VA-Forsk rapport Nr 2006-11 Kan driftentreprenad tillföra något till svensk VA-sektor? Anna Thomasson VA-Forsk
VA-Forsk VA-Forsk är kommunernas eget FoU-program om kommunal VA-teknik. Programmet finansieras i sin helhet av kommunerna, vilket är unikt på så sätt att statliga medel tidigare alltid använts för denna typ av verksamhet. FoU-avgiften är för närvarande 1,05 kronor per kommuninnevånare och år. Avgiften är obligatorisk. Nästan alla kommuner är med i programmet, vilket innebär att budgeten årligen omfattar drygt åtta miljoner kronor. VA-Forsk initierades gemensamt av Svenska Kommunförbundet och Svenskt Vatten. Verksamheten påbörjades år 1990. Programmet lägger tonvikten på tillämpad forskning och utveckling inom det kommunala VA-området. Projekt bedrivs inom hela det VA-tekniska fältet under huvudrubrikerna: Dricksvatten Ledningsnät Avloppsvattenrening Ekonomi och organisation Utbildning och information VA-Forsk styrs av en kommitté, som utses av styrelsen för Svenskt Vatten AB. För närvarande har kommittén följande sammansättning: Anders Lago, ordförande Olof Bergstedt Roger Bergström Daniel Hellström Stefan Marklund Mikael Medelberg Anders Moritz Peter Stahre Jan Söderström Göran Tägtström Agneta Åkerberg Steinar Nybruket, adjungerad Thomas Hellström, sekreterare Södertälje Göteborgs VA-verk Svenskt Vatten AB Stockholm Vatten AB Luleå Roslagsvatten AB Linköping VA-verket Malmö Sv Kommunförbundet Borlänge Falkenberg NORVAR, Norge Svenskt Vatten AB Författaren är ensam ansvarig för rapportens innehåll, varför detta ej kan åberopas såsom representerande Svenskt Vattens ståndpunkt. VA-Forsk Svenskt Vatten AB Box 47607 117 94 Stockholm Tfn 08-506 002 00 Fax 08-506 002 10 svensktvatten@svensktvatten.se www.svensktvatten.se
VA-Forsk Bibliografiska uppgifter för nr 2006-11 Rapportens titel: Title of the report: Kan driftentreprenad tillföra något till svensk VA-sektor? What does competitive tendering contribute to the swedish water and sewage sector? Rapportens beteckning Nr i VA-Forsk-serien: 2006-11 Författare: Anna Thomasson, Institutet för ekonomisk forskning, Lunds universitet VA-Forsk-projektnr: 23-130 Projektets namn: Projektets finansiering: FoU om infrastruktur för tillväxt samhällets tekniska försörjningssystem 2002 2006/Kommunala organisationer i ett gränsland VA-Forsk, Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad, Sveriges kommuner och landsting, RVF Rapportens omfattning Sidantal: 31 Format: A4 Sökord: Keywords: Sammandrag: Abstract: Målgrupper: Omslagsbild: Rapporten beställs från: Driftentreprenad, erfarenheter, upphandlingsprocess Competitive tendering, experiences, tendering process I rapporten beskrivs och analyseras erfarenheter och effekter av driftentreprenad med fokus på erfarenheter inom VA-sektorn. The report analysis the experiences and effects of competitive tendering, with focus on experiences within the water and sewerage sector. VA-huvudmän, VA-entreprenörer och forskare Avtal. Fotograf: Anna Thomasson Finns att hämta hem som pdf-fil från Svenskt Vattens hemsida www.svensktvatten.se Utgivningsår: 2006 Utgivare: Svenskt Vatten AB Svenskt Vatten AB Grafisk formgivning: Victoria Björk, Svenskt Vatten
Förord Vid Institutet för ekonomisk forskning (Ekonomihögskolan vid Lunds universitet) bedrivs sedan början av 1990-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av lokal teknisk infrastruktur. Forskningsmiljön initierades i samarbete med Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommunförbundet, VA-Forsk inom Svenskt Vatten, MOVIUM samt BFR. Under senare år har även Renhållningsverksföreningen varit en finansiär. De senaste åren har forskarna inom miljön på olika sätt strävat efter att bygga upp ett nationellt och internationellt kontaktnät. En del i denna ambition är att i mån av tid och ömsesidigt intresse stödja eller delta i FoU-projekt med andra universitet/högskolor och/eller vetenskapliga discipliner. Förhoppningen med denna form av engagemang är att uppnå positiva korsbefruktningar mellan olika teoretiska perspektiv. Föreliggande rapport är ett resultat av denna ambition. Rapporten är författad av Anna Thomasson, doktorand i företagsekonomi vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet. Ett stort tack till de verksamma i Norrtäljes och Åres kommuner som ställt upp på de intervjuer som ligger till grund för denna rapport. Vi tar mer än gärna emot synpunkter på materialet som presenteras i rapporten och uppslag på vad som kan vara intressant att belysa närmare. Ni når oss säkrast under adressen: Institutet för ekonomisk forskning Box 7080 220 07 Lund
Innehåll Förord......................................................................................... 3 Sammanfattning.......................................................................... 7 Summary..................................................................................... 8 1 Inledning.............................................................................. 9 1.1 Studiens bakgrund............................................................... 9 1.2 Studiens problem och syfte................................................... 9 1.3 Tillvägagångssätt och studiens upplägg................................10 1.3.1 Studiens upplägg................................................................. 11 2 Entreprenad som organisationsform.................................. 11 2.1 Entreprenadformens karakteristika.......................................11 2.1.2 Former för upphandling.........................................................12 2.2 Effekter av entreprenadupphandling i offentlig sektor............13 2.2.1 Effekter på pris och kostnader................................................13 2.2.2 Effekter på kvalitet...............................................................14 2.2.3 Kompetens och kunskapsrelaterade effekter.............................14 2.2.4 Ansvar................................................................................15 2.3 Sammanfattning.................................................................15 3 En pionjär och en nybörjare: erfarenheter från två svenska upphandlingar av VA............................................. 16 3.1 Åre: en svensk entreprenadpionjär.......................................16 3.1.1 Bakgrund............................................................................16 3.2 Erfarenheter från Åre..........................................................17 3.2.1 Kontrakt.............................................................................17 3.2.2 Styrning..............................................................................18 3.3 Norrtälje: en nyare entreprenad...........................................18 3.3.1 Bakgrund............................................................................18 3.4 Erfarenheter från Norrtälje..................................................19 3.4.1 Kontrakt.............................................................................19 3.4.2 Styrning................................................................................20 4 Vad visar erfarenheterna från upphandling av VA............... 20 4.1 Fyra kategorier av effekter relaterade till Åre och Norrtälje....21 4.2 Erfarenheter kring styrning och kontroll................................21 4.3 Vad säger internationella erfarenheter?................................ 23 4.4 Sammanfattning................................................................ 23 5 Slutsatser........................................................................... 24 5.1 Vad kan sägas om entreprenadformen och dess effekter?.......24 5.2 Vad kan vi lära oss av erfarenheterna från tidigare upphandlingar inom VA?......................................................24 5.3 Kan driftentreprenad tillföra något inom VA-sektorn?............ 26 Referenser................................................................................. 28
