Uppföljning av granskning Verkställighet av beslut samt översiktlig granskning av beredningsprocessen och hanteringen av allmänna handlingar Revisionsrapport Juni 2011 Hans Gåsste
Innehåll Sammanfattning...3 1. Inledning... 4 1.1 Bakgrund och syfte... 4 1.2 Revisionsfrågor... 4 1.3 Revisionsmetod och avgränsning...5 2. Uppföljning av granskningen 2008... 6 2.1 Förutsättningar... 6 2.2 Granskningsresultat... 6 2.3 Kommentarer...7 3. Översiktlig granskning av styrelsens beredningsprocess... 8 3.1 Beskrivning av processen... 8 3.2 Kommentarer... 9 4. Landstingets hantering av allmänna handlingar...10 4.1 Beskrivning av handlingshantering inom landstinget...10 4.2 Kommentarer...10 2 av 11
Sammanfattning Med utgångspunkt från den granskning som genomfördes 2008 kan jag konstatera att det har skett en positiv utveckling av de administrativa rutinerna inom ärendehanteringen inom landstinget. Det finns utarbetade och fastställda arbetssätt för de olika delarna i beredningsprocessen som jag bedömer vara genomtänkta och ändamålsenliga. Den Ärendehandbok som har fastställts av fullmäktige innebär en utveckling inom ett flertal områden som var föremål för synpunkter vid den förra granskningen. Dessutom kommer man inom kort att starta upp det ärendehanteringssystem som man har hållit på att utveckla under en längre tid. Sammantaget innebär dessa åtgärder att kontrollen över ärendehanteringen/beredningsprocessen/ uppföljning och verkställighet av beslut inom både förvaltning och politiken har och kommer att förbättras betydligt. Dock kommer det att krävas stora informations och utbildningsinsatser för samtliga berörda inom landstinget för att systemet skall fungera på det sätt man avsett. Landstingsstyrelsen har tillsammans med den centrala administrativa enheten en nyckelroll in denna utvecklingsprocess. När det gäller landstingets hantering av handlingar bedömer jag att det i stort fungerar väl för de myndigheter som hanterar handlingar i det gemensamma registreringssystemet. Rutinerna för registrering och utlämning av allmänna handlingar fungerar väl och i enlighet med lagstiftningen. När det gäller hanteringen av hemliga handlingar anser jag att det sker på ett korrekt sätt och i enlighet med fastställda rutiner. Dock kan jag konstatera att ett flertal registratorer upplever att det finns brister i hanteringen av e-post. Ett problem är de s.k. klinikdiarierna. Det finns ingen koppling mellan dessa och landstingets gemensamma registreringssystem. Det finns heller inget kontrollsystem som säkerställer att handlingshanteringen inom dessa enheter sker i enlighet med lagstiftning och av landstinget fastställda rutiner. Det saknas en övergripande funktion som har ansvar och kontroll över landstingets totala handlingshantering. Det innebär att ingen kan uttala sig om kvaliteten och omfattningen av landstingets totala handlingshantering. Min uppfattning är att det måste finnas en funktion, förslagsvis inom den centrala administrativa enheten, som får ett uttalat ansvar för detta. 3 av 11
1. Inledning 1.1 Bakgrund och syfte Revisorerna i landstinget Dalarna genomförde 2008 en granskning i syfte att bedöma ändamålsenligheten i verkställighet och återrapportering av beslut i landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen. Granskningen visade att det förekom brister i beslutens tydlighet, verkställighet och återrapportering. Den praktiska och formella hanteringen av ärendeberedningsprocessen är en viktig del i landstingets politiska verksamhet. Beredningsprocessen skall utformas så att den dels möter de förtroendevaldas krav på kvalitet och omfattning av beslutsunderlagen, dels skall beredningsprocessen fungera på ett praktisk och ändamålsenligt sätt för förvaltningen. I Offentlighets och sekretesslagen finns bestämmelser om hur myndigheter skall hantera allmänna handlingar, den s.k. offentlighetsprincipen. Syftet med offentlighetsprincipen är att främja ett fritt meningsutbyte och ge en allsidig information om myndigheters verksamheter till medborgarna. Syftet med granskningen är att dels att översiktligt bedöma om de åtgärder styrelsen vidtagit efter granskningen 2008 har lett till en positiv utveckling när det gäller verkställighet och uppföljning av beslut. Vidare skall granskningen översiktligt bedöma om de rutiner och arbetssätt som tillämpas i landstingsstyrelsens ärendeberedningsprocess är ändamålsenliga. Slutligen skall granskningen bedöma om landstingets arbetssätt för hantering av allmänna handlingar är korrekt och i enlighet med offentlighets och sekretesslagstiftningen. 