Malmö stad Stadsområdesförvaltning Norr 1 (5) Datum 150827 Vår referens Petra Quandt Farkas Enhetschef Petra.q.farkas@malmo.se Tjänsteskrivelse Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter STK-2014-851 Sammanfattning Kommunstyrelsen har gett Stadskontoret i uppdrag att tillsammans med andra berörda förvaltningar utreda förutsättningarna för en särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter. Utredningen har mynnat ut i två tänkbara alternativ: tillsynen för kommunens övergångslägenheter överförs till en särskild tillsynsorganisation knuten till Fastighetskontorets lägenhetsenhet eller är kvar inom stadsområdenas socialtjänst men utförs av särskild personal frikopplade från myndighetsutövning. Avsikten med att särskilja tillsynen, oavsett organisatorisk tillhörighet, är att både tillsyn, boendestöd och andra sociala insatser ska fungera bättre. Tillsynsarbetet effektiviseras, samarbetet med hyresvärdar förbättras så att kommunen får tillgång till fler lägenheter och genomströmningen ökar så att kommunens sekundära bostadsmarknad inte blir större. Under sådana förhållanden skulle kommunens kostnader för hemlösheten att minska. Stadsområdesförvaltning Norr ställer sig inte bakom förslaget att flytta tillsynsarbetet till Fastighetskontorets lägenhetsenhet utan förordar istället att tillsynsarbetet behålls och fortsätter utvecklas inom stadsområdesförvaltningens organisation. Stadsområdesförvaltning Norr vill värna om socialt hänsynstagande och helhetsperspektiv i hemlöshetsarbetet samt anser att de ekonomiska och juridiska förutsättningarna för en överflytt inte är klarlagda. Förslag till beslut Stadsområdesnämnd Norr föreslås besluta att godkänna yttrandet rörande Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter samt att avge yttrandet till Kommunstyrelsen. Beslutsunderlag Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter- tjänsteskrivelse Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter - förslag till yttrande SIGNERAD
Remiss Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter 2 (5) Beslutsplanering Stadsområdesnämnd Norr 2015-09-24 Ärendet Kommunstyrelsen beslutade den 6 november 2013 att uppdra åt Stadskontoret att tillsammans med stadsområdena, Sociala resursförvaltningen och Fastighetskontoret utreda förutsättningarna för en särskild organisation för arbetet med tillsyn i kommunens andrahandslägenheter. Vid en granskning som Stadsrevisionen gjorde 2014 framkom att tillsynen inte fungerade optimalt i stadsområdena, och den motsvarade inte i alla avseenden det som utlovats till hyresvärdarna. Stadsrevisionen konstaterade då att tillsynen måste förbättras, för att inte arbetet med att anskaffa nya lägenheter skulle försämras. Enligt rapporten På jakt efter bästa praktik inom hemlöshetsområdet beskrivs att arbetet med tillsyn är olika organiserat i de olika stadsområdena samt att socialsekreterarna, när de måste prioritera, väljer att prioritera stöd och andra insatser före den tekniska tillsynen. Syftet med den föreslagna förändringen är att förbättra både arbetet med tillsyn och arbetet med boendestöd, och en särskild organisation med personal som är utbildad för ändamålet kan fokusera på uppdraget och därmed utöva tillsyn bättre och mer effektivt. Bättre skött tillsyn skulle enligt förslaget leda till att antalet övertag skulle öka, samarbetet med fastighetsägarna skulle bli bättre, antalet dyra dygnsplaceringar skulle minska liksom kostnaderna för reparationer, sanering och återställande av lägenheter. Om den sociala personalen ges ökade förutsättningar att arbeta med individuellt anpassat boendestöd kan också ett ökat antal personer med social problematik få tillgång till lägenheter och till övertag av sina kontrakt. Förslaget rör tillsyn i kommunens så kallade övergångslägenheter, d.v.s. ett kontrakt som kan övergå till ett förstahandskontrakt. De så kallade genomgångslägenheterna, som inte kan övertas, är undantagna detta förslag eftersom det är lägenheter som blockförhyrs av stadsområdesförvaltningarna eller Sociala resursförvaltningen, vilka då har ansvaret som hyresvärd. I förslaget finns en beräkningsmodell, där det framkommer att en särskild kommungemensam tillsynsorganisation behöver 25 tjänster inklusive chefer, för att sköta