Sammanfattning På senare tid har frågan om driftentreprenadens vara eller inte vara inom svensk VA-sektor väckts. Frågan diskuteras inte enbart inom den svenska VA-sektorn, utan även internationellt. Anledningen till det nyvakna intresset för frågan om driftentreprenad är de utmaningar som den svenska VA-sektorn står inför. Utmaningar består i behov av resurstillskott, både i form av kompetens och finansiella medel. Sektorn upplever även ett ökat tryck på utveckling och förnyelse i takt med att kraven på kvalitet och miljöskydd ökar. Denna rapport är en konsekvens av debatten inom området. Syftet med rapporten är att illustrera entreprenadformen och erfarenheterna kring att använda sig av entreprenad för drift av en offentlig verksamhet med fokus på VAtjänster. Rapporten baseras på information från, dels en litteraturstudie baserad på ett trettiotal svenska och utländska studier av entreprenadupphandling inom lokal offentlig sektor, dels på fallstudier gjorda i Åre kommun respektive Norrtälje kommun under åren 2004 och 2005. Rapporten inleds med en mer övergripande bild av entreprenadformen och dess karakteristika. Därefter presenteras och diskuteras erfarenheterna från två svenska upphandlingar av VA, den i Åre kommun och den i Norrtälje kommun. De svenska erfarenheterna från upphandling av drift av VA relateras här även till några internationella erfarenheter på området. Rapporten avslutas med en diskussion kring följande frågor: Vad kan sägas om entreprenadformen och dess effekter? Vad kan vi lära oss av tidigare erfarenheter av upphandlingar inom VA? Kan driftentreprenad tillföra något inom VA-sektorn? Slutsatsen som dras utifrån diskussionen kring dessa tre frågor är att för att få ut positiva effekter av en entreprenadupphandling är det viktigt att de problem som tenderar att uppstå när ansvaret för en verksamhet fördelas mellan en privat och en offentlig aktör hanteras. Centrala komponenter i upphandlingsprocessen blir därför kontrakt, styrning och kompetens. Beställarorganisationen får här en central roll och dess kompetens och tillgång till resurser blir kritisk för utfallet av en upphandlingsprocess. 7
Summary The issue of the use of competitive tendering for the operation and maintenance of water and sewage services has once again been raised within the Swedish water and sewage sector. This issue is also frequently debated within the international sector. This renewed interest in competitive tendering results from challenges facing the Swedish water and sewage sector, including the need for additional financial and competence resources. The sector also faces pressure to develop services to handle increasing demands on quality and environmental standards. This report stems from the issues raised by that debate. The purpose of the report is therefore to illustrate the experiences of the use of competitive tendering within local public services with the focus on the water and sewage services. The report is based upon information from one literature review of about thirty different studies (both Swedish and international) which focus on competitive tendering within local public sector. The information in the report is also based upon two case studies conducted within the municipality of Åre in 2004 and in the municipality of Norrtälje during the years 2004 and 2005. After providing an overview of competitive tendering and its characteristics, I will discuss the experiences from two Swedish municipalities, the municipalities of Åre and Norrtälje. Each has chosen to use competitive tendering to arrange and provide for the operation and maintenance of their respective water and sewage services. These two Swedish examples of competitive tendering are then related to some international experiences. Finally I conclude with a discussion on following questions: What can be said about the characteristics of competitive tendering and its effects? What can be learned from previous experiences of competitive tendering for the operation and maintenance of water and sewage services? Can competitive tendering help to solve the challenges facing the Swedish water and sewage sector? From this discussion I conclude that in order to gain positive effects from a tendering process the problems that can arise due to the division of responsibility of a service between one public and one private actor must be mitigated. Given this, three components of the tendering process become crucial: contract, management and competence. The role of the purchasing organisation and how it fulfil the task of managing the tendering process becomes central. 8
1 Inledning 1.1 Studiens bakgrund I snart två decennier har svenska kommuner levt med dilemmat att det offentliga uppdraget utökats och efterfrågan på offentliga tjänster stigit samtidigt som de ekonomiska ramarna minskat eller varit på samma nivå. Liknande utveckling har även kunnat skönjas inom offentlig sektor i andra västländer. De begränsade ekonomiska förutsättningarna för att bedriva verksamhet inom sektorn har gjort att intresse väckts för alternativa former för att tillhandahålla offentlig service. Ett led i detta har varit det ökade intresset för styr- och organisationsformer som utvecklats inom privata företag. Införandet av sådana verktyg i offentliga verksamheter har gått under beteckningen New Public Management (NPM). Ett led i spridningen av tankarna inom NPM har varit att dela in offentliga verksamheter i en beställande och en utförande organisation. Beställar-utförar organisationer kan skapas inom samma förvaltning eller genom att en upphandling görs av verksamheten på entreprenad. Tanken bakom införandet av en beställar-utförar lösning för drift av offentliga verksamheter har varit att öka kontrollen och styrningen över en verksamhet och därmed minska kostnaderna och förbättra kvaliteten på den utförda tjänsten. Denna organisatoriska lösning fick