Kapitel 3 Den universella välfärdsstatens påverkan på partipolitiken ur SYSTEMSKIFTE? Den nya svenska välfärdspolitiken Anders Lindbom Lund, Studentlitteratur, 2011 1
(Bokens) Förord I fokus för denna bok står den svenska välfärdstatens förändring. Frågeställningen som löper som en röd tråd genom framställningen är huruvida, och i vad mån, teorin om den nya välfärdspolitiken kan förklara den svenska välfärdsstatens utveckling efter att den svåra ekonomiska krisen slog till på 1990-talet. Försöken att besvara frågan för oss till analyser av centrala delar av det svenska politiska systemet, som till exempel partiväsendet (kapitel 3), intresseorganisationerna (kapitel 6) och medierna (kapitel 7). Boken är upplagd så att de olika kapitlen bidrar med skilda test av teorin om den nya välfärdspolitiken (som presenteras i avsnitt 1.3.2). Exempelvis testas teorins förutsägelse om en övergripande stabilitet (kapitel 2), den viktiga orsaksmekanismen spårberoende (kapitel 4) och teorins förmåga att bidra till förståelsen av ett till synes avvikande fall (kapitel 5). Medan en enskild analys till stöd för en teori bör behandlas med viss försiktighet har resultaten en helt annan betydelse när teorin får stöd av ett antal vetenskapliga studier. Tillsammans ger bokens olika kapitel också en bred bild av hur det svenska politiska systemet fungerar och hur den svenska välfärdsstaten har förändrats. Ett antal centrala beslut och händelser i modern svensk politisk historia analyseras, till exempel 1990-talets budgetsanering och pensionsreform. Bokens kapitel kan läsas fristående, men läsare som inte läst samhällsvetenskapliga texter om välfärdspolitik tidigare rekommenderas att läsa bokens första kapitel som ger en introduktion till forskningsområdet och förklarar de grundläggande teorierna och begreppen. De olika kapitlen illustrerar också hur ett antal olika tillvägagångssätt (metoder) kan användas för att besvara vetenskapliga frågor. Tanken är att exemplets makt är en lika god källa för att utveckla studenters metodmedvetenhet som metodböcker, som ofta lär ut simning på torra land. Detta torrsim är 2
sedan är svårt att omsätta till praktik när studenten ska skriva en egen uppsats. I boken redovisas därför hur undersökningarna är genomförda, varför olika metodologiska val har gjorts, och läsaren ges möjlighet att själv ta ställning till vilka följder detta har för hur vi ska se på resultaten. Detta skriv- och tankesätt förväntas studenter anamma under sin utbildning, men läroböcker saknar oftast dessa element. All forskningsrapportering är inlägg i en pågående diskussion mellan delvis motstridiga teorier och tolkningar, men forskningsresultat är inte Mose lag, varför läsaren bör ges möjlighet att själv ta ställning. Frågan är ständigt vad som skulle hända om undersökningen gjorde på ett annat sätt, eller med ett annat material. Detta kritiska men konstruktiva förhållningssätt till kunskap handlar inte om att universiteten ska utbilda alla till forskare. Många yrken till exempel utredaren i regeringskansliet eller i en intresseorganisation, journalisten, samhällskunskapsläraren eller kommunalrådet ägnar sig åt kunskapsproduktion, kunskapsspridning eller kunskapsanvändning. Att värdera information är en grundläggande och central akademisk färdighet, som behöver tränas under en persons hela utbildning. 3
Kapitel 3 Den universella välfärdsstatens påverkan på partipolitiken I föregående kapitel visades att den svenska välfärdsstaten visat sig vara påtagligt stabil, trots globalisering, ekonomisk kris och nyliberala utmaningar. I detta kapitel ges en partiell förklaring till varför så varit fallet. I kapitlet går jag först igenom forskningsläget. Jag visar att maktresursansatsen teoretiskt antar att partiers grundläggande preferenser är oföränderliga, men försöker så visa deras empiriska forskningsresultat inte säkert ger stöd för att så är fallet. Därefter visar jag att maktresursansatsens antagande inte är förenligt med modern statsvetenskaplig partiteori och diskuterar jag teoretiskt och empiriskt hur ideologisk förändring kan komma till stånd. Efter en genomgång av kapitlets metod följer sedan två empiriska analyser av moderat välfärdspolitik. Först analyseras partiets förslag under det nyliberala 1980-talet och sedan de nya Moderaternas politik 2003 2010. Slutsatsen är att Moderaterna i kontexten av den utbyggda universella välfärdsstaten under båda tidsperioderna accepterar inkomstrelaterade socialförsäkringar. Den politiska konflikten med Socialdemokraterna gäller den exakta ersättningsnivån, inte det grundläggande välfärdssystemets karaktär. 3.1 FORSKNINGSLÄGET Trots förutsägelser om motsatsen tyder forskningsresultaten på att välfärdsstaten lever och frodas. I litteraturen finns det en samstämmighet om att en fundamental omvandling av en existerande välfärdsstat är ovanlig. Justeringar på marginalen har förekommit, men de institutionella skillnaderna mellan ländernas välfärdssystem har bestått (Pierson 1994; Kuhnle & Alestalo 2000; George, Bonoli & Taylor-Gooby 2000; Pierson 2001; Ferrara & Rhodes 2001; Huber och Stephens 2001; se kapitel 2 i denna bok). 4
Vidare är forskarna generellt sett eniga om att den faktiska organisationen av välfärdsstaten är viktig för vilken bana välfärdspolitiken senare tar. En residual välfärdsstat, det vill säga en välfärdsstat som endast riktar sig till de fattiga, påverkar medelklassens stöd för välfärdstaten negativt, medan en universell välfärdsstat tvärtemot skapar stöd (Esping-Andersen 1990, Rothstein 1994, jfr Pierson 1994). Denna skillnad skapar olika politisk logik i de två systemen, vilket gör att vi skulle förvänta oss att nedskärningarna är större i residuala än i universella välfärdsstater. Swank (2002) finner stöd för detta i en kvantitativ analys av välfärdsutgifter i femton länder (jfr Korpi & Palme 2003). När det omvänt gäller politiska ideologiers betydelse för välfärdsreformer finns det däremot ingen enighet. I detta kapitel kommer jag därför att fokusera på denna fråga. Mer specifikt fokuserar jag på om och hur en universell välfärdsstat påverkar partiers politiska preferenser så att högerns ståndpunkter inte nödvändigtvis är de samma i alla länder. Det är mindre intressant att studera den politiska vänstern eftersom den oftast till sin natur antas vara positiv till expansion av välfärdsstaten. I stället analyserar jag Sveriges (mest) nyliberala parti Moderaterna. Partiets roll i strategier rörande välfärdspolitiken har inte varit föremål för särskilt mycket forskning. Historikern Torbjörn Nilsson (2003) hävdar att den svenska arbetarrörelsens internationellt sett unika inflytande har resulterat i att forskare fokuserar på hur detta och den karakteristiska välfärdsstaten kan förklaras. Han hävdar vidare att detta politiska inflytande också har påverkat den dominerande diskursen med avseende på vilka frågor och perspektiv som är möjliga att resa i samhällsdebatten (jfr Kersbergen 1995; Baldwin 1990). 3.1.1 Partiernas betydelse för välfärdspolitiken Under de senaste årtiondena har maktresursmodellen dominerat välfärdsforskningen. Kortfattat hävdar denna modell att en stark arbetarrörelse är en 5