tillsynen av ca 900 lägenheter. Den totala budgeten för verksamheten skulle uppgå till 13 150 tkr. En kommungemensam tillsynsorganisation skulle finansieras genom att de medel för tillsynslägenheter, som i nuläget fördelas till stadsområdena, omfördelas. Synpunkter Stadsområdesförvaltning Norr delar uppfattningen att det finns behov av att utveckla arbetet med tillsynen i kommunens andrahandslägenheter och att det vore önskvärt att frigöra mer tid och resurser för att ge socialt stöd till de som är i behov av det. Förvaltningen anser dock att förslaget om att skapa en särskild organisation för tillsynsarbetet inte är tillräckligt utrett och att
de möjliga konsekvenserna och riskerna med att flytta tillsynsarbetet från stadsområdesförvaltningarna till Fastighetskontorets lägenhetsenhet inte är belysta. Det är förvaltningens bedömning att en flytt av tillsynsarbetet skulle riskera att leda till mindre tid för socialt stöd, färre kontraktsövertag, fler uppsägningar och ökade kostnader för hemlösheten. 3 (5) Det optimala vore att de som inte har behov av socialt stöd redan från början skulle kunna få ett kommunalt kontrakt, utan att behöva vända sig till socialtjänsten. De som erbjuds ett andrahandskontrakt via socialtjänsten har ofta en längre tids hemlöshet bakom sig, vilket i sin tur ofta leder till olika former av psykisk ohälsa och andra sociala bekymmer. Det gör att de, som från början enbart saknat en lägenhet, inledningsvis kan vara i behov av ett relativt omfattande stödbehov den dag de erhåller en andrahandslägenhet. Idag beviljas den enskilde ett bistånd benämnt boendestöd, i samband med att hen tilldelas en lägenhet med andrahandskontrakt. Lägenhetsenheten är hyresvärd och står för kontraktsskrivning. Inom ramen för biståndet boendestöd utförs teknisk tillsyn genom hembesök en gång i månaden om inget annat avtalas med fastighetsägaren. Då den tekniska tillsynen utförs av socialtjänstens personal kan man samtidigt fånga upp om den boende har behov av stöd. En framgångsfaktor för att förebygga uppsägningar är de korta och snabba kontaktvägarna inom socialtjänsten i det egna stadsområdet när ett stödbehov identifierats. När tillsynsarbetet fungerar bra kan det därför förebygga att större bekymmer av social karaktär utvecklas. Personalen som utför detta arbete finaniseras idag till övervägande del direkt genom de medel som stadsområdet tilldelas för att utföra tillsyn i lägenheterna, för närvarande 15 000 kr per lägenhet och år. I tjänsteskrivelsen på s. 5 framgår att en kommungemensam tillsynsorganisation inom lägenhetsenheten skulle finansieras genom omfördelning av dessa medel. Detta skulle medföra att stadsområdet kommer att ha inga, eller ytterst lite resurser, kvar till personal som arbetar riktat mot de boende i övergångslägenheter. Att flytta tillsynsarbetet skulle därför leda till att de boende i övergångslägenheterna skulle få avsevärt minskade möjligheter till socialt stöd än de har idag. Därmed skulle ett viktigt förebyggande arbete försvinna. Stadsområdesförvaltningen ser en risk med att en överflytt av tillsynsarbetet leder till minskat utrymme för att göra sociala bedömningar i arbetet. Kraven som ställs på de boende i övergångslägenheterna är idag mycket höga och även för de strukturellt hemlösa är det svårt att leva upp till kraven, särskilt vad gäller inkomst och betalningsanmärkningar. Stadsområdesförvaltningen har ett eget intresse, och ett direkt uppdrag i, att hjälpa och stötta den enskilda att klara av sitt boende och arbetar därför ofta med socialt stöd och helhetsperspektiv för att minimera antalet uppsägningar. Stadsområdesförvaltningen befarar att en separation av den tekniska tillsynen från den sociala tillsynen och stödet kan leda till att fler personer blir uppsagda alternativt inte ges möjlighet att ta över sina kontrakt. Detta skulle kunna leda till att fler personer behöver placeras i dyra externa boendelösningar och därmed driva kostnaderna för hemlösheten ytterligare. Det kvarstår juridiska frågeställningar kring om det kan/ska finnas kvar ett bistånd i form av boendestöd hos socialnämnden, om den tekniska tillsynen överflyttas till en annan nämnd. Hur ska i så fall biståndsgivandet utformas, för att stödet skyndsamt ska nå de som är i behov av det?