1.2 Revisionsfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Har de synpunkter som lämnats i granskningsrapporten 2008 kring verkställighet av beslut lett till avsedd effekt? Är landstingsstyrelsens rutiner och arbetssätt kring hantering av allmänna handlingar korrekt i enlighet med offentlighets och sekretesslagens regelverk? 4 av 11
Kontrollmål/granskningsmål Vilka åtgärder har styrelsen vidtagit i syfte att säkerställa en högre effektivitet och ändamålsenlighet i ärendehantering, tydligare beslut och återrapportering? Har dessa åtgärder medverkat till att avhjälpa de brister som observerades i 2008 års granskning? Finns det fastställda rutiner för ärendeberedning inom landstingsstyrelsens ansvarsområde och är dessa ändamålsenliga Registreras/förvaras allmänna handlingar på ett korrekt sätt inom landstingsstyrelsen och de övriga nämnder? - Hur hanteras e-post inom landstinget? - Sker utlämning av handlingar på ett korrekt sätt inom landstingsstyrelsen och nämnderna? - Finns en fastställd och ändamålsenlig rutin för hantering av hemliga handlingar? 1.3 Revisionsmetod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer med medarbetare inom administrativa enheten som har koppling till granskningsområdet. Vidare har avstämning skett med landstingsstyrelsens ordförande. Jag har tagit del av och analyserat styrdokument och annan dokumentation som berör granskningsområdena. Granskningen av styrelsens beredningsprocess är av övergripande karaktär. Granskningen avgränsas till administrationen i landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige, furutom revisionsfrågan kring hantering av allmänna handlingar som berör samtliga nämnder. 5 av 11
2. Uppföljning av granskningen 2008 2.1 Förutsättningar I granskningen 2008 lämnades följande åtgärdsförslag: o Samordningen av expedieringsrutinerna bör ses över för att undvika två parallella system som kan orsaka dubbla direktiv och anvisningar. o Utveckla ett gemensamt system för bevakning och återrapportering. Denna bevakning ska inordnas i landstingets internkontrollarbete. Förslagsvis kan det av landstingsdirektören upprättade systemet utvecklas och användas. o Landstingsstyrelsen ska kräva återrapportering av fattade beslut, verkställda såväl som inte verkställda. Styrelsen ska också vid varje sammanträde delges en lista över ärenden som är under bevakning. o Landstingsstyrelsen och fullmäktige ska vid utdelande av uppdrag även fatta beslut om återrapporteringsdatum, ansvarig för genomförandet och hur genomförandet ska ske. I förekommande fall ska beslutet även inkludera ekonomiska förutsättningar och konsekvenser. o Protokollskrivningen i landstinget bör generellt utvecklas för att öka tydligheten, informationsvärdet och för allmänhetens förståelse för den verksamhet landstinget bedriver. Landstinget bör för fullmäktige, styrelse, samtliga nämnder och utskott ha en gemensam mall för protokollens utformning. 2.2 Granskningsresultat Kansli och informationsenheten har under 2009 upprättat en Ärendehandbok Administrativa ärenden inom Landstinget Dalarna. Syftet med ärendehandboken är att den skall utgöra ett stöd till såväl landstingets handläggare som till landstingets förtroendevalda i nämnderna och styrelsen. Ärendehandboken är fastställd av landstingsfullmäktige. Handboken beskriver de administrativa rutiner och processer som gäller för all ärendehantering inom landstinget. Arbetet med upprättandet av ärendehandboken pågick under den tid som granskningen genomfördes 2008. I samband med att man nu kommer 6 av 11