nödvändig förutsättning för en generös välfärdsstat. Den svenska välfärdsstatens expansion beskrivs ofta som Den demokratiska klasskampen (Korpi 1981). Arbetarrörelsen sägs ha varit drivande och de borgerliga partierna särskilt Moderaterna beskrivs som motståndare till expansionen av välfärdsstaten (se dock Swenson 2002; Hall & Soskice 2001; Uddhammar 1993). Om den bilden var riktig, stämmer den fortfarande nu när den svenska välfärdsstaten är utbyggd, och politiken i stället handlar om och hur den existerande välfärdsstaten bör förändras? Piersons teori om New politics argumenterar för att nedskärningspolitik inte är detsamma som expansionspolitik. Även i länder utan starka arbetarrörelser som USA och Storbritannien sägs radikala nedskärningar vara nästan omöjliga. Välfärdsstaten har skapat nya intressen, och viktiga väljargrupper har starka invändningar mot fundamental förändring (Pierson 1994). 1 Flera kvantitativa analyser finner heller ingen någon partipolitisk effekt på välfärdsutgifter under åtstramningstider. Swank (2002) är dock noga med att påpeka att flera faktorer med en effekt, till exempel korporatism, samvarierar starkt med den partipolitiska variabeln i hans studie. Resultatet bör därför tolkas med viss försiktighet, särskilt som andra kvantitativa studier (som förklarar ersättningsnivåer i stället för utgiftsnivåer, jfr kapitel 1) pekar på en partipolitisk effekt (Korpi & Palme 2003; Allen & Scruggs 2004). Min teori säger att partipolitiken förändrats av etableringen av en universell välfärdsstat. I den universella välfärdsstaten förväntas därför den politiska högern agera annorlunda än den gör i en residual välfärdsstat. Även om partier till höger generellt tenderar att göra förändringar som sänker ersättningen i högre grad än vänsterpartier är detta inget belägg för att alla högerpartier eftersträvar samma nivå på ersättningen. Därför måste separata empiriska analyser 1 Detta argument har kritiserats på empirisk grund av forskare som hävdar att betydande nedskärningar har ägt rum i Storbritannien och USA (Alber 1996, Korpi & Palme 2003). Detta är inte rätt forum att analysera denna forskning men förmodligen är den största orsaken till meningsskiljaktigheterna att det nästan aldrig finns klara kriterier i litteraturen för att kunna avgöra när radikala nedskärningar har ägt rum eller inte. 6
göras för olika välfärdsregimer vilket är ovanligt i kvantitativa studier. Korpi och Palme (2003) finner emellertid att partipolitiken har en effekt på nedskärningar i universella välfärdsstater men den är mindre än i residuala välfärdsstater där systemen redan initialt var mindre generösa. Kvantitativa studier av betydelsen av partipolitik har dock vissa svagheter. Ett första problem är att måttet på partipolitiska nedskärningar är tämligen grovhugget. Korpi och Palmes statistiska analyser beaktar till exempel inte att den svenska borgerliga regeringens nedskärningar 1991 94 till stor del iscensattes med stöd av den socialdemokratiska oppositionen. När Socialdemokraterna kom tillbaka till makten sänkte de dessutom de formella ersättningsnivåerna i de stora socialförsäkringarna från 80 procent till 75 procent, det vill säga till en lägre nivå än de borgerliga partierna kunde göra eller ville göra. Att den borgerliga sänkningen var större förefaller mindre viktigt än att den socialdemokratiska sänkningen var mer långtgående. Sist men inte minst, även om olika ersättningsnivåer är ett bättre mått på nedskärningar än förändringar i utgifter (jfr kapitel 1), är stora delar av välfärdsstaten lämnade utanför Korpis och Palmes undersökning som endast behandlar vissa aspekter av sjukpenningen och arbetslöshetsersättningen. 2 Balslevs analys (2002) av nedskärningar av tolv svenska bidragssystem baserar sig på statsbudgeternas angivelser av nedskärningarnas storlek. Den totala summan av nedskärningar som Socialdemokraterna genomförde visar sig vara större än de borgerliga partiernas nedskärningar. En studie av Danmark och Nederländerna visar liknande resultat (Green- Pedersen 2002; jfr Ross 2000). Ett andra problem med de statistiska undersökningarna av många länder är att de i varierande utsträckning bygger på att partier är jämförbara över tid och rum. Såväl Tories i Storbritannien på 1980-talet som Högern i Sverige på 1950-talet 2 Vidare registrerar deras indikator på välfärdsstat sänkningar av inkomstskatten som nedskärningar av välfärden, men Pierson skiljer tydligt mellan impopulära nedskärningar och förmodligen allt annat lika populära sänkningar av inkomstskatten. 7
som Moderaterna på 2010-talet klassificeras som högerpartier. Motsvarande gäller förstås också vänsterpartier. Klassificeringen är inte resultatet av empiriska studier utan av ett teoretiskt antagande. Det går att förfina analyserna genom att göra separata analyser av olika tidsperioder och olika geografiska kontexter, men då blir antalet studerade länder i gengäld lågt varför man går miste om stora delar av fördelarna med den statistiska metoden. Jag tror därför att mer djupgående fallstudier är en mer fruktbar metod för att besvara frågeställningen om välfärdsregimers betydelse för partipolitiken än en mer ytlig analys av många, eller åtminstone fler, fall. Innan jag går vidare med den empiriska undersökningen presenterar jag kort den statsvetenskapliga forskningen om partier och deras utveckling över tid. Maktresursansatsen ser partier som simpla uttryck för de centrala samhällsintressena (arbete och kapital), men den statsvetenskapliga forskningen ser dem som avsevärt mer komplexa organismer och som betydligt mer självständiga aktörer. I nästa avsnitt öppnas därför den svarta låda som maktresursansatsen gör partierna till. Vad har den statsvetenskapliga forskningen att säga om partierna och deras förhållande till samhällsintressena? 3.1.2 Partiteorier: från masspartier i riktning mot kartellpartier Maktresursansatsen formulerades under en tid när masspartiet fortfarande var ett vanligt perspektiv på partier (Duverger 1954). Det är tydligt i Korpis (1981, kapitel 2 3) genomgång av det höga svenska valdeltagandet och av den höga graden av klassröstning. Ett annat av masspartiets typiska karaktärsdrag var att andelen partimedlemmar bland dem som röstade på partiet var hög. Samtliga dessa företeelser har med tiden försvagats, såväl i Sverige som i andra länder (Aylott 2004). Masspartiet representerade ett samhällssegment i konkurrens med andra segment. Korpi ser socialdemokratin främst som arbetarklassens företrädare, 8