först fotfäste i de anglosaxiska länderna (framförallt Australien och Nya Zeeland), men har sedan kommit att spridas i takt med att NPM tankar implementerats inom offentlig sektor i olika länder. Entreprenadupphandling är därför nu ett relativt vanligt förekommande sätt att hantera drift av offentliga tjänster i hela västvärlden och även i Sverige. I Ansvarsutredningens delbetänkande från 2003 (SOU 2003:123 s. 169) står det t.ex. att: (Inom) kommuner och landsting har bolagisering, privatisering och entreprenader varit markanta inslag i utvecklingen, inte minst inom de tekniska verksamheterna. Som citatet anger har entreprenadformen blivit vanlig inom framförallt de tekniska offentliga verksamheterna i Sverige och här går det att finna många exempel på kommuner som gjort upphandlingar av drift av verksamheter. Undantaget är emellertid VA, där det finns få exempel på långvarig entreprenaddrift och där organisationsformen åtminstone hittills inte fått fotfäste. Trots detta gjordes de första upphandlingarna av drift av VA i Sverige redan 1988 av Åre respektive Vaxholms kommuner 1. Åre och Vaxholms var därmed bland de första kommunerna i Sverige med att införa entreprenad för VA 2. Vid tidpunkten för upphandlandet av VA på entreprenad, i bland andra Åre och Vaxholm kommuner, var debatten livlig i Sverige kring entreprenadformens vara eller inte vara inom VA och offentlig sektor. Diskussionerna kom emellertid att efterhand ebba ut. På senare tid har frågan däremot återigen aktualiserats både i Sverige och internationellt. Internationellt sett kan aktualiseringen av frågan hänföras till att det på många håll framgått att offentliga organisationer har haft svårt att tillgodose behovet av VA-tjänster samtidigt som intresset hos de internationella VAbolagen att expandera ökat (Wong et al. 2005). Vad som också kommit att inverka på debatten och bidragit till att frågan blivit kontroversiell internationellt är att på flera håll har det visat sig att försök till att privatisera vattentjänster misslyckats och resulterat i problem med korruption och stigande priser på vatten (se t.ex. Wong et al. 2005; Lobina 2000, 2005; Lanz & Eitner 2005). 1.2 Studiens problem och syfte I Sverige har debatten kring entreprenadformen och intåget av privata intressen inom VA-sektorn påverkats av de internationella erfarenheterna på 1 För mer information om entreprenadupphandlingen i Vaxholm se Mattisson (1997) VA-försörjning i ny skepnad Om konkurrens och strukturomvandling i Vaxholm samt Mattisson (2000) Kommunala huvudmannastrategier för kostnadspress och utveckling. 2 Tidigt ute med att införa entreprenadformen inom VA var även Vallentuna som handlade upp driften av VA-verksamheten 1990. Ytterligare något senare valde Herrljunga och Vårgårda kommuner att göra samma sak och mitten på 1990-talet handlade Solna upp driften av VA. 9
området, men även aktualiserats i och med att frågan om hur offentliga verksamheter och VA-tjänster ska organiseras framöver väckts. Vad som påverkat en aktualisering av frågan kring hur offentliga verksamheter ska organiseras framöver är bl.a. den pågående Ansvarsutredningen. Tankarna som lyfts fram i utredningens delbetänkande tyder på att större organisatoriska enheter kommer att behöva skapas framöver för att den offentliga sektorn ska klara av sina uppdrag (SOU 2003:123). Mer specifikt inom VA-sektorn har frågan aktualiserats av ett nytt EG-direktiv som reglerar VAverksamheten i medlemsländerna (Directive 2000/60/ EC). I EG-direktivet förordas större enheter för produktion av dricksvatten. EG-direktivet har även resulterat i framtagandet av ett nytt förslag till svensk VA-lag (SOU 2004:64) där också olika driftsformer för VA kommit att behandlas. Lagförslaget innebär bl.a. att kommuner och kommunala bolag framöver har möjlighet sköta drift av VA-anläggningar i andra kommuner, vilket öppnar upp för kommuner att delta i entreprenadupphandlingar inom VA. Om förslaget träder i kraft kommer det således att ske förändringar avseende förutsättningarna för driftentreprenad inom svensk VA-sektor. Det råder emellertid fortfarande en viss osäkerhet kring vad exakt den nya VA-lagen kommer att innehålla och därmed finns det också en osäkerhet avseende vilka effekter den nya lagen kan komma att få på utvecklingen inom svensk VA-sektor. Utöver den utveckling som sker inom VA-sektorn internationellt och förslaget till ny svensk VA-lag, står VA-sektorn i Sverige även inför andra utmaningar. Sektorn upplever t.ex. ökade krav från lagstiftning i form av ökade miljökrav och krav på teknisk förnyelse för att höja kvaliteten på tjänsterna. För att genomföra detta krävs det emellertid resurser. Resurser behövs även för att hantera det ökade behovet av reinvesteringar och nyinvesteringar i befintliga anläggningar och infrastruktur. Inom sektorn upplevs även ett ökat behov av nyrekrytering i samband med förväntat stora pensionsavgångar framöver. Vad som också ofta nämns är att behovet av teknisk kompetens förväntas öka framöver i takt med verksamheten utvecklas och förfinas och ökade krav ställs på kvalitet och miljöhänsyn. Den svenska VA-sektorns behov kan därför sammanfattas som varande behov av resurser, kompetens samt förnyelse och utveckling. En intressant fråga att ställa sig är därför om upphandling av drift av VA-verksamhet kan underlätta 10 för sektorn att möta de framtida behoven och utmaningarna? Trots att entreprenadupphandlingar av VA-verksamhet inte är en ny företeelse, är förekomsten av den som sagt begränsad i Sverige. Entreprenadformen som en alternativ lösning till att driva offentliga verksamheter är också kontroversiell och diskussioner kring dess lämplighet och tillämpbarhet inom offentliga verksamheter och inom VA har också förts i omgångar både i Sverige och internationellt och har återigen aktualiserats. Men vad innebär det egentligen att handla upp drift av VA på entreprenad? Vilka effekter får det för verksamheten och vilka erfarenheter är gjorda? Erfarenheterna kring entreprenadformen som alternativ driftsform inom både VA och andra områden är begränsad och kanske än mer i Sverige där den inte förekommit i någon större utsträckning inom VA-sektorn. De argument som förs fram i debatten, både inom akademin och mellan praktiker, är också varierande och det går att identifiera både argument för och emot entreprenad som driftsform. Tanken med denna studie är att lyfta fram erfarenheter från både Svenska och internationella upphandlingar av offentliga verksamheter, med fokus på erfarenheter kring upphandling av VA-tjänster. Tanken är även att belysa de vanligaste förtjänster och nackdelar med entreprenadformen inom offentlig sektor som lyfts fram i litteratur på området. Syftet med denna studie är därför att, i ljuset av den pågående debatten och VA-sektorns framtida behov, illustrera entreprenadformen och erfarenheterna kring att använda sig av entreprenad för drift av en offentlig verksamhet med fokus på VA-tjänster. Rapportens syfte har specificerats i tre frågor, vilka är: Vad kan sägas om entreprenadformen och dess effekter? Vad kan vi lära oss av erfarenheterna från tidigare upphandlingar inom VA? Kan driftentreprenad tillföra något inom VAsektorn? 1.3 Tillvägagångssätt och studiens upplägg Bakom denna rapport ligger material från två olika studier av entreprenadupphandling, en litteraturstudie