att införa ett ärendehanteringssystem inom landstinget kommer delar av ärendehandboken att omarbetas. Mer om det under punkt 3. Samordningen av expedieringsrutinerna har skett. Nämndssekreteraren ansvarar normalt för att landstingsstyrelsens ärenden expedieras på ett korrekt sätt. Denne ger instruktion till annan sekreterare hur och till vem ärenden skall expedieras. Vid osäkerhet sker samråd med administrative chefen. Det finns idag ett system för bevakning av lämnade uppdrag. Ansvaret för denna bevakning ligger idag i första hand på respektive handläggare och sker manuellt. Även administrative chefen har ett övergripande ansvar att följa bevakning av ärendena som hanteras inom landstingsstyrelsen. En systematiserad bevakning av ärenden kommer att införas i det nya ärendehanteringssystemet som startas upp under 2011. Det finns dock en fastställd rutin för hantering av motioner. Det sker ingen regelmässig återrapportering av fattade beslut till landstingsstyrelsen. Detta gäller både verkställda och icke verkställda beslut. I granskningsrapporten 2008 föreslogs att landstingsstyrelsen vid varje sammanträde skulle delges en lista över ärenden som är under bevakning. Denna rutin har inte genomförts. Dock kommer det att ske i det nya ärendehanteringssystemet. I samband med att landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige delar ut uppdrag föreslogs att man även skall fatta beslut om återrapportering, ansvarig för genomförandet och hur genomförandet skall ske. Detta har ännu inte genomförts men rutinen finns beskriven i ärendehandboken och den kommer att utvecklas ytterligare när ärendehanteringssystemet införs. I granskningen har jag tagit del av ett urval protokoll från landstingsstyrelsen. Jag kan konstatera i min granskning att protokollen ännu inte har utvecklats i den riktning som föreslogs i den förra granskningen. Dock kan jag konstatera att de granskade protokollen i sig är tydliga när det gäller besluten, dvs. att det framgår vad som skall göras för att verkställa besluten på ett korrekt sätt. Däremot finns det exempel på beslut som fortfarande är knapphändiga i sin ärendebeskrivning. 2.3 Kommentarer Sammantaget kan jag dock konstatera att den administrativa utvecklingen kring de frågeställningar som redovisades 2008 har skett i en positiv riktning. Jag anser att man idag har fastställt tydliga arbetssätt och rutiner som på ett helt annat sätt än tidigare tydliggör hur ärenden skall hanteras för att dels möta de förtroendevaldas krav på information och kontroll, dels för att få en välorganiserad ärendehantering inom landstingets förvaltning. Det nya 7 av 11
ärendehanteringssystemet utgör grunden för att åtgärda de tidigare redovisade bristerna. Det gäller dock att landstingets samtliga medarbetare följer de mallar och instruktioner som gäller för detta system. Om inte, kommer problemen att kvarstå. Det måste finnas en tydlighet från både den politiska ledningen och förvaltningsledningen att landstingets ärendehantering skall ske på det sätt fullmäktige fastställt i Ärendehandboken. Därför är det av mycket stor vikt att tillräckliga resurser läggs på utbildning av samtliga medarbetare som berörs av den administrativa ärendehanteringsprocessen. 3. Översiktlig granskning av styrelsens beredningsprocess 3.1 Beskrivning av processen I ärendehandboken som upprättades 2009 redovisas principerna för beredningsarbetet inom landstingets samtliga nämnder och styrelser. Samtliga ärenden som skall hanteras av landstingsstyrelsen kommer efter registrering till administrative chefen. Denne har att fördela ärendena på handläggare inom den centrala förvaltningen eller till förvaltningschefen i de övriga förvaltningarna. Denne i sin tur har att fördela uppdragen på lämplig handläggare. Vid tveksamheter sker samråd med bitr. landstingsdirektören alt. landstingsdirektören. I samband med att ärenden fördelas lämnas också vid behov direktiv för handläggningen. Direktiven är ofta i form av tidplaner för när ärendet skall åter till kansliet för fortsatt beredning gentemot politiken. Det finns en fastställd tidplan för stoppdatum för ärenden som skall behandlas i AU/LS/LF När handläggaren har lämnat sitt