En stödkontakt är en frivillig kontakt, som inte kan tvingas på någon. I de fall där den enskilde inte själv vill ta emot stöd, eller inser att det finns ett sådant behov, ger den obligatoriska tekniska tillsynen idag en ingång och en möjlighet att arbeta motiverande. Eftersom det inte råder sekretess mellan personal inom socialnämnden har personalen också möjlighet att se ärendet ur ett helhetsperspektiv. Ingången till andra delar av socialtjänsten är enkel och beslutsvägarna korta. Detta förändras om tillsynen utförs av personal inom en annan nämnd då är det antingen en anmälan eller en frivillig ansökan och behovsprövning utifrån socialtjänstlagen som utgör ingången. Risken är stor att stödbehov inte upptäcks i tid och att förlängda beslutsvägar innebär fördröjningar, som även de kan leda till fler uppsägningar och färre övertag. 4 (5) En överflytt av tillsynsuppdraget innebär också att antalet myndighetskontakter för den enskilde skulle utökas, vilket stadsområdesnämnden inte tror gagnar den enskilde. Detta ställer höga krav på den interna kommunikationen. På s. 5 i tjänsteskrivelsen framgår att tillsynspersonal inom lägenhetsenheten skulle rapportera till förvaltarna, som har kontaktpersoner för de olika stadsområdena. Kommunikationen skulle således behöva gå via en tredje part, vilket ytterligare ökar risken för kommunikationssvårigheter, missförstånd och försening av nödvändiga hjälpinsatser. Enligt förslaget skulle endast tillsynen i övergångslägenheterna överflyttas, medan tillsynen i genomgångslägenheter och blockförhyrningar skulle kvarstanna inom stadsområdesnämndernas ansvar. I Stadsområdesförvaltning Norr finns i dag 118 genomgångslägenheter /blockförhyrningar samt 171 övergångslägenheter. Det innebär alltså att stadsområdet då skulle behöva behålla en organisation för tillsynsarbete och därmed skulle parallella organisationer med samma uppdrag byggas ut. Om resurserna för att utföra den tekniska tillsynen fördelas om, enligt förslaget, skulle det innebära att inga resurser finns kvar i stadsområdena för att utföra tillsynen i genomgångslägenheterna. Om kraven på de som bor i övertagbara lägenheter ökar ytterligare, kommer även behovet av genomgångslägenheter öka, eftersom även de personer som inte lever upp till fastighetsägarnas krav för att få ta över kontrakt måste bo någonstans. I förslaget på s. 4 framgår att det är genomgångslägenheterna som ökar mest. I stadsområde Norr är antalet genomgångslägenheter redan idag drygt 40% av det totala antalet andrahandskontrakt, vilket innebär att den parallella organiseringen skulle kvarstå och sannolikt även växa över tid. Inom Stadsområdesförvaltning Norr utförs tillsynsarbetet av särskild personal inom Tillsynssektionen. Denna personal arbetar inte med myndighetutövning. Tillsynsarbetet har sedan revisionens granskning av detsamma (sommaren 2014) utvecklats och förbättrats och är nu fungerande med rutiner och checklistor avseende den tekniska tillsynen. Arbetsbelastningen är dock hög i tillsynsgruppen och arbetssituationen är ansträngd. Stadsområdet når goda resultat vad gäller övertag av förstahandskontrakt under 2014 nådde stadsområdet 27 godkända övertag och till och med juli 2015 har redan 24 godkända övertag skett. Ur ett Malmö stad-perspektiv är det viktigt att tillsynsarbetet utvecklas på ett sätt som säkrar likabehandling, samtidigt som det behöver finnas utrymme för att göra anpassningar utifrån stadsområdets behov. Det är stadsområdesförvaltningens uppfattning att utvecklingen av tillsynsarbetet bör ske genom samverkan mellan stadsområdesförvaltningarna och övriga berörda verksamheter.
