vårt arbete gå in på LETS2050.se 6