beredningsunderlag(beredningsmemorial) till kansliet sker en regelmässig avstämning/kvalitetskontroll av administrativa chefen och landstingsjuristen. Dessa har möjlighet att lämna tillbaka beredningsunderlaget till handläggare för omarbetning/justering i de fall man gör bedömningen att det krävs. Sedan denna avstämning skett lämnas ärendet till den s.k. kansliberedningen. Kansliberedningen är en gång per vecka. I kansliberedningen ingår administrative chefen, landstingsdirektören, bitr. landstingsdirektören, landstingsjuristen, nämndssekreterarna och sekreterare. Den administrativa chefen håller också regelmässigt möten med landstingsdirektören och den biträdande landstingsdirektören för avstämning av aktuella ärenden. Kansliberedningens uppgift är att stämma av beredningsunderlagen inför den formella ärendeberedningen med landstingsråden. Ärendeberedningen med landstingsråden är en gång per vecka. I ärendeberedningen som sker 8 av 11
regelmässigt medverkar, förutom landstingsråden i majoriteten, även landstingsdirektör, administrativa chefen, landstingsjuristen, nämndsekreterarna samt sekreterare. På ärendeberedningsmötet formulerar den politiska majoriteten förslagen till beslut i de olika ärendena. Direkt efter ärendeberedningsmötet hålls vissa veckor en s.k. au -beredning. På detta möte medverkar oppositionen. Därefter hålls formella au -sammanträde inför lanstingsstyrelsens sammanträde. Landstingets registreringssystem/diariesystem PACT som har använts under flera år har utvecklats med en ärendehanteringsfunktion. Denna funktion skall stödja den utvecklade ärendehanteringsprocess som beskrivits ovan. En central del i ärendehanteringssystemet är att det finns fastställda mallar för handläggarnas beredningsunderlag. I det nya systemet har man sett över och utvecklat dessa mallar. Ärendehanteringsfunktionen kommer att testas i inom kultur och bildningsförvaltningen inom kort. Målsättningen är därefter att införa systemet inom samtliga nämnder och styrelser inom landstinget Dalarna. 3.2 Kommentarer Landstingsstyrelsens beredningsprocess har utvecklats sedan 2008. Beredningsprocessen i nämnder och styrelser ägs av dess ordförande. Detta mot bakgrund av att ordföranden är den som utfärdar kallelsen till sammanträdet. Det är då väsentligt att rutinerna för hur ärenden hanteras utgår från ordförandens önskemål och behov. Den nu redovisade beredningsprocessen inom landstingsstyrelsen har utvecklats med utgångspunkt från ordförandens önskemål och behov att förbättra kontrollen och effektiviteten i ärendehanteringen. Min bedömning är att beredningsarbetet är väl organiserat. Systemet medger en hög grad av kontroll över vilka ärenden som behandlas/ skall behandlas. Politiken kommer in i ärendehanteringen på ett tidigt stadium och kan därigenom göra prioriteringar i ärendehanteringen. Det system man nu arbetar efter följer den ärendehandbok som upprättades 2009. Ärende handboken kommer dock att omarbetas så att det skall passa det nya systemet. Granskningen visar dock att det finns brister i följsamheten mot de fastställda rutinerna i Ärendehandboken. Då det nya ärendehanteringssystemet skall införas full ut är det av mycket stor vikt att samtliga handläggare agerar utifrån det fastställda regelverket. Man skall inte acceptera att någon arbetar med egna system. Det i sin tur kräver att samtliga förvaltningar och dess handläggare utbildas i det nya systemet. 9 av 11
4. Landstingets hantering av allmänna handlingar 4.1 Översiktlig beskrivning av handlingshanteringen inom landstinget Landstinget har ett gemensamt registreringssystem, PACT. Varje nämnd/myndighet registrerar/diarieför sina handlingar i detta system. Dessa myndigheter finns spridda geografiskt inom landstinget i Dalarna. Det finns 12 registratorer som ansvarar för att registrering sker på respektive nämnd/myndighet. Diariet är sammankopplat sedan en tid tillbaka, vilket innebär att huvudregistrator på centralförvaltningen har möjlighet att följa landstingets övriga diarier. Detta gick inte tidigare utan varje nämnd/myndighet levde sitt eget liv. Detta innebär att de olika registratorerna kan täcka upp för varandra vid frånvaro. Registratorn i central förvaltning har en samordnande roll för landstingets samtliga registratorer. Registratorsgruppen träffas regelbundet för gemensamma diskussioner kring utveckling av handlingshanteringen. Registratorerna har 2011 upprättat en handbok Post och diariehantering inom Landstinget Dalarna. Handboken beskriver på ett tydligt sätt handlingshanteringen från inkommande handling till utlämnande av handling. Handboken är distribuerat till samtliga verksamheter inom landstinget. Den finns också utlagd på landstingets intranät. Det finns också s.k. klinikdiarier inom ett flertal verksamheter inom landstinget. Detta innebär att man för en begränsad verksamhet har ett eget diarium. Dessa diarier är inte kopplade till landstingets centrala diariesystem. Huvudregistratorn inom central förvaltning har ingen kontroll över vad som registreras i dessa verksamheter. I Offentlighets och sekretesslagen 4 kap 2 finns en regel om att varje myndighet skall upprätta en beskrivning som ger information om myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar. Detta kan lämpligen ske i en s.k. dokumenthanteringsplan. I landstinget finns en fastställd instruktion som föreskriver att samtliga myndigheter skall upprätta en dokumenthanteringsplan utifrån en fastställd mall. Granskningen visar att det saknas i ett flertal av landstingets myndigheter. I granskningen har jag också gjort avstämningar med registratorer på olika verksamheter inom landstinget. Man upplever att det är bra att man har ett gemensamt diarium. Det minskar sårbarheten vid frånvaro. 4.2 Kommentarer Landstingets organisation är stor, den är spridd och det sker ofta organisatoriska förändringar som innebär svårigheter att hålla samman 10 av 11
landstingets handlingshantering. Det innebär att ju längre man kommer ut i organisationen ju svårare är det att kunna kontrollera om handlingshanteringen är korrekt. Ett exempel är de s.k. klinikdiarierna som ligger utanför huvudregistratorns kontroll. Granskningen visar också att det inte finns någon annan kontrollfunktion som skall säkerställa att handlingshanteringen sker på ett korrekt sätt i dessa diarier. En generell uppfattning hos de intervjuade registratorerna ute i verksamheterna som är anslutna till landstingets diariesystem, är att man i stor omfattning får in de handlingar som skall registreras. Det gäller både inkommande och utgående handlingar. Däremot finns det en stor osäkerhet när det gäller hantering och registrering av e-posthandlingar. Enligt de intervjuade registratorerna utanför central förvaltning, är det sällan e-posthandlingar lämnas till registratorn för diarieföring. I handboken för post och diariehanteringen framgår hur allmänna handlingar i form av e-post skall hanteras. E-posthandling som fyller kriterierna för allmän handling skall registreras alternativt förvaras i enlighet med offentlighets och sekretesslagens regler. Min uppfattning är att handlingshanteringen inom centralförvaltning och inom landstingets centrala diariesystem fungerar på ett bra sätt vad gäller registrering och utlämning av allmänna handlingar. Registratorn i central förvaltning upplever att förtroendevalda och förvaltningen har respekt för regelverk en i offentlighets och sekretesslagstiftningen. Ett problem är dock att det inte finns en övergripande funktion som har ansvar och kontroll över den totala handlingshanteringen inom hela landstinget. Då tänker jag på de s.k. klinikdiarierna och även de allmänna handlingar som hanteras inom sjukvårdens journaler., Min uppfattning är att denna funktion måste finnas. Lämpligt är att man upprättar samordnade dokumenthanteringsplaner för samtliga verksamheter som gör det möjligt för den centralt placerade administrativa enheten att ha en samlad kontroll över landstingets totala handlingshantering. Slutligen anser jag att man inom detta område ständigt måste kompetensutveckla både förvaltningen och de förtroendevalda för att landstinget skall ha en god offentlighetsstruktur inom samtliga verksamhetsområden. 11 av 11