men ibland också som företrädare för löntagarna som är ett bredare kollektiv som också inkluderar tjänstemännen. Socialdemokraterna har alltså breddat sin väljarbas, men detta anses inte vara problematiskt eftersom vad som är bra för den bredare kategorin är bra för den smalare. Mycket arbete har senare lagts ned på att belägga detta (Korpi & Palme 1998). Men Korpi gränslar här två olika beskrivningar av partierna som återfinns i partiforskningen. Dels då det ovan nämnda masspartiet, dels vad som kommit att kallas catch-all-partiet (Kirchheimer 1966). Catch-all-partierna tonar ned sin ideologi och sin mobilisering av medlemmar för att i stället söka röster var helst de står att finna. Korpi ligger nära denna tankegång när han hävdar att ett politiskt parti i en kapitalistisk demokrati vore förlorat om det endast byggde på företagargrupperna. Därför vädjar alla politiska partier i dessa länder till olika skikt i den sociala hierarkin (Korpi, 1981, s. 40). De politiska blocken jämkar således sin politik så att man i det långa loppet får en tämligen jämnstark fördelning av väljare mellan blocken, men stridslinjen kommer att ligga längre till vänster i länder med en stark arbetarrörelse än i andra länder (Korpi 1981, s. 40 f.). I grunden förändras dock intresset inte enligt Korpi (2006) och därför kan vi förvänta oss klasspolitik om borgerligheten vinner val (jfr Korpi & Palme 2003). Men detta är bara rimligt om de borgerliga partierna Partimedlemmar/befolkningen År Medlemmar Andel 1991 625 167 9,30 % 1992 603 833 8,90 % 1993 578 277 8,50 % 1994 562 500 8,20 % 1995 511 490 7,40 % 1996 471 283 6,90 % 1997 451 871 6,60 % 1998 434 151 6,30 % 1999 402 671 5,80 % 2000 383 521 5,50 % 2001 377 651 5,40 % 2002 370 493 5,30 % 2003 347 211 4,90 % 2004 329 910 4,70 % 2005 315 624 4,40 % 2006 312 654 4,40 % 2007 279 741 3,90 % Källa: SVT 8/5 2008 (SCB) De traditionellt sett största partierna har tappat mest. För 30 år sedan hade Socialdemokraterna över en miljon medlemmar och idag cirka 100 000. Eftersom den svenska demokratin är starkt particentrerad är detta oroande. Partierna nominerar t.ex. personer till förtroendeposter som beräknas uppgå till cirka 50 000 (Petersson 2005). Samtidigt som medlemsantalet minskat, misstroendet mot politikerna ökat, och valdeltagandet sjunkit har partistödet ökat. Skattebetalarna bidrog 2007 med mer än en miljard kronor (DN 23/6 2008). Det sjunkande intresset för partierna motsvaras inte av ett sjunkande politiskt intresse. Tvärtom har andelen väljare som anger att de är intresserade av politik stigit från 44 % 1960 till 56 % 1998 (Holmberg 2000, s. 9). Troligen sviker medlemmarna primärt på grund av missnöje med partiernas organisatoriska strukturer. 9
bara siktar på att vinna enstaka val. Mittenväljarna kan knappast luras ordentligt gång på gång. Det verkar därför rimligare att tro att de borgerliga partiernas anpassning av politiken till medianväljaren är faktisk, men att det hos de borgerliga finns en ambition att liksom vänstern på sikt förskjuta den politiska stridslinjen. Partiforskningen har på senare tid tagit ytterligare ett steg bort ifrån förståelsen av partier som masspartier. En idag central debatt handlar om huruvida partierna har genomgått ytterligare en transformation. Catch-allpartierna slutade mobilisera väljare genom att appellera till deras identitet, och förhållandet mellan partiledning och gräsrötter blev allt mer distanserat. Detta accentuerades av att valrörelser alltmer förs i medierna och att behovet av massorganisering därmed har avtagit. I stället för identitetspolitik blev politiken en marknadsplats där partierna söker valframgång genom att erbjuda ökade satsningar. Men detta fungerar bara så länge ekonomin växer klart snabbare än kostnaderna för redan gjorda åtaganden, och den tiden förefaller vara över. Vissa forskare hävdar därför att partierna har utvecklats till kartellpartier (Katz & Mair 1995). I dessa partier har partieliterna i stort sett gjort sig oberoende av medlemmarna, bland annat genom att partiorganisationen finansieras med offentligt partistöd snarare än som tidigare av medlemsavgifter. Kartellpartierna företräder alltså ingen klass och inte heller något annat samhällssegment, utan är en slags politiska entreprenörer på en väljarmarknad präglad av dålig konkurrens. Likheterna mellan partiernas politik tilltar ytterligare, vilket får till konsekvens att valen präglas av regeringsalternativens regeringskompetens snarare än av varierande ideologier. Genom att förflytta tidigare politiskt ansvar till exempelvis oberoende riksbanker och till EU-nivå, eller genom att retoriskt hänvisa till globaliseringens krav, minskar kartellpartierna det politiska spelrummet och försöker därmed hantera medborgarnas (omöjliga) förväntningar om framtida välfärdssatsningar (Blyth & Katz 2005). 10