samt fallstudier. Litteraturstudie har genomförts av tidigare gjorda rapporter och artiklar som behandlar entreprenadfrågan inom lokala offentliga verksamheter både i Sverige och internationellt. Sammanlagt omfattar litteraturstudien ett trettiotal olika rapporter och artiklar på området som redovisar erfarenheter av olika upphandlingar, både svenska och internationella. Den andra delen av studien utgörs av två svenska fallstudier av entreprenadupphandling inom VA, Åre kommun och Norrtälje kommun. Informationen som presenteras i rapporten kring Åre och Norrtälje är framförallt baserad på intervjuer, men även material från kommunerna. I Åre kommun genomfördes sammanlagt ett tjugotal intervjuer. Entreprenaden i Åre har funnits i snart tjugo år därför har intervjuer genomförts både med personer som nu är verksamma inom verksamheten och tidigare anställda. Intervjuer har genomförts med tjänstemän, politiker, anställda inom verksamheten och den person som vid tiden för studien var entreprenörens lokala chef. Information har även hämtats in från tidigare utredningar av entreprenaddriften i Åre kommun. I Norrtälje kommun har sammanlagt fjorton intervjuer genomförts i två omgångar, den första omgången var 2004 och den andra 2005. Intervjuer har genomförts både med tjänstemän och politiker på kommunen samt personal och ledning hos entreprenören, Veolia. båda fallen kan med fördel hoppa över detta kapitel och direkt läsa kapitel fyra. Studiens fjärde kapitel utgörs av en reflektion och analys kring erfarenheterna från de två svenska fallen som presenteras i kapitel tre. Här relateras erfarenheterna från de svenska exemplen till den beskrivning av entreprenadformen och dess effekter som ges i kapitel två. I slutet av kapitlet presenteras erfarenheterna från några internationella exempel på upphandling av driften av VA. Kapitlet avslutas med en sammanfattning där de internationella erfarenheterna relateras till de svenska. Studiens avslutande kapitel kretsar kring de tre frågor som ställdes i samband med presentationen av den här rapportens syfte. En återkoppling görs här till dessa frågor och en diskussion förs kring entreprenadformens förtjänster och nackdelar så som de lyfts fram i studiens tidigare avsnitt. I detta avsnitt kommer även en presentation göras av vad som framkommit som betydelsefullt att överväga och tänka på inför genomförandet av en entreprenadupphandling. 2 Entreprenad som organisationsform 1.3.1 Studiens upplägg I rapportens andra kapitel ges en mer övergripande bild av entreprenadformens karakteristika och effekter av tillämpandet av den inom offentlig sektor. Bilden som ges här utgör en sammanställning av effekter som entreprenadformen visat sig ha i samband med upphandling av offentliga verksamheter. Kapitlet inleds med en redogörelse för entreprenadformens karakteristika. Därefter redogörs för resultatet av litteraturstudien, vilket består av en sammanställning av vanliga effekter av upphandling av drift av offentliga verksamheter på lokal nivå. I studiens tredje kapitel redogörs det för två svenska exempel på upphandling av drift av VA på entreprenad. Ett av exemplen utgörs av Åre som tillhör en av pionjärerna i Sverige på området och det andra exemplet utgörs av Norrtälje som betydligt senare (2002) valde att lägga ut VA på entreprenad. Den läsare som känner att den är bekant med de 11 2.1 Entreprenadformens karakteristika Det finns olika organisationsformer som en kommun kan välja mellan, entreprenadformen är en av dem. Olika organisationsformer har olika karakteristika, vilket i sin tur innebär att de har olika förtjänster och nackdelar. Här kommer entreprenadformen så som den beskrivs i litteraturen att presenteras närmre. Presentationen kommer att ta avstamp i en mer generell diskussion kring olika organisationsformer för att på så sätt illustrera vad det är som särskiljer entreprenadformen. I samband med produktionen av en vara eller tjänst är olika aktörer inblandade: det är ägaren av en organisation, vars ansvar det är att se till att en vara eller tjänst tillverkas, det är producenten av varan eller tjänsten och det är konsumenten (Savas 2000;
Seidenstat 2003). Ägarrollen och producentrollen kan innehas av samma aktör, men det är även möjligt att fördela dessa uppgifter på två skilda aktörer. Vad som skiljer olika organisationsformer åt är hur ägarfördelning och ansvaret för drift är uppdelat mellan olika aktörer (Seidenstat 2003). I den traditionella förvaltningsformen är ägarskap och drift förlagt till samma aktör, den offentliga aktör som ansvarar för verksamheten, medan marknadslösningar innebär en fördelning av drift och ägarskap på olika aktörer. I samband med att en tjänst upphandlas uppstår en beställande organisation och en utförande organisation. Denna fördelning av ägarrollen och producentrollen är ett av entreprenadformens karakteristika. Entreprenadformen innebär således att driften är privat och ägarskapet är fortsatt offentligt, till skillnad från en privatisering där både drift och ägarskap övergår i privat regi, vilket illustreras närmre i tabell 2-1. Genom att införa entreprenadform sker det, som berördes ovan, en uppdelning mellan ägare eller beställare av en tjänst och utförare. När offentliga tjänster upphandlas består den beställande organisationen av två olika aktörer; politiker och tjänstemän (Nilsson et al. 2005). Det är politiker som delegerar till tjänstemän att genomföra upphandling och därefter är det tjänstemännen som styr, leder och utför de beställande aktiviteterna. Uppdelningen av en verksamhet i en beställande och en utförande organisation innebär att politiker och tjänstemän separeras från själva produktionen och får enbart en styrande roll. Det är denna uppdelning som anses ligga bakom en av fördelarna med entreprenadformen, nämligen att tydliggöra ansvarsroller och styrning för en verksamhet (Blomqvist & Rothstein 2000), öka effektiviteten, minska kostnaderna och förbättra kvaliteten (Nilsson et al. 2005). Bakom detta påstående ligger föreställningen att privata aktörer och politiker och tjänstemän har olika incitament och motiv bakom sitt agerande, om man så vill kan man beskriva det som att de tillhör olika logiker (Mattisson 2000). En privat aktör antas verka utifrån ett vinstintresse och styrs därför av den logik som råder på en konkurrensutsatt marknad. En förtroendevald strävar efter att uppnå politiska mål och skapa legitimitet för den verksamhet de bedriver hos väljarna så att de blir omvalda. Slutligen tjänstemännen är sakkunniga inom sitt område och den logik som styr dem är en mer teknisk, professionell syn på hur en verksamhet ska bedrivas. 