5 (5) Föreliggande förslag bygger på en omfördelning av medel från stadsområdesnämnderna till tekniska nämnden. Stadsområdesförvaltningen bedömer det som en mer kostnadseffektiv lösning att förstärka befintlig organisationsmodell. Detta möjliggör att tillsynsarbetet kan utvecklas med bibehållet helhetsperspektiv och möjlighet att arbeta förebyggande utan de risker som en parallell organisering i två nämnder medför. Inom Stadsområdesförvaltning Norr behövs en förstärkning motsvarande två heltidstjänster för att kunna utföra den tekniska tillsynen i enlighet med den uträkningsmodell som beskrivs i remissen. För att därutöver kunna erbjuda det stöd och den motivation som behövs för att de enskilda i större utsträckning än idag ska kunna bo kvar och ta över sina kontrakt bedöms det att ytterligare fyra heltidstjänster behövs. Ansvariga Eva-Britt Holmberg Avdelningschef Ann Söllgård Förvaltningschef
Malmö stad Stadsområdesnämnd Norr 1 (4) Datum 2015-07-30 Yttrande Diarienummer SOFN-2015-210 Till Kommunstyrelsen Särskild tillsynsorganisation för kommunens andrahandslägenheter STK-2014-851 Stadsområdesnämnd Norr föreslås besluta att lämna följande yttrande: Sammanfattning Stadsområdesnämnd Norr ställer sig inte bakom förslaget att flytta tillsynsarbetet till Fastighetskontorets lägenhetsenhet utan förordar istället att tillsynsarbetet behålls och fortsätter utvecklas inom stadsområdesförvaltningens organisation. Stadsområdesnämnden vill värna om socialt hänsynstagande och helhetsperspektiv i hemlöshetsarbetet samt anser att de ekonomiska och juridiska förutsättningarna för en överflytt inte är klarlagda. Synpunkter Stadsområdesnämnd Norr delar uppfattningen att det finns behov av att utveckla arbetet med tillsyn i kommunens andrahandslägenheter och att det vore önskvärt att frigöra mer tid och resurser för att ge socialt stöd till de som är i behov av det. Nämnden anser dock att förslaget om att tillskapa en särskild organisation för tillsynsarbetet inte är tillräckligt utrett och att de möjliga konsekvenserna och riskerna med att flytta tillsynsarbetet från stadsområdesförvaltningarna till Fastighetskontorets lägenhetsenhet inte är belysta. Det är nämndens bedömning att en flytt av tillsynsarbetet skulle riskera att leda till mindre tid för socialt stöd, färre kontraktsövertag, fler uppsägningar och ökade kostnader för hemlösheten. Det optimala vore att de som inte har behov av socialt stöd redan från början skulle kunna få ett kommunalt kontrakt, utan att behöva vända sig till socialtjänsten. De som erbjuds ett andrahandskontrakt via socialtjänsten, har ofta en längre tids hemlöshet bakom sig, vilket i sin tur ofta leder till olika former av psykisk ohälsa och andra sociala bekymmer. Det gör att de, som från början enbart saknat en lägenhet, trots allt kan vara i behov av ett relativt omfattande stödbehov, åtminstone inledningsvis, när de erhåller en andrahandslägenhet. Idag beviljas den enskilde ett bistånd benämnt boendestöd, i samband med att hen tilldelas en lägenhet med andrahandskontrakt. Lägenhetsenheten är hyresvärd och står för kontraktsskrivning. Inom ramen för biståndet boendestöd utförs teknisk tillsyn genom hembesök en gång i månaden om inget annat avtalas med fastighetsägaren. Då den tekniska tillsynen ut-