Huruvida partierna omvandlats till kartellpartier är dock omstritt och ingen kan påstå att teorin är empiriskt belagd i alla dess delar (jfr Katz & Mair 2009). Det som förenar catch-all- och kartellpartierna är emellertid att partieliterna till viss del, respektive närmast helt har gjort sig oberoende av klasser eller andra samhällssegment. Detta är betydelsefullt därför att det i partiforskningen idag råder bred enighet om att partiledning och partiernas gräsrötter strävar efter delvis olika saker: partiledningen strävar i högre grad efter att vinna röster och efter att erövra regeringsmakten medan gräsrötterna i större utsträckning har bestämda policy-preferenser (jfr Müller & Strøm 1999). Partielitens tilltagande autonomi får alltså betydelse för den politik partierna för, och här skiljer sig den moderna partiforskningen tydligt från maktresursansatsen, medan den är helt förenlig med teorin om den nya välfärdspolitiken. Enligt kartellpartitesen är det också sannolikt att partiers strategier påverkas mer av nationell kontext än av någon abstrakt och transnationell ideologi. Två svenska partier varav ett är marknadsliberalt är därför förmodligen mer lika varandra än två marknadsliberala partier varav ett är svenskt (jfr Katz & Mair 2009). I nästa avsnitt analyserar jag hur dagens borgerliga partier kan tänkas förhålla sig till den etablerade välfärdsstaten. 3.1.3 TEORIUTVECKLING: Ideologisk förändring Maktresursmodellen härleder partiernas preferenser från den klass de företräder, det vill säga företrädesvis arbetare/löntagare eller kapitalister (Korpi 2006). Samtidigt har deras analyser påvisat att välfärdsregimer påverkar medelklassens attityder och därmed partipolitiken. För att få detta att hänga ihop är forskarna tvungna att hävda att borgerliga partiers anpassning till medelklassväljarna enbart är strategisk och att partiernas egentliga preferenser inte ändras. En verklig förändring vore enligt den framträdande maktresursforskaren Joakim Palme ett mysterium ur maktresursmodellens synvinkel. Det förefaller dock 11
tveksamt att teoretiskt avskriva möjligheten att en ändring av preferenser är på riktigt, och jag vill därför undersöka detta empiriskt. Teoretiskt inspireras jag i stället av Rothstein (1994) som driver tesen att medborgarnas uppfattning om vad som är rationellt och moraliskt korrekt är kontextberoende (och alltså varierar i både tid och rum). Min hypotes är att denna tankegång kan generaliseras till att gälla också för politiska partier. Partiernas institutionella kontext påverkar då inte bara deras strategiska agerande (som i maktresursansatsen), utan kan också påverka deras faktiska preferenser. Därmed tillskriver min teori inte partierna en cynisk politisk grundinställning så som maktresursansatsen gör beträffande de borgerliga, och så som kartellpartitesen gör beträffande socialdemokratin. Vilka teoretiska mekanismer skulle kunna leda till verklig förändring av ett partis ideologi? Det finns en möjlighet att en viss bestämd partiledning omprövar partiets politiska ståndpunkter. Men när det gäller viktiga sakfrågor är kanske det mest troliga att förändringar sker gradvis över tid. Ett parti är ju faktiskt ett abstrakt begrepp som betecknar en sammanslutning av olika människor vid olika tidpunkter. Även om det finns ett historiskt arv är inte ett parti nödvändigtvis samma under 2000-talet som det var under 1930-talet. Vid en given tidpunkt kan vi anta att det inom ett parti kan urskiljas många olika åsikter om de flesta ämnen. På grund av detta kan, för det första, en maktkamp leda till att en ny fraktion av partiet de facto dominerar. Denna slags förändring behöver dock inte vara särskilt varaktig. Nästa maktkamp kanske ger upphov till en ny ledning som återinför de gamla tankegångarna. Över lång tid kan, för det andra, generationsskiften leda till ändrade åsikter om vad som är naturligt. Till exempel var Moderaterna under 1960-talet till stor del motståndare till offentlig barnomsorg medan den nuvarande ledningen född under 1960-talet sätter sina egna barn i dessa inrättningar. Medan det ansågs vara onaturligt att göra så under 1960-talet (då en kvinnas plats var i 12
hemmet) är det inte det under 2000-talet (när statsministerns fru gör egen politisk karriär). Partiet ändrade sin ståndpunkt under tidigt 1970-tal då en majoritet av familjer med små barn bestod av två löntagare. Sedan dess har partiet avpolitiserat frågan om barnomsorgens vara eller icke vara, och i stället fört upp frågan om privata alternativ på den politiska dagordningen (Hinnfors 1992). Vissa delar av ideologin finns alltså (till stor del) kvar: familjen är en central samhällelig institution och staten bör inte lägga sig i hur makarna organiserar sitt familjeliv. Andra delar av ideologin har emellertid förändrats, det vill säga föreställningen att barnomsorg utanför hemmet är skadlig för de små. Ideologiska förändringar på grund av generationsskifte är till sin karaktär mer varaktiga än förändringar som har sin grund i maktkamper. Båda typerna av förändringar betyder att partiets ideologi skiftar i en aspekt men inte i andra. Det är rimligt att skilja på å ena sidan partiets grundläggande värderingar, och å andra sidan föreställningar om verkligheten (Tingsten 1941). Medan de första till stor del är högst stabila, är de senare förmodligen mycket mer föränderliga. Även då de grundläggande värderingarna faktiskt förändras kan det vara prioriteringsordningen mellan olika frågor som ändrats snarare än att en värdering har ersatt en annan. ATP är att annat exempel på ändrade preferenser. De borgerliga partierna var under 1950-talet motståndare till ATP, men när ATP-systemet stod inför en kris på 1990-talet tvingade det existerande pensionssystemets spårberoende de borgerliga partierna att reformera det rådande pensionssystemet snarare än att fundamentalt ändra det (jfr kapitel 4 i denna bok). Poängen med exemplet är att distinktionen mellan en verklig ändring av preferenser och en strategisk ändring blir meningslös i en kontext som i hög grad påverkas av spårberoende. Moderaterna anpassade sig till vad som ansågs vara det bästa möjliga alternativet i det rådande sammanhanget. 13
Välfärdsstaten befinner sig inte längre i sin begynnelsefas utan har varit ett faktum i 50 70 år. Det är därför vilseledande att tillskriva vissa aktörer preferenser utifrån teoretiska antaganden som bortser från att välfärdsstaten redan är en realitet. När ett offentligt finansierat och inkomstrelaterat system har institutionaliserats och konkurrerat ut privata alternativ kommer många traditionella borgerliga väljare att drabbas om systemet nedmonteras (Baldwin 1990, Rothstein 1994, Lindbom 2009). Andra sådana väljare kan, trots att de inte personligen drabbas, uppfatta en sådan nedmontering som orättvis. Varken intressen eller värderingar har någon substantiell mening utanför den institutionella kontext där människor definierar dem (Thelen & Steinmo 1992). Sammanfattningsvis är min tes att de borgerliga partierna i en relativt universell välfärdsstat inte kan eller vill byta det existerande systemet mot ett residualt system. Inte heller kommer de borgerliga partierna att (försöka att) dramatiskt sänka ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna. Det mesta talar för att partieliterna idag är förhållandevis autonoma i förhållande till samhälleliga intressen och att de både kan och vill anpassa partiernas (faktiska) politik till medelklassens preferenser. Enligt teorin om Varieties of Capitalism (jfr kapitel 1) är det vidare möjligt att företagen och därmed rimligen också maktresursansatsens starkt företagarorienterade högerpartier ser fördelar med en i grundläggande avseenden koordinerad ekonomi. För att med säkerhet kunna bekräfta att borgerliga partier (Moderaterna inkluderade) i stora drag har accepterat den existerande svenska välfärdsstaten skulle vi behöva en kontrafaktisk situation där de borgerliga partierna innehar en majoritet av platserna i riksdagen och vet att de kommer att vinna nästa val vad de än tar sig för. Men ett sådant fall existerar inte. Vi kan ändå inte utifrån detta sluta oss till att maktresursmodellen stämmer. Det empiriska stödet för de två teorierna kommer att jämföras för att avgöra vilken av dem som har mest empiriskt stöd. 14