2.1.2 Former för upphandling Upphandling kan ske av drift, underhåll och investering av en verksamhet, eller något av dessa. Upphandling kan också ske av delar av en tjänst eller av enstaka aktiviteter. Att offentliga organisationer handlar upp enstaka aktiviteter eller tjänster av en entreprenör är vanligt förekommande, även inom VA (se t.ex. Hansson & Mattisson 1997). Fokus i den här rapporten är emellertid upphandling av drift och underhåll av hela verksamheter. Formen där en entreprenör ensam ansvarar för driften av hela den verksamhet som handlas upp brukar benämnas för generalentreprenad. Motsatsen, där ansvaret för den upphandlade verksamheten fördelas på mer än en utförande entreprenör brukar betecknas för delad entreprenad. Tabell 2-1. Tabellen illustrerar skillnader mellan olika organisationsformer utifrån en uppdelning av hur huvudmannaskap och drift är organiserat.* Huvudmannaskap Drift Organisationsform Offentligt Offentligt Förvaltning Kommunalt AB Interkommunalsamverkan i: gemensam nämnd kommunalförbund gemensamt AB avtal Offentligt Privat Entreprenadform Andra former av samverkan mellan privata och offentliga aktörer. Privat Privat Privatisering * Tabellen är baserad på resonemanget i Seidenstat 2003 s. 9 ff. I den ursprungliga figuren var indelningen baserad på vilka organisationsformer som förekommer för offentliga organisationer i USA och en anpassning till svenska förhållanden har därför gjorts. 12
Förhållandet mellan de båda parterna regleras genom ett avtal där den offentliga aktören tar på sig rollen av beställare och den privata är utförare. Omfattningen av relationen, både i förhållande till verksamheten och tidsmässigt samt hur ansvarsfördelningen ser ut mellan parterna regleras genom avtalet. Det finns olika typer av avtal att välja mellan i samband med en upphandling. Omfattningen av relationen och hur ansvaret fördelas mellan parterna beror delvis på vilken typ av kontrakt som väljs. Hur en upphandling ser ut beror därför på vilken typ av avtal som väljs och hur upphandlingen genomförs. En upphandling där entreprenören enbart ansvarar för utförandet av en verksamhet kallas för utförandeentreprenad. Ett alternativ till denna är totalentreprenad där entreprenören ansvarar för både utförande och projektering. En annan typ av upphandling är en så kallad funktionsupphandling. I en funktionsupphandling specificerar upphandlaren enbart vad han vill ha och inte hur det ska genomföras (Nilsson et al. 2005). Ytterligare en variant är partnerskap eller relationskontrakt (Nilsson et al. 2005). Relationskontrakt innebär att avtalet enbart anger ramarna, medan parterna tillsammans kommer överens om hur relationen dem emellan ska utformas. Den här typen av kontrakt kan till exempel vara lämpliga när det är svårt att på förhand definiera vad det är som ska beställas, det vill säga tjänsten eller varan som handlas upp är komplicerad. Idén med relationskontrakt är att parterna under själva avtalstiden ska ha möjlighet att justera villkoren för samarbetet och därmed också underlätta samarbetet (Andersson 2002). Den här typen av avtal lämpar sig mer för långvariga än kortvariga relationer och när relationen innebär att respektive part är beroende av den andra för att genomföra verksamheten. En annan fråga vid utformandet av ett kontrakt är längden på avtalet. Med korta kontrakt finns den fördelen att upphandling sker oftare, vilket innebär att en konkurrenssituation uppstår mer frekvent (Nilsson et al. 2005). Att med kortare mellanrum göra upphandling innebär också möjlighet för beställaren att kontinuerligt få information om vilka alternativ det finns på marknaden. Nackdelen är att kontinuiteten i verksamheten kan bli lidande och att en upphandling är tidskrävande. En annan nackdel är att utföraren med korta kontrakt inte har några incitament att delta i utveckling av en verksamhet eller ta del i investeringar, eftersom de inte är säkra på att få behålla verksamheten när en ny upphandling sker (Nilsson et al. 2005). 2.2 Effekter av entreprenadupphandling i offentlig sektor Effekter av entreprenadupphandling varierar och beror på hur upphandlingen genomförs, vilka förutsättningarna är och vilken typ av verksamhet det är som handlas upp. En sammanställning av de vanligaste effekter som redovisas i olika studier av entreprenadupphandlingar ger emellertid en relativt entydig bild. De effekter som redovisas i detta avsnitt är framtagna utifrån en sammanställning av ett trettiotal olika studier av entreprenadupphandling i kommunal eller motsvarande sektor, både i Sverige och i andra länder. Av sammanställningen framgick det att de vanligaste effekterna av upphandling kan sorteras enligt vad jag valt att kalla för fyra kategorier av effekter: Effekter på pris och kostnader Effekter på kvalitet Kompetens och kunskaps relaterade effekter Ansvars relaterade effekter Detta avsnitt kommer därför att fokusera dessa fyra kategorier av effekter och vad de innebär. 2.2.1 Effekter på pris och kostnader Studier av entreprenadupphandling visar att resultatet av en upphandling ofta innebär att kostnaderna sänks. Med det avses att det pris som avtalas för utförande av en tjänst understiger den kostnad kommunen själv uppger sig ha för att utföra tjänsten. De lägre kostnader som uppstår i samband med en entreprenadupphandling har till stor del sin förklaring i de incitament som privata företag antas ha. Ett privat företag Studierna som ligger till grund för den samlade redogörelse för effekter som ges i detta avsnitt finns återgivna i referenslistan. För ytterligare information kring effekter av entreprenadupphandling och sammanställning av resultatet av litteraturstudien se rapport Erfarenheter av alternativa organisationsformer utifrån ett kommunalt perspektiv, Thomasson (2005), Teknikprogrammets rapportserie nr 160. 13