förs av socialtjänstens personal, kan man samtidigt fånga upp om den boende har behov av stöd. En framgångsfaktor för att förebygga uppsägningar, är de korta och snabba kontaktvägarna inom socialtjänsten i det egna stadsområdet, när ett stödbehov identifierats. När tillsynsarbetet fungerar bra kan det därför förebygga att större bekymmer av social karaktär utvecklas. Personalen som utför detta arbete finaniseras idag till övervägande del direkt genom de medel som stadsområdet tilldelas för att utföra tillsyn i lägenheterna, för närvarande 15 000 kr per lägenhet och år. I tjänsteskrivelsen på s. 5 framgår att en kommungemensam tillsynsorganisation inom lägenhetsenheten skulle finansieras genom omfördelning av dessa medel. Detta skulle medföra att stadsområdet kommer att ha inga, eller ytterst lite resurser, kvar till personal som arbetar riktat mot de boende i övergångslägenheter. Att flytta tillsynsarbetet skulle därför leda till att de boende i övergångslägenheterna skulle få avsevärt minskade möjligheter till socialt stöd än de har idag. Därmed skulle ett viktigt förebyggande arbete försvinna. 2 (4) Stadsområdesnämnden ser en risk med att en överflytt av tillsynsarbetet leder till minskat utrymme för att göra sociala bedömningar i arbetet. Kraven som ställs på de boende i övergångslägenheterna är idag mycket höga och även för de strukturellt hemlösa är det svårt att leva upp till kraven, särskilt vad gäller inkomst och betalningsanmärkningar. Stadsområdesförvaltningen har ett eget intresse, och ett direkt uppdrag i, att hjälpa och stötta den enskilda att klara av sitt boende och arbetar därför ofta med socialt stöd och helhetsperspektiv för att minimera antalet uppsägningar. Stadsområdesnämnden befarar att en separation av den tekniska tillsynen från den sociala tillsynen och stödet kan leda till att fler personer blir uppsagda alternativt inte ges möjlighet att ta över sina kontrakt. Detta skulle kunna leda till att fler personer behöver placeras i dyra externa boendelösningar och därmed driva kostnaderna för hemlösheten ytterligare. Det kvarstår juridiska frågeställningar kring om det kan/ska finnas kvar ett bistånd i form av boendestöd hos socialnämnden, om den tekniska tillsynen överflyttas till en annan nämnd. Hur ska i så fall biståndsgivandet utformas, för att stödet skyndsamt ska nå de som är i behov av det? En stödkontakt är en frivillig kontakt, som inte kan tvingas på någon. I de fall där den enskilde inte själv vill ta emot stöd, eller inser att det finns ett sådant behov, ger den obligatoriska tekniska tillsynen idag en ingång och en möjlighet att arbeta motiverande. Eftersom det inte råder sekretess mellan personal inom socialnämnden har personalen också möjlighet att se ärendet ur ett helhetsperspektiv. Ingången till andra delar av socialtjänsten är enkel och beslutsvägarna korta. Detta förändras om tillsynen utförs av personal inom en annan nämnd då är det antingen en anmälan eller en frivillig ansökan och behovsprövning utifrån socialtjänstlagen som utgör ingången. Risken är stor att stödbehov inte upptäcks i tid och att förlängda beslutsvägar innebär fördröjningar, som även de kan leda till fler uppsägningar och färre övertag. En överflytt av tillsynsuppdraget innebär också att antalet myndighetskontakter för den enskilde skulle utökas, vilket stadsområdesnämnden inte tror gagnar den enskilde. Detta ställer höga krav på den interna kommunikationen. På s. 5 i tjänsteskrivelsen framgår att tillsynsper-
sonal inom lägenhetsenheten skulle rapportera till förvaltarna, som har kontaktpersoner för de olika stadsområdena. Kommunikationen skulle således behöva gå via en tredje part, vilket ytterligare ökar risken för kommunikationssvårigheter, missförstånd och försening av nödvändiga hjälpinsatser. 3 (4) Enligt förslaget skulle endast tillsynen i övergångslägenheterna överflyttas, medan tillsyn i genomgångslägenheter och blockförhyrningar skulle kvarstanna inom stadsområdesnämndernas ansvar. I Stadsområdesnämnd Norr finns i dag 118 genomgångslägenheter /blockförhyrningar samt 171 övergångslägenheter. Det innebär alltså att stadsområdet då skulle behöva behålla en organisation för tillsynsarbete och därmed skulle parallella organisationer med samma uppdrag byggas ut. Om resurserna för att utföra den tekniska tillsynen fördelas om, enligt förslaget, skulle det innebära att inga resurser finns kvar i stadsområdena för att utföra tillsynen i genomgångslägenheterna. Om kraven på de som bor i övertagbara lägenheter ökar ytterligare, kommer även behovet av genomgångslägenheter öka, eftersom även de personer som inte lever upp till fastighetsägarnas krav för att få ta över kontrakt måste bo någonstans. I förslaget på s. 4 framgår att det är genomgångslägenheterna som ökar mest. I stadsområdenämnd Norr är antalet genomgångslägenheter redan idag drygt 40% av det totala antalet andrahandskontrakt, vilket innebär att den parallella organiseringen skulle kvarstå och sannolikt även växa över tid. Inom Stadsområdesnämnd Norr utförs tillsynsarbetet av särskild personal inom Tillsynssektionen. Denna personal arbetar inte med myndighetutövning. Tillsynsarbetet har sedan revisionens granskning av detsamma (sommaren 2014) utvecklats och förbättrats och är nu fungerande med rutiner och checklistor avseende den tekniska tillsynen. Arbetsbelastningen är dock hög i tillsynsgruppen och arbetssituationen är ansträngd. Stadsområdet når goda resultat vad gäller övertag av förstahandskontrakt under 2014 nådde stadsområdet 27 godkända övertag och till och med juli 2015 har redan 24 godkända övertag skett. Ur ett Malmö stadperspektiv är det viktigt att tillsynsarbetet utvecklas på ett sätt som säkrar likabehandling, samtidigt som det behöver finnas utrymme för att göra anpassningar utifrån stadsområdets behov. Det är stadsområdesnämndens uppfattning att utvecklingen av tillsynsarbetet bör ske genom samverkan mellan stadsområdesförvaltningarna och övriga berörda verksamheter. Föreliggande förslag bygger på en omfördelning av medel från stadsområdesnämnderna till tekniska nämnden. Stadsområdesnämnden bedömer det som en mer kostnadseffektiv lösning att förstärka befintlig organisationsmodell. Detta möjliggör att tillsynsarbetet kan utvecklas med bibehållet helhetsperspektiv och möjlighet att arbeta förebyggande utan de risker som en parallell organisering i två nämnder medför. Inom Stadsområdesförvaltning Norr behövs en förstärkning motsvarande två heltidstjänster för att kunna utföra den tekniska tillsynen i enlighet med den uträkningsmodell som beskrivs i remissen. För att därutöver kunna erbjuda det stöd och den motivation som behövs för att de enskilda i större utsträckning än idag ska kunna bo kvar och ta över sina kontrakt bedöms det att ytterligare fyra heltidstjänster behövs.
4 (4) Ordförande Stadsområdesdirektör Ann Söllgård