3.2 METOD: Att undersöka ett partis preferenser För att kunna fastställa hur välfärdsstatens omfattning påverkar motståndet mot välfärdsnedskärningar kan vi antingen fokusera på medborgarnas attityder eller på den politiska elitens agerande och uttalanden. Eftersom jag vill analysera partipolitikens betydelse fokuserar jag följaktligen på partier. Vad partiledningen tror om medborgarnas attityder är vidare avgörande för partiets agerande. oavsett om detta överensstämmer med medborgarnas faktiska attityder. Jag gör en fallstudie av ett borgerligt parti Moderaterna och använder mig av förstahandskällor som partiets program och framför allt dess riksdagsmotioner. Huvuddelen av den existerande forskningen om Moderaterna har fokuserat på partiets ideologi som den presenteras in den offentliga debatten och hur denna har varierat över tid, men jag väljer i stället och delvis därför att studera partiets agerande. Forskningen om partiets retorik hjälper mig att välja vilken tidsperiod jag ska studera. Den återkommande beskrivningen är att Moderaterna var relativt radikala under 1950- och 1980-talen, medan man under 1960- och 1970-talen flyttade sig mer mot den politiska mittfåran (Ljunggren 1992; Boreus 1994). Efter att en ny partiledare valdes år 2003 flyttade partiet sig återigen in mot mitten. För att studera existerande välfärdsstrukturers inflytande på Moderaterna lägger jag fokus på 1980-talet, den tidsperiod där sannolikheten är liten för att kunna hitta stöd för argumentet att partiet till stor del har accepterat välfärdsstaten, och på perioden 2003 2010 där sannolikheten för att hitta stöd för teorin förefaller vara betydligt större. 3 I partiprogrammet ifrån 1984 finns delar som lätt kan tolkas som idéer om att införa en residual välfärdsstat. När offentliga och kommunala resurser är 3 Detta är inte en most similar system design som går ut på att fallen är lika i alla avseenden utom ett. Tvärtom är poängen att fallen är olika. 15
begränsade, är det viktigt att resurserna inriktas mot de som behöver dem mest (Moderaterna 1984, s. 35). Ett annat exempel är formuleringen att Socialförsäkringarna bör garantera en grundläggande trygghet i situationer av förlorad inkomst och sjukdom (Moderaterna 1984, s. 53). Det verkar som om inkomstrelaterade bidrag är ifrågasatta, möjligtvis bör de ersättas av privata försäkringar, och som om inkomstprövade program bör prioriteras. Men dessa abstrakta formuleringar kan också tolkas på mindre radikala sätt. I en analys av partiprogrammen ifrån 1984 och 1993 är Teorells (1998) slutsats att båda är vaga i frågan om sociala bidrag borde tillhandahålla inkomstrelaterat skydd eller endast grundläggande skydd. Det ovan nämnda abstrakta påståendet från 1984 pekar på den senare tolkningen, men senare i programmet uttalar partiet sig specifikt för att sjukförsäkringen bör vara inkomstrelaterad. 1993 argumenterar partiet för ett grundläggande trygghetssystem som motsvarar en del av inkomsten. Detta vaga och mångtydiga uttryckssätt används förmodligen för att främja kompromisser inom partiet. Men det är också möjligt att partiet inte ser de två principerna som distinkt olika varandra. Med en väldigt låg ersättningsnivå är de faktiskt inte det. Partiprogrammet tar inte upp specifika nivåer, men det gör partiets lagda förslag i riksdagen. På grund av detta fokuserar min analys på partiets motioner i riksdagen. Det är viktigt att det valda materialet är representativt för partiets ståndpunkt, och därför väljs så kallade parti- och kommittémotioner, vilka är undertecknade av partiledaren respektive partiets utskottsledamöter. Just bristande representativitet har ansetts prägla en del av de tidigare nämnda analyserna av partiets retorik (Esaiasson 1993). Indikator: ersättningsnivå Genom att fokusera på ersättningsnivåer får jag en ganska entydig indikator som är meningsfull att jämföra såväl över tid och rum. Jag analyserar sjukersätt- 16
ningen och arbetslöshetsersättningen. Båda är ersättningar som ger arbetskraften möjlighet att inte bjuda ut sina tjänster på arbetsmarknaden, och därför kan de utifrån maktresursansatsen förväntas vara program som speciellt drabbas av nyliberala nedskärningar (Esping-Andersen 1990; Korpi & Palme 2003). När jag i den första fallstudien bedömer hur radikal partiets politik är använder jag reglerna i 2006 års försäkringssystem som en referenspunkt. Begreppet nyliberal ges en ganska krävande innehållslig avgränsning: Om en moderat partimotion från 1980-talet föreslår en ersättning som är lika generös som de system som år 2006 administrerades av Socialdemokraterna efter 12 år vid makten kan partiets förslag inte anses vara särskilt nyliberala. Dessutom jämför jag de moderata förslagen med de nedskärningar som den konservativa regeringen genomfört i Storbritannien. Om moderata förslag från 1980-talet föreslår marginella sänkningar av de rådande ersättningsnivåerna i jämförelse med vad de brittiska Tories genomförde får hypotesen att en universell välfärdsstat ger upphov till ett ganska moderat nyliberalt parti stöd. Detta är uppenbart ett svårare test av min hypotes än att bedöma huruvida lagda förslag är i linje med egenskaper hos en residual välfärdsstat. 4 Den andra fallstudien undersöker om Sveriges ekonomiska svårigheter under 1990-talet förändrade situationen. Socialdemokraterna genomförde ganska rejäla nedskärningar fram till 1998 (jfr kapitel 1 i denna bok). Om rådande lagstiftning avgör vad som är möjligt för Moderaterna kan vi vänta oss att partiets politiska förslag är mindre generösa än på 1980-talet då Socialdemokraternas nedskärningar gav upphov till nya möjligheter för Moderaterna år 2006. Samtidigt förväntas den nya partiledningen uttrycka medvetenhet om de strukturella gränser som den existerande välfärdsstaten sätter. 4 Ett alternativt sätt att använda begreppet nyliberal är att ge det en relativ betydelse, att vad som är nyliberalt beror på kontexten. Så länge moderaterna är Sveriges mest ekonomiskt liberala parti kommer de då alltid att vara nyliberala, och jag menar därför att en sådan definition är ofruktbar för en analys av ideologisk förändring. 17