med vinstintresse antas till skillnad från offentliga organisationer ha drivkraft till att förbättra och effektivisera en verksamhet (Nilsson 2005). Privata företag har också andra möjligheter att utföra produktion av en verksamhet i större skala och specialisera sig mot specifika verksamheter, vilket offentliga organisationer inte har möjlighet till (Nilsson 2005). Faktorer som sammantaget kan skapa möjlighet att sänka kostnaderna för produktion. Ytterligare en anledning till de lägre kostnaderna är den prispress som kan uppstå i samband med att det vid själva upphandlingstillfället uppstår en konkurrenssituation. Bilden som ges är emellertid inte enbart positiv, utan det förekommer även studier där det framhålls att det inte sker någon besparing. Anledning som ges till detta är att kostnaderna för att genomföra själva upphandlingen samt att administrera och övervaka kontraktet överstiger den kostnadsreducering som upphandlingen resulterat i. Sammantaget skulle det kunna innebära att entreprenaden inte blir billigare än egen regi alternativet eller att den kostnadsreducering som gjorts inte är så stor som den kan tyckas när enbart anbudet jämförs med tidigare kostnader. Det är emellertid svårt att uppskatta eller beräkna de kostnader som kan uppstå för att genomföra och administrera en upphandling, vilket också gör att det blir svårt att med säkerhet fastställa hur stora dessa är. 2.2.2 Effekter på kvalitet Kvaliteten på verksamheten som upphandlas på entreprenad är en av de effekter i samband med upphandling som är vanligt förekommande i studier av entreprenader. Kvaliteten på den upphandlade verksamheten ställs då i relation till hur kvaliteten på verksamheten var när den bedrevs i offentlig regi. I studier där en försämring av kvaliteten efter upphandling redovisas hänförs ofta detta till att entreprenören genomfört besparingar och rationaliseringar av verksamheten som inneburit att kvaliteten på verksamheten inte kunnat upprätthållas. En orsak till att en entreprenör väljer att agera på detta sätt kan vara att den ersättningsnivå som förhandlats fram i samband med upphandlingen är lägre än de faktiska kostnaderna för att bedriva verksamheten eller att ersättningsnivån inte är tillräckligt hög för att entreprenören ska kunna gå med vinst. Ett anbud som understiger den faktiska kostnaden för att bedriva 14 en verksamhet kan vara ett resultat av att en entreprenör lagt ett lågt anbud för att få ett kontrakt och därmed komma in på en marknad. En upphandling kan även innebära att kvaliteten på verksamheten förbättras. En förbättring av kvaliteten kan vara ett resultat av att entreprenören har en bättre kunskap om den verksamhet som handlas upp än vad kommunen själv har. En annan anledning som anges är den kunskap om verksamheten som upphandlingsprocessen bidrar till att skapa hos kommunen. Den specificering och kartläggning som görs av verksamheten i samband med anbudsförfarandet i kombination med den uppföljning av entreprenörens arbete som sker under avtalsperioden kan bidra till att skapa kunskap om verksamheten som inte tidigare fanns inom kommunen och som inte uppstår i egen regi. Sammantaget kan upphandlingsprocessen således medföra bättre styrning och uppföljning av verksamheten som i sin tur bidrar till en högre kvalitetsnivå. Bilden av vilka effekter på kvalitet som en upphandling får är inte entydig, utan både positiva och negativa effekter på verksamhetens kvalitet redovisas. Vad som tycks vara avgörande för vilka effekterna blir är hur upphandlingen genomförs, det vill säga hur upphandlingsprocessen utförs. 2.2.3 Kompetens och kunskapsrelaterade effekter I samband med diskussioner av hur kompetens och kunskap påverkas av en upphandling finns det anledning att göra en distinktion mellan å ena sidan kompetens och kunskap inom beställarorganisationen och å andra sidan inom verksamheten. När det gäller verksamheten kan en upphandling ha effekter på personalen och dess kompetens, men även vara beroende av vilken entreprenör som vinner anbudet. Personal som arbetar i en verksamhet har både kunskap om och erfarenhet av verksamheten och dess specifika förutsättningar. Denna kompetens är värdefull och kan både vara svår och kostsam att ersätta. Vad som sker med personalen vid en upphandling har därför stor betydelse. I samband med en upphandling både i dess inledningsskede och vid dess avslutande uppstår frågor kring personalen och dess anställningsförhållande. Vid en upphandling är det vanligt att den personal som är villig att byta arbetsgivare tas över av entreprenören. När ett avtal
löper ut uppstår därför återigen frågan om vad som ska ske med personalen, oavsett om verksamheten återtas i egen regi eller om en ny entreprenör tar över. Även då är det vanligt att personal erbjuds att stanna kvar i verksamheten, vilket innebär ytterligare ett byte av arbetsgivare. Det händer emellertid att personal väljer att stanna kvar hos den föregående entreprenören eller söker ny anställning, vilket innebär en förlust av kompetens för verksamheten som negativt kan inverka på det arbete som utförs. En annan aspekt är den osäkerhet som en upphandling innebär för dem som är anställda i den verksamhet som upphandlas. Osäkerheten består, dels i att inte veta om en entreprenör väljer att anställa befintlig personal eller om bara vissa får fortsatt anställning, dels i att personalen innan upphandlingen är avslutad inte vet vem som kommer att bli deras nya arbetsgivare. Osäkerhet och otrygghet blir påtaligare med kortare avtalsperioder, eftersom upphandling då sker med små tidsintervall. En upphandling kan innebära att kompetens och kunskap tillförs en verksamhet. En anledning till detta är att själva upphandlingsprocessen kan bidra till att öka kommunens kompetens om verksamheten. Ett annat sätt på vilket en upphandling kan ge tillskott på kompetens i en verksamhet är om den entreprenör som anlitas är specialiserad inom den verksamhet som upphandlas. En entreprenör som länge varit verksam inom en bransch kan i sin organisation ha tillgång till specialistkompetens och ny forskning som kommunen själv av olika anledningar inte kunnat eller kan tillskansa sig, men som genom upphandling kan komma verksamheten till godo. Kompetens och kunskap om verksamheten och de tjänster som beställs är viktiga för att beställarorganisationen ska kunna utföra sitt arbete. Att kontinuerligt uppdatera kunskap om den upphandlade verksamheten har också stor betydelse för mölligheterna att genomföra en ny upphandling när innevarande avtal löper ut. Det finns annars en risk för att kompetens och kunskap inom kommunen och beställarorganisationen avseende den upphandlade verksamheten försvinner eller blir inaktuell som en konsekvens av att driften förläggs till en annan aktör. 2.2.4 Ansvar Andra effekter som ofta redovisas i samband med entreprenadupphandling kan relateras till ansvar. 15 Med ansvar avses här både demokratirelaterade aspekter och ansvaret för enskilda frågor och aktiviteter. Entreprenadformens karaktär är sådan att ansvaret för en verksamhet vid upphandling fördelas mellan en beställare och en utförare, vilket kan vara både positivt och negativt. Positiva effekter kan vara att styrning av verksamheten blir tydligare och att det sker en effektivisering av den verksamhet som bedrivs. Negativa effekter av ansvarsfördelningen kan emellertid vara risken att ingendera parten känner ansvar för en viss fråga eller aktivitet, varför denna riskerar att falla mellan stolarna Kommunens och de folkvalda politikernas möjlighet till insyn i verksamheten begränsas av en upphandling. Kommunen eller den offentliga organisationen är emellertid fortfarande huvudman för verksamheten, eftersom ägandet förblir offentligt vid en entreprenadupphandling. Ansvaret för verksamheten är därför i slutändan offentligt. Viktigt blir därför vilka möjligheter avtalet som utformats ger för styrning och uppföljning. 2.3 Sammanfattning I detta avsnitt har entreprenadformen presenterats utifrån vad som kännetecknar den och vilka effekter som den vanligtvis kan sägas ha haft när den tilllämpats inom kommuner eller på lokal nivå i offentlig sektor. Entreprenadformen är en av de organisationsformer som förekommer för drift av offentliga verksamheter. Det finns olika former för upphandling, både när det handlar om till vilken omfattning en verksamhet upphandlas, vilken typ av avtal som reglerar relationen mellan beställare och utförare samt hur länge avtalet löper. Entreprenadformens karakteristik är sådan att upphandling innebär att ansvaret för en verksamhet fördelas på två parter: en beställare och en utförare. Det är denna karakteristik som också är bakgrunden till de effekter entreprenadformen visat sig få, både positiva och negativa. Effekterna av entreprenadupphandling som redogörs för här utgör en sammanställning av de vanligaste effekter som framkommit i samband med studier av litteratur på området. Presentationen av effekter har här baserats på fyra kategorier: effekter på pris och kostnader, effekter på kvalitet, effekter på kunskap
och kompetens samt ansvarsrelaterade effekter. Uppdelningen på olika kategorier är emellertid inte helt entydig, utan de olika kategorierna av effekter är relaterade till varandra och påverkar varandra. Som nämndes ovan finns det t.ex. kopplingar mellan pris och kvalitet. Ett för lågt pris kan påverka kvaliteten negativt, eftersom entreprenören då kan känna sig tvingad att rationalisera. Rationaliseringar kan ske genom att det sparas in på underhåll och det sker en begränsning av vilka aktiviteter som utförs. Rationaliseringar kan också göras genom att entreprenören skär ned på personal, vilket ofta redovisas från internationella studier. Nedskärning av personal som arbetar i driften kan i sin tur påverka kvaliteten negativt. Det finns således en koppling mellan pris, kvalitet och kompetens. En koppling finns här även till ansvarsfrågor. Om kvaliteten i verksamheten försämras som en konsekvens av rationaliseringar kan det medföra att verksamheten inte lever upp till de ställda kraven. Bristande kompetens i beställarorganisationen och hos entreprenören kan också få effekter på kvaliteten, eftersom verksamheten då kanske inte styrs och genomförs på ett bra sätt. Bristande kompetens hos beställarorganisationen kan också innebära att denna organisation inte klarar av att sköta sin uppgift som övervakare av verksamheten, vilket i sin tur kan få negativa konsekvenser för förmågan att ta ansvar för verksamheten och tillgodose att alla aktiviteter utförs. Som synes ska effekterna som presenterats i kapitlet ovan inte ses som skilda från varandra, utan de påverkar varandra till stor utsträckning. En helhetssyn tycks därför behövas i samband med en entreprenadupphandling och utvärdering av densamma. 3 En pionjär och en nybörjare: erfarenheter från två svenska upphandlingar av VA I detta avsnitt kommer fallstudier av två kommuner som båda handlat upp VA på entreprenad 16 att presenteras. Exemplen i kapitlet utgörs av Åre kommun respektive Norrtälje kommun. Åre kommun lade 1988 ut sin VA-verksamhet på entreprenad och har därefter valt att behålla denna regiform. Norrtälje däremot lade ut sin VA-verksamhet på entreprenad 2002. Redogörelsen i detta avsnitt kommer, efter det att en kort presentation gjorts av de båda kommunerna och deras respektive bakgrund till upphandlingen, att inriktas mot erfarenheterna från respektive kommun när det gäller utformning av kontrakt och styrning av en verksamhet på entreprenad. Att redovisningen av erfarenheterna från kommunerna kretsar kring dessa två aspekter beror på att de har varit de mest framträdande i båda fallen. 3.1 Åre: en svensk entreprenadpionjär 3.1.1 Bakgrund Åre kommun är en mindre kommun med knappt 10 000 invånare och glest befolkad. Däremot sker det en ökning av Åres befolkning varje år i samband med skidsäsongen då det kommer ungefär 300 000 turister till Åre. Det årliga tillskottet på människor som vistas i kommunen ställer krav på den tekniska infrastrukturen, som måste ha kapacitet att klara av den ökade belastningen. Frågan om att lägga ut de kommunaltekniska verksamheterna på entreprenad väcktes under mitten av 80-talet och 1987 påbörjades processen. Upprinnelsen till beslutet att lägga ut de tekniska verksamheterna på entreprenad var att politikerna upplevde svårigheter att styra verksamheten. Genom att införa en marknadslösning var tanken att de lättare skulle kunna beställa aktiviteter och därefter kontrollera vad de kostade och vad som blev gjort. Den första upphandlingsprocessen inleddes med att ett kommunalt bolag bildades för att utgöra beställarorganisation. Därefter inleddes upphandlingarna och 1988 började VA att drivas på entreprenad. Entreprenören som kom att få ansvar för verksamheten var ett nybildat lokalt bolag. Beställarorganisationen som bildades var liten och bestod enbart av två anställda, tanken bakom att ha en liten beställarorganisation var att spara pengar.
Kontraktet för VA-verksamheten som inleddes 1988 var tänkt att löpa i tre år, men omförhandlades innan tiden gick ut, eftersom entreprenören var missnöjd med en del av villkoren. Omförhandlingen resulterade i att ett nytt kontrakt skrevs med samma entreprenör. Det nya kontraktet löpte på sju år med möjlighet till tre års förlängning. Det var därför först 2000 som en ny upphandling genomfördes. Upphandlingen som genomfördes 2000 innebar att en ny entreprenör tillkom. Kontraktet som trädde i kraft 2001 löpte på fyra år, med möjlighet till ett års förlängning. Den nya entreprenören saknade kompetens inom VA, varför en underentreprenör anlitades för att driva denna verksamhet. Underentreprenören gick emellertid i konkurs kort efter att kontraktet börjat löpa och en turbulent period följde på detta. Utöver de problem som konkursen orsakade uppstod en konflikt mellan kommunen och huvudentreprenören angående omfattning och kvalitet på den verksamhet som bedrevs. 3.2 Erfarenheter från Åre 3.2.1 Kontrakt Under den första tiden med entreprenad i Åre var tjänstemännen på beställarorganisationen och kommunens politiker samt anställda hos entreprenören alla nöjda med utfallet och positivt inställda till den nya organisationsformen. Efter ett tag började det emellertid att knaka i fogarna och det första kontraktet kom att förhandlas om, vilket skedde på initiativ av dåvarande entreprenören som var missnöjd med villkoren. Problemen som uppstod under den första avtalsperioden kan vara ett tecken på att det är svårt att skriva kontrakt och att både kommunen och entreprenören hade lite erfarenhet på området. För kommunen var det första omgången av upphandlingar och i och med att de var pionjärer på området i Sverige, fanns det få möjligheter att dra lärdom av andras erfarenheter. Entreprenören var ett mindre lokalt företag som bildats med avsikten att delta i upphandlingen av de kommunaltekniska verksamheterna och det är därför troligt att även de till viss del saknade kunskap om upphandling av offentliga verksamheter. Efter det att det första kontraktet 17 omförhandlats inleddes en längre kontraktsperiod, som sträckte sig över i stort sett hela 90-talet. Den tio åriga kontraktsperiod som följde på omförhandlingarna karakteriserades av svåra ekonomiska tider för såväl offentlig som privat sektor i Sverige. Ett visst missnöje inom beställarorganisationen hade också börjat gro då tjänstemännen där ansåg att entreprenören inte alltid fullföljde sina åtaganden. Detta missnöje fick däremot inget gehör, varken hos politiker eller hos entreprenören. Kontraktet kom emellertid trots detta att förlängas med de tre år som var inskrivna i avtalet. När tio års perioden löpt ut genomfördes en ny upphandling av både gata och VA. Detta var i praktiken den första upphandling som kommunen gjorde sedan 1988, vilket också innebar att det under den här tiden inte funnits någon kontakt med marknaden. Ingen extern hjälp anlitades för att genomföra den nya upphandlingen, utan det var kommunens egen beställarorganisation som utarbetade underlag och genomförde upphandlingen. Den som vann anbudsförfarandet var Vägverket Produktion, eftersom Vägverket Produktion saknade erfarenhet av VA-verksamhet anlitade de i sin tur en underentreprenör för att sköta driften av VA-verk och ledningar. Problemen inleddes när den underentreprenör som Vägverket Produktion anlitat för att driva VAverken gick i konkurs. Turbulensen uppstod inte enbart inom VA-verksamheten, utan problem uppstod även i relationen mellan beställarorganisationen och entreprenören. Diskussioner fördes kring ansvarsfördelningen mellan parterna och gällde både gatu- och VA-verksamheten, framförallt när det gällde ansvaret för finansiering av olika aktiviteter. Konflikten mellan parterna blev så omfattande att den till slut kom att ta upp den större delen av tiden för både tjänstemän på beställarorganisationen och hos entreprenören. Även om konflikten rörde både gata och VA, var det inom VA som de största negativa effekterna upplevdes inom produktionen av tjänsterna. Konflikten blev så omfattande och konsekvenserna så stora att tjänstemän och politiker i Åre kommun under 2004 övervägde om en ny upphandling av VA skulle göras när avtalet med dåvarande entreprenör löpte ut, eller om VA-verksamheten skulle återföras till kommunal regi. Majoriteten av tjänstemännen på beställarorganisationen föredrog att verksamheten återgick i kommunal regi, medan politikerna i kommunen var av en annan åsikt. Beslutet föll slutligen
på att genomföra en ny upphandling och kommunstyrelsen uppdrog i november 2004 till tekniska nämnden att genomföra en ny upphandling av gata och VA. Verksamheterna gata och VA delades in i mindre delar för att även ge mindre företag möjlighet att lämna anbud och därmed öka konkurrensen i samband med upphandlingen. Denna gång har man genom noga förberedelser och ett väl utarbetat avtalsunderlag, där även extern hjälp anlitats, försökt att undvika de problem som uppstod under den senaste kontraktsperioden. 3.2.2 Styrning Till en början bestod beställarorganisationen i Åre av enbart två anställda. Under den tio år långa kontraktsperiod, som följde efter omförhandlingen av det första kontraktet, blev det allt mer tydligt att antalet anställda på beställarorganisationen var otillräckligt. Därför anställdes det fler personer i organisationen successivt från mitten av 90-talet och framåt. Under 90-talet skedde förändringar, inom både beställarorganisationen och hos entreprenören. Den lokala entreprenör som anlitats upplevde ekonomiska problem och blev så småningom uppköpta av ett annat lokalt företag. Beställarorganisationen förändrades också och från att ha utgjort ett kommunalt bolag flyttades verksamheten in i förvaltningsorganisationen och antalet anställda ökade. Trots att mer personal successivt kom att anställas under andra halvan av 90-talet och en bit in på 2000- talet var det fortsatt svårt för beställarorganisationen att hinna med sina uppgifter. Problemet var delvis en konsekvens av att konflikten mellan beställaren och utföraren under den sista kontraktsperioden upptog större delen av personalens tid. Kvalitetsproblemen ute i VA-verksamheten blev uppenbara under början av 2000-talet, vilket till slut resulterade i anmälningar från miljö- och hälsoskyddsmyndigheten i kommunen. Problemen som uppstod med kvaliteten i produktionen under den sista kontraktsperioden går emellertid inte enbart att hänföra till den turbulens som uppstod under avtalet med Vägverket Produktion, utan var antagligen ett resultat av att verksamheten varit eftersatt under en längre tidsperiod. Bristen på kapacitet och kompetens inom organisationen under större delen av 90-talet hade medfört att de dagliga aktiviteterna upptog 18 större delen av personalens tid, vilket i sin tur innebar att det inte fanns tid över för mer långsiktigt planering för verksamheten avseende investering, underhåll och utveckling. Ett bevis på detta är att investeringsbudgeten under flera år i rad inte förbrukats, eftersom ingen haft tid att handla upp och styra investeringsarbeten. Den slimmade beställarorganisationen som fanns under större delen av 90-talet medförde också att det inte fanns utrymme inom verksamheten att bevara och utveckla kompetensen kring de verksamheter som låg på entreprenad. Bristen på uppföljning och återapportering från entreprenörerna till kommunen innebar även att kontrollen över vad som skedde ute i verksamheten minskade och därmed också möjligheterna till styrning. Den successiva utarmningen av den kommunala kompetensen var något som skedde gradvis. Bristen på kunskap om verksamheten kan bidra till att förklara de problem som senare uppstod under avtalsperioden med Vägverket Produktion, eftersom konflikten kring kontraktet delvis kan förklaras utav brister i kontraktet och upphandlingsunderlaget. Dess brister kan i sin tur ses som en konsekvens av att beställarorganisationen efter många år med samma entreprenör saknade kunskap om både verksamheten och marknaden. 3.3 Norrtälje: en nyare entreprenad 3.3.1 Bakgrund Norrtälje är en kommun med ungefär 54 500 invånare beläget i en storstadsregion. Precis som Åre är Norrtälje en turistort, eftersom kommunen ligger i Roslagens skärgård. Utöver att vara turistort innebär skärgårdsmiljön i Norrtälje kommun specifika förutsättningar för VA-verksamheten. De borgerliga partierna i Norrtälje gick inför valet 1998 ut med budskapet att konkurrensutsätta de kommunaltekniska verksamheterna. Utgången av valet blev att de borgerliga partierna fick majoritet i kommunen och upphandlingsprocessen kom därför att inledas under 1999. Till grund för upphandlingen låg en konkurrensutsättningsplan som de borgerliga partierna utarbetat och det var från denna som tjänstemännen på tekniska kontoret utgick när de