Min strategi är att kombinera olika material och metoder. Alla empiriska belägg kan sedan ifrågasättas i mer eller mindre hög grad, men om ett stort antal empiriska observationer kan inordnas under teorin så ökar dess trovärdighet. Detta benämns ofta som att öka antalet observationer (King, Keohane & Verba 1994). Därför studerar jag både händelser över tid (1980-talet och 2000- talet) och i jämförelse med Storbritannien. Dessutom kan jag använda mig av variation inom fallen, till exempel om det universella brittiska National Health Service (NHS) utvecklas annorlunda än övriga och mer typiska residuala delar. 3.3 UNDERSÖKNINGARNA (fallstudierna) 3.3.1 Moderaternas förslag under det nyliberala 1980-talet. I likhet med i många andra industriländer introducerades nyliberala idéer i Sverige under 1980-talet. Kort uttryckt innebar nyliberalismen en strävan efter att minimera statens omfattning och inflytande och i stället maximera individens frihet. Det hävdas ofta att dessa idéer kom att dominera Moderaterna. Enligt Boreus (1994, s. 145) domineras till exempel deras partiprogram från 1984 klart av det nyliberala sättet att resonera. För att få fram säkrare underlag för en tolkning av materialet undersöker jag emellertid i detta kapitel mer detaljerade formuleringar i partiets riksdagsmotioner under 1980-talet. Dessa tyder på att partiet inte vara speciellt radikalt. Gällande sjukförsäkringen gav förslaget ifrån 1984/85 uttryck för att ersättningsnivån borde sänkas från 90 procent till 80 procent, det vill säga samma nivå som rådde år 2006 (Motion 1984/85:2431). Den socialdemokratiska regeringen hade vidare beslutat att Försäkringskassan senast ett år efter sjukanmälningsdagen skulle ha utrett om sjukskrivna skulle kunna återfå arbetsförmågan. Om så inte var fallet skulle sjukpenningen bytas ut mot sjukersättning (vilket i allmänt tal fortfarande kallas 18
förtidspension) eller mot aktivitetsersättning (prop. 2002/2003:89). I praktiken betydde detta att de personer som mot sin vilja förtidspensionerades fick sin ersättningsnivå sänkt från 80 procent till 64 procent. Den stora politiska frågan under 1980-talet var dock om karensdagen i sjukförsäkringen (Svallfors 1989, 1996). Vid denna tidpunkt var dagen för sjukanmälan en karensdag. Utöver detta föreslog Moderaterna att ersättningsnivån för de första tio dagarna av frånvaro under ett år bara skulle bara vara 60 procent (Motion 1984/85:2431). Med dagens mått mätt är inte detta så radikalt, under 2006 föreslog Moderaterna till exempel två karensdagar. Men det var annorlunda under 1980-talet, och i den dåvarande politiska kontexten. Under våren 1988 hotade arbetarnas fackförbund (LO) med storstrejk och arbetsgivarföreningen (SAF) accepterade ett löneavtal som höjde den faktiska (till skillnad från den lagstiftade) ersättningsnivån till 100 procent under sjukfrånvarons två första veckor (SvD 9/5 2004). Moderaternas förslag angående arbetslöshetsersättningen är svårare att bedöma. Fokus låg först på att sänka den offentligt finansierade delen av stödet från 95 procent till 80 procent och på att etablera en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (Motion 1984/95:900; Motion 1987/88:Fi223). Ett par år senare förtydligades innebörden av detta: under de tre första månaderna av arbetslöshet skulle ersättningsnivån sänkas från 90 procent till 80 procent. Efter denna tid skulle nivån återgå till 90 procent (Motion 1990/91:Fi217). Återigen är det här förslaget relativt generöst; den formella ersättningsnivån 2006 var 80 procent under hela perioden. Den maximala ersättningen (taket) föreslogs vid ett tillfälle vara oförändrad och vid ett annat skulle den höjas i förhållande till den gällande nivån (Sundin 2007). Mot bakgrund av ovanstående är det inte överraskande att den borgerliga regeringen i regeringsförklaringen 1991 deklarerade sitt stöd för den universella välfärdsstaten när den tog över makten (Rothstein 1994). Medan de borgerliga 19
partierna satt i opposition hade de inte erbjudit ett radikalt annorlunda alternativ. I stället hade de fokuserat på frågan om hur generösa transfereringar av olika bidrag borde vara (inom ramen för inkomsttrygghet), och huruvida privata entreprenörer borde tillåtas konkurrera med offentliga inom ett system med fortsatt offentlig finansiering (Folkpartiet och Moderaterna 1991). Som jag redan har nämnt genomförde inte den borgerliga regeringen (1991 1994) särskilt radikala nedskärningar trots att krisen gav ökade möjligheter. Den socialdemokratiska regeringens åtstramningar 1994 1998 skulle förmodligen inte ha tolererats av väljare om det hade varit de borgerliga partierna som hade genomfört dem. När allt kommer omkring valde partierna förmodligen att genomföra de mindre nedskärningarna (i samarbete med Socialdemokraterna) av en anledning. Detta resonemang illustrerar väl de strukturella begränsningar som en rådande välfärdsstat ger upphov till, framför allt för borgerliga partier. Man skulle kunna hävda att dessa begränsningar är allmängiltiga och inte enbart existerar i relativt universella välfärdsstater som min teori hävdar att de gör. För att kunna diskutera detta motargument görs en kort analys av reformen av socialpolitiken i Storbritannien där välfärdsstaten har en residual karaktär (Esping-Andersen 1990; jfr Rothstein 1994). Storbritannien nyliberal politik i en liberal välfärdsstat Eftersom den centrala teorin i denna studie är att det är av betydelse hur välfärdsstatens organisation ser ut (jfr Rothstein 1994), jämförs här Sverige med en residual välfärdsstat. Av dessa mest anglo-saxiska länder har många ett federalt system, en egenskap som kan vara mycket viktig när det gäller utveckling av en välfärdsstat (Swank 2002). Storbritannien och Sverige är dock lika i den aspekten att de båda är starkt centraliserade länder (Immergut 1992; Bonoli 2000). Jag väljer därför att göra en jämförelse med detta land. 20
Storbritannien skiljer sig emellertid från Sverige när det gäller valsystem och intresseorganisationernas inflytande. Men innan Thatcher kom till makten hade också Storbritannien starka fackföreningar. Och fastän valsystemet varit relativt oförändrat genom historien var Tories inte särskilt radikala i sina reformkrav förrän Thatcher tog över rodret. Det faktum att det valsystemet gav Tories en klar majoritet i parlamentet hjälpte givetvis Thatcher att genomföra de politiska reformer som vi kan läsa om nedan. Men enbart valsystem kan inte förklara varför det svenska konservativa partiet inte lade fram radikalare förslag. Detta skulle självklart kunna vara ett resultat av att det svenska partiet var tvunget att bilda koalition med andra borgerliga partier, men endast om Moderaterna ansåg detta viktigare än att vinna röster. Även om detta vore riktigt skulle det dock inte stödja maktresursmodellen. Enligt denna är alla borgerliga partier i sig mot generösa socialförsäkringar koalitionsargumentet kan därmed inte hjälpa till att förklara de modesta nedskärningsförslagen. När det gäller den politiska retoriken hade Moderaterna vissa likheter med Storbritanniens konservativa parti, men i den här delen påstår jag att brittiska Tories, i praktiken, gick mycket längre i sina genomförda förändringar än Moderaterna någonsin ens föreslog. Det följande är inte ett systematiskt försök att förklara det brittiska fallet. Beskrivningen av utvecklingen i Storbritannien syftar i stället bara till att belysa viktiga aspekter av det svenska fallet. Jag hävdar att olikheterna mellan de två partierna förklaras av de olika välfärdstatliga kontexter som de arbetar i. Historiskt sett har dessa kontexter haft många likheter, men inslaget av inkomstrelaterat stöd blev mycket starkare i Sverige än i Storbritannien från 1960-talet och framåt. På grund av detta är det högst sannolikt att den svenska medelklassen hade mycket större intressen av att bevara välfärdsstaten runt 1980-talet än den brittiska. I Sverige introducerades det inkomstrelaterade pensionstillägget (ATP) år 1959 medan man i Storbritannien skapade ett liknande system först 1978. Syste- 21
met blev heller aldrig särskilt viktigt i Storbritannien. År 1980 var den genomsnittliga pensionsnivån (för någon med ett normalt arbetsliv bakom sig) endast 37,5 procent att jämföras med 64,1 procent i Sverige (Allen & Scruggs 2004). Liknande skillnader fanns i sjukersättning och arbetslöshetsersättningen. Därför är det inte överraskande att privata sociala utgifters andel av de totala sociala utgifterna var mycket högre i Storbritannien år 1980 (10,24 procent) än i Sverige (4,01 procent) (Willem & Einerhand 1998). Sammanfattningsvis visar data tydligt att välfärdsstaten i Storbritannien var relativt residual medan den i Sverige var relativt universell (och inkomstrelaterad). Det är därför högst sannolikt att medelklassen i Storbritannien dels ansåg att stora delar av landets välfärdsstat inte var i deras intresse (Esping-Andersen 1990), dels att de uppfattade den som orättvis på grund av att behovsprövade system ger möjligheter till bidragsfusk och små incitament för bidragstagarna att ta ett arbete och därmed dra sitt strå till (att skattefinansiera) stacken (Rothstein 1994). Under de senaste årtiondena har vi kunnat se relativt stora nedskärningar i Storbritannien. Till exempel togs den inkomstrelaterade delen av arbetslöshetsersättningen bort. Den maximala ersättningstiden sänktes från tolv till sex månader. Resultatet av denna och andra förändringar har varit en dramatisk ökning av den relativa roll som inkomstprövade bidrag spelar för de arbetslösa. Det brittiska pensionssystemet har också ändrats radikalt. Det övergripande resultatet är att det offentliga systemet har minskat i betydelse och att de privata försäkringsbolagen har ökat i betydelse (Bonoli, George & Taylor-Gooby 2000). Sjukersättningen har privatiserats och betalas helt av arbetsgivarna och dessa är endast tvungna att underkasta sig vissa regler om miniminivåer som staten satt upp (Barmby, Ercolani & Treble 2004). I Storbritannien kan vi alltså observera ganska stora förändringar av välfärdsstaten i riktning mot en mer liberal sådan. Vi ser hur de inkomstprövade stöden 22
och de privata socialförsäkringarna får ökad betydelse. Det svenska nyliberala partiet föreslog aldrig något som ens var i närheten av att vara lika radikalt. Undantaget som bekräftar regeln är den universella sjukvården i Storbritannien. De konservativa avbröt gång på gång sina planer på att radikalt omstrukturera NHS eftersom dessa gav upphov till en stormvåg av protester. Vid slutet av 1980-talet var regeringens ständigt upprepade löfte att: NHS är säkert med oss vid makten. Patientavgifter för sjukvård har fortfarande inte införts, till skillnad från i Sverige där det har funnits en längre tid (Pierson 1994). NHS var den populäraste delen av den brittiska välfärdsstaten och detta verkar ha förhindrat fundamentala förändringar. Denna variation inom det brittiska välfärdssystemet kan varken förklaras av maktresursmodellen eller genom valsystemet, utan den ger ett starkt argument för att en universell organisering av en sektor kan ha stor betydelse. Sammanfattningsvis var inte Moderaterna särskilt nyliberala i jämförelse med sin brittiska motsvarighet. Den socialdemokratiska regeringens politik 1994-2006 gick dessutom längre än det nyliberala partiets förslag från 1980-talet. Därför får hypotesen att en universell välfärdsstat i hög grad har inverkan på de borgerliga partiernas politiska positioner starkt stöd, till och med när den testas under mycket ogynnsamma omständigheter, nämligen på det mest nyliberala svenska partiet under dess mest nyliberala tidsperiod. 3.3.2 De nya Moderaterna Efter valfiaskot år 2002 då Moderaterna endast fick 15,2 procent av rösterna, jämfört med 22,9 procent år 1998, utvärderade en ny partiledning den tidigare politiken. De kom till slutsatsen att många väljares tvivel om att Moderaternas skattesänkningsförslag var förenliga med goda statsfinanser var en av anledningarna till att partiet förlorade väljare i valet 2002 (Reinfeldt, Odenberg & Borg 2004). Hänvisningen till väljares preferenser är uttrycklig, medan kopplingen till 23
välfärdsstaten som finansieras av skatterna är antydd. Som ett resultat av den här analysen har partiet ändrat en av sina hjärtefrågor, den om att sänka skatten. Löften om framtida skattesänkningar reducerades kraftigt. I ett tal under partistämman hösten 2005 lade Reinfeldt stor vikt vid att få politiken att framstå som trovärdig. Reformförslag måste kunna förverkligas, vara trovärdiga och verka vara riskfria i väljarnas ögon. Eller som han uttrycker det i ett minnesvärd citat: Jag blev inte konservativ för att jag trodde på revolutionen som arbetsmetod (Reinfeldt 2005). Den nya partiledaren vill bli sedd som pragmatisk och som förespråkare för gradvisa förändringar. Moderaterna har inte bara minskat skattesänkningarnas omfattning, de har också ändrat inriktningen till att gälla människor med förhållandevis låga löner. Dessutom har tidigare förslag om sänkningar av det statliga stödet till kommuner och landsting mildrats eftersom de skulle kunna ha inverkan på kvaliteten på vård, skola och omsorg som kommun och landsting är ansvariga för. Kvaliteten på dessa områden har stått i centrum under de senaste valrörelserna i Sverige, inklusive valen 2006 och 2010. Det står klart att de flesta väljare vill att offentliga medel till dessa sektorer ska öka inte minska (Svallfors 2004). Det finns således inget tvivel om att Moderaterna har justerat några av sina tidigare förslag ganska dramatiskt under de senaste åren. I samhällsdebatten har det förekommit en diskussion om förändringen är på riktigt eller om det endast är partiets väljarstrategiska agerande som har förändrats. Det verkar dock som att alla håller med om att partiets förslag nuförtiden är mjukare än förslagen under 1980- och 1990-talen. Ledarsidan på en av de största svenska dagstidningarna, Dagens Nyheter, som traditionellt är socialliberal, kritiserade inför valrörelsen 2006 Moderaterna för att ha gjort det borgerliga regeringsalternativet nästan omöjligt att skilja ifrån det socialdemokratiska (Wiklund 2006). Om man fokuserar på socialförsäkringarna är det svårt att förstå varför de anser detta. Nedskärningarna är inriktade på transfereringar till hushållen snarare 24
än som tidigare indirekt till den kommunala välfärdssektorn. Men förslagen 2006, som senare genomförts, innehöll bland annat sänkningar av ersättningsnivån i A-kassan från 80 till 70 procent efter de första 200 dagarna av arbetslöshet och till 65 procent efter 300 dagar. När det gäller sjukförsäkringen ville partiet införa en andra karensdag och möjligen sänka ersättningsnivån från dagens 80 till 70 procent efter sex månaders sjukfrånvaro (Motion 2005/2006:Fi 240). Uppenbart är detta radikalare än de radikala förslagen från den nyliberala eran under 1980-talet, vilka ofta var generösa till och med jämfört med det rådande systemet 2006 (se ovan). 5 Varför är det då möjligt för Moderaterna att komma undan med, relativt sett, radikala förslag och fortfarande bli beskrivna som ganska mjuka? Nya möjligheter till att föreslå nedskärningar har tillkommit då Socialdemokraterna också har genomfört åtstramningar. Det är nu svårare för Socialdemokraterna att trovärdigt hävda att de nämnda förslagen kommer att nedmontera den svenska välfärdsstaten eftersom de själva sänkte ersättningsnivån i socialförsäkringssystemen till 75 procent år 1996. Speciellt svårt var det för Socialdemokraterna att kritisera nedskärningar i sjukpenningen. En annan stor orsak till att partiet idag anses vara mjukare än tidigare är att det inte längre söker direkt konfrontation med Sveriges största fackförening: LO. På 1980- och 1990-talen analyserade partiet arbetsmarknaden utifrån en teoretisk utgångspunkt: en neoklassisk/monetaristisk mikroekonomisk analys av de olika institutionerna utpekade fackföreningarnas makt som problematisk. Verkligheten har också förändrats. 1980-talets produktivitetsproblem är ett minne blott och svensk tillväxt har varit hög. Den nya partiledningen konstaterar 5 Enpartimotionerna från 1980-talet är inte helt jämförbara med alliansförslagen inför valrörelsen 2006. Men jag förväntar mig inte att moderata förslag ska radikaliseras som resultat av förhandlingar med de övriga borgerliga partierna, tvärtom. Den kontextuella skillnaden förstärker därför min slutsats trovärdighet. Om jag i stället hade jämfört den borgerliga regeringen 1991 94 med regeringen 2006 så hade resultatets tydlighet däremot försvagats. Att regeringen 1991 94 bara föreslog sänkningar till 80 procent skulle då kunna tolkas som en effekt av att övriga borgerliga partier inte accepterat större nedskärningar. 25
att den svenska arbetsmarknaden fungerar bra om den utvärderas pragmatiskt och i termer av dess effekter (intervju med Anders Borg 2006). Medan expansionen av välfärdsstaten under 1950- och 1960-talen ofta satte Moderaterna i en situation där partiet var tvunget att acceptera expansionen när den väl genomförts, finner partiet under 2000-talet nya möjligheter på grund av nedskärningarna som genomfördes av Socialdemokraterna. Partiet är tvunget att avhålla sig ifrån radikal retorik liknande den som användes under 1980-talet, men så länge som det gör detta, är partiet mycket svårare att attackera från socialdemokratiskt håll än det tidigare varit. Partiet brukade, åtminstone i sina mer ideologiska uttalanden, tidigare ha en mycket teoretisk utgångspunkt. Frågan brukade vara: vilken typ av välfärdsarrangemang skulle ekonomisk teori förespråka?. Detta sätt att tänka tar sitt ursprung i en tabula rasa och konstruerar ett idealt system utan hänsyn till empirisk kontext (jfr Barrling-Hermansson 2004). Enligt finansminister Anders Borg tar partiet idag sin utgångspunkt i vad man uppfattar som problematiskt med den faktiska situationen i Sverige och försöker att lappa ihop ett problem efter det andra (piecemal engineering). Tron på teoretiska modeller är mycket mindre än den var runt 1990 när partiet inkluderade förväntade dynamiska effekter av skattesänkningar och produktivitetsökningar till följd av privat konkurrens i produktionen av välfärdstjänster i sin budgetmotion (intervju med Anders Borg 2006). Men det beror nog också på att partiet idag tydligt uttrycker att det inte vill förändra den existerande välfärdsstaten på ett fundamentalt sätt. Tidigare kunde radikala yngre partiideologer ifrågasätta välfärdsstatens universalism (Borg 1992), men (varken då eller) idag hittar man förslag från partiet om sådana förändringar. Borg förkastar idag uttryckligen en ökning av inkomstprövade bidrag med hänvisning till deras benägenhet att skapa fattigdomsfällor. Ambitionen är att öka incitamenten att arbeta, och inkomstprövade bidrag